ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 17
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 7 novembre 2000
(Séance de 11 heures)
Présidence de M. Pierre Hériaud, doyen d'âge
SOMMAIRE
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Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2001 (n° 2585)
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· Travail et articles 58, 59, additionnel après l'article 59 et 60, rattachés à ce budget
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· Communication, article 46 rattaché à ce budget et lignes 40 et 41 de l'état E annexé
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La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2001 (n° 2585).
Elle a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, les crédits du Travail et de l'Emploi et les articles 58, 59 et 60 du projet de loi de finances rattachés à ce budget.
Les crédits du Travail et de l'emploi pour 2001 s'élèvent à 111,8 milliards de francs, soit une diminution de 1,9 %, à structure constante. L'amélioration de la situation économique, et ses conséquences quant à l'enrichissement de la croissance en emplois, ainsi que la mise en _uvre de la réduction du temps de travail, se traduisent par une diminution des crédits relatifs à l'accompagnement des restructurations économiques et au retrait d'activité des salariés âgés. Ce redéploiement des crédits rencontre d'ailleurs les souhaits exprimés par la Mission d'évaluation et de contrôle. Le budget traduit ensuite la priorité accordée par la politique de l'emploi à l'action en faveur des personnes les plus éloignées du marché du travail. En 1999, la part des publics prioritaires atteignait 83 % pour les contrats initiative emploi (CIE), 74 % pour les contrats emploi-solidarité (CES) et 63 % pour les contrats emploi-consolidé (CEC).
Après avoir rappelé le transfert au fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales de sécurité sociale (FOREC), de 8 milliards de francs de compensations d'exonérations antérieurement retracées dans le budget de l'emploi, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a souligné la poursuite des actions en faveur des jeunes, en particulier le programme « Nouveaux services - nouveaux emplois » (emplois jeunes), l'objectif initial de 350.000 créations d'emplois devant être atteint à la fin de 2001, et l'accueil de 60.000 nouveaux jeunes au titre du programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi (TRACE).
En ce qui concerne le montant des crédits affectés aux contrats aidés, la forte diminution du nombre des entrées dans ces dispositifs, en particulier pour les contrats emploi-solidarité (-27,8%) et les contrats emploi-consolidé (- 17%) conduit à s'interroger sur le point de savoir si une poursuite d'une telle diminution pourrait être compatible avec l'objectif d'insertion des publics les plus en difficulté. Les administrations déconcentrées doivent mieux utiliser les CEC, leur mise en _uvre effective, inférieure aux objectifs, n'apparaissant pas cohérente avec les besoins auxquels ces contrats permettent de répondre.
Le renforcement des moyens du service public de l'emploi se traduit par une augmentation des effectifs des services déconcentrés du ministère et par une hausse de 8,5 % de la subvention à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). La perspective de l'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage, en particulier du projet d'action personnalisé, rendra nécessaire l'adaptation de ces moyens pour garantir l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité.
M. Gérard Bapt a estimé que le budget de l'emploi constituait désormais un budget d'accompagnement vers le plein emploi et non plus seulement un moyen de lutte contre le chômage.
M. Pierre Heriaud, Président, s'est interrogé sur les conséquences de la diminution des subventions d'investissement accordées par l'État au titre de l'équipement culturel et social.
M. Didier Chouat a souhaité savoir si le Rapporteur spécial avait eu connaissance d'une multiplication de contrôles très poussés sur l'utilisation faite, par les missions locales pour l'insertion des jeunes, des crédits provenant du Fonds social européen (FSE), contrôles pouvant aboutir à mettre ces structures en difficulté alors que, dans le même temps, on utilise de plus en plus ces crédits en lieu et place de crédits d'État défaillants.
M. Thierry Carcenac, ayant souligné la pratique consistant à fréquemment attribuer des contrats emploi-consolidé à des personnes d'un âge avancé, a souhaité connaître la distribution par âge des bénéficiaires de ce dispositif et a regretté la faible utilisation du dispositif d'aide au développement d'entreprises nouvelles (EDEN).
En réponse aux différents intervenants, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :
- la procédure de répartition des crédits du FSE apparaît trop lourde et cause de retard dans la mise à disposition des fonds, une nouvelle procédure permettant l'octroi d'une avance en début d'année devrait néanmoins contribuer à réduire ces délais. La territorialisation des politiques de l'emploi est une évolution inéluctable, qui doit se traduire dans les modalités de versement des aides européennes. La rigueur accrue des contrôles effectués sur l'utilisation de ces aides peut être source de difficulté, mais il ne faudrait pas qu'une excessive rigidité de mise en _uvre aboutisse à paralyser l'action des organismes bénéficiaires. Le ministre délégué aux affaires européennes pourrait être saisi de cette question ;
- les contrats emploi-consolidé sont fréquemment attribués à des personnes de plus de cinquante ans, qui n'ont plus de perspectives d'embauche, pour les conduire jusqu'à la retraite. Ces personnes peuvent d'ailleurs être très utilement employées par les collectivités locales. Pour leurs autres bénéficiaires, les CEC permettent une bien meilleure insertion que le contrat emploi-solidarité, fréquemment utilisé pour des emplois à mi-temps ;
- le démarrage du dispositif EDEN a connu des difficultés. C'est la raison pour laquelle l'article 60 du présent projet en propose la prorogation.
La Commission a ensuite adopté deux observations présentées par le Rapporteur spécial :
- la première, appelant à une réévaluation des moyens accordés à l'ANPE, à compter du 1er juillet 2001, pour lui permettre d'assumer, de façon réaliste, la montée en charge des nouvelles missions résultant, pour elle, de la nouvelle convention d'assurance-chômage et garantir l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité ;
- la seconde, regrettant la stagnation des crédits des dotations déconcentrées pour la promotion de l'emploi, qui entraîne une diminution des moyens à la disposition des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour accompagner les initiatives locales, en particulier en ce qui concerne les moyens de fonctionnement des comités de bassin d'emploi, et contredit la nécessité d'accentuer la territorialisation des politiques publiques de l'emploi.
La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Travail et de l'Emploi.
Article 58 : Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales concernant les entreprises des zones de revitalisation rurale et les entreprises nouvelles exonérées d'impôt :
La Commission a adopté deux amendements de suppression de l'article de MM. Jean Rigal et Michel Bouvard après que M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, eut observé que cet article, poursuivant un objectif de rationalisation du dispositif des aides à l'emploi, ne tenait cependant pas compte du délai laissé, par le législateur, aux entreprises de moins de 20 salariés pour mettre en _uvre la nouvelle durée légale du travail et aboutirait à une perte nette d'aide publique aux zones défavorisées, d'environ 250 millions de francs, en l'absence de mesure compensatrice pour les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines défavorisées. En conséquence, cet article a été supprimé.
Article 59 : Prorogation du contrat de qualification destiné aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 59 : (modalités d'affectation du produit de la cotisation versée par les entreprises d'intérim).
La Commission a examiné deux amendements identiques de MM. Gérard Bapt et Jacques Barrot, tendant à permettre d'affecter le produit de la cotisation de 0,4% pour la formation en alternance versée par les entreprises d'intérim en totalité au financement des actions de formation qualifiante dont bénéficient les salariés intérimaires.
M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a indiqué que les entreprises de travail temporaire avaient développé une activité importante en matière de formation en alternance avec la mise en place du « contrat de mission formation jeunes intérimaires » destiné aux jeunes de moins de 26 ans, ayant une courte ancienneté dans l'intérim, pour leur permettre l'acquisition d'une qualification. Il convient de leur donner les moyens d'accentuer leur effort d'insertion des jeunes intérimaires.
M. Christian Cuvilliez a exprimé les plus expresses réserves devant une telle proposition, qui contribue au développement de la formation en alternance en dehors des garanties offertes par l'existence d'organismes interprofessionnels agréés et ne peut, à terme, que renforcer le caractère flexible et précaire du travail salarié.
La Commission a adopté ces amendements.
Article 60 : Prorogation de l'expérimentation du dispositif d'aide au développement d'entreprises nouvelles :
La Commission a adopté cet article sans modification.
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La Commission a, enfin, examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, les crédits de la Communication, l'article 46 rattaché à ce budget et les lignes 40 et 41 de l'état E.
M. Jean-Marie Le Guen, Rapporteur spécial, a tout d'abord exprimé sa satisfaction devant la progression sensible des moyens consacrés à l'audiovisuel public (+ 6,1 %) ainsi que devant l'évolution de la structure du financement, qui se traduit par une proportion croissante de ressources publiques. Il faut constater que les engagements de la loi du 1er août 2000, relative à la liberté de communication, sont tenus puisque le remboursement des exonérations de redevance est acquis grâce à une progression de 10 % des crédits publics.
En conséquence, les objectifs de recettes publicitaires sont réévalués à la baisse, notamment pour France 3, qui aura du mal à les atteindre en 2000. La redevance permettra de disposer de 381 millions de francs supplémentaires par un simple effet base puisque le taux n'augmente pas. L'enquête de l'inspection générale des finances a permis de réévaluer considérablement le coût de la perception de la redevance puisqu'il atteint le double de ce qui a toujours été avancé par le service de la redevance. Cette sous-évaluation systématique et mensongère, illustrée par exemple par des données sur la masse salariale qui ne prenaient pas en compte les charges sociales, est extrêmement regrettable au regard du contrôle parlementaire de l'emploi des fonds publics. Cette situation appelle des sanctions, sur lesquelles il conviendra d'interroger très précisément le Gouvernement en séance publique.
S'agissant de l'assiette de la redevance, on doit relever que l'élargissement des exonérations adopté en première lecture par l'Assemblée nationale se traduira de facto par une budgétisation, traditionnellement redoutée par le secteur public de l'audiovisuel, qui souhaite bénéficier d'une recette affectée, et que la pérennité de cette taxe parafiscale est en cause à moyen terme.
La présentation du budget pour 2001 s'accompagne d'une innovation conforme à la loi du 1er août, c'est-à-dire la globalisation des crédits attribués au groupe France Télévision puisque la répartition interne entre France 2, France 3 et La Cinquième relève désormais de la société mère. Les dépenses de personnel seront en progression importante en raison de l'entrée en vigueur des 35 heures, de l'intégration de personnels non permanents exigée par la jurisprudence en matière de droit du travail, qui pourrait avoir des effets récurrents compte tenu d'un recours structurel au personnel intermittent dans l'activité audiovisuelle.
L'année 2001 constitue une fenêtre pour la dénonciation de la convention collective de l'audiovisuel, ce qui impose aux gestionnaires du secteur public de prendre position sur ce sujet, compte tenu des évolutions nécessaires dans ce domaine et de l'application différée de trois années d'une telle dénonciation.
Dans un contexte d'abondance de l'offre de programmes, le secteur public devra prendre position sur le numérique hertzien qui constitue un tournant aux conséquences stratégiques et financières importantes ; ceci légitime une réflexion approfondie de la part du Parlement, à laquelle le rapporteur spécial prendra toute sa part.
Dans une conjoncture publicitaire très favorable, notamment au niveau des petites annonces, les aides à la presse progressent de 2 % à périmètre constant ce qui aidera la profession à faire face à l'augmentation attendue du prix du papier résultant d'une concentration de l'offre et de la hausse du dollar. Les aides directes sont cependant trop éclatées dans des dispositifs très spécifiques, ce qui génère une gestion bureaucratique insatisfaisante. Il conviendra de réfléchir à leur simplification, dans la perspective de les affecter au Fonds de modernisation de la presse quotidienne, qui deviendrait ainsi l'instrument principal de l'aide publique à la presse.
Ce fonds a enfin attribué ses premières aides à hauteur de 157 millions de francs en 2000 malgré un rendement de la taxe sur le hors média très inférieur aux prévisions inscrites dans la loi de finances, ce qui nécessitera, ici encore, une explication approfondie des services fiscaux. Ce Fonds est destiné à faciliter l'investissement et le développement de la presse et non pas la constitution d'épargne de précaution de la part du ministère de l'Économie et des finances. Il conviendra donc d'en accroître la souplesse et la rapidité d'exécution dans les mois à venir.
M. Christian Cuvilliez a constaté que les engagements pris lors de la discussion de la loi du 1er août 2000, aussi bien dans le domaine de l'audiovisuel public que des aides à la presse écrite, étaient tenus. Les réponses apportées aux problèmes actuels sont donc satisfaisantes, mais l'on peut déjà s'interroger sur la gestion de l'avenir et notamment sur :
- le développement de l'AFP, au-delà de la part prise par l'État dans son chiffre d'affaires ;
- l'impact de la hausse du prix du papier et des tarifs postaux ;
- le plan de modernisation des Nouvelles Messageries de la Presse parisienne.
On constate aussi une relative marginalisation de l'INA qui fonctionne depuis quelques années à budget constant et qui semble se replier sur sa vocation première d'archiviste.
Il convient aussi de s'interroger sur le financement du développement du secteur public dans le hertzien numérique ; à propos de ce mode de diffusion, le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'est récemment permis une contestation de la législation relative au seuil de 49 % de la détention d'un service de télévision, ce qui montre que la relative autonomie accordée par le législateur à cette instance de régulation peut se retourner contre lui.
Si l'élargissement des exonérations de la redevance, adopté par l'Assemblée nationale peut sembler à certains égards contradictoire, il faut bien rappeler que la redevance n'est pas une imposition mais correspond à un service rendu, qu'elle constitue un mode de financement du service public très répandu en Europe et qu'elle ne suscite pas de contestations sérieuses de la part de la Commission de Bruxelles au titre des distorsions de concurrence. S'agissant de son coût de perception, il reste faible au regard du rendement global de la redevance et il est en diminution grâce aux efforts faits par ce service, notamment en matière de réduction d'effectifs. La remise en cause de la redevance risquerait donc de déstabiliser le secteur public et d'aboutir à sa privatisation rampante.
M. Laurent Dominati a approuvé le Rapporteur spécial sur deux points : sa critique de la mauvaise foi des réponses du service de la redevance et des nécessaires sanctions qu'elle appelle et ses propos courageux sur la dénonciation possible de la convention collective dont l'obsolescence est reconnue par tous les acteurs de l'audiovisuel public.
Pour le reste, le Gouvernement mène une politique qui conduit l'audiovisuel public à une impasse et ne mène aucune politique en matière de presse écrite.
On constate ainsi à la fois un financement public sans précédent de l'audiovisuel et un sous-financement du secteur public face au secteur privé et notamment ses chaînes généralistes, qui conduit à une paupérisation et à la diffusion de programmes de moins bonne qualité que dans le secteur privé. Une réflexion sur les missions, le financement et le périmètre de ce secteur public est donc urgente.
Les charges de personnel et de fonctionnement absorbent l'essentiel des crédits au détriment des programmes et le développement du numérique hertzien n'est pas financé. Qu'en est-il, à ce propos, de la dotation en capital envisagée à hauteur d'un milliard de francs ?
La question de la disparition de la redevance se posera un jour et la compensation annoncée de ses exonérations doit être considérée avec scepticisme compte tenu des mensonges déjà entretenus au sujet du coût de son recouvrement.
La fin de l'aide au plan de modernisation de la presse parisienne et l'impasse de l'Agence France Presse illustrent, par ailleurs, l'absence totale de politique du Gouvernement en matière de presse écrite. Elle se résume à la mise en place du Fonds de modernisation dont le Parlement ne possède pas la liste des décisions de subventions.
En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, a apporté les éléments suivants :
- la part des abonnements de l'État dans le chiffre d'affaires de l'AFP est de l'ordre de 45 % ; l'État n'est pas le seul responsable de la situation actuelle de l'agence, la profession étant bien représentée au sein de son conseil d'administration ;
- la compensation des réductions de tarifs postaux a fait l'objet d'un ciblage en faveur de la presse d'information générale et politique, la qualité de la prestation fournie par la Poste fait encore l'objet de débat, alors qu'elle est vitale pour la presse et l'attitude des pouvoirs publics est quelque peu paradoxale, dans la mesure où le portage qui concurrence directement la Poste fait aussi l'objet d'une aide ;
- il ne faut pas faire de procès d'intention au Gouvernement en matière de compensation des exonérations de redevance, les contrevérités assénées pendant des années au sujet du coût de perception relevant plutôt de pratiques administratives que d'une politique délibérée des gouvernements successifs ;
- la recapitalisation de France Télévision au titre du développement du numérique hertzien sera décidée à l'issue de la négociation du contrat d'objectifs et de moyens et de la présentation d'un plan d'affaires cohérent.
À la suite de l'avis favorable exprimé par son Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la communication, puis l'article 46 (Répartition, entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques
affectées au compte spécial n° 902-15). Puis, la Commission a examiné un amendement de M. Michel Bouvard tendant à supprimer la redevance audiovisuelle. M. Laurent Dominati a indiqué que cet amendement, de principe, était destiné à la fois à critiquer l'action du service de la redevance et à poser publiquement, comme l'avait fait une partie même de la majorité, la question du maintien de cette source de financement.
Après un avis négatif du Rapporteur spécial, la Commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté les lignes 40 et 41 de l'état E annexé.
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