c9899003 compte rendu de la commission de la défense 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 3

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 6 octobre 1998
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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Projet de loi de finances initiale pour 1999 (n° 1078)

– Audition de M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie

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La Commission a entendu M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie, sur le projet de loi de finances pour 1999 (n° 1078).

Le Président Paul Quilès a accueilli M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie nationale, en soulignant que le projet de budget de son arme pour 1999 progressait globalement de 2,6 % par rapport aux crédits initiaux de 1998, et s’inscrivait ainsi dans la priorité accordée par le Gouvernement à la sécurité publique. Après avoir observé que les crédits de fonctionnement subissaient toutefois quelques économies, dont il a demandé au Directeur général de préciser les justifications, il a relevé que l’audition de ce dernier se déroulait dans un contexte particulier, marqué par le plan de redéploiement des forces de police et de gendarmerie qui avait suscité de nombreuses inquiétudes, au point de conduire le Gouvernement à la sage décision de le suspendre.

M. Bernard Prévost, après avoir rappelé que le projet de budget de la Gendarmerie pour 1999 constituait la troisième annuité de la loi de programmation militaire, a souligné que, dans un contexte général de maîtrise des dépenses publiques, la situation budgétaire de l’arme apparaissait délicate.

Le Directeur général a tout d’abord considéré que le projet de budget accordait à la Gendarmerie les moyens strictement nécessaires pour l’exécution de ses missions. L’évolution des effectifs est conforme aux orientations de la loi de programmation militaire. S’agissant des professionnels, il a relevé une augmentation de 209 emplois d’officiers de Gendarmerie et la montée en puissance des emplois administratifs et de soutien, marquée par la création de 22 postes d’officiers, 525 postes de sous-officiers et 194 emplois de personnels civils, avec une diminution parallèle de 1 094 emplois de sous-officiers de Gendarmerie, Il a également mentionné la requalification de 140 emplois de gendarmes en autant d’emplois de gradés et la création de 56 emplois de sous-officiers au titre de l’extension du réseau autoroutier. Pour ce qui concerne les appelés et les volontaires, le projet de budget prévoit un accroissement de 832 emplois correspondant à la création de 3 000 postes de volontaires et à la suppression de 2 168 emplois d’appelés. Toutefois, le volume de volontaires prévu pour 1999 demeure très en retrait par rapport à une montée en puissance optimale, ce qui nécessitera un rattrapage dans les années à venir pour atteindre le format défini par la programmation.

La hausse globale des crédits du titre III s’élève à 2,6 % et résulte, pour l’essentiel, de l’accroissement des rémunérations. Hors rémunérations et charges sociales, les crédits destinés au fonctionnement enregistrent une baisse de 1 %. Cette relative stabilité masque des évolutions contrastées, malgré certaines mesures positives telles qu’un ajustement de 70 millions de francs destiné à combler le déficit structurel constaté depuis plusieurs années sur les dotations de maintien de l’ordre. De même, le projet de budget ouvre, pour la première fois, des crédits qui prennent en compte les besoins de la Gendarmerie en matière de réserves (une mesure nouvelle de 14,4 millions de francs sera destinée à leurs rémunérations et une autre de 5,7 millions de francs à leur fonctionnement). Par ailleurs, l’augmentation du Fonds d’aide au départ permettra d’attribuer en 1999 environ 550 pécules contre 281 en 1998.

Les crédits du titre V progressent de 0,7 % pour les autorisations de programmes et de 3 % pour les crédits de paiement. Les abattements par rapport à la loi de programmation ont été limités à 20 millions de francs, auxquels il convient d’ajouter 64 millions de francs de réduction au titre de la revue des programmes. Dans ces conditions, le programme RUBIS pourra être mené à bien dans la perspective de son achèvement en 2000. De même, le renouvellement des hélicoptères de sauvetage et d’intervention se poursuivra, avec la commande d’un troisième appareil. Quant au renouvellement des matériels destinés au service courant des unités, il sera strictement préservé.

M. Bernard Prévost a toutefois souhaité faire part de ses préoccupations concernant l’abattement de 60 millions de francs sur les crédits de fonctionnement courant des unités, qui pourrait en altérer l’activité opérationnelle. S’agissant du titre V, il a souligné qu’il ne prenait pas en compte l’objectif de renouvellement complet des hélicoptères de sauvetage et d’intervention, ni les besoins de remise à niveau du parc des 12 500 ordinateurs portables achetés par les unités et les personnels.

Le Directeur général a considéré que le contexte budgétaire contraignait la Gendarmerie à poursuivre dans la voie des réformes, qui constituaient un moyen essentiel pour renforcer son efficacité dans une situation d’accroissement de ses charges. Il a souligné d’abord l’importance cruciale des réformes liées à l’organisation des forces et en particulier des projets de redéploiement des effectifs, qui font suite aux décisions du conseil de sécurité intérieur du 27 avril dernier. Il a rappelé qu’il s’agissait avant tout de réaménager la carte du dispositif de la Police nationale pour lui permettre de renforcer sa présence dans les 26 départements jugés les plus sensibles, au plan de la délinquance. Pour la Gendarmerie, cette réforme consistera à remplacer la Police nationale dans les zones qu’elle quittera et à réaménager parallèlement son propre dispositif, de manière à mieux répondre aux besoins des zones périurbaines les plus chargées de sa zone de compétence. Les déséquilibres en matière de charge de travail entre les unités rendent cette réforme indispensable. Par ailleurs, la départementalisation des unités d’autoroute, qui sera généralisée le 1^er juin 1999, autorisera également un redéploiement des effectifs et une adaptation des modes d’action, favorisant une meilleure gestion des moyens, en vue de garantir un haut niveau de sécurité routière. Enfin, la création de brigades de prévention de la délinquance juvénile en zone périurbaine vise à répondre de façon originale à la mission de prévention dans un contexte particulier et difficile. Elle est réalisée sous plafond d’effectifs par transformation d’unités.

Plusieurs réformes interviendront également dans le domaine du fonctionnement de la Gendarmerie, de façon à permettre des gains d’efficacité. L’allégement des tâches administratives, outre ses implications dans la motivation des personnels, poursuit l’objectif de simplifier le fonctionnement des unités et de la chaîne hiérarchique, ce qui devrait permettre d’accroître l’efficacité opérationnelle. L’emploi des réserves dès le temps normal devrait également contribuer à renforcer l’efficacité des personnels d’active. Les qualifications judiciaires accordées aux volontaires (gendarmes-adjoints) sont de nature, elles aussi, à renforcer les capacités opérationnelles. Enfin, la mise en place du corps militaire de soutien, dans des conditions satisfaisantes, permettra de recentrer les gendarmes sur leurs missions de sécurité tout en réalisant des économies en matière de rémunérations et de loyers.

En conclusion, le Directeur général s’est déclaré convaincu que la Gendarmerie saura s’appuyer sur le meilleur de ses traditions et sur son statut pour répondre de façon innovante à l’attente du Gouvernement et des Français et que, tout en participant à l’effort de maîtrise des dépenses publiques, elle sera à même de renforcer son efficacité et de continuer à développer une véritable politique de sécurité de proximité.

Soulignant que les volontaires représenteraient, à l’issue de la loi de programmation militaire, une partie non négligeable du personnel total de la Gendarmerie, le Président Paul Quilès a souhaité savoir si les 3 000 volontaires recrutés en 1999 viendraient s’ajouter aux 800 déjà prévus pour 1998 ou si ces derniers étaient recrutés par anticipation sur l’année 1999. Il s’est également interrogé sur le rythme de recrutement actuel des volontaires, ainsi que sur les conditions de leur rémunération et sur les tâches qui leur seraient dévolues.

M. Bernard Prévost a indiqué qu’aux yeux de la Gendarmerie, les recrutements des volontaires en 1998 s’effectueraient dans le cadre de la cible définie par la loi de programmation, et non dans le cadre de la seule annuité 1999. Il a ajouté que le recrutement des 800 volontaires pour 1998 était en bonne voie, plus de 1 000 jeunes gens ayant déposé leur candidature. Il a précisé que le stage de formation de la première promotion de volontaires débuterait le 12 octobre à Montargis et qu’il s’agirait en l’occurrence d’une formation complémentaire puisque les personnels concernés sont d’anciens gendarmes auxiliaires ou des volontaires service long, susceptibles d’être très rapidement opérationnels. Il a ajouté qu’une deuxième promotion entrerait en formation dès la fin du mois de novembre. S’agissant des conditions de rémunération des volontaires, le Directeur général de la Gendarmerie nationale a fait savoir que les textes qui les détermineront n’étaient pas encore parus mais que, les volontaires, hébergés et nourris, se verraient attribuer une rémunération proche du niveau du SMIC.

A M. André Vauchez qui s’interrogeait sur les conditions de logement des volontaires mariés et craignait que la situation familiale ne constituât un critère de sélection, M. Bernard Prévost a répondu que les volontaires ne seraient pas logés comme les gendarmes d’active mais hébergés.

Quant aux tâches qui leur seront dévolues, le Directeur général de la Gendarmerie nationale a rappelé que les volontaires, qui remplaceront progressivement les gendarmes auxiliaires, viendraient renforcer les brigades situées en zone périurbaine ou se substituer à des gendarmes affectés dans des petites brigades peu chargées.

M. Georges Lemoine a souligné le caractère déterminant de la question du recrutement des gendarmes adjoints. Il a fait observer que les problèmes ne surviendraient pas au début de la montée en puissance des effectifs de volontaires, les premiers candidats étant essentiellement des jeunes gens ayant déjà une formation militaire et une expérience de la vie en brigade. Il a, en revanche, mis l’accent sur les difficultés que soulèverait la conjonction entre l’accroissement des recrutements et l’allongement de la durée de formation de jeunes qui seront, pour la plupart, dépourvus de formation militaire. Il a notamment insisté sur le caractère limité des capacités d’accueil des écoles de Gendarmerie. Il a en outre soulevé la question de l’adaptation de la formation donnée aux volontaires.

Enfin, évoquant la diminution des crédits de fonctionnement des unités, il a relevé une contradiction entre la contrainte financière imposée à la Gendarmerie et le renforcement de la présence sur le terrain exigée d’elle. A ce propos, il a noté que l’aide apportée par les maires au fonctionnement quotidien des unités ne pouvait constituer qu’un appoint.

M. Robert Poujade, évoquant la question des redéploiements, a jugé que les inquiétudes d’un certain nombre d’élus relatives au remplacement de commissariats de police par des brigades de Gendarmerie étaient liées, d’une part, à l’appréciation, pas toujours justifiée, qu’ils portaient sur les horaires de présence et de service respectifs des gendarmes et des policiers et, d’autre part, aux conditions et à la rapidité d’intervention des uns et des autres. Il a jugé en conséquence nécessaire de dresser un bilan de la disponibilité et des capacités d’intervention des deux forces.

Approuvant les propos de M. Georges Lemoine sur les difficultés que soulèvera à l’avenir le recrutement des volontaires, il a souhaité connaître l’opinion du Directeur général de la Gendarmerie nationale sur la qualité des premiers recrutements et a demandé si les gendarmes adjoints seraient affectés en Gendarmerie mobile.

Evoquant les propos de M. Bernard Prévost relatifs au corps de soutien, il s’est inquiété des conséquences éventuelles de l’hétérogénéité de personnels ayant des origines et des conditions de vie très diverses.

Il a ensuite voulu connaître le détail des crédits consacrés à l’achat de véhicules.

Il a également souhaité savoir si la création de nouveaux pelotons de sécurité et d’intervention de la Gendarmerie (PSIG) était prévue, observant que les élus avaient pu constater l’efficacité de ce type d’unités.

Soulignant la nécessité de réserves équipées et entraînées en cas de situation de crise, il a souhaité savoir quelle amélioration serait apportée à l’équipement des escadrons dérivés.

Il a enfin demandé au Directeur général de la Gendarmerie nationale des précisions sur les abattements budgétaires subis par la Gendarmerie dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Bernard Grasset, faisant observer que la question du redéploiement des effectifs entre forces de police et de Gendarmerie était ancienne et récurrente, a exprimé le souhait que cette réforme aboutisse, dans le cadre d’une concertation renouvelée. Il a également approuvé les propos de M. Robert Poujade concernant la doctrine d’emploi et l’équipement des réserves. Enfin, évoquant la création d’écoles de Gendarmerie dans le cadre de la restructuration des armées, il a souhaité obtenir des précisions sur les effectifs de personnels en formation envisagés pour l’établissement de Rochefort.

Après avoir émis la crainte que le projet de budget ne contribue à dégrader le moral de la Gendarmerie, dont il a estimé qu’il n’était pas au beau fixe, M. Alain Moyne-Bressand a demandé des précisions sur les contrats locaux de sécurité et les moyens qui permettront de les mettre en œuvre. Il a regretté que l’allégement des tâches administratives ne permette pas davantage de redéploiement de gendarmes sur le terrain. Enfin, évoquant l’abattement de 60 millions de francs sur le titre III, il s’est inquiété de la contribution éventuelle des collectivités locales aux dépenses de fonctionnement courant des brigades territoriales et a dénoncé la perspective d’un tel transfert de charge.

M. André Vauchez s’est interrogé sur les incidences du plan de redéploiement sur les besoins en effectifs de la Gendarmerie. Constatant la lourdeur des charges de la Gendarmerie, alors que ses crédits de fonctionnement faisaient l’objet d’un abattement, il s’est demandé si ses missions ne devaient pas être mieux circonscrites Il a également observé que le parc de véhicules en service dans les brigades était âgé et peu économe en énergie. Il a enfin considéré que l’efficacité des PSIG, notamment sur le plan de la mobilité et de la contribution au sentiment de sécurité, devait être prise en considération dans le redéploiement.

M. Charles Cova a rappelé que lors de leur audition, les associations de retraités de la Gendarmerie avaient soulevé deux questions importantes, l’une relative à l’intégration de l’indemnité de sujétions spéciales de police (ISPP) dans le calcul des retraites dès l’âge de 50 ans, l’autre concernant l’adhésion des militaires en activité aux associations de retraités et la représentation de ces associations dans les organes de consultation.

Après avoir souligné l’efficacité des Centres opérationnels de la Gendarmerie (COG) dont il a estimé qu’ils constituaient une réponse satisfaisante aux inquiétudes de la population, M. Jean Briane a attiré l’attention de la Commission sur les conséquences de la fermeture de brigades dans des zones à très faible densité et souligné la nécessité de leur présence dans ces zones, étant donné l’importance de leurs missions de sécurité préventive.

M. Guy-Michel Chauveau, après avoir rappelé qu’en raison des efforts accomplis l’image de la Gendarmerie était bonne, en termes de compétence comme de relations avec le public, a demandé des précisions sur la nature et le calendrier des redéploiements internes d’effectifs et sur les projets de la Direction générale de la Gendarmerie nationale concernant la mise en place de nouveaux PSIG. Il a considéré que le statut de la fonction publique territoriale ne permettait pas de résoudre certaines difficultés liées au redéploiement des forces de Police et de Gendarmerie, mentionnant à cet égard l’impossibilité d’assermenter des personnels appartenant à la fonction publique territoriale pour l’accomplissement de missions que n’assumeront pas les gendarmes.

M. Antoine Carré a souhaité connaître le délai pendant lequel les décisions de redéploiement allaient être reportées et a demandé quelles seraient les conséquences budgétaires de ce report.

M. Bernard Prévost a rappelé que le Ministre de la Défense avait obtenu l’autorisation de recruter par anticipation 800 volontaires au cours de l’exercice 1998 et que la Gendarmerie disposait pour pourvoir ces postes des candidatures de gendarmes auxiliaires et de volontaires service long. Il a cependant précisé que, pour les étapes ultérieures du recrutement des volontaires, la Gendarmerie a prévu des efforts de publicité auprès des jeunes et une politique active de reconversion des personnels. Il a souligné que le plan de redéploiement visait à disposer d’effectifs supplémentaires là où les besoins de sécurité étaient les plus urgents, notamment dans les zones urbanisées, et qu’il était nécessaire de récupérer des personnels dans les zones de police nationale ou dans les petites brigades qui pouvaient être regroupées voire supprimées.

Le Président Paul Quilès a alors estimé que l’application de règles abstraites et intangibles fondées, notamment, sur des seuils de population, pour le redéploiement des forces et des compétences entre Police et Gendarmerie se heurtait à une réalité comprise différemment par les populations, dont le sentiment d’insécurité se révélait quelque fois aussi préoccupant à leurs yeux que la délinquance réelle. Il a ajouté que la nécessité de répondre à ce sentiment d’insécurité par des mesures adaptées et les réactions de rejet constatées dans la plupart des départements justifiaient que le plan soit retiré. Il s’est à cet égard inquiété de propos prêtés au Directeur général, selon lesquels le plan de redéploiement était simplement différé et finirait par être appliqué, sous une autre présentation. Il a indiqué que, selon lui, une autre démarche était nécessaire, permettant de définir dans chaque département, avec tous les partenaires, les objectifs et les moyens de la politique de sécurité.

Après avoir reconnu qu’il y avait eu un réel problème de communication au moment de la présentation du plan de redéploiement, M. Bernard Prévost a donné son sentiment sur les trois objections régulièrement formulées à l’encontre de la substitution de la Gendarmerie à la Police nationale :

— s’il est vrai que les policiers sont remplacés par un nombre moins élevé de gendarmes, il faut rappeler que des structures de Gendarmerie existent déjà dans les villes de moins de 20 000 habitants situées en zone de police nationale et destinées à être transférées à la Gendarmerie, et que ces structures seront renforcées, en cas de besoin, par d’autres types d’unités ;

— le fonctionnement des COG garantit la réactivité de la Gendarmerie pendant la nuit et, comme l’attestent les exemples de Corte et de Langres, le transfert des compétences de sécurité à la Gendarmerie a donné de bons résultats ;

— le statut militaire ne constitue en aucun cas un obstacle au contact des gendarmes avec la population.

M. Bernard Prévost a néanmoins souligné la nécessité de démontrer qu’après redéploiement, la qualité de la sécurité resterait inchangée, et de développer la concertation avec les élus.

Il a ensuite apporté les éléments de réponse suivants :

— la Gendarmerie souhaite développer et renforcer les PSIG, notamment dans le cadre du redéploiement envisagé ;

— les corps de soutien représenteront à terme 4 % de l’effectif, ce qui ne devrait pas poser de problèmes d’hétérogénéité au sein de l’arme, les personnels concernés étant préalablement informés des conditions d’exercice de leur profession ;

— les brigades de prévention de la délinquance juvénile sont généralement appréciées de leur environnement et le volume actuel de 25 unités devrait être accru de 15 unités nouvelles par an ;

— l’effectif des réservistes devrait atteindre 50 000, ce qui permettra de créer des forces aptes à renforcer les unités existantes ou la formation d’escadrons dérivés ; leur équipement ne devrait pas poser de problème particulier, dans la mesure où il sera fait appel au parc d’active ;

— à terme, la Gendarmerie disposera de quatre nouvelles écoles : deux écoles de gendarmes à Auch et Libourne, une à Chateaulin pour les volontaires et la quatrième à Rochefort qui devrait accueillir en régime de croisière une moyenne de 300 élèves gradés par jour ;

— le moral de la Gendarmerie ne pose pas de problème particulier, dans la mesure où le gendarme sert avec détermination et est attaché à sa mission ; il appartient à la hiérarchie d’être à l’écoute de ses subordonnés et d’avoir recours à un mode de commandement participatif ;

— les contrats locaux de sécurité passés avec les préfets devraient être à même de répondre aux attentes de la population ;

— l’augmentation des effectifs, les redéploiements et l’allégement des tâches administratives devraient permettre de dégager les moyens nécessaires aux nouvelles missions de la Gendarmerie ;

— les futurs volontaires seront hébergés dans les casernes de gendarmerie, ce qui ne devrait pas générer de charges supplémentaires d’infrastructure pour les collectivités locales ;

— le budget de la Gendarmerie aura été au total amputé de 144 millions de francs, soit 60 millions de francs retirés au titre III et, sur le titre V, 64 millions de francs au titre de la revue de programmes ainsi que 20 millions de francs au titre de la solidarité avec les autres armées ;

— dans le cadre des mesures qui seront prises après réaménagement du projet de redéploiement, il est prévu, dans un délai de trois ans, d’affecter 1 200 personnels supplémentaires dans les unités concernées ;

— depuis un arrêt du Conseil d’Etat en date du 30 octobre 1996, la charge correspondant au dispositif autoroutier est imputée sur le budget de la Gendarmerie ;

— l’intégration de l’ISSP dans la base de calcul de la retraite dès 50 ans ne paraît pas pouvoir être envisagée, compte tenu de la politique de maîtrise des dépenses publiques;

— l’adhésion des gendarmes d’active aux associations de retraités s’apparenterait à une démarche syndicale.

M. Georges Lemoine a de nouveau soulevé la question de l’affectation de volontaires dans des unités de Gendarmerie mobile. Faisant, en outre, observer qu’en raison des conditions techniques d’élaboration de la nouvelle loi sur le service national, les jeunes filles ne pouvaient se porter volontaires, il a souhaité que M. Bernard Prévost apporte des informations sur cette question.

Evoquant la première journée d’appel de préparation à la défense et faisant observer que, dans certains départements, les jeunes avaient été accueillis dans des locaux de la Gendarmerie, M. André Vauchez a relevé qu’il s’agissait là d’une mission supplémentaire pour l’arme.

M. Robert Poujade a fait observer que le problème de la participation des volontaires ou des gendarmes auxiliaires dans les escadrons de Gendarmerie mobile était récurrent et que les quelques expériences qui avaient été menées ne s’étaient pas révélées très probantes. Il s’est inquiété du risque de voir les volontaires confinés dans des tâches peu valorisantes qui leur donneraient un sentiment d’infériorité.

M. Bernard Prévost a alors apporté les éléments de réponse suivants :

— il n’est pas possible aujourd’hui d’affecter les volontaires dans les escadrons de Gendarmerie mobile ; par la suite, cette solution pourra être envisagée, sous réserve toutefois de ne pas faire participer ces personnels aux interventions proprement dites ;

— il n’est pas question d’affecter les volontaires à des postes peu valorisants ni d’en faire des valets d’armes ;

— il est vrai que, dans l’état actuel de la loi, les jeunes filles ne peuvent pas se porter volontaires dans les armées avant 2002 ;

— la participation de la Gendarmerie à la journée d’appel de préparation à la défense constitue effectivement une charge nouvelle pour elle ; elle animera 32 % des centres d’appel de préparation à la défense et encadrera 26 % de l’ensemble des groupes convoqués.