Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Jeudi 21 septembre 2000(Séance de 10 heures) 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 67

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 21 septembre 2000
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-Président

puis de M. Pierre Hériaud, Doyen d'âge

puis de M. Henri Emmanuelli, Président

SOMMAIRE

	pages
- Examen du rapport d'information de M. Jean-Michel Boucheron sur les forces françaises de Djibouti	2
- Examen du rapport d'information de M. Jean-Marie Le Guen sur le bilan et les enseignements de la crise financière en Asie	3
- Examen du rapport d'information de M. Yves Tavernier sur les moyens et les structures de diffusion de la francophonie	6
- Information relative à la Commission	8

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a tout d'abord procédé à l'examen du rapport d'information présenté, en application de l'article 146 du Règlement, par M. Jean-Michel Boucheron, Rapporteur spécial des crédits de la Défense, sur les forces françaises de Djibouti.

M. Jean-Michel Boucheron a indiqué que la présence militaire française à Djibouti était à la fois la plus ancienne - puisqu'elle remonte à 1862 - et la plus coûteuse de nos implantations permanentes à l'étranger. Après avoir culminé à 5.600 personnes en 1976 à la veille de l'indépendance, le dispositif militaire français repose aujourd'hui sur 2.700 personnes dont les conditions de stationnement sur le territoire de la République de Djibouti ont été précisées par un accord datant de 1977.

Composées de personnels de l'armée de Terre (1.700 personnes), pour l'essentiel relevant du cinquième régiment interarmes outre-mer et de la treizième demi-brigade de Légion étrangère, de personnels de l'armée de l'Air (800 personnes), d'une centaine de personnels de la Marine nationale et d'une centaine de personnels des services communs, les forces françaises du territoire ont été ponctuellement renforcées par la mission Khor Angar destinée à garantir la protection de Djibouti face à d'éventuels débordements de la guerre entre l'Érythrée et l'Éthiopie.

Le format de ce dispositif a été progressivement réduit, sa structure modifiée en raison de la mise en place d'une composante importante de personnels tournants, et son organisation rationalisée, notamment dans le domaine des soutiens, ce qui a pu dégager d'importantes économies. Néanmoins, le surcoût de ce prépositionnement reste de l'ordre de 1 milliard de francs par an et son apport direct à l'économie djiboutienne de l'ordre de 30% du PIB.

La question du maintien de cette présence est évidemment posée puisque la France demeure la seule puissance étrangère en permanence sur zone, même si aucune contestation n'a été formulée par les pays voisins. Les relations bilatérales sont bonnes en dépit des conséquences - conjoncturelles - de l'affaire Borrel. La réponse à cette question est affirmative car l'apport des forces françaises de Djibouti est incontestable en raison des missions suivantes :

- protection de nos ressortissants en Afrique, qui impose une présence permanente à l'est en contrepoint du prépositionnement à l'ouest (Sénégal) et au centre (Tchad) ;

- observation et contribution à la sécurité du trafic en Mer Rouge ;

- plate-forme de coopération avec les Etats du golfe arabo-persique ;

- entraînement interarmées des militaires français ;

- contribution décisive à la stabilité de la République de Djibouti située dans la zone en crise de la corne de l'Afrique et dont le port suscite les convoitises.

Après une observation du Président Yves Tavernier relevant le caractère stratégique de la ligne de chemin de fer entre Djibouti et Addis-Abeba, la Commission a autorisé, en application de l'article 146 du Règlement, la publication du rapport d'information.

* *

La Commission a ensuite procédé à l'examen du rapport d'information présenté, en application de l'article 145 du Règlement, par M. Jean-Marie Le Guen, sur le bilan et les enseignements de la crise financière en Asie.

M. Jean-Marie Le Guen, Rapporteur, a souligné l'intérêt d'une analyse de la crise asiatique et de ses conséquences qui dépasse le cadre des événements décrits « à chaud » et s'inscrive dans une perspective plus large. La répétition des crises financières depuis le milieu des années quatre-vingt-dix amène à s'interroger sur la nature de la crise asiatique. Pour certains observateurs, celle-ci était un phénomène endogène, propre à des pays affligés de défauts économiques patents : la crise n'est que la sanction d'une mauvaise gestion. D'autres pensent, au contraire, que la crise asiatique n'a été qu'une manifestation d'une crise plus générale de la finance « globalisée ».

En fait, la croissance trentenaire des pays asiatiques touchés par la crise ne relevait ni du mirage, ni du miracle. La violence de la crise traduit l'interaction entre les tares de la gouvernance économique et des facteurs systémiques affectant le système financier international.

Abordant les aspects régionaux de la crise, M. Jean-Marie Le Guen a indiqué que la reprise très forte constatée en 1999 et 2000 dans la plupart des pays touchés par la crise s'expliquait de deux façons : il y a, d'une part, l'effet normal et mécanique du rebond par rapport à une situation très déprimée en 1998, mais, d'autre part, une véritable reprise qui montre que la crise n'a pas cassé les ressorts ni les moyens de la croissance. L'Indonésie constitue, bien entendu, un cas très spécifique. Pour autant, le nouveau décollage de l'Asie en crise ne signifie pas que les fragilités structurelles ont été surmontées.

Au plan politique, les réformes qui ont été imposées, parfois brutalement, par la communauté internationale ont effectivement poussé à la restructuration économique, mais ont parfois ébranlé profondément les fondements des systèmes politiques et sociaux. On peut dire aujourd'hui que le capitalisme à l'asiatique est remis en cause, mais beaucoup en Occident - et notamment dans les pays anglo-saxons - estiment que l'évolution politique est trop lente.

Pour le Rapporteur, cette appréciation est en grande partie injuste : il ne faut pas oublier que l'on demande à ces pays de réaliser des réformes et des mutations politiques et sociales qui ont pris des décennies dans les pays occidentaux, alors même que la Corée, la Thaïlande, la Malaisie, les Philippines et l'Indonésie étaient touchés par une crise sans précédent. Au contraire, on doit se réjouir de voir que ces pays ont traversé et surmonté la crise en approfondissant la démocratie et non en se repliant sur des pratiques autoritaires.

Les élites ont pris conscience, très clairement, de la rupture que représente la crise. Dans les années quatre-vingts, un courant de pensée s'était développé au sein des milieux dirigeants asiatiques, d'ailleurs relayé très largement parmi les élites occidentales, l'asiatisme, qui prétendait expliquer que le miracle asiatique reposait sur une combinaison subtile d'efficacité économique et de système politique au mieux paternaliste, au pire autoritaire. Le modèle asiatique était destiné à supplanter un modèle occidental condamné du fait de ses laxismes. Aujourd'hui, les élites ont compris que le succès de leur modèle économique à venir ne peut reposer que sur la démocratisation de leurs systèmes politiques.

A cet égard, on note une insatisfaction croissante des pays d'Asie vis-à-vis du modèle de société proposé par les Anglo-saxons. Alors qu'ils ont bénéficié pendant plusieurs lustres d'une globalisation gouvernée par les principes libéraux inspirés des États-Unis, ces pays sont aujourd'hui à la recherche d'un nouveau positionnement dans un monde qu'ils souhaitent multipolaire. L'Europe peut, justement, leur apporter non pas son propre modèle, mais l'expérience d'un mode de société différent du modèle dominant.

L'intensité et la qualité du dialogue Europe-Asie sont donc une dimension essentielle de la redéfinition des rapports politiques mondiaux. D'ailleurs, malgré la persistance de forts antagonismes locaux, les pays asiatiques prennent conscience de la dimension régionale de leur destin et le message européen n'en prend que plus d'importance. Il faut donc réussir le troisième sommet de l'Asia-Europe Meeting (ASEM), qui se tiendra à Séoul en octobre prochain, afin de ne pas décevoir des attentes qui se font de plus en plus vives.

Abordant la dimension internationale de la crise asiatique, M. Jean-Marie Le Guen a estimé qu'une déréglementation trop brutale des marchés nationaux de capitaux, assortie d'une carence de contrôles, de l'insuffisance des règles de gestion, de l'absence de culture de marché et d'une connexion trop rapide aux marchés internationaux, avait conduit à créer des déséquilibres économiques graves. Par ailleurs, la crise a revêtu une dimension systémique évidente : qu'y avait-il de commun, en 1997, entre une Indonésie encore fortement dépendante de ses matières premières et la Corée, puissance industrielle membre de l'OCDE ? Or la crise s'est répandue en Asie comme une traînée de poudre, portée par la logique moutonnière des marchés. A l'automne 1998, la Réserve fédérale américaine a même été obligée d'organiser un sauvetage du fonds spéculatif LCTM, acculé à la faillite. Enfin, la gestion des monnaies a été particulièrement déficiente avant la crise : ancrées au dollar, elles ont été victimes des incertitudes de la parité yen-dollar. L'euro lui-même semble aujourd'hui victime de ces dynamiques de marché dont on n'arrive pas toujours à discerner la logique et les fondements rationnels.

Le FMI et la communauté financière internationale ont été vertement critiqués. Ils ont échoué à prévoir, puis prévenir la crise ; les réactions du FMI à la crise ont été assez brutales et les programmes de réforme préparés par le Fonds se sont révélés inadaptés. En négligeant le fait que le problème principal venait de l'excès d'endettement privé et non, comme en d'autres lieux et en d'autres temps, de la mauvaise gestion des finances publiques, le Fonds a préconisé des politiques trop restrictives qui ont aggravé la crise économique et précipité la crise sociale. Le « consensus de Washington » a pesé lourdement dans l'approche de la crise...

Les défaillances dans la prévention et la gestion de la crise proviennent également du mode d'organisation et de fonctionnement du système financier international. De nombreuses personnalités ont préconisé d'engager une réforme profonde. M. Robert Rubin, alors secrétaire américain au Trésor, a évoqué, en décembre 1998, rien moins qu'une « nouvelle architecture financière internationale ». Or deux ans après, on doit constater que le bilan de la réforme est bien maigre.

Par exemple, selon le Rapporteur, il faut mettre en place un prêteur en dernier ressort, rôle que le FMI est incapable d'assumer aujourd'hui. Le traitement de la crise de LTCM a pu reposer entièrement sur les États-Unis, mais une crise plus grave serait bien moins facilement maîtrisée dans le cadre actuel. Il faut bien rappeler que le programme de soutien du FMI et de la communauté financière internationale en faveur de la Corée a été impuissant à rétablir la confiance et à enrayer la spirale de la crise. Le prêteur en dernier ressort est nécessaire, car il faut donner à la régulation une « arme de dissuasion » face à l'augmentation du risque systémique. Ce prêteur en dernier ressort ne peut prendre la forme que d'un réseau de banques centrales, coordonnées autour de la Banque des règlements internationaux.

Au-delà des critiques portant sur la gestion de la crise asiatique, la contestation de la gouvernance financière mondiale prend de plus en plus de force et s'appuie sur un mouvement de citoyens qui pose de vraies questions.

Par exemple, la présence des pays émergents au sein d'un forum équivalent au G 7, mais plus large, est d'ores et déjà posée. De même, la démocratisation du FMI fait l'objet d'un débat. La France a pris position dans ce débat en 1998, en suggérant de renforcer le rôle de l'organe politique du Fonds : son comité intérimaire. Cette proposition, pourtant insuffisante, a été repoussée. Or, seule une démocratisation réelle du mode de gouvernement de la mondialisation pourra créer un contrepoids à la puissance du marché.

La France devrait prendre l'initiative de proposer la réunion d'un forum mondial, rassemblant les gouvernements, les parlements et les organisations non gouvernementales, qui serait érigé en « assemblée constituante » afin de proposer les règles d'un nouveau gouvernement économique mondial. En effet, les institutions actuelles ne permettent pas de développer une vision globale de la mondialisation : l'OMC ne traite pas des questions financières, le FMI n'aborde les questions commerciales que de façon incidente. La France, par sa tradition et sa culture politiques, doit porter cette aspiration démocratique.

M. Yves Tavernier, vice-président, a relevé que la question de la régulation financière internationale serait bientôt évoquée à nouveau devant la Commission des finances, sur la base du rapport que le Gouvernement doit désormais déposer tous les ans concernant les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Les questions financières internationales prennent plus d'importance au Parlement, comme en témoignent les débats qui ont eu lieu à l'occasion de la onzième révision générale des quotes-parts, où la contribution de la France s'est élevée à 26,3 milliards de francs. La France est le quatrième actionnaire du FMI et l'Europe y pèse plus, financièrement, que les États-Unis. Malgré tout, l'influence de l'Europe dans les décisions du Fonds reste inférieure à celle des États-Unis.

M. Pierre Hériaud s'est déclaré en accord avec les orientations générales du rapport d'information, mais a estimé que le thème du « gouvernement mondial » pouvait avoir des implications juridiques fortes, et peut-être intempestives, sur les relations entre les banques centrales et les gouvernements.

M. Jean-Marie Le Guen a jugé que les modalités de coopération entre le Trésor américain et la Réserve fédérale semblaient satisfaisantes, ou tout au moins efficaces, sans que personne ne met en doute la crédibilité de l'indépendance accordée à la banque centrale américaine. La notion de « gouvernement mondial » ne traduit pas une volonté de remettre en cause l'indépendance similaire dont peuvent jouir d'autres banques centrales, notamment la Banque centrale européenne, mais la nécessité de revoir les modalités de leurs rapports avec les gouvernements.

Le gouvernement mondial que le Rapporteur appelle de ses v_ux, ne s'entend pas comme une « cité mondiale » utopique, mais comme l'ensemble des règles qui doivent fonder une nouvelle régulation des relations économiques et financières internationales, par exemple en matière de dette, de redistribution du revenu mondial ou de réponse au risque systémique. La discussion de ces questions ne doit pas être l'apanage des technocrates et des banquiers centraux.

En fait, le besoin d'un lieu de gouvernance politique est ancien et le forum existe déjà, à travers le G 7. La question qui se pose aujourd'hui consiste à savoir si cette enceinte est suffisante pour donner des normes légitimes à la globalisation. Au demeurant, la voix de l'Europe est effectivement trop confuse : il existe un déficit politique au niveau européen, qui empêche de peser davantage sur les décisions du Fonds monétaire international.

La Commission a ensuite autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport d'information.

* *

La Commission a enfin examiné, en application de l'article 146 du Règlement, sur le rapport de M. Yves Tavernier, Rapporteur spécial des crédits des Affaires étrangères, un rapport d'information sur les moyens et les structures de diffusion de la francophonie.

La francophonie apparaît, au premier abord, comme un concept particulièrement flou, situé entre une approche réduite à la défense de la langue et la diffusion d'une culture, d'une façon de penser et d'une manière d'agir. Dans de nombreux milieux dirigeants, le débat francophone est parfois appréhendé comme un combat perdu d'avance face à l'anglo-américain, qui s'imposerait dans les échanges internationaux, scientifiques ou culturels. Le recteur de l'Université Saint-Joseph de Beyrouth a su parfaitement définir la francophonie : le français s'impose comme la langue de l'universel face à une langue anglo-américaine, instrument global d'homogénéisation, favorable à la diffusion d'un certain stéréotype de produits de consommation. Au-delà des conceptions philosophiques, la francophonie apparaît donc comme un enjeu politique majeur dans son combat pour la diversité culturelle.

Cependant, d'un point de vue budgétaire, aucune donnée réellement fiable n'est disponible. Tout juste peut-on se référer au « jaune » relatif à l'action extérieure de la France, annexé chaque année au projet de loi de finances, qui fournit un chiffre total de 5,6 milliards de francs, comptes spéciaux compris, pour l'année 2000. Ces crédits proviennent pour la quasi-totalité du ministère des affaires étrangères avec 5,2 milliards de francs, le reste venant des comptes spéciaux du Trésor, à hauteur de 360 millions de francs et du ministère de la culture avec 60 millions de francs.

Outre le fait qu'on peut s'interroger sur la pertinence d'inclure dans cet ensemble, par exemple, les crédits du compte d'emploi de la redevance audiovisuelle (290 millions de francs inscrits en 2000), il faut bien constater que le périmètre choisi varie d'un exercice à l'autre, ce qui rend impossible toute comparaison pertinente dans le temps. Par ailleurs, lorsqu'on interroge le ministère des affaires étrangères, il met en avant, comme soutien à la francophonie, l'ensemble des crédits gérés par la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement, à savoir plus de 9,35 milliards de francs.

Les crédits budgétaires affectés à la francophonie multilatérale apparaissent plus clairement. En effet, la France contribue aux deux tiers du Fonds multilatéral unique (FMU), soit environ 240 millions de francs, ce qui permet de mesurer l'effort fait par la France par rapport aux 50 autres États de la francophonie multilatérale institutionnelle. L'essentiel du FMU est attribué à l'Agence intergouvernementale avec 90 millions de francs et à l'Agence universitaire de la francophonie (ex-AUPELF-UREF) avec près de 120 millions de francs.

Les incertitudes qui entourent la définition budgétaire de la francophonie se retrouvent par ailleurs dans sa définition institutionnelle. Le volet institutionnel multilatéral de la francophonie y apparaît plus clairement que le volet bilatéral et, ce, d'autant plus que les derniers sommets de Hanoi en 1997 et de Moncton en 1999 ont permis, en particulier sous la pression de la France, de clarifier les compétences. Ainsi, d'un point de vue institutionnel, la francophonie, c'est d'abord le multilatéral. On retient l'image des grands sommets francophones ou encore de la réunion de plus de vingt-cinq chefs d'Etat francophones qui a eu lieu à New York, lors du sommet du Millenium.

En second lieu, l'organisation institutionnelle française en charge de la francophonie, si elle semble théoriquement claire, apparaît dans la réalité compliquée et dispersée. En effet, d'un point de vue théorique, seuls le ministère des affaires étrangères, avec le service des affaires francophones pour le suivi des institutions multilatérales et avec la DGCID pour les questions bilatérales, et le ministère de la culture, pour la défense de la langue française, sont compétents. Pourtant, il convient d'y ajouter le Haut Conseil de la francophonie, placé auprès du Président de la République, le Conseil supérieur de la langue française, placé auprès du Premier ministre, et nombre de ministères, qui revendiquent une part de l'action francophone, au premier rang desquels on pourrait citer le ministère de l'éducation nationale et sa délégation aux relations internationales et à la coopération. Il faut également prendre en compte nombre d'institutions, aux statuts très divers, dont les missions participent directement de la diffusion de la langue française et de la francophonie. On peut citer l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, l'Association française d'action artistique, ou encore des associations telles que la Mission laïque ou l'Alliance française.

La multiplication des institutions tend à obscurcir l'organisation générale de l'action francophone bilatérale, justifiée par le fait que la francophonie est incluse dans le périmètre des intérêts français, et rend plus difficile une coordination avec l'action multilatérale, que la France finance pourtant très largement. Cette complexité, l'incertitude des définitions budgétaire et institutionnelle s'ajoutent à un foisonnement d'actions, qui sont revendiquées comme participant de la francophonie : lutte pour la diffusion de la démocratie, de l'État de droit et de la « bonne gouvernance », actions linguistiques, éducatives, juridiques, techniques et scientifiques, actions économiques francophones.

La mise en _uvre de plusieurs propositions permettrait d'améliorer la situation. La première consiste à favoriser de manière appuyée le trilinguisme, ce qui impose des moyens financiers adéquats. Pratiquée par 150 millions de personnes, la langue française peut connaître un développement comme « deuxième langue étrangère » dans nombre de pays. Par ailleurs, le développement des technologies de l'information francophones doit pouvoir bénéficier d'un soutien continu. La réforme de TV5 dont les programmes laissent nettement à désirer doit être poursuivie et il convient de permettre aux chaînes publiques de diffuser à l'étranger. La création d'une fondation qui réunirait les efforts des entreprises privées en faveur de la diffusion de la culture et de la langue françaises constituerait également un progrès notable. Il faut créer un organisme de coordination auprès du Premier ministre, qui viendrait remplacer un certain nombre d'institutions existantes, tandis que la désignation d'un correspondant « francophonie » dans chaque poste diplomatique offrirait la possibilité de prendre réellement en compte l'action diplomatique francophone.

M. Jean-Louis Idiart a regretté qu'aucun journal francophone, au-delà des quotidiens français et de deux ou trois titres phares de la presse francophone, ne soit disponible à l'Assemblée nationale.

Le Président Henri Emmanuelli a souligné la nécessité de permettre la diffusion la plus large possible du présent rapport, notamment par le biais du site Internet de l'Assemblée et par cédérom, compte tenu de l'intérêt qu'il pourrait susciter, chez les chercheurs en particulier. Il a souhaité que ses conclusions soient nettement affirmées, alors que très souvent l'écrit aboutit à nuancer les propos tenus.

M. Yves Tavernier, Rapporteur, a indiqué que sur la nécessaire réforme de TV5 ou sur le fait que l'Institut Pasteur ait diffusé des documents en anglais destinés à des chercheurs français, comme sur ses propositions, le rapport écrit ne comporte pas d'ambiguïté.

La Commission a autorisé, en application de l'article 146 du Règlement, la publication du rapport d'information.

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La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a désigné pour siéger à une commission mixte paritaire sur :

· La proposition de loi, rejetée par le Sénat, relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises (n° 2201) :

- MM. Henri Emmanuelli, Gérard Bapt, Jacques Guyard, Alain Cousin, Jean-Jacques Jegou, Jean Vila et Yves Cochet, comme candidats titulaires ;

- Mme Nicole Bricq, MM. Tony Dreyfus, Jean-Marie Le Guen, Arthur Dehaine, Pierre Morange, François Loos et Gilbert Gantier, comme candidats suppléants ;

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