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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 33

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 16 mai 2001
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. François Loncle, président

SOMMAIRE

 

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- Audition de la coordination des ONG sur la politique de coopération et le budget de l'aide au développement


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Audition de la coordination des ONG sur la politique de coopération et le budget de l'aide au développement

Le Président François Loncle a accueilli les représentants de la Coordination Sud qui regroupe 109 ONG tournées vers l'action internationale, ONG de taille et de notoriété très différentes, depuis celle qui a reçu le prix Nobel, il y a deux ans, jusqu'à des ONG beaucoup plus petites. Il a présenté à la Commission M. Hubert Prévot, qui, après avoir dirigé le Commissariat au Plan, préside désormais Coordination Sud.

M. Hubert Prévot a indiqué que depuis quelques années et surtout quelques mois, les ONG sont très préoccupées par le déclin de l'aide publique au développement dans notre pays, montrant que la France abandonne progressivement ses efforts de solidarité, malgré les efforts du Ministre de la Coopération, M. Charles Josselin, et les propos favorables du Premier Ministre.

Cet abandon a conduit les ONG à partir en croisade pour la solidarité internationale, qui non seulement se fonde sur l'éthique, mais constitue aussi une nécessité pour éviter les fractures économiques et sociales dans le monde. Bien que très écoutées par les autorités, même au plus haut niveau, les ONG se demandent si elles sont vraiment entendues.

M. Jean-Marie Fardeau, secrétaire général du Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement (CCFD), a rappelé que depuis 1994, la part du PNB consacrée à l'aide publique au développement (APD) est passée de 0,64 % à 0,34 % et même à 0,32 % en 2001. La France est maintenant derrière le Japon en pourcentage du PNB en ce qui concerne les pays du G7 ; elle est huitième parmi les pays de l'OCDE avec à peine quelques longueurs d'avance sur des pays comme l'Allemagne et le Royaume-Uni. Notre pays est donc rentré dans le rang. Il a réduit globalement son aide, en particulier son aide bilatérale. Il a, de fait, privilégié la carte multilatérale sans chercher à influencer les politiques des institutions de Bretton Woods et en valorisant peu son engagement au sein des Nations unies.

Pourtant, dans le contexte de libéralisation de l'économie mondiale sans véritable instance de régulation, l'APD reste le seul moyen de redistribution partielle à l'échelle mondiale, à l'image des systèmes de solidarité existant à l'échelle nationale. C'est aussi un élément de régulation des mécanismes économiques et financiers engendrant des inégalités jamais atteintes auparavant. Beaucoup de pays ne reçoivent qu'une part infime d'investissement. Quant au commerce, l'Afrique, avec 20 % de la population mondiale, ne représente que 1,8 % des échanges commerciaux mondiaux.

L'aide souvent est critiquée pour son inefficacité ; elle peut être efficace lorsqu'elle est bien utilisée. Les programmes d'urgence ou de développement des ONG ayant bénéficié d'un concours de l'aide publique ont montré leur efficacité, de nombreux projets bilatéraux ont permis de désenclaver des régions ou d'appuyer la création d'infrastructures sanitaires par exemple. L'aide contourne le piège de la dépendance et de l'assistanat si elle vient appuyer des dynamiques de développement local et national portées par le secteur privé et les organisations de la société civile. Les efforts pour répondre aux défis de la pauvreté et des inégalités doivent être réalisés de manière concertée et complémentaire entre pouvoirs publics et société civile.

Les sondages montrent combien les Français, et en particulier les jeunes, sont préoccupés par la pauvreté et la faim, et en majorité, ils jugent l'aide insuffisante. Une aide au développement rénovée doit permettre de garantir et préserver certains biens publics comme la santé, l'accès à l'eau et la qualité de celle-ci. La France s'est engagée de longue date à renforcer son APD. Elle ne l'a pas fait malgré les déclarations de son Premier ministre qui affirmait aux Nations unies, en 1999 : « Pour les pays bénéficiaires, l'aide publique au développement reste indispensable. La France continuera de plaider pour un effort accru des pays les plus riches. » Le Président de la République s'est récemment exprimé dans le même sens lors de la Conférence des PMA à Bruxelles.

Le discours de la France sur « le partage du fardeau », laissant entendre que celle-ci a déjà fait beaucoup et que les autres pays doivent faire des efforts supplémentaires, n'est pas acceptable. La France doit reprendre son rôle moteur en matière d'APD ; les propositions des ONG de Coordination SUD vont dans ce sens.

M. Didier Pillot, directeur du Groupe de recherches et d'échanges technologiques (GRET), a d'abord exposé quelle était la vision politique de l'aide qui fonde les sept propositions du GRET. Selon lui, au-delà des militants, l'adhésion de tous les Français à une solidarité active est nécessaire et suppose une lisibilité de la politique d'aide publique. Les propositions du GRET ont été instruites au sein de plusieurs instances collectives non gouvernementales ou en dialogue avec l'administration. Elles s'appuient sur une connaissance du terrain. L'expérience au quotidien montre que ces propositions sont réalistes pour peu qu'un minimum de volonté politique déblaie devant elle les lourdeurs entravant la gestion de l'aide de la France.

Il a détaillé sept propositions en suggérant d'abord de faire remonter l'ADP de 0,1 % du PNB par an jusqu'en 2005, pour atteindre le niveau de 0,7 % du PNB et éviter d'être dépassé par d'autres grands pays de l'Union européenne. C'est le signal qu'attendent les Français pour conforter les contributions à titre privé.

Il a suggéré d'affecter au moins 20 % de cette aide à la satisfaction des besoins de base des populations comme le recommande l'OCDE. La France devant se conformer à cet objectif pour donner du sens à ses engagements internationaux en faveur de la lutte contre la pauvreté et la réduction des inégalités.

Il a souhaité que soit renforcée la capacité institutionnelle des sociétés civiles du Sud pour qu'elles contribuent au côté des Etats à la construction de sociétés équilibrées, ce qui suppose la mise en _uvre de programmes de longue durée, souples mais évalués régulièrement.

Il faut donner une plus grande lisibilité à l'aide publique, trop éclatée entre divers ministères et divers guichets en opérant des choix stratégiques plutôt que de se disperser, une évaluation systématique des programmes est nécessaire, l'organisation d'un débat annuel au Parlement pouvant y contribuer.

Au sein de l'OMC, la France doit promouvoir un traitement différencié pour les pays en développement, tout en renonçant au principe de l'aide liée pour les PMA car son effet en retour sur l'économie française n'a jamais été démontré.

Il a suggéré enfin de prévenir et de traiter les crises par le développement en s'appuyant sur les acteurs locaux et les sociétés civiles car de plus en plus de ressources d'aide publique au développement sont utilisées à la reconstruction suite à des conflits.

Il a estimé qu'autour de ces sept propositions, un grand potentiel de mobilisation de la société civile existait, et que l'audience internationale de la France y trouverait son compte

M. Stéphane Hessel, président du Comité français pour la Solidarité internationale (CFSI), a remercié la Commission pour son initiative en soulignant l'importance des contacts entre les ONG et le Parlement car trop souvent les questions de développement n'ont pas été débattues dans l'enceinte parlementaire. Selon lui, il s'agit d'être conscient des objections possibles des décideurs en matière d'aide publique qui considèrent que la France fait déjà beaucoup. Or, celle-ci a laissé chuter le montant de son APD et le retour au niveau antérieur de cette aide paraît urgent si l'on veut éviter que l'image de la France soit entachée d'hypocrisie. Il y a en effet une différence trop grande entre ses discours et son action.

Il a salué la novation que représente la création du Haut Conseil pour la Coopération Internationale (HCCI) et du CFSI, qui associent les acteurs de la société civile ; mais les ONG ne bénéficient que d'une part qui reste scandaleusement faible de l'APD contrairement à d'autres nations. On dispose en France d'ONG dont l'expérience considérable pourrait être mieux utilisée et qui seraient plus efficace si l'appui public était moins chiche. Il faut intervenir à ce sujet. En effet, la mondialisation est un phénomène constant ; le risque d'une fracture entre ceux qui en bénéficient et ceux qui en sont exclus s'aggrave. Certains responsables politiques français, et notamment M. Charles Josselin, ministre de la Coopération, tiennent un langage intéressant. Néanmoins aujourd'hui il serait difficile de tenir les discours généreux des années quatre-vingts.

Le Président François Loncle a salué la clarté du propos et la conviction toujours forte de M. Hessel.

M. Pierre Brana, rapporteur pour avis du budget des Affaires étrangères, s'est dit d'accord avec les conditions énumérées pour l'aide publique mais a regretté que la question de la remise de dette n'ait pas été évoquée. Il est clair que celle-ci ne peut se faire au moyen d'un transfert de l'aide publique. Cependant, comme conditions à la remise de la dette il faut reprendre certaines conditionnalités de l'aide publique telles que la bonne gouvernance. En tout état de cause il ne faut pas de remise de dette sans contrôle sous peine de dérapages scandaleux, comme dans le passé les « éléphants blancs » ou encore de corruption. Quel est l'avis des ONG sur la dette ?

S'agissant du contrôle des entreprises qui investissent dans les pays de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP) ou dans les PMA, le Parlement européen a voté pour un label social. Quel est l'avis des ONG sur cette initiative qui malheureusement n'a pas encore été reprise par la Commission européenne ? Pour la France, cette initiative ne pourrait-elle permettre un contrôle du respect par ces entreprises d'un code de bonne conduite grâce à un observatoire ? Sur ce point l'exemple de la Birmanie est éclairant.

M. Pierre Brana s'est déclaré frappé par le nombre d'ONG qui interviennent sur le même sujet et parfois se « marchent sur les pieds », provoquant un gaspillage ou au minimum des déperditions. Les ONG tentent-elles de se coordonner en la matière ?

Mme Monique Collange a regretté que l'on n'ait évoqué que l'aide financière et non pas l'aide en moyens humains et matériels. La France ne peut-elle apporter son aide aux ONG par ce dernier biais ?

M. Maurice Adevah-Poeuf, rapporteur général du budget de la Coopération, a souhaité aborder la grande question de l'érosion constante des montants de l'aide publique bilatérale française. On ne peut pas non plus ne pas s'interroger sur le caractère dérisoire de l'efficience des centaines de milliards investis depuis quarante ans dans l'aide. En faisant le bilan on constate que pour de nombreux pays les choses ne se sont pas améliorées, et même, pour certains pays, ont régressé, à l'instar du Sénégal qui vient d'entrer récemment dans les PMA.

Par ailleurs, la question de la plus grande implication des parlementaires dans la définition de l'aide et l'affectation des crédits passe inévitablement par la réforme de l'ordonnance de 1959 sur les lois de finances. Sur le fond, on se situe à un vrai tournant depuis quelques années, l'inflexion de trajectoire est manifeste. La France est passée de leader mondial de l'idéologie du développement à un rôle plus modeste sur la scène internationale. D'un côté on assiste à un délestage du multilatéral et de l'autre le bilatéral s'érode manifestement.

S'agissant des projets pour 2001, cela n'est pas très satisfaisant. Il manque 200 millions de francs de crédits de paiement, ce qui provoquera des problèmes insolubles à court terme de trésorerie sur les instruments que la réforme a créés. Nous banalisons ce qui a fait l'originalité de la France depuis quarante ans et cette évolution n'est pas bonne.

Enfin M. Maurice Adevah-Poeuf a souhaité poser deux questions. Les ONG doivent-elles rester en Afghanistan ? A propos de la « gouvernance », qui est d'ailleurs la traduction d'un terme anglais, que fait-on dans un petit pays où la corruption est partout comme en Birmanie par exemple ? Quelle est l'opinion des ONG sur ces deux points ?

M. Jean-Yves Gateaud, rapporteur pour avis des crédits de la Coopération et du développement, a rappelé que dans son avis budgétaire, il avait insisté sur deux points, à savoir la baisse de l'APD et le co-développement. A quel niveau de leur action et de leurs priorités les ONG placent-elles ces deux questions ?

M. Bernard Pinault a répondu sur la question de la dette. Les ONG de Coordination sud pensent aussi qu'il doit y avoir un lien entre annulation de la dette et APD. Il faut néanmoins préciser que les annulations actuellement à l'_uvre ne concernent que 22 pays et qu'elles n'entraînent qu'une annulation de 30 % du service de la dette ; d'ores et déjà, il faudrait entièrement annuler l'ensemble de la dette des PMA. Il a également précisé que les ONG ne réclamaient pas une inconditionnalité totale, elles demandent des garanties de transparence et de participation de la société civile.

Sur la question du « label social », M. Jean-Marie Fardeau a rappelé les campagnes menées auprès des opinions des pays européens et le travail concret mené en concertation avec certaines entreprises sur les conditions de travail chez les sous-traitants de ces derniers dans les pays en développement. Pour autant, la mise en place d'un cadre juridique européen serait la bienvenue.

M. Stéphane Hessel s'est également félicité de l'évolution intéressante que l'on peut observer sur ce thème, cher à Kofi Annan, le secrétaire général des Nations unies.

En ce qui concerne le très grand nombre d'ONG, il s'est dit frappé par la participation croissante de la société civile qu'il exprime. Pour autant, une coordination est indispensable, les missions de coopération auprès des ambassades peuvent jouer ce rôle, il faut les soutenir dans ce sens.

M. Philippe Chabasse, directeur de Handicap International, a souhaité distinguer les grandes associations expérimentées de Coordination sud de la vie associative foisonnante qui débouche sur la mise en place d'initiatives individuelles : elles ne relèvent pas de la même logique, mais il ne faudrait pas décourager ces initiatives individuelles en provenance de la société civile qui peuvent aussi être très utiles.

Sur la place respective des hommes et des échanges matériels, il est vrai que ce sont deux volets indispensables de la solidarité internationale. Pour favoriser les échanges humains, la France attend encore une grande loi sur le volontariat privé, la loi sur le volontariat civil ne répondant qu'aux besoins propres de l'Etat ; elle est espérée avant la fin de la législature. Un autre moyen de développer ce type d'échange passe par l'accueil d'étudiants en provenance des pays pauvres, qui a subi les conséquences du durcissement de la politique de visas.

En ce qui concerne la question de la présence en Afghanistan, les débats sont permanents, les ONG françaises apportent d'ailleurs des réponses différenciées.

M. Jean-Marie Fardeau a précisé que les ONG analysaient en profondeur les liens entre aide au développement et aggravation des situations de pauvreté. L'aide au développement n'a pas réussi à prévenir la pauvreté ni les crises. Néanmoins si l'on se réfère au rapport du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), l'aide au développement a eu des aspects positifs dans un contexte d'aggravation globale de la pauvreté. Elle aurait pu néanmoins être plus efficace qu'elle ne l'a été.

S'agissant de la « gouvernance », il faut manier la conditionnalité avec prudence ; le dialogue avec la société civile, les pouvoirs publics et le secteur privé s'accroît ; les ONG locales exigent une meilleure utilisation des fonds publics, ce dialogue permettra une évolution.

Le dossier concernant le co-développement a été suivi depuis le départ mais les difficultés concernant l'aller-retour des migrants constituent un frein. Un groupe est en place pour aider les migrants au travers de leurs associations.

M. Didier Pillot a déclaré préférer les contrats d'objectifs à la conditionnalité de l'aide. Les dispositifs de contrôle des règles de conditionnnalité peuvent eux aussi générer de la corruption, il est plus judicieux d'associer les bénéficiaires, les populations concernées à l'élaboration du cahier des charges afin d'observer les dérives dans un contrat d'objectif.

M. Hubert Prévot a expliqué que l'on ne savait pas comment fonctionnerait le mécanisme utilisé pour le remboursement de la dette, il sera géré par l'AFD mais on voit mal comment les règles prudentielles de l'AFD s'adapteront au problème politique posé.

On ne peut résoudre la question du trop plein d'associations, il y a des regroupements, la mission pour la coopération non gouvernementale se penche sur le problème en encourageant le développement d'aide dans des pays qui en reçoivent peu.

Quelles que soient les entorses d'un Gouvernement, le fait d'utiliser la conditionnalité pour faire cesser l'aide joue contre les populations aidées. Si dans certains cas la coopération bilatérale publique doit être supprimée, les ONG quant à elles doivent rester, car elles peuvent soulager des populations en grande difficulté, même si leurs gouvernants sont corrompus. A cet égard, il existe une certaine connivence entre le Gouvernement français et les ONG sur leur présence en Afghanistan.

Il a rappelé qu'il avait initié un groupe de travail sur la manière d'optimiser les crédits publics, est-ce l'Etat, une agence ou les ONG qui doivent s'acquitter de cette mission ? Une réflexion doit être menée sur ce thème.

Il est exact qu'il y a eu un gaspillage d'aide publique, cela se constate lorsque l'AFD reconstruit des équipements parce qu'ils n'ont pas été entretenus. Cependant beaucoup de ces réalisations avaient été effectuées indépendamment des populations qui ne se sont pas senties concernées et donc pas responsables de leur entretien alors que chaque fois qu'elles sont dès le départ associées à la conception d'un projet, à sa réalisation et à son entretien, ces difficultés ne se produisent pas. C'est une leçon à retenir de l'expérience passée.

Rappelant que le commissaire européen Poul Nielson tentait courageusement de remettre de l'ordre dans l'aide européenne multilatérale qui, avec la Commission Santer, s'était trouvée dans un grand désordre, le Président François Loncle a souhaité savoir comment les ONG appréciaient cette aide.

Il a estimé que l'aide européenne et le grand succès de la coopération décentralisée depuis une décennie, servaient parfois d'alibi au Gouvernement français pour d'une part annoncer de grandes réussites et d'autre part expliquer le passage de 0,64 % à 0,34 % du PNB. Enfin, il s'est demandé si les ONG françaises, calquant les habitudes gouvernementales, ne manifestaient pas une préférence géographique pour l'Afrique au détriment d'autres régions du monde comme le Sud-Est asiatique (Laos, Cambodge, ...).

M. Stéphane Hessel s'est déclaré peu enthousiasmé par l'action de M. Poul Nielson, la façon dont il a voulu mettre de l'ordre n'a pas été de nature à lui permettre d'avoir de bonnes relations avec les ONG. Il est cependant vrai que les crédits européens de développement ont été mal gérés et sous-utilisés.

La coopération décentralisée est un succès indéniable, mais elle ne doit pas être un alibi du désengagement de l'APD.

Les ONG françaises feraient effectivement erreur en s'enfermant dans une préférence géographique pour l'Afrique francophone ou la péninsule indochinoise, mais elles mènent en fait des actions dans le monde entier, y compris dans certains pays d'Europe comme l'Albanie.

M. Hubert Prévot a précisé que plus de la moitié des actions des ONG françaises sont réalisées en dehors de l'Afrique subsaharienne, notamment en Méditerranée, en Palestine ou en Amérique latine.

M. Bernard Thoreau, président de la plate-forme française du comité de liaison des ONG auprès de la Commission européenne, a estimé que l'année 2000 avait été très difficile en ce qui concerne le partenariat entre les ONG et la Commission européenne à cause d'une situation conflictuelle avec le Commissaire Poul Nielson qui paraissait remettre en cause le comité de liaison. Pour 2001, la situation s'améliore, le Commissaire a reconnu le rôle important du comité de liaison et ce dernier est revenu à des relations plus apaisées avec les ONG. Il faut préciser que pendant la Présidence française, les ONG avaient pu compter sur l'appui positif remarqué de M. Charles Josselin, ministre de la Coopération.

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