c9899009 compte rendu de la commission de la défense 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 21 octobre 1998
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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Projet de loi de finances pour 1999 (n° 1078) :

– Audition de l’Amiral Jean-Charles Lefebvre, Chef d’état-major de la Marine

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La Commission a entendu l’Amiral Jean-Charles Lefebvre, Chef d’état-major de la Marine, sur le projet de loi de finances pour 1999 (n° 1078).

Après avoir souligné sa satisfaction de voir la présentation du budget de la Défense toujours débarrassée des adjonctions de fonds de concours et de reports, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a regretté que la lisibilité offerte par la loi de programmation militaire soit amoindrie par les modifications du périmètre des crédits. Il a alors rappelé que la programmation militaire contenait quatre grands défis pour la Marine : la réduction générale du format, la diminution des effectifs, la rapidité de la professionnalisation, due au nombre important des unités susceptibles d’être déployées outre-mer, et la restructuration de la Direction des constructions navales (DCN) qui impose l’accueil d’une part importante de ses personnels en surnombre.

Il a précisé que le titre V subissait une perte nette de contenu physique de 355 millions de francs, par rapport à l’annuité fixée à la suite de la revue de programmes, en raison notamment de l’inscription de crédits du budget civil de recherche et développement (BCRD), de l’augmentation de 14 à 25 % de la part patronale de cotisation au fonds de pension des ouvriers d’Etat et d’un transfert de charges d’entretien programmé du matériel à partir du titre III. Il a émis la crainte que la décision de confier à la Marine le gouvernorat des crédits destinés aux immobilisations de la partie étatique des constructions navales ne l’oblige à supporter, d’une part, une charge directe de 150 millions de francs, d’autre part, des augmentations de coût sur les programmes.

Après avoir indiqué qu’avec un montant de crédits de paiement de 33,933 milliards de francs le projet de budget de la Marine représentait 17,9 % du total des crédits militaires hors pensions, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a souligné que l’importance relative des dotations en capital (62 %) par rapport aux dépenses de fonctionnement (38 %) montrait que la Marine était une armée d’équipement. Il a alors relevé que la réduction de 1,6 % des crédits du titre III en volume et à structure constante conduisait à une compression des dépenses de fonctionnement courant sous l’effet de la hausse des rémunérations et charges sociales.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a souligné à ce propos que les dépenses de fonctionnement, hors rémunérations, charges sociales et entretien programmé des matériels, diminuaient de 241 millions de francs en raison de la déflation des effectifs, de l’évolution du cours du pétrole et de la valeur du dollar, mais aussi d’une ponction de 71 millions de francs opérée lors des discussions budgétaires. Le déficit structurel constaté pour certaines catégories de dépenses de fonctionnement ne pourra plus être financé par les moyens existant sur d’autres postes. L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a exprimé la crainte de devoir en conséquence financer ces dépenses inéluctables par des ponctions sur les ressources prévues pour les combustibles ou l’entretien programmé des matériels (EPM), ce qui obligerait la Marine à envisager une réduction d’activité générale ou le report d’opérations d’entretien majeur de certains bâtiments.

Soulignant que l’évolution des effectifs militaires de la Marine respectait les objectifs de la programmation, l’Amiral Jean-Charles Lefebvre a fait observer que, pour le personnel civil, les effectifs réalisés étaient en revanche déficitaires de 900 ouvriers et de 150 fonctionnaires. Ces vacances de postes sont dues à la limitation générale de l’embauche des ouvriers et au net ralentissement des transferts de personnels civils en provenance de la DCN. Alors que le total des transferts avait atteint 751 personnes en 1997, seuls 145 reclassements seront réalisés en 1988 malgré un objectif annoncé de 420.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a par ailleurs souligné qu’il avait veillé à préserver autant que possible les crédits d’entretien programmé des matériels des titres III et V qui avaient globalement subi un abattement forfaitaire de 5 % lors de la revue des programmes. Il a ajouté que toute réduction supplémentaire comportait le risque de casser l’outil.

Relevant avec satisfaction que des programmes importants pour la Marine, comme l’hélicoptère NH 90, la frégate Horizon ou le sous-marin d’attaque futur (SMAF), restaient inchangés, le Chef d’état-major de la Marine a présenté les principaux aménagements décidés à la suite de la revue des programmes : le décalage de six mois du SNLE-NG n° 3, l’alignement des calendriers du SNLE-NG n° 4 et du missile stratégique M 51, la modification de la date de livraison des Rafale, qui ne remet pas en cause la constitution de la première flottille en 2002, l’annulation du missile porte-torpille Milas, dont le développement sera néanmoins mené à terme en application de l’accord passé avec l’Italie et l’abandon, sous la contrainte budgétaire du concept de quasi-permanence du groupe aéronaval. Il a estimé qu’on était désormais à la limite de rupture des capacités. Il a confirmé les retraits de service anticipés de certains bâtiments, afin de rejoindre le modèle prévu pour 2015, et la poursuite des restructurations qui concernent essentiellement les organismes de soutien et d’environnement des forces, ainsi que les centres de formation. Il a cité, à cet égard, la suppression de l’arrondissement maritime de Lorient à partir de 2001 et la fermeture du centre de formation maritime d’Hourtin.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a ensuite détaillé la réforme de la nomenclature budgétaire du titre V, les crédits de la Marine autrefois regroupés en quatre chapitres étant désormais répartis en huit chapitres et certains articles identifiant de manière spécifique les crédits affectés à certains programmes importants. Il a enfin présenté une carte des interventions des forces aéronavales françaises dans le monde, soulignant qu’aucune de leurs missions n’avait été modifiée.

Le président Paul Quilès a souhaité savoir ce que la Marine attendait pour son équipement naval de la réforme de la DCN. Il a également interrogé l’Amiral Jean-Charles Lefebvre sur le programme Horizon, évoquant notamment les inquiétudes actuelles concernant l’avenir de la coopération européenne dont ce programme fait l’objet. Enfin, il a demandé si les difficultés techniques liées notamment au système de propulsion du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle et à son système hydraulique étaient en voie de résolution et quelles en seraient les conséquences financières.

M. Charles Cova, évoquant le réexamen de la politique de défense (Strategic Defence Review) auquel vient de procéder le Gouvernement britannique, a fait observer qu’il avait conclu à la nécessité d’un groupe aéronaval à deux porte-avions. Il s’est demandé si ce choix ne devait pas nous conduire à approfondir notre coopération avec la Grande-Bretagne, d’une part, et, à nous inciter, d’autre part, à doter la Marine d’un second porte-avions. Il a ensuite souhaité connaître l’évolution du moral des personnels civils et militaires de la Marine. Evoquant le développement des carrières courtes, lié à la professionnalisation, il a demandé à l’Amiral Jean-Charles Lefebvre si la Marine parvenait à recruter dans ces conditions des personnels dont les compétences étaient en adéquation avec ses besoins. Enfin, s’agissant du transfert des personnels de la DCN vers la Marine, il a souhaité savoir si tous les postes inscrits à ce titre dans le budget de 1998 seraient pourvus et, si, là encore, les compétences seraient en adéquation avec les besoins.

M. Jean-Yves Besselat, soulignant l’importance de la présence de la Marine française dans le monde, a fait observer que, dans le cadre du nouveau format d’armée professionnalisée, sa contribution aux capacités d’intervention était décisive. Rappelant que le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle ne serait pas disponible en toutes circonstances, mais environ les deux tiers du temps, il a estimé que, si la France souhaitait garantir la permanence d’une présence forte dans le monde, il était nécessaire de lancer la mise en chantier d’un second porte-avions. Il a ajouté à ce propos que, si la menace frontale avait disparu, il convenait désormais de disposer des moyens de participer à la gestion des crises susceptibles de survenir, notamment en raison des bouleversements économiques que connaît le monde contemporain. Il a fait observer, en outre, qu’en termes industriels, la décision de construction d’un second porte-avions nucléaire permettrait de maintenir les capacités d’études et les savoir-faire existants. Il a également souligné qu’elle assurerait le maintien de la charge de travail de l’arsenal de Brest et des 10 000 emplois concernés par un tel projet. Il a, en outre, observé que de meilleures perspectives d’activité de la DCN favoriseraient le nécessaire rapprochement des chantiers navals civils et militaires qu’il est difficile d’organiser en période de crise.

Ayant rappelé que les commandes liées au programme NTCD seraient notifiées en 1999, M. Jean-Noël Kerdraon a souhaité connaître la date de livraison du premier bâtiment et ses principales caractéristiques techniques. Il a également interrogé le Chef d’état-major de la Marine sur l’éventuel remplacement de la Jeanne d’Arc qui, à plus de trente ans, se prépare à partir à nouveau en mer au mois de novembre.

M. Jean-Yves Le Drian a demandé des précisions sur l’âge moyen de la flotte de surface et sur son évolution attendue, compte tenu des programmes de renouvellement en cours ou en projet.

Notant que l’Amiral Jean-Charles Lefebvre avait, dans ses propos et non sans tristesse, évoqué une « réduction d’activité générale », un « risque de casser l’outil » et une « limite de rupture de capacité », M. René Galy-Dejean a fait observer que, malgré les réductions de moyens qui suscitaient ces jugements, les missions de la Marine étaient inchangées. Il a, en conséquence, souhaité savoir à partir de quel moment l’Amiral Jean-Charles Lefebvre considérerait que la Marine ne serait plus à même d’assurer ses missions et quels changements devraient alors être apportés à leur contenu.

M. Robert Poujade a interrogé le Chef d’état-major de la Marine sur la modernisation des frégates antiaériennes.

M. Michel Voisin a souhaité savoir quel bilan pouvait être fait de l’application par la Marine des dispositions instituant un pécule dans le cadre de l’accompagnement de la professionnalisation.

L’Amiral Jean-Charles Lefebvre a apporté les éléments de réponse suivants :

— la Marine attend beaucoup de la réforme de la Direction des constructions navales, avec laquelle elle entretient des relations anciennes et étroites, tant en raison de la proximité des personnels de l’une et de l’autre qui sont appelés à se côtoyer en permanence, que de leur implantation géographique, marquée par l’imbrication très étroite des installations portuaires. Quelle que soit l’évolution de la DCN, elle restera fortement liée à la Marine, les deux institutions étant obligées de coopérer dans de nombreux domaines, par exemple en matière d’action sociale ou de politique du logement ;

— s’agissant de la réforme de la DCN, elle ne met pas en cause son statut mais vise à améliorer son fonctionnement pour lui permettre d’assurer un meilleur service tant en termes quantitatifs que qualitatifs. La séparation des activités industrielles et étatiques de la DCN a permis de clarifier les missions de la direction en distinguant le rôle de donneur d’ordre pour le compte de l’Etat et les fonctions de production qui relèvent désormais d’une logique d’entreprise ;

— la rénovation du lien entre la DCN et la Marine est fondée sur la contractualisation, notamment en matière de coût, qui rompt avec le mode de fonctionnement en régie qu’avait jusqu’alors connu la direction et avec la pratique des coûts constatés. Cette nouvelle approche doit permettre une baisse du coût des productions de la DCN qui est non seulement nécessaire au regard de la « bosse de financement » des programmes au-delà de 2002 mais qui constitue une des conditions indispensables de la réalisation du second porte-avions ;

— cette année, les crédits consacrés à l’entretien de la flotte seront égaux à ceux destinés à son renouvellement, ce qui constitue un indice d’alerte qui manifeste, à la fois, le vieillissement des bâtiments et l’insuffisance de l’effort de constructions neuves. Néanmoins, l’entretien des bâtiments ne dépend pas seulement du volume des crédits qui lui sont consacrés mais aussi de l’organisation et de la qualité des travaux ;

— le programme Horizon, très ambitieux, représente l’un des principaux programmes mené dans le cadre d’une coopération européenne. Le degré d’exigence technique de ce programme est très élevé, plus encore après que les Britanniques ont demandé l’ajout de spécifications supplémentaires. Dans ces conditions, il est normal que la mise en œuvre de la coopération soit difficile. S’agissant de l’état d’avancement du programme, l’étape actuelle est cruciale. Le dépouillement d’offres supérieures au coût fixé devra entraîner des négociations prenant en compte à la fois les contraintes financières et les besoins opérationnels. La date de mise en service de la première frégate est fixée à 2004, le Suffren et le Duquesne étant retirés à partir de cette date. Le calendrier, bien que serré, évolue conformément aux prévisions ;

— quand l’échéance de l’achèvement d’un bâtiment est lointaine, une date de mise en service doit être fixée pour fournir une référence et un objectif aux entreprises ; en revanche, quand l’échéance est proche, la date de mise en service se constate : c’est le moment où les essais sont achevés et où le bâtiment est prêt. Le Charles de Gaulle est en ce moment en phase d’essai. De l’ordre de 2 000 entreprises ont été associées à sa construction. Déterminer avec précision une date de mise en service est impossible. La date d’admission au service actif avait été fixée à juillet 1999 par la loi de programmation. A la suite de la revue des programmes, elle a été décalée de quatre mois. L’achèvement du bâtiment est prévu désormais pour la fin 1999. Cependant, un délai minimum d’un an est nécessaire entre la première sortie à la mer et l’admission au service actif. Le bâtiment prendra la mer lorsque le Délégué général pour l’armement et le Chef d’état-major de la Marine jugeront qu’il est apte à le faire. A l’heure actuelle, certains équipements ne sont pas complètement fiabilisés alors qu’ils ne sont pas forcément les plus modernes. Mais l’affaire est maîtrisée et il s’agit d’une question de semaines ;

— les conclusions de la Strategic Defence Review de la Marine britannique confortent la Marine nationale dans ses analyses. Elles font apparaître en effet que les marines occidentales ont aujourd’hui la maîtrise des mers, qu’il leur est possible de baisser leur garde, notamment en matière de lutte anti-sous-marine -ce qui justifie l’abandon du Milas-, que leurs missions se rapprochent de la terre, ce qui rend les navires plus vulnérables et qu’elles interviennent de plus en plus dans des conditions interarmées et multinationales qui nécessitent l’interopérabilité. La Strategic Defence Review a aussi conclu que la mission principale est désormais la projection de force et elle a préconisé la constitution d’un groupe aéronaval permanent avec deux porte-avions ;

— la Strategic Defence Review pourrait avoir des conséquences sur la définition du second porte-avions français. Jusqu’ici, l’idée était de construire une réplique du Charles de Gaulle, au coût marginal de la fabrication et en profitant des études déjà faites. Or, il sera impossible d’ignorer les très nombreuses études que les Britanniques vont entreprendre. De plus, l’absence de ressources financières prévues pour un second porte-avions jusqu’en 2002 ne permet pas d’envisager le lancement d’un programme d’un second porte-avions qu’en 2003 pour une admission au service actif en 2010 ou 2012 ;

— les marins français ont compris que les modèles avaient changé, que les évolutions industrielles les amenaient à participer davantage à l’entretien des navires et que la professionnalisation conduisait à des carrières plus courtes. L’état d’esprit est bon. En revanche, le moral est atteint car la gestion de carrière qui leur est proposée les inquiètent. En effet, le jeune homme qui entre dans la Marine pourra, moins que par le passé, obtenir un renouvellement de son contrat entre 8 et 11 ans et poursuivre son activité jusqu’à 15 ans de service, remplissant ainsi les conditions pour obtenir une pension. La moyenne d’âge dans la Marine est de 31 ans. Il sera indispensable, lorsque la professionnalisation sera achevée, de maintenir une moyenne d’âge du même ordre, notamment pour des raisons de technicité et de disponibilité. Les carrières courtes ont donc vocation à se développer. Or les deux tiers des officiers mariniers sont actuellement sous contrat. Une carrière longue ne pourra dans ces conditions être offerte à tous ;

— la Marine compte 45 500 militaires. Une entreprise de cette taille recruterait 1 200 personnes par an ; la Marine, du fait des carrières courtes, en embauche 2 500, ce qui impose une gestion fine des flux d’entrées comme de sorties ;

— en matière de recrutement, la Marine dispose de 2,5 dossiers sérieux de candidature pour un poste ; il n’y a donc pas lieu d’être inquiet. Toutefois, le maintien d’un flux suffisant de candidatures suppose des mesures efficaces de reconversion ;

— la Marine comporte actuellement 6 500 civils ; la loi de programmation lui en attribue 11 000. L’état d’esprit des civils de la Marine est excellent. Le personnel de la DCN qui l’a ralliée l’an dernier est satisfait. Le délai de rémission de deux mois laissé aux intéressés pour réintégrer la DCN n’a guère été utilisé.

— si le transfert du personnel de la DGA vers la Marine a connu une période faste en 1997 permettant de dégager un sureffectif de 151 emplois début 1998, force est de constater que l’annonce au printemps dernier d’un dispositif de dégagement des cadres par mesure d’âge à 52 ans l’a considérablement freiné, 143 personnes ayant été recrutées sur 420 emplois offerts. Il importe dans ces conditions que la Marine puisse embaucher rapidement de manière directe les effectifs civils dont elle a un besoin pressant pour assurer sa logistique de fonctionnement courant. Dans cette optique, l’autorisation obtenue par le Ministre de la Défense de recruter 500 personnes dont 120 pour la Marine a représenté une bouffée d’oxygène. Le Chef d’état-major de la Marine a insisté sur la nécessité d’honorer les postes budgétaires inscrits dans la loi, qui est l’une des conditions de réussite de la professionnalisation ;

— le plan de charge de Brest est déjà partiellement assuré par les activités traditionnelles de l’arsenal, maintien en capacité opérationnelle de la FOST et de la flotte. Les deux NTCD inscrits dans la programmation devraient entrer en service en 2004 et 2006. La Marine, en liaison avec l’état-major des armées et l’Armée de terre, aborde la phase d’évaluation des caractéristiques de ces bâtiments, qui doivent satisfaire à des critères interarmées : accueil d’un état-major interarmées, développement de la capacité d’aéromobilité, conception d’une drome originale pouvant accueillir des embarcations sur coussin d’air susceptibles d’aborder les plages aux configurations les plus diverses. Ces bâtiments futurs devraient être différents de ceux de la série « Foudre » et un bâtiment de ce type pourrait éventuellement remplacer la Jeanne d’Arc dans sa mission de bâtiment d’école ;

— l’âge de la flotte constitue un indicateur important pour déterminer l’état d’ensemble d’une marine. La durée de vie d’un navire est d’environ 25 ans à 30 ans. En conséquence, l’âge moyen optimal se situe entre 12 et 15 ans. Or celui de la Marine nationale est actuellement de 17 ans. Le désarmement anticipé du Foch et de quelques autres bâtiments devrait entraîner une rajeunissement temporaire, mais la situation ne devrait s’améliorer réellement qu’après 2009 avec le remplacement des frégates anti-sous-marines. Ce vieillissement s’explique notamment par la priorité accordée à l’aéronautique avec les programmes Hawkeye, Rafale et Atlantique 2 ;

— les missions de la Marine sont nominalement les mêmes, toutefois, compte tenu de la diminution du nombre de bâtiments, il lui est désormais impossible de garantir une présence permanente sur les théâtres d’activité. De garantie, la permanence est devenue négociée ;

— la question de la modernisation des bâtiments de défense aérienne se pose à l’horizon 2004-2005, quand il s’agira de remplacer le Suffren et le Duquesne dont le système Masurca ne pourra être prolongé et soit de remplacer, soit de moderniser les Cassard et Jean Bart. En ce qui concerne le système antiaérien qui équipe le Jean Bart et le Cassard, la Marine bénéficie d’une garantie de soutien logistique américain jusqu’en 2005, ce qui permet d’envisager une durée de vie de ces deux bâtiments s’étendant jusqu’à l’horizon 2008 ;

— l’enveloppe destinée aux pécules était d’environ 120 millions de francs en 1998. Elle a permis d’attribuer près de 300 pécules, répondant ainsi favorablement à près de 40 % des demandes. Les critères d’attribution ont été établis par l’état-major en fonction des impératifs de gestion des ressources humaines, ce qu’en règle générale le personnel a compris. Dans la logique du principe de dégressivité du pécule, l’enveloppe 1999 est en baisse et le nombre des pécules attribués devrait lui aussi enregistrer une diminution.