Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mardi 12 février 2002(Séance de 16 heures 15)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 27

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 12 février 2002
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

Pages

- Examen du rapport d'information sur l'externalisation de certaines tâches relevant du ministère de la Défense (M. Michel Dasseux, rapporteur).

- Information relative à la Commission

La Commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Dasseux sur l'externalisation de certaines tâches relevant du ministère de la Défense.

Après avoir rappelé que confier une partie des activités des armées à des partenaires extérieurs pouvait inquiéter certains acteurs, civils et militaires, du domaine de la défense, M. Michel Dasseux, rapporteur, a reconnu que le terme « d'externalisation » n'était pas facile à définir : « mode de gestion ancien » selon la directive ministérielle du 3 août 2000, « pratique moderne » selon d'autres. Quant au mot lui-même, il n'est pas encore reconnu par tous les dictionnaires.

Pour les états-majors, l'externalisation est fondamentalement différente de la sous-traitance dans la mesure où elle concerne l'achat d'un service global. Mais le droit, de son côté, ne connaît que la sous-traitance définie par la loi du 31 décembre 1975. En laissant à chacun le soin de se faire sa propre opinion sur la distinction entre les deux concepts, M. Michel Dasseux a relevé qu'un transfert d'activité des armées vers les entreprises relevait aussi d'une certaine forme de privatisation.

Pourtant, si la tendance est aujourd'hui de se replier vers le « c_ur du métier », il y a vingt ou trente ans les économistes vantaient les mérites de la concentration maximale qui poussait les entreprises à investir dans des domaines annexes à leur activité principale. La versatilité des modes et de certaines théories économiques doit donc être prise en compte.

M. Michel Dasseux a ensuite indiqué que c'est avec prudence, principalement en raison de la disparition des appelés, d'un déficit en personnels civils et des contraintes budgétaires que le ministère de la Défense s'était engagé sur la voie de l'externalisation.

Le ministère de la Défense externalise ce qui est jugé « délégable » et qui ne fait pas partie du « c_ur du métier » : ces activités portent notamment sur l'entretien des immeubles et espaces verts, la propreté et le ramassage des ordures, les transports de personnels, mais aussi, de manière partielle, le gardiennage et la sécurité, la restauration, l'hôtellerie, la formation.

Plusieurs principes ont été posés :

- les activités concernées relèvent principalement des fonctions de soutien sans qu'aucune liste ne soit publiée, les décisions d'externalisation étant prises au cas par cas ;

- dans un souci d'efficacité, l'externalisation est gérée au niveau le plus déconcentré ;

- dans un but de réversibilité il a été décidé de conserver au sein du ministère une compétence minimale pour pouvoir éventuellement réintégrer l'activité externalisée.

M. Michel Dasseux a précisé qu'en 2000, les crédits d'externalisation du ministère de la Défense avaient représenté 442 millions d'euros soit 15 % du titre III hors rémunérations et charges sociales. En 2002, ils devraient représenter 533,6 millions d'euros, soit 16,8 %. En deux ans, 2 610 emplois vacants ont été convertis en 49 millions d'euros de crédits d'externalisation.

Aux Etats-Unis, les administrations doivent désormais présenter chaque année des listes d'activités susceptibles d'être externalisées. Ces listes peuvent faire l'objet d'une contestation. Lors de la publication des premières listes de fonctions « non régaliennes », 850 000 fonctionnaires fédéraux se sont rendu compte que leur poste avait été identifié parmi les activités susceptibles d'être externalisées.

L'actuelle administration républicaine avait initialement pour objectif d'externaliser, à terme, la moitié des postes figurant dans les listes, soit 425 000 emplois. Entre-temps sont survenus les attentats du 11 septembre 2001 et devant la médiocre qualité des contrôles réalisés par les sociétés privées pour le compte des aéroports, il semblerait qu'un mouvement inverse se dessine. M. Michel Dasseux a alors évoqué l'éventuelle nationalisation des contrôles aéroportuaires aux Etats-Unis.

Sur le plan financier l'administration fédérale américaine a produit des statistiques sujettes à caution. Ainsi, le General Accounting Office (GAO), agence d'évaluation émanant du Congrès, considère qu'en 1998 et 1999, le coût des procédures liées aux externalisations s'est révélé supérieur aux économies. Au total, les observateurs considèrent que, si l'externalisation ouvre des perspectives sur le long terme, elle ne s'est pas avérée intéressante financièrement jusqu'à présent.

M. Michel Dasseux a ensuite présenté le principe de la « private finance initiative » (PFI) imaginée au Royaume-Uni : les entreprises financent certains équipements puis louent leur utilisation à la puissance publique. Le rapporteur a souligné que des règles particulièrement strictes, qui lui ont paru relever du dogme, avaient été imposées pour l'application de ce principe : ainsi, le ministère de la Défense est astreint à considérer en priorité la solution du financement privé, sauf si ce dernier est impraticable. Ce n'est que dans cette hypothèse que le financement public peut être envisagé.

En conséquence, de nombreuses activités sont potentiellement concernées par la PFI : 34 contrats sont actuellement en cours représentant un total de 2,5 milliards d'euros.

M. Michel Dasseux a alors présenté le projet britannique le plus ambitieux en matière d'externalisation, qui concerne le ravitaillement en vol. Le contrat à conclure avec le secteur privé permettra à la Royal Air Force de louer certains ravitailleurs de manière permanente ; d'autres le seront ponctuellement à la demande des autorités militaires avec un bref préavis, en cas de conflit. Les avions non loués seront rentabilisés auprès de compagnies de charters. En effet, les avions ravitailleurs sont utilisables pour des usages civils avec un minimum de transformations étant donné qu'ils stockent le kérosène qu'ils transportent dans leurs réservoirs d'aile, leur cabine pouvant être équipée de sièges, comme celle de n'importe quel avion de ligne. Le montage présente plusieurs avantages : des coûts plus faibles, des avions disponibles très rapidement et qui ne resteront pas inutilisés dans des hangars. Le Japon et l'Australie pourraient s'orienter vers cette formule pour laquelle un marché d'environ 90 appareils existerait à l'échelle mondiale.

M. Michel Dasseux a ensuite insisté sur les conséquences des mesures d'externalisation et, notamment, sur la perte irréversible de savoir-faire qu'elles peuvent entraîner. Dans les domaines les plus techniques comme les transmissions ou le service de santé, la formation d'ingénieurs ou de médecins est très longue. Dans ces conditions, vouloir rebâtir un service qui aurait été externalisé pendant dix ou vingt ans représenterait une mission quasiment impossible.

Si la réversibilité paraît illusoire, peut-on faire jouer la concurrence et changer d'entreprise lors du renouvellement de contrat ? Cette possibilité peut également sembler illusoire dans les domaines où le nombre d'entreprises susceptibles d'être retenues par les armées est très faible. Et lorsque l'entreprise retenue se verra dessaisie du marché, à l'issue d'un contrat de dix ou vingt ans, mettra-t-elle toute la bonne volonté nécessaire pour transférer dans de bonnes conditions le service dont elle a eu la charge ?

M. Michel Dasseux a ensuite évoqué les problèmes de fiabilité rencontrés par les armées étrangères ayant externalisé certains de leurs services, notamment en cas de grève. Il a également souligné que la question de la fiabilité renvoyait à celle de la sécurité. Ainsi, au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, les autorités américaines ont remis en question la sécurité assurée dans les aéroports par des entreprises privées, financées au moindre coût et peu soucieuses du passé judiciaire de certains de leurs employés.

M. Michel Dasseux a alors considéré qu'il était loin d'être sûr que l'externalisation soit moins onéreuse, sur le long terme, que la conservation par les armées de bien des services. Les exemples étrangers indiquent clairement que le gain financier attendu n'a pas été à la hauteur des objectifs d'économie des grands programmes d'externalisation. Les militaires britanniques font état, dans le meilleur des cas, de gains de moins de 10 %, ce qui est jugé peu significatif. L'Allemagne, de son côté, a reconnu que les économies réalisées avaient été sans commune mesure avec ce qui était attendu.

Faisant référence à un récent rapport du Conseil économique de la Défense, M. Michel Dasseux a jugé que les expériences américaine, britannique et allemande démontraient que l'externalisation ne pouvait être réalisée dans la perspective d'économies à court terme. Si des économies budgétaires sont envisageables à long terme, les gains paraissent plutôt faibles et, en tout état de cause, très difficiles à évaluer.

La complexité et la durée démesurée des contrats est un autre élément à prendre en compte. L'externalisation en cours du ravitaillement en vol, au Royaume-Uni, va donner lieu à la signature d'un contrat d'une durée de 27 ans, jugée nécessaire pour l'amortissement des appareils. En France, pour des externalisations moins ambitieuses, les autorités militaires regrettent que le secteur privé ne soit pas intéressé par les contrats annuels. Le ramassage du personnel ou l'entretien d'un parc de véhicules commerciaux n'intéresse pas les entreprises si la durée du contrat est inférieure à trois ans. M. Michel Dasseux a regretté que de nombreux appels d'offre restent infructueux, faute d'entreprises candidates.

Il a souligné qu'une durée de dix ans, dans des secteurs tels que l'informatique ou les transmissions, apparaissait très longue pour des engagements contractuels. En 1991, Internet n'était connu que d'une poignée d'initiés ; en 2001, les instructions terroristes transitent par la toile. Qui peut prévoir la forme que prendront les communications en 2012 ? Comment contractualiser en 2002 les besoins de l'armée française de 2012 dans ce domaine ?

Pour les armées, les contrats de très longue durée pourraient s'avérer extrêmement contraignants et pénalisants s'ils étaient mal négociés. Mais pour les entreprises, leur engagement à long terme nécessite également une parfaite prise en compte des risques financiers et un calcul précis des éléments de coût, notamment d'entretien du matériel.

M. Michel Dasseux a alors souligné que cette réflexion sur l'externalisation pourrait rester très théorique si elle ne rencontrait, dans le domaine de la défense, un terrain très particulier : celui des opérations extérieures et des risques liés au combat.

Rappelant que l'article premier de la loi portant statut général des militaires dispose que « l'état militaire exige en toute circonstance discipline, loyalisme et esprit de sacrifice », il a souligné que cette disposition signifiait que tout militaire devait être prêt à sacrifier sa vie. Comment concilier cette contrainte avec le classique droit du travail ?

M. Michel Dasseux s'est alors demandé si l'externalisation devait s'arrêter aux limites du territoire national, ce qui impliquerait que les armées conservent leur savoir-faire et dupliquent les fonctions qui doivent être assurées sur les théâtres d'opérations extérieures.

Une deuxième possibilité revient à considérer que les tâches susceptibles d'être sous-traitées à des entreprises civiles ne peuvent pas être directement liées au combat mais qu'elles relèvent du soutien. A ce titre, les entreprises partenaires peuvent être associées aux opérations extérieures, sans être forcément exposées en première ligne. M. Michel Dasseux a toutefois fait remarquer à ce propos qu'il était souvent difficile de savoir qui est réellement exposé et qui ne l'est pas.

Se pose également la question de l'assurance des employés civils des sociétés prestataires de service. Si les militaires bénéficient d'un statut spécifique protégeant leur famille en cas de mort ou de blessure en opération, ce n'est pas le cas des civils dont les contrats d'assurance excluent en général les zones à risque. Pour remédier à cette difficulté, les sociétés candidates à la gestion d'activités externalisées préconisent paradoxalement le recours à des employés réservistes. Mais cette solution pose plus de problèmes qu'elle n'en résout :

- une question de principe est posée : est-ce le rôle des armées que de mettre à la disposition des sociétés privées des militaires réservistes ?

- le ministère de la Défense devrait en pareil cas supporter, outre le prix du service externalisé, la solde des réservistes mis à la disposition des sociétés ;

- d'autres questions statutaires liées à la durée de service dans la réserve ou à la nationalité soulèvent également des difficultés ;

- il convient enfin de s'assurer de la loyauté des réservistes mis à la disposition des entreprises gérant des activités externalisées. Obéiront-ils parfaitement aux ordres de leurs supérieurs militaires s'ils sont en contradiction avec les directives émanant de leur société ? M. Michel Dasseux a alors fait remarquer que l'utilisation de réservistes revêtait un intérêt financier direct pour les entreprises. Elle revient en effet à faire payer par la collectivité l'assurance de leurs employés, puisque en cas de blessure ou de décès, les indemnités sont supportées par le budget de la Nation.

M. Michel Dasseux a relevé que, malgré la création d'une nouvelle classe de réservistes à l'appellation significative de « sponsored reserve », l'armée britannique ne semblait pas avoir trouvé, elle non plus, la solution à cette difficulté. Citant les travaux de l'Observatoire économique de la défense, il a considéré que le recours à des contractants en opérations extérieures restait une question non résolue à ce jour.

En conclusion, M. Michel Dasseux a insisté sur le caractère tout à fait spécifique de l'activité militaire et sur les dangers qu'il y avait à compromettre les capacités opérationnelles des forces en les plaçant dans la dépendance de partenaires civils qui, pour des raisons juridiques ou autres, pourraient ne pas assurer le soutien attendu. Sans pour autant fermer totalement la porte à de nouvelles externalisations ponctuelles, il a appelé à la plus grande prudence en ce domaine notamment en raison du caractère difficilement réversible des opérations les plus lourdes de transfert d'activités de défense au secteur marchand.

Le Président Paul Quilès a félicité le rapporteur d'avoir dépassé une vision superficielle de la question de l'externalisation et d'avoir su analyser cette question sans a priori, en faisant apparaître que, « finalement, on avait toujours besoin d'une armée ! » Il a, à ce propos, souligné que, dans le domaine de la défense, les tâches périphériques, somme toute d'ampleur restreinte, entretenaient souvent, tout particulièrement en opérations extérieures, des relations très denses avec le c_ur du métier militaire.

Soulignant la richesse suggestive du rapport présenté par M. Michel Dasseux, M. Robert Poujade a interrogé le rapporteur sur l'homogénéité des réponses apportées par les différentes armées à la question de l'externalisation ainsi que sur les positions du contrôle général des armées à cet égard. Il a estimé qu'il fallait conclure de la réflexion sur l'externalisation que les armées, destinées à faire la guerre, avaient besoin de soldats qu'il était difficile de remplacer par des civils.

Se réjouissant de l'excellent climat qui avait toujours régné au sein de la Commission de la Défense, quelle que soit la configuration politique de l'Assemblée, M. Jean Briane a estimé qu'il était nécessaire d'être très prudent en matière d'externalisation, se demandant s'il ne fallait pas voir dans les difficultés auxquelles on cherchait à remédier par ce mode de gestion une preuve de l'erreur d'avoir supprimé le service national. Il a jugé que la sous-traitance et l'externalisation motivées par des considérations économiques pouvaient conduire à de graves dangers, citant à cet égard la privatisation des missions de sécurité dans des établissements industriels à risque, du type de l'usine AZF de Toulouse. Il a conclu que l'externalisation des tâches spécifiquement militaires devait être rejetée systématiquement.

Soulignant que l'externalisation avait été présentée à tout propos comme un remède miracle, M. Jean-Noël Kerdraon a jugé qu'il s'agissait en réalité souvent d'une solution de facilité préconisée en réponse à une exigence réelle de rigueur de gestion. Il a ajouté qu'en plus d'enjeux opérationnels et de sécurité, la question de l'externalisation recouvrait une forte dimension sociale : dans le cadre d'une armée professionnelle, la question du reclassement des engagés sur contrats courts, qui auront acquis une formation militaire, ne manquera pas de se poser. Il serait dès lors envisageable de leur confier des emplois dans le cadre d'activités de défense prises en charge par le secteur civil. Après avoir évoqué les possibilités de location auprès d'entreprises civiles d'avions ou de bâtiments mis en _uvre par des militaires, M. Jean-Noël Kerdraon a fait valoir que, d'un point de vue économique, les gains obtenus à moyen terme par l'externalisation étaient souvent discutables, plus encore dans la mesure où, en application du Code des marchés publics, il était généralement fait appel au candidat le moins disant, ce qui entraînait généralement de multiples difficultés dans l'exécution ultérieure du contrat. Il a enfin estimé qu'au vu de ces problématiques diverses et complexes, le rapport présenté constituait une base de réflexion ainsi qu'une aide à la décision très utiles.

M. Robert Gaïa a considéré qu'il convenait d'être prudent quant au sens à donner au concept d'externalisation par rapport à celui de privatisation, en s'interrogeant sur le cas des contrats d' « achats sur étagère » de matériels comprenant des clauses relatives à leur maintenance ou plus généralement à leur maintien en condition opérationnelle.

M. Bernard Grasset a jugé nécessaire de recourir à l'externalisation notamment pour l'entretien de bâtiments de la Marine ou de casernements de manière à alléger les charges des militaires de retour d'opérations. Il a en revanche repoussé cette formule dès l'approche du champ de bataille, en considérant qu'à ce niveau le rôle d'une réserve rénovée pouvait s'avérer tout à fait utile, y compris par exemple au sein du service de santé des Armées.

M. Jean-Louis Bernard a souligné le risque d'un engrenage qui conduirait l'Etat à abandonner des missions régaliennes relevant de la Défense nationale alors que dans d'autres domaines il pourrait effectivement trouver intérêt à alléger quelque peu ses instruments d'intervention. Tout en exprimant son accord avec M. Bernard Grasset quant à l'intérêt de transférer à la gestion privée certaines activités relatives au casernement, à l'habillement, à la restauration ou à la santé, M. Jean-Louis Bernard a estimé qu'il convenait de sacraliser les domaines touchant à la protection des intérêts essentiels du pays. Il a jugé à cet égard dangereux que la puissance publique abandonne le contrôle des avions ravitailleurs appelés à soutenir des opérations. Puis, il a fait valoir que la question n'était pas d'abord de rechercher des d'économies budgétaires mais qu'il convenait avant tout d'assurer la juste adéquation aux missions des forces des moyens dévolus à la défense.

M. Robert Poujade s'est félicité que le lien entre la question de l'externalisation des activités de défense et celle des réserves ait été souligné. Il a fait observer à ce propos qu'une politique des réserves plus active pourrait répondre sans doute partiellement à certains des problèmes dont la solution était recherchée dans l'externalisation.

En réponse aux différents intervenants, M. Michel Dasseux, rapporteur, a précisé les points suivants :

- les premières réflexions engagées dans le cadre de son rapport visent plus à poser des questions qu'à apporter des solutions toutes faites ;

- alors que ses interlocuteurs militaires ont tous eu une attitude prudente quant au développement de l'externalisation, les industriels qu'il a rencontrés ont, pour leur part, manifesté de réelles ambitions en ce domaine ;

- il paraît inacceptable d'utiliser purement et simplement les réservistes comme un renfort de main d'_uvre au bénéfice d'entreprises privées, y compris pour des durées limitées.

Tout en estimant que l'externalisation des activités du ministère de la Défense ne saurait être généralisée, M. Roland Garrigues a souligné que ce ministère ne devait pas s'exonérer de l'obligation de rechercher les gisements de productivité et de comparer ses pratiques avec celles de ses homologues étrangers.

M. Michel Dasseux a observé qu'à défaut de recourir à une comptabilité analytique, à l'exemple des transmissions de l'armée de Terre, les armées peuvent difficilement effectuer des comparaisons pertinentes, notamment avec la gestion privée.

M. Michel Dasseux a relevé que les membres des groupes de l'opposition défendaient le maintien dans le giron de l'Etat de la grande majorité des activités relevant du ministère de la Défense. Après s'être déclaré en accord avec les préoccupations qui motivaient cette position, il a estimé qu'il était possible d'envisager que certaines activités non directement liées aux missions opérationnelles, par exemple dans les domaines de l'entretien et du transport, puissent faire l'objet d'une externalisation. Soulignant les limites de ce mode de gestion, il a mentionné à titre d'exemple le besoin exprimé par les personnels des armées d'avoir à leurs côtés des médecins militaires spécialisés, surtout lorsqu'ils se trouvent en situation de combat.

Le rapporteur s'est ensuite interrogé sur la pertinence de confier la mission du ravitaillement en vol des appareils de l'armée de l'Air à des équipages civils, se prononçant à titre personnel en faveur de l'attribution exclusive de cette mission à des militaires.

Il a enfin fait observer que l'achat d'équipements sur étagère incluait en règle générale une part de maintenance.

La Commission a alors décidé à l'unanimité d'autoriser, conformément à l'article 145 du Règlement, la publication du rapport d'information sur l'externalisation de certaines tâches relevant du ministère de la Défense.

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Information relative à la Commission

Le Président Paul Quilès a rappelé que M. Bernard Grasset avait été chargé au cours de la réunion précédente de formuler des observations sur le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur les conséquences sanitaires et environnementales des essais nucléaires français, en vue de leur transmission au Gouvernement.

Après que M. Bernard Grasset eut présenté ses observations sur ce rapport, M. Georges Lemoine a insisté sur la nécessité d'attirer également l'attention du Gouvernement sur les conclusions des différentes missions scientifiques, notamment celles de M. Aroun Tazieff, qui ont étudié l'impact sanitaire et environnemental des essais nucléaires français depuis le début des années 1980.

La Commission a alors chargé M. Bernard Grasset d'adresser au Premier ministre le rapport de l'Office, assorti de ses observations.