COMPTE RENDU N° 22
(Application de l'article 46 du Règlement)
12/03/95
Mercredi 10 mars 1999
(Séance de 16 heures 15)
Présidence de M. Paul Quilès, Président
SOMMAIRE
Présentation des travaux concernant le rapport d’information
sur les négociations relatives au concept stratégique de l’OTAN et leurs
conséquences sur la politique de défense et de sécurité (M. Paul Quilès,
rapporteur)
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Le Président Paul Quilès a présenté le point des travaux concernant son rapport dinformation sur les négociations relatives au concept stratégique de lOTAN et leurs conséquences sur la politique de défense et de sécurité.
Il a tout dabord rappelé que ce rapport dinformation est en cours délaboration au sein dun groupe de travail réunissant un représentant de chacun des groupes politiques. Il a ensuite indiqué que le concept stratégique était un document destiné à rendre compte des buts et de la spécificité de lAlliance atlantique, à préciser les données de lenvironnement stratégique et à définir les fonctions quelle est appelée à remplir au service de la sécurité de ses membres. La situation dans laquelle le concept stratégique actuel de lAlliance a été adopté à Rome en 1991 était encore dominée par le clivage Est-Ouest. Elle sest depuis radicalement transformée : la menace directe dagression massive qui pesait sur lEurope occidentale a disparu pour lavenir prévisible ; en revanche, des risques de déstabilisation stratégique sont apparus sur le continent européen. Comme le déroulement du conflit bosniaque la montré, lAlliance sest imposée comme une garantie majeure face à ces risques. Parallèlement, lEurope sest efforcée, dans des conditions difficiles, de trouver le chemin dune politique de défense commune qui pourrait donner à sa politique extérieure et de sécurité la crédibilité et lefficacité qui lui manquent. Le changement dattitude récent du Royaume-Uni montre que des progrès décisifs en ce domaine sont possibles.
Le Président Paul Quilès a alors souligné limportance, pour notre défense, des questions qui seront abordées au cours des négociations relatives au concept stratégique. Les positions que les Alliés pourront prendre à cette occasion sur les modalités de la gestion des crises, le développement de lEurope de la défense et les orientations nouvelles des politiques nationales de défense peuvent avoir des conséquences directes sur nos choix propres, quil sagisse du volume des forces, de leur équipement, de leurs missions ou même du niveau de leffort budgétaire à consentir dans le domaine militaire.
Le Président Paul Quilès a précisé quoutre les auditions en Commission des Ministres de la Défense et des Affaires Etrangères et prochainement du Chef dEtat-major des Armées, le groupe de travail avait entendu les directeurs des affaires stratégiques des deux ministères de la Défense et des Affaires étrangères et avait effectué quatre déplacements à Londres, Washington, Bruxelles et Bonn où il a rencontré plus de soixante personnes (ministres ou secrétaires dEtat, parlementaires, ambassadeurs, attachés de défense et attachés militaires, experts, conseillers).
Le Président Paul Quilès a ensuite dégagé les premières conclusions des travaux effectués. Il a souligné que les désaccords qui persistent entre Alliés devraient conduire à ladoption dun texte de compromis sans aspérités qui pourra donner lieu à des interprétations diverses. Ladministration américaine, qui souhaite faire du sommet de Washington un succès et une grande commémoration, veut faire la preuve de la vitalité dune Alliance qui a réussi, en raison même de la force du lien transatlantique, à survivre à la disparition de la menace qui lui avait donné naissance. Mais les difficultés qui seront masquées par les habiletés de rédaction du nouveau texte ne disparaîtront pas pour autant et le sommet de Washington ne devrait être quune étape dans lévolution des rapports transatlantiques. Cest pourquoi le rapport dinformation devra distinguer les questions qui permettent le consensus de celles qui concernent les divergences potentielles.
Le Président Paul Quilès a estimé que six grandes questions étaient au cur du débat dont le rapport dinformation sefforcera de rendre compte. Il a dabord rappelé que le concept de Rome attribuait à lAlliance une fonction de préservation de léquilibre stratégique en Europe qui, avec la disparition de lURSS, na plus à être assurée. En revanche, la multiplication des risques place lAlliance devant de nouvelles responsabilités. Les Etats-Unis proposent que le nouveau concept décrive de manière large et extensive les missions qui en résultent pour lOTAN. Les Alliés européens proposent des formulations plus prudentes telles que le renforcement de la sécurité et de la stabilité dans la zone euro-atlantique et ne souhaitent pas être entraînés dans des interventions militaires loin de cette zone, par exemple en Afrique.
M. Paul Quilès a souligné que la fonction de gestion des crises ne doit pas être mise sur le même plan que la défense collective, considérée comme la raison dêtre primordiale de lAlliance. Les Etats-Unis tendent au contraire à accorder la même valeur à ces deux fonctions. Dès lors, ils considèrent que, de même que les actions de défense collective, celles de maintien de la paix peuvent être menées sans autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies. Pour appuyer leur thèse, ils cherchent à se prévaloir des mesures militaires rendues nécessaires pour le règlement du conflit du Kosovo. Il sagit cependant là dune situation exceptionnelle, caractérisée par un risque de catastrophe humanitaire. Il est vrai que cette situation illustre le risque de paralysie du Conseil de sécurité, compte tenu notamment de la possible utilisation par les Russes ou les Chinois de leur droit de veto, dailleurs pour des raisons différentes. Le Conseil de sécurité connaît incontestablement des problèmes de fonctionnement, comme la montré son inaction face à la tragédie rwandaise. Pour des raisons de principe et pour éviter des dérives graves, les pays européens et en particulier la France sont cependant favorables à un mandat explicite pour tout recours à la force au cours dune mission dimposition de la paix, sauf en cas durgence et à condition que les Nations Unies puissent ratifier a posteriori lintervention.
En troisième lieu, le Président Paul Quilès a souligné que lAlliance atlantique ne pouvait plus être considérée comme la seule organisation de défense de lEurope, lUnion européenne ayant vocation à devenir à terme un acteur stratégique par lintermédiaire de lUEO, comme la récente déclaration franco-britannique de Saint-Malo en reconnaît le principe. Se pose alors la question des conditions et du rythme de la fusion de lUnion européenne et de lUEO, question posée depuis longtemps mais qui revêt actuellement une acuité dautant plus forte que les Etats-Unis font état, avec insistance, de leur refus de voir se constituer au sein de lAlliance un caucus européen, cest-à-dire un bloc dEtats européens défendant une même politique, objectif que vise pourtant le traité dAmsterdam. Il a noté à cet égard que, pour les Américains, une politique européenne sexprimant en tant que telle au sein de lOTAN modifierait la nature même de lAlliance. Une autre question rarement formulée concerne lAllemagne, dont le Président Paul Quilès a rappelé quelle nétait pas, à lheure actuelle, dotée dune chaîne de commandement nationale, la mise en place de la Bundeswehr étant concomitante de son intégration dans lOTAN. Or, on voit mal comment elle pourrait participer pleinement à la constitution dune force européenne autonome de maintien de la paix sans développer des moyens propres de commandement opérationnel.
En quatrième lieu, le Président Paul Quilès sest demandé comment lEurope de la politique étrangère et de sécurité commune et, à terme, de la défense, pouvait faire valoir ses intérêts propres dans ses relations avec les pays dEurope centrale et orientale ainsi quavec la Russie et les autres anciennes républiques de lURSS, et définir sur cette base une politique de sécurité autonome vis-à-vis de la Russie, de lUkraine mais aussi des Balkans et des Etats baltes. En effet, même si la question nest pas abordée dans le nouveau concept stratégique, la situation de la Russie dans les années à venir pose pourtant un vrai problème, du fait du risque potentiel qui sattache à lévolution de ce pays. Il a évoqué à cet égard la situation de la Finlande qui, loin de limage de pays peu soucieux de ses capacités de défense quen ont souvent les autres pays, est dotée dune armée très structurée pouvant mobiliser jusquà 500 000 hommes, sur un total de cinq millions dhabitants. Il a relevé également que la Finlande paraissait prête à examiner les modalités de son association à une future politique de défense commune de lUnion européenne.
En cinquième lieu, la question du rôle de larmement nucléaire dans un environnement stratégique radicalement transformé ne pourra pas à terme être évacuée même si elle nest pas directement posée à Washington, le débat nétant pas encore mûr. Il convient néanmoins de réfléchir à la possibilité de réunir les Etats européens, nucléaires et non nucléaires, sur des positions communes en ce domaine.
Enfin, le Président Paul Quilès a estimé que la question de leffort de défense devait être posée. Les nouvelles missions de maintien de la paix imposent en effet une restructuration profonde et une modernisation coûteuse des forces, qui pourront difficilement être assurées sans une interruption de la baisse des budgets militaires et peut-être même une certaine reprise de la croissance des budgets déquipement. Il est toutefois à noter quà terme, dans le cadre dune Europe de la défense, des économies substantielles pourraient être dégagées du fait de la mise en commun des moyens.
En conclusion, le Président Paul Quilès a souligné que son rapport dinformation répondait à la nécessité de mieux éclairer lAssemblée nationale et lopinion sur les conditions dans lesquelles sont prises les grandes décisions relatives à la politique de défense et de sécurité de la France et de lEurope. Il devra aussi montrer que la représentation nationale est prête à proposer à lexécutif, dans le respect des équilibres constitutionnels, des orientations pour la conduite de la politique de défense et de sécurité dans des domaines souvent écartés du débat public. En menant cette réflexion, il tentera de présenter les principales données de la sécurité de lEurope, dexposer les enjeux pour notre défense des discussions transatlantiques et européennes en cours et dalimenter le débat à ce sujet.
Après avoir fait état de la position des Verts allemands, qui lui est apparue, lors dun déplacement au Bundestag, très éloignée de celle de la France en matière de défense, contrairement aux orientations défendues par la CDU et le parti social démocrate, M. Charles Cova sest demandé si lOTAN était susceptible dintervenir dans des conflits interétatiques opposant des pays africains issus de la colonisation et a évoqué à ce propos le soutien militaire des Etats-Unis à certains pays africains anglophones. Il a également demandé quelle était la chaîne de commandement des forces de lOTAN intervenant sur mandat des Nations Unies.
Le Président Paul Quilès a indiqué que, lors des échanges de vues auxquels le groupe de travail de la Commission avait procédé au Bundestag, un représentant des Verts sétait déclaré favorable à la constitution dune identité de défense européenne. Il a souligné ensuite que lOTAN na pas vocation à intervenir en Afrique, tout en se prononçant en faveur dun développement de la politique daide à la constitution de forces africaines de maintien de la paix, conformément aux conclusions de la Mission dinformation sur le Rwanda. Se félicitant de la coopération diplomatique accrue entre la France et la Grande-Bretagne en Afrique, illustrée par la tournée commune de MM. Cook et Védrine et remarquant que ces deux pays montraient quils pouvaient dépasser les anciens clivages résultant de leurs liens historiques respectifs avec les régions anglophones et francophones du continent, il a insisté sur la responsabilité européenne dans le domaine de la sécurité africaine. Sinterrogeant enfin sur la pertinence de lintégration militaire atlantique dans les nouvelles conditions de la sécurité européenne, il a souligné que les opérations de maintien de la paix récemment menées en Bosnie-Herzégovine ou en Macédoine avaient été organisées sur une base ad hoc, en partie en dehors des structures intégrées. Il a également précisé que les opérations de maintien de la paix menées par lOTAN sur mandat des Nations Unies étaient placées sous lautorité du SACEUR, tout en exprimant le vu que des forces européennes puissent également remplir ce type de mission sous un commandement autonome.
Après que M. Robert Poujade se fut interrogé sur les risques que la situation de la Russie pouvait éventuellement présenter, le Président Paul Quilès a reconnu que les informations disponibles en ce domaine se prêtaient à des interprétations contradictoires et divergentes, ce qui devrait conduire la Commission à approfondir cet important sujet.
Après avoir exprimé quelques interrogations sur la portée réelle de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo, M. René Galy-Dejean a exprimé le vu que la Commission puisse adopter une position consensuelle sur une négociation dans laquelle lexécutif devra défendre un point de vue commun.
Le Président Paul Quilès a alors indiqué que le groupe de travail avait constaté que ses interlocuteurs américains avaient fréquemment évoqué la déclaration franco-britannique de Saint-Malo en affectant de la minimiser, tout en relevant son caractère inédit et quil en était de même, pour dautres raisons, des Allemands. Soulignant limportance de ce texte, il en a cité les développements relatifs à la nécessité pour lUnion européenne de se doter de structures appropriées de décision et dapprobation dactions militaires, dans les hypothèses où lAlliance en tant que telle nest pas engagée, ainsi que dune capacité dévaluation des situations, de renseignement et de planification stratégique. Il a rappelé que la déclaration de Saint-Malo précisait que lEurope devait avoir une capacité autonome daction, appuyée sur des forces militaires crédibles relevant à la fois du pilier européen de lOTAN et de structures extérieures à cette organisation. Il a souligné quil sagissait là dune forte inflexion du langage britannique.
M. André Vauchez a alors insisté sur la difficulté déclairer lopinion publique sur le rôle des relations transatlantiques dans la sécurité européenne, soulignant combien les missions, la composition et le ressort géographique de lOTAN avaient évolué depuis 1991. Il a mis laccent sur le caractère mouvant des données de la sécurité européenne et sur les incertitudes qui affectent les objectifs poursuivis en ce domaine par lOTAN.
Le Président Paul Quilès a souligné limportance du débat sur la prolifération des armes de destruction massive et sur lapparition de nouvelles menaces, indiquant que ce débat était au centre des préoccupations américaines. Il a ajouté que, dans cet esprit, les Etats-Unis avaient identifié quatre pays potentiellement dangereux pour lOTAN, à savoir lIran, lIrak, la Syrie et la Libye et quils déduisaient des menaces balistiques dont ils annonçaient lapparition prochaine une conception très extensive de la défense collective, évoquant notamment le risque de tirs dirigés contre le territoire de tel ou tel allié. Il a estimé que les Etats-Unis semblaient ainsi déplacer les menaces de lEst vers le Sud et fait valoir que la réponse aux nouvelles menaces devait, dans létat actuel de leur développement, être dabord politique et économique avant dêtre militaire.
M. Robert Gaïa a souhaité savoir si le concept didentité européenne de sécurité et de défense était décliné en matière industrielle, sagissant, notamment, de la standardisation des armements aux normes OTAN.
Evoquant les relations entre lOTAN et la Russie, M. Guy-Michel Chauveau a interrogé le Président Paul Quilès sur la réalité de la mise en uvre de lacte fondateur. Il a ensuite souhaité savoir si les Etats-Unis étaient prêts à accepter que les membres européens de lAlliance utilisent les moyens de lOTAN sans leur autorisation préalable. Il a enfin demandé si la notion de partage du fardeau restait dactualité aux yeux de nos partenaires américains.
Le Président Paul Quilès a apporté les éléments de réponse suivants :
les questions industrielles font partie du non-dit des négociations actuelles. Elles ne sont néanmoins pas absentes de la politique délargissement de lOTAN aux anciens pays du bloc soviétique qui sont invités à mettre leurs forces aux standards de lAlliance ;
les relations entre lOTAN et la Russie sont réelles et se matérialisent par des rencontres régulières au niveau des ambassadeurs ou des ministres au sein du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie. Les Russes sont également informés des manuvres de lOTAN. Ils participent à un programme renforcé de partenariat pour la paix. Leur participation aux opérations de maintien de la paix est également souhaitée. Enfin, il faut rappeler que les autorités russes ont été invitées aux cérémonies de Washington du mois davril prochain. Toutes ces initiatives tendent donc à maintenir des contacts effectifs entre la Russie et lOTAN et à instaurer une certaine transparence mutuelle en matière militaire ;
les Etats-Unis sont hostiles à une utilisation par les Etats européens des moyens de lOTAN sans leur autorisation. Leur argumentation se fonde sur la règle du consensus et sur leffort financier quils consentent au sein de lAlliance. On retrouve à ce propos le thème du partage du fardeau, récurrent chez nos alliés américains. Il faut cependant rappeler que le partage du fardeau devrait impliquer le partage des décisions.
Revenant sur un point de lordre du jour dune réunion précédente, M. René Galy-Dejean a fait observer que certains thèmes du rapport dinformation sur le lien entre la Nation et son armée, présenté par M. Bernard Grasset, avaient fait lobjet darticles de presse alors quils navaient pas été évoqués devant la Commission et quelle ne les avait pas expressément approuvés. Il a regretté que la Commission ait pu être considérée comme favorable à des propositions sensibles, notamment sur la situation des classes préparatoires dans les lycées militaires, sans en avoir débattu.
Le Président Paul Quilès a indiqué quil navait pas eu le sentiment que le rapporteur avait, dans sa présentation orale, modifié le sens des propositions contenues dans son rapport écrit. Approuvé par M. Guy-Michel Chauveau, le Président Paul Quilès a également rappelé quaux termes du Règlement, les Commissions permanentes ne font quautoriser la publication des rapports dinformation.
M. Guy-Michel Chauveau, après avoir souligné que le rapport dinformation exprimait les idées personnelles du rapporteur, a considéré quil avait le mérite dengager un débat, par exemple sur les classes préparatoires aux concours dentrée dans les écoles militaires ou louverture des écoles dofficiers aux diplômés de luniversité. Ces propositions ne remettent pas en cause le statut des lycées militaires ou celui des professeurs mis à leur disposition par le ministère de lEducation nationale.
M. Charles Cova a indiqué quil avait été interrogé sur les possibilités de mise en uvre des propositions du rapport dinformation de M. Bernard Grasset et a souhaité quil soit précisé quil ne sagissait que dun document de travail de la Commission.
M. Guy-Michel Chauveau a estimé que la formation des cadres dune armée professionnalisée différait de celle des cadres dune armée mixte, en raison notamment de la nature des engagements, plus courts, et de lévolution de lenvironnement, plus technique et multinational.
M. Yves Fromion a désapprouvé cette idée, estimant que la formation au métier militaire restait la même dans les deux types darmée et rappelant à ce propos que lamalgame des formations de la résistance et des unités professionnalisées de la France libre sétait déroulé dans de bonnes conditions à la fin de la seconde guerre mondiale.
Le Président Paul Quilès a proposé dorganiser un débat sur ces questions au sein de la Commission, soulignant que cette dernière devait, dici la fin de lannée, faire le bilan de la mise en uvre des orientations présentées par M. Bernard Grasset.
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