Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées (1998-1999)

COMPTE RENDU N° 22

(Application de l'article 46 du Règlement)

12/03/95

Mercredi 10 mars 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE


—  Présentation des travaux concernant le rapport d’information sur les négociations relatives au concept stratégique de l’OTAN et leurs conséquences sur la politique de défense et de sécurité (M. Paul Quilès, rapporteur)

Page

2

Le Président Paul Quilès a présenté le point des travaux concernant son rapport d’information sur les négociations relatives au concept stratégique de l’OTAN et leurs conséquences sur la politique de défense et de sécurité.

Il a tout d’abord rappelé que ce rapport d’information est en cours d’élaboration au sein d’un groupe de travail réunissant un représentant de chacun des groupes politiques. Il a ensuite indiqué que le concept stratégique était un document destiné à rendre compte des buts et de la spécificité de l’Alliance atlantique, à préciser les données de l’environnement stratégique et à définir les fonctions qu’elle est appelée à remplir au service de la sécurité de ses membres. La situation dans laquelle le concept stratégique actuel de l’Alliance a été adopté à Rome en 1991 était encore dominée par le clivage Est-Ouest. Elle s’est depuis radicalement transformée : la menace directe d’agression massive qui pesait sur l’Europe occidentale a disparu pour l’avenir prévisible ; en revanche, des risques de déstabilisation stratégique sont apparus sur le continent européen. Comme le déroulement du conflit bosniaque l’a montré, l’Alliance s’est imposée comme une garantie majeure face à ces risques. Parallèlement, l’Europe s’est efforcée, dans des conditions difficiles, de trouver le chemin d’une politique de défense commune qui pourrait donner à sa politique extérieure et de sécurité la crédibilité et l’efficacité qui lui manquent. Le changement d’attitude récent du Royaume-Uni montre que des progrès décisifs en ce domaine sont possibles.

Le Président Paul Quilès a alors souligné l’importance, pour notre défense, des questions qui seront abordées au cours des négociations relatives au concept stratégique. Les positions que les Alliés pourront prendre à cette occasion sur les modalités de la gestion des crises, le développement de l’Europe de la défense et les orientations nouvelles des politiques nationales de défense peuvent avoir des conséquences directes sur nos choix propres, qu’il s’agisse du volume des forces, de leur équipement, de leurs missions ou même du niveau de l’effort budgétaire à consentir dans le domaine militaire.

Le Président Paul Quilès a précisé qu’outre les auditions en Commission des Ministres de la Défense et des Affaires Etrangères et prochainement du Chef d’Etat-major des Armées, le groupe de travail avait entendu les directeurs des affaires stratégiques des deux ministères de la Défense et des Affaires étrangères et avait effectué quatre déplacements à Londres, Washington, Bruxelles et Bonn où il a rencontré plus de soixante personnes (ministres ou secrétaires d’Etat, parlementaires, ambassadeurs, attachés de défense et attachés militaires, experts, conseillers).

Le Président Paul Quilès a ensuite dégagé les premières conclusions des travaux effectués. Il a souligné que les désaccords qui persistent entre Alliés devraient conduire à l’adoption d’un texte de compromis sans aspérités qui pourra donner lieu à des interprétations diverses. L’administration américaine, qui souhaite faire du sommet de Washington un succès et une grande commémoration, veut faire la preuve de la vitalité d’une Alliance qui a réussi, en raison même de la force du lien transatlantique, à survivre à la disparition de la menace qui lui avait donné naissance. Mais les difficultés qui seront masquées par les habiletés de rédaction du nouveau texte ne disparaîtront pas pour autant et le sommet de Washington ne devrait être qu’une étape dans l’évolution des rapports transatlantiques. C’est pourquoi le rapport d’information devra distinguer les questions qui permettent le consensus de celles qui concernent les divergences potentielles.

Le Président Paul Quilès a estimé que six grandes questions étaient au cœur du débat dont le rapport d’information s’efforcera de rendre compte. Il a d’abord rappelé que le concept de Rome attribuait à l’Alliance une fonction de préservation de l’équilibre stratégique en Europe qui, avec la disparition de l’URSS, n’a plus à être assurée. En revanche, la multiplication des risques place l’Alliance devant de nouvelles responsabilités. Les Etats-Unis proposent que le nouveau concept décrive de manière large et extensive les missions qui en résultent pour l’OTAN. Les Alliés européens proposent des formulations plus prudentes telles que le renforcement de la sécurité et de la stabilité dans la zone euro-atlantique et ne souhaitent pas être entraînés dans des interventions militaires loin de cette zone, par exemple en Afrique.

M. Paul Quilès a souligné que la fonction de gestion des crises ne doit pas être mise sur le même plan que la défense collective, considérée comme la raison d’être primordiale de l’Alliance. Les Etats-Unis tendent au contraire à accorder la même valeur à ces deux fonctions. Dès lors, ils considèrent que, de même que les actions de défense collective, celles de maintien de la paix peuvent être menées sans autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies. Pour appuyer leur thèse, ils cherchent à se prévaloir des mesures militaires rendues nécessaires pour le règlement du conflit du Kosovo. Il s’agit cependant là d’une situation exceptionnelle, caractérisée par un risque de catastrophe humanitaire. Il est vrai que cette situation illustre le risque de paralysie du Conseil de sécurité, compte tenu notamment de la possible utilisation par les Russes ou les Chinois de leur droit de veto, d’ailleurs pour des raisons différentes. Le Conseil de sécurité connaît incontestablement des problèmes de fonctionnement, comme l’a montré son inaction face à la tragédie rwandaise. Pour des raisons de principe et pour éviter des dérives graves, les pays européens et en particulier la France sont cependant favorables à un mandat explicite pour tout recours à la force au cours d’une mission d’imposition de la paix, sauf en cas d’urgence et à condition que les Nations Unies puissent ratifier a posteriori l’intervention.

En troisième lieu, le Président Paul Quilès a souligné que l’Alliance atlantique ne pouvait plus être considérée comme la seule organisation de défense de l’Europe, l’Union européenne ayant vocation à devenir à terme un acteur stratégique par l’intermédiaire de l’UEO, comme la récente déclaration franco-britannique de Saint-Malo en reconnaît le principe. Se pose alors la question des conditions et du rythme de la fusion de l’Union européenne et de l’UEO, question posée depuis longtemps mais qui revêt actuellement une acuité d’autant plus forte que les Etats-Unis font état, avec insistance, de leur refus de voir se constituer au sein de l’Alliance un“ caucus ” européen, c’est-à-dire un bloc d’Etats européens défendant une même politique, objectif que vise pourtant le traité d’Amsterdam. Il a noté à cet égard que, pour les Américains, une politique européenne s’exprimant en tant que telle au sein de l’OTAN modifierait la nature même de l’Alliance. Une autre question rarement formulée concerne l’Allemagne, dont le Président Paul Quilès a rappelé qu’elle n’était pas, à l’heure actuelle, dotée d’une chaîne de commandement nationale, la mise en place de la Bundeswehr étant concomitante de son intégration dans l’OTAN. Or, on voit mal comment elle pourrait participer pleinement à la constitution d’une force européenne autonome de maintien de la paix sans développer des moyens propres de commandement opérationnel.

En quatrième lieu, le Président Paul Quilès s’est demandé comment l’Europe de la politique étrangère et de sécurité commune et, à terme, de la défense, pouvait faire valoir ses intérêts propres dans ses relations avec les pays d’Europe centrale et orientale ainsi qu’avec la Russie et les autres anciennes républiques de l’URSS, et définir sur cette base une politique de sécurité autonome vis-à-vis de la Russie, de l’Ukraine mais aussi des Balkans et des Etats baltes. En effet, même si la question n’est pas abordée dans le nouveau concept stratégique, la situation de la Russie dans les années à venir pose pourtant un vrai problème, du fait du risque potentiel qui s’attache à l’évolution de ce pays. Il a évoqué à cet égard la situation de la Finlande qui, loin de l’image de pays peu soucieux de ses capacités de défense qu’en ont souvent les autres pays, est dotée d’une armée très structurée pouvant mobiliser jusqu’à 500 000 hommes, sur un total de cinq millions d’habitants. Il a relevé également que la Finlande paraissait prête à examiner les modalités de son association à une future politique de défense commune de l’Union européenne.

En cinquième lieu, la question du rôle de l’armement nucléaire dans un environnement stratégique radicalement transformé ne pourra pas à terme être évacuée même si elle n’est pas directement posée à Washington, le débat n’étant pas encore mûr. Il convient néanmoins de réfléchir à la possibilité de réunir les Etats européens, nucléaires et non nucléaires, sur des positions communes en ce domaine.

Enfin, le Président Paul Quilès a estimé que la question de l’effort de défense devait être posée. Les nouvelles missions de maintien de la paix imposent en effet une restructuration profonde et une modernisation coûteuse des forces, qui pourront difficilement être assurées sans une interruption de la baisse des budgets militaires et peut-être même une certaine reprise de la croissance des budgets d’équipement. Il est toutefois à noter qu’à terme, dans le cadre d’une Europe de la défense, des économies substantielles pourraient être dégagées du fait de la mise en commun des moyens.

En conclusion, le Président Paul Quilès a souligné que son rapport d’information répondait à la nécessité de mieux éclairer l’Assemblée nationale et l’opinion sur les conditions dans lesquelles sont prises les grandes décisions relatives à la politique de défense et de sécurité de la France et de l’Europe. Il devra aussi montrer que la représentation nationale est prête à proposer à l’exécutif, dans le respect des équilibres constitutionnels, des orientations pour la conduite de la politique de défense et de sécurité dans des domaines souvent écartés du débat public. En menant cette réflexion, il tentera de présenter les principales données de la sécurité de l’Europe, d’exposer les enjeux pour notre défense des discussions transatlantiques et européennes en cours et d’alimenter le débat à ce sujet.

Après avoir fait état de la position des Verts allemands, qui lui est apparue, lors d’un déplacement au Bundestag, très éloignée de celle de la France en matière de défense, contrairement aux orientations défendues par la CDU et le parti social démocrate, M. Charles Cova s’est demandé si l’OTAN était susceptible d’intervenir dans des conflits interétatiques opposant des pays africains issus de la colonisation et a évoqué à ce propos le soutien militaire des Etats-Unis à certains pays africains anglophones. Il a également demandé quelle était la chaîne de commandement des forces de l’OTAN intervenant sur mandat des Nations Unies.

Le Président Paul Quilès a indiqué que, lors des échanges de vues auxquels le groupe de travail de la Commission avait procédé au Bundestag, un représentant des Verts s’était déclaré favorable à la constitution d’une identité de défense européenne. Il a souligné ensuite que l’OTAN n’a pas vocation à intervenir en Afrique, tout en se prononçant en faveur d’un développement de la politique d’aide à la constitution de forces africaines de maintien de la paix, conformément aux conclusions de la Mission d’information sur le Rwanda. Se félicitant de la coopération diplomatique accrue entre la France et la Grande-Bretagne en Afrique, illustrée par la tournée commune de MM. Cook et Védrine et remarquant que ces deux pays montraient qu’ils pouvaient dépasser les anciens clivages résultant de leurs liens historiques respectifs avec les régions anglophones et francophones du continent, il a insisté sur la responsabilité européenne dans le domaine de la sécurité africaine. S’interrogeant enfin sur la pertinence de l’intégration militaire atlantique dans les nouvelles conditions de la sécurité européenne, il a souligné que les opérations de maintien de la paix récemment menées en Bosnie-Herzégovine ou en Macédoine avaient été organisées sur une base ad hoc, en partie en dehors des structures intégrées. Il a également précisé que les opérations de maintien de la paix menées par l’OTAN sur mandat des Nations Unies étaient placées sous l’autorité du SACEUR, tout en exprimant le vœu que des forces européennes puissent également remplir ce type de mission sous un commandement autonome.

Après que M. Robert Poujade se fut interrogé sur les risques que la situation de la Russie pouvait éventuellement présenter, le Président Paul Quilès a reconnu que les informations disponibles en ce domaine se prêtaient à des interprétations contradictoires et divergentes, ce qui devrait conduire la Commission à approfondir cet important sujet.

Après avoir exprimé quelques interrogations sur la portée réelle de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo, M. René Galy-Dejean a exprimé le vœu que la Commission puisse adopter une position consensuelle sur une négociation dans laquelle l’exécutif devra défendre un point de vue commun.

Le Président Paul Quilès a alors indiqué que le groupe de travail avait constaté que ses interlocuteurs américains avaient fréquemment évoqué la déclaration franco-britannique de Saint-Malo en affectant de la minimiser, tout en relevant son caractère inédit et qu’il en était de même, pour d’autres raisons, des Allemands. Soulignant l’importance de ce texte, il en a cité les développements relatifs à la nécessité pour l’Union européenne de se doter de structures appropriées de décision et d’approbation d’actions militaires, dans les hypothèses où l’Alliance en tant que telle n’est pas engagée, ainsi que d’une capacité d’évaluation des situations, de renseignement et de planification stratégique. Il a rappelé que la déclaration de Saint-Malo précisait que l’Europe devait avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles relevant à la fois du pilier européen de l’OTAN et de structures extérieures à cette organisation. Il a souligné qu’il s’agissait là d’une forte inflexion du langage britannique.

M. André Vauchez a alors insisté sur la difficulté d’éclairer l’opinion publique sur le rôle des relations transatlantiques dans la sécurité européenne, soulignant combien les missions, la composition et le ressort géographique de l’OTAN avaient évolué depuis 1991. Il a mis l’accent sur le caractère mouvant des données de la sécurité européenne et sur les incertitudes qui affectent les objectifs poursuivis en ce domaine par l’OTAN.

Le Président Paul Quilès a souligné l’importance du débat sur la prolifération des armes de destruction massive et sur l’apparition de nouvelles menaces, indiquant que ce débat était au centre des préoccupations américaines. Il a ajouté que, dans cet esprit, les Etats-Unis avaient identifié quatre pays potentiellement dangereux pour l’OTAN, à savoir l’Iran, l’Irak, la Syrie et la Libye et qu’ils déduisaient des menaces balistiques dont ils annonçaient l’apparition prochaine une conception très extensive de la défense collective, évoquant notamment le risque de tirs dirigés contre le territoire de tel ou tel allié. Il a estimé que les Etats-Unis semblaient ainsi déplacer les menaces de l’Est vers le Sud et fait valoir que la réponse aux nouvelles menaces devait, dans l’état actuel de leur développement, être d’abord politique et économique avant d’être militaire.

M. Robert Gaïa a souhaité savoir si le concept d’identité européenne de sécurité et de défense était décliné en matière industrielle, s’agissant, notamment, de la standardisation des armements aux normes OTAN.

Evoquant les relations entre l’OTAN et la Russie, M. Guy-Michel Chauveau a interrogé le Président Paul Quilès sur la réalité de la mise en œuvre de l’acte fondateur. Il a ensuite souhaité savoir si les Etats-Unis étaient prêts à accepter que les membres européens de l’Alliance utilisent les moyens de l’OTAN sans leur autorisation préalable. Il a enfin demandé si la notion de partage du fardeau restait d’actualité aux yeux de nos partenaires américains.

Le Président Paul Quilès a apporté les éléments de réponse suivants :

— les questions industrielles font partie du non-dit des négociations actuelles. Elles ne sont néanmoins pas absentes de la politique d’élargissement de l’OTAN aux anciens pays du bloc soviétique qui sont invités à mettre leurs forces aux standards de l’Alliance ;

— les relations entre l’OTAN et la Russie sont réelles et se matérialisent par des rencontres régulières au niveau des ambassadeurs ou des ministres au sein du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie. Les Russes sont également informés des manœuvres de l’OTAN. Ils participent à un programme renforcé de partenariat pour la paix. Leur participation aux opérations de maintien de la paix est également souhaitée. Enfin, il faut rappeler que les autorités russes ont été invitées aux cérémonies de Washington du mois d’avril prochain. Toutes ces initiatives tendent donc à maintenir des contacts effectifs entre la Russie et l’OTAN et à instaurer une certaine transparence mutuelle en matière militaire ;

— les Etats-Unis sont hostiles à une utilisation par les Etats européens des moyens de l’OTAN sans leur autorisation. Leur argumentation se fonde sur la règle du consensus et sur l’effort financier qu’ils consentent au sein de l’Alliance. On retrouve à ce propos le thème du partage du fardeau, récurrent chez nos alliés américains. Il faut cependant rappeler que le partage du fardeau devrait impliquer le partage des décisions.

Revenant sur un point de l’ordre du jour d’une réunion précédente, M. René Galy-Dejean a fait observer que certains thèmes du rapport d’information sur le lien entre la Nation et son armée, présenté par M. Bernard Grasset, avaient fait l’objet d’articles de presse alors qu’ils n’avaient pas été évoqués devant la Commission et qu’elle ne les avait pas expressément approuvés. Il a regretté que la Commission ait pu être considérée comme favorable à des propositions sensibles, notamment sur la situation des classes préparatoires dans les lycées militaires, sans en avoir débattu.

Le Président Paul Quilès a indiqué qu’il n’avait pas eu le sentiment que le rapporteur avait, dans sa présentation orale, modifié le sens des propositions contenues dans son rapport écrit. Approuvé par M. Guy-Michel Chauveau, le Président Paul Quilès a également rappelé qu’aux termes du Règlement, les Commissions permanentes ne font qu’autoriser la publication des rapports d’information.

M. Guy-Michel Chauveau, après avoir souligné que le rapport d’information exprimait les idées personnelles du rapporteur, a considéré qu’il avait le mérite d’engager un débat, par exemple sur les classes préparatoires aux concours d’entrée dans les écoles militaires ou l’ouverture des écoles d’officiers aux diplômés de l’université. Ces propositions ne remettent pas en cause le statut des lycées militaires ou celui des professeurs mis à leur disposition par le ministère de l’Education nationale.

M. Charles Cova a indiqué qu’il avait été interrogé sur les possibilités de mise en œuvre des propositions du rapport d’information de M. Bernard Grasset et a souhaité qu’il soit précisé qu’il ne s’agissait que d’un document de travail de la Commission.

M. Guy-Michel Chauveau a estimé que la formation des cadres d’une armée professionnalisée différait de celle des cadres d’une armée mixte, en raison notamment de la nature des engagements, plus courts, et de l’évolution de l’environnement, plus technique et multinational.

M. Yves Fromion a désapprouvé cette idée, estimant que la formation au métier militaire restait la même dans les deux types d’armée et rappelant à ce propos que l’amalgame des formations de la résistance et des unités professionnalisées de la France libre s’était déroulé dans de bonnes conditions à la fin de la seconde guerre mondiale.

Le Président Paul Quilès a proposé d’organiser un débat sur ces questions au sein de la Commission, soulignant que cette dernière devait, d’ici la fin de l’année, faire le bilan de la mise en œuvre des orientations présentées par M. Bernard Grasset.


© Assemblée nationale