> >

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 27

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 décembre 2000
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président

SOMMAIRE

- Examen du rapport d'information sur le Fonds monétaire international et la Banque mondiale	2
_ Information relative à la Commission	8

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Yves Tavernier sur le Fonds monétaire international et la Banque mondiale.

M. Yves Tavernier, Rapporteur, a tout d'abord indiqué que, pour la première fois, la commission examinait un rapport sur un rapport déposé par le Gouvernement. Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, le Gouvernement avait demandé au Parlement d'approuver une augmentation de la quote-part française au Fonds monétaire international (FMI) de 45 %, soit la « bagatelle » de 27 milliards de francs. L'examen de ce projet de loi avait conduit l'Assemblée Nationale à s'intéresser de près au fonctionnement des institutions financières internationales. La demande du Fonds monétaire étant la conséquence de sa politique en Extrême-Orient, en Russie, en Indonésie et en Amérique latine, la commission des Finances s'était alors interrogée, de manière critique, sur le fonctionnement de l'institution. Sur la proposition du Rapporteur général, il avait été décidé que le Gouvernement remettrait chaque année au Parlement un rapport sur les activités du FMI. Sur la proposition du Rapporteur, cette information avait été étendue à la Banque mondiale.

Le premier rapport du Gouvernement a été établi en 1999. Il peut être qualifié « d'inodore, d'incolore et sans saveur ». Le rapport de cette année est d'une autre qualité, même s'il devait être remis le 30 juin et s'il l'a été fin août, après intervention du Président de la Commission, et de manière assez confidentielle. Il serait souhaitable qu'il soit remis, l'an prochain, dans les délais fixés par la loi et qu'il soit porté à la connaissance des membres de la Commission de manière satisfaisante.

Le rôle du FMI est d'assurer la stabilité du système financier international et de créer les conditions d'une croissance économique durable. La France, membre fondateur, est le quatrième contributeur de l'institution, après les États-Unis, le Japon et l'Allemagne. Sa quote-part atteint 10,74 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS), soit plus de 100 milliards de francs. Elle participe, par ailleurs, à hauteur de 25 milliards de francs, aux nouveaux accords d'emprunt susceptibles d'être mobilisés en cas de besoin. Sa participation aux instruments de lutte contre la pauvreté s'élève à 28 milliards de francs. Elle contribue enfin à hauteur de 372 millions de francs au fonds fiduciaire en faveur des pays pauvres très endettés.

À l'origine, la Banque mondiale devait aider à la reconstruction et au développement des États membres, promouvoir les investissements privés à l'étranger et l'expansion des échanges internationaux. Depuis quelques années, elle affirme _uvrer pour éradiquer la pauvreté dans le monde. La France, avec plus de 60 milliards de francs de financement, est son quatrième actionnaire. Sa participation cumulée au capital aux diverses reconstitutions de l'Association internationale de développement (AID), filiale de la Banque mondiale, représente 54 milliards de francs, sa contribution à la Société financière internationale (SFI) est de 43 millions de francs et celle à l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) s'élève à 690 millions de francs.

Le rôle du FMI et de la Banque mondiale pour l'équilibre économique et financier et la paix du monde n'est pas à démontrer. Or, depuis cinquante-cinq ans, le Parlement ne s'est guère préoccupé de ces organismes. La révision régulière des quotes-parts au FMI n'a jamais fait l'objet de réelles discussions. Le contrôle sur l'utilisation des fonds n'a pas encore été mis en _uvre. Le rapport du Gouvernement au Parlement n'est pas le fruit d'un travail interministériel. Il a été exclusivement conçu et rédigé par la direction du Trésor du ministère des finances. Le ministère des Affaires étrangères n'a pas été consulté, y compris pour la Banque mondiale, qui a pourtant pour vocation première le développement.

Un questionnaire a été adressé à toutes les administrations concernées. De nombreuses auditions ont été réalisées. Deux déplacements, l'un en Allemagne et l'autre en Grande-Bretagne, ont permis de comparer la politique française dans ce domaine à celles menées dans ces pays.

De nombreuses interrogations ont surgi. Depuis 1945, le niveau de vie des êtres humains sur l'ensemble de la planète, n'a cessé de progresser. Or, jamais l'écart entre les riches et les pauvres n'a cessé d'augmenter. Aujourd'hui, 3 milliards d'êtres humains vivent avec moins de 2 dollars par jour et 1,2 milliard avec moins de 1 dollar. Les pays pauvres subissent fortement le poids de la dette et le groupe de la Banque mondiale fait des « bénéfices » substantiels. Dans ce contexte, les institutions internationales déclarent faire de la lutte contre la pauvreté, l'alpha et l'oméga de leur action. Lors du sommet du millénaire, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à réduire de moitié le nombre de pauvres sur terre à l'horizon 2015. M. James D. Wolfensohn, Président de la Banque mondiale, déclarait ainsi à Prague en septembre 2000 : « les pauvres veulent faire entendre leur voix ». Il s'est alors engagé « à combattre la pauvreté avec passion ». Dans son discours aux Nations-Unies, le 27 octobre 2000, M. Horst Köhler, directeur général du FMI, n'a parlé que de la lutte contre la pauvreté.

Les enjeux sont considérables dans la mesure où les institutions de Bretton-Woods sont le maître d'ouvrage d'une vision du monde qui tente de s'imposer comme modèle universel. Jusque dans les années 1990, elles ont pleinement inscrit leur action dans le combat géopolitique de la guerre froide. Leur rôle était de fidéliser la « clientèle du Tiers Monde » en faveur du monde occidental, face au bloc soviétique. À partir des années 1990, elles ont défini un nouveau modèle caractérisé par l'ajustement des économies au marché mondial. Elles développent une politique néolibérale reposant sur la régulation de l'économie par les marchés, réduisant le rôle des États, accordant la priorité à la libéralisation des échanges, aux privatisations et à la réduction des systèmes publics de protection sociale. Cette logique les a incitées à préconiser une limitation des dépenses budgétaires jugées improductives dans les domaines de la santé et de l'éducation. Le rapport du FMI sur la France pour 1999 est à cet égard éclairant. Il a été recommandé à notre pays de réduire les dépenses publiques et les dépenses de santé, de supprimer une partie des effectifs de la fonction publique et de diminuer le SMIC pour les salariés non qualifiés. Heureusement, la France n'a pas l'obligation de se conformer aux canons du FMI.

Mais, pour les pays pauvres, les conséquences de cette politique, dite « d'ajustement structurel », ont été catastrophiques. Elle n'a pas permis un réel développement économique. Elle a été un puissant facteur de corruption. Elle a aggravé les inégalités et la pauvreté. Elle a souvent affaibli les États au bénéfice de quelques groupes multinationaux contrôlant les marchés et finançant quelques « potentats » locaux. Le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD) dénonce les résultats de cette politique. La Banque et le Fonds doivent donc se rendre à l'évidence : la croissance n'est pas, à elle seule, facteur de progrès. La mondialisation n'est pas en elle-même une chance pour l'humanité. Ils doivent d'autant plus infléchir leur stratégie que leur action soulève des critiques de plus en plus vives avec l'émergence sur la scène internationale des organisations non gouvernementales (ONG), des associations de solidarité et des syndicats.

De cette contestation est née l'affirmation de la lutte contre la pauvreté, qui permet d'éviter tout débat sur les échecs passés, d'où la légitime question posée par le Quai d'Orsay, dans une note du 21 juin dernier : « La Banque mondiale et l'éradication de la pauvreté : priorité des priorités ou simple exercice d'affichage ? » Le cas actuel de l'Argentine est à cet égard exemplaire. À la demande du FMI, ce pays a conduit une politique économique d'une parfaite orthodoxie : privatisations importantes, réduction du nombre de fonctionnaires, extrême rigueur budgétaire... Cette politique, soutenue par l'administrateur français, a eu des effets dramatiques pour la population et a abouti à une situation économique dégradée. Appelé une nouvelle fois à la rescousse, le FMI est de nouveau intervenu à Buenos-Aires, fort des mêmes principes et des mêmes recettes. Il demande encore plus de privatisations et encore moins de politique sociale. Il exige que le système public de sécurité sociale soit, à terme, supprimé et que l'âge de la retraite pour les femmes soit porté de soixante à soixante-cinq ans. Les populations les plus pauvres feront, encore une fois, les frais d'une politique destinée à sauver les banques et les investisseurs privés. Cette pratique apparaît loin du discours sur l'éradication de la pauvreté. Il serait pour le moins nécessaire de savoir si la France soutient à Washington une politique que le Gouvernement et la majorité combattraient vigoureusement à Paris.

Il semble que les principes demeurent. Le Fonds et la Banque ont simplement modulé les critères de conditionnalité pour éviter que le système n'explose, ce que le Professeur Jacques Valier résume par la formule « Soyons patients... en attendant demain ». « Soyons patients » s'adresse aux pauvres, « en attendant demain » aux très pauvres.

Le rapport du Gouvernement s'inscrit pleinement dans la logique des conceptions et de l'action du FMI et de la Banque mondiale. Certes, il regrette parfois des excès du libéralisme, sans réellement le mettre en cause. Or, la France doit être davantage présente dans le débat engagé pour un nouveau modèle de développement. S'appuyant sur sa propre histoire économique et sociale, elle doit réaffirmer le rôle de l'État comme instrument des politiques sociales de répartition et de distribution, comme garant de l'intérêt général et comme producteur de biens sociaux. Elle doit mieux défendre ses valeurs et sa vision d'un développement durable et socialement équitable. Le droit international ne doit pas être subordonné au droit des affaires.

Le Parlement doit trouver toute sa place dans ce débat. Il doit se préoccuper des institutions financières internationales qui, à tout moment, peuvent être pompiers ou incendiaires pour la paix du monde. Pour ce faire, le rapport formule des propositions :

- Le FMI et la Banque mondiale sont nécessaires, mais leurs missions doivent être limitées. Leur caractère universel ne concerne pas les missions qui leur sont confiées, mais les bénéficiaires de leurs actions. Il faut réfuter les conclusions du rapport « Metzler » établi à la demande du Congrès américain qui propose que le FMI prenne en charge les pays émergents, la Banque mondiale les pauvres et l'AID les très pauvres, et très endettés. Les critères de conditionnalité et la politique d'ajustement structurel n'ont pas la valeur d'une vérité révélée. Le Fonds et la Banque ne sont pas chargés de produire un modèle de développement de valeur universelle.

- Il faut rompre avec le « Consensus de Washington », selon lequel ce sont les critères de conditionnalité (libéralisation commerciale, dérégulation, privatisations...) qui ouvrent les voies de l'aide multilatérale et bilatérale.

- Les institutions financières doivent respecter le droit international. Elles ne sont pas parties prenantes aux accords internationaux, soumis à la signature des seuls États. Elles ne sont pas tenues par les règles du Bureau international du travail en matière sociale lorsqu'elles mettent en _uvre des programmes dans les pays en développement.

- Les actions de la Banque mondiale et celles du système des Nations-Unies doivent être coordonnées. La Banque, qui dispose de moyens financiers considérables, affirme vouloir centrer son action sur le développement humain. Elle veut devenir une agence de développement multilatérale unique et hégémonique. De ce fait, elle risque d'asphyxier à terme les fonds et programmes des Nations-Unies. Il faut donc accroître les contributions volontaires de la France aux agences spécialisées des Nations-Unies.

- Il convient de mieux articuler les interventions de la Banque mondiale et des banques régionales.

- La représentativité des institutions doit être améliorée. Il conviendrait de redécouper les circonscriptions dans le cadre d'un renforcement de l'intégration régionale. Il faut surtout renforcer la représentation des pays émergents et des pays pauvres.

- Un véritable gouvernement politique des IFI doit être institué. Il existe, certes, un conseil des gouverneurs qui se réunit une fois par an et au sein du FMI, un comité monétaire et financier international (CMFI ) qui se réunit deux fois par an. Mais le pouvoir se trouve de facto entre les mains du directeur général et du conseil d'administration. Il faut que le CMFI devienne un vrai conseil stratégique du Fonds et que soit créé un organisme identique pour la Banque.

- Renforcer la transparence des flux financiers apparaît nécessaire. Pour chaque institution, doit être rendu public un tableau, par pays, qui retrace le montant et l'objet des flux financiers, ainsi que les financements additionnels bilatéraux.

- L'indépendance de l'évaluation doit être assurée par un organe indépendant sur le modèle de la Cour des comptes.

- Une politique européenne doit être mise en place. Au FMI, l'Europe possède 30,23 % des quotes-parts et les États-Unis 17,33 %. Au sein de la Banque, l'Europe possède 25,43 % du capital et les États-Unis 23,72 %. Il serait utile que le Conseil des ministres européens des finances et celui des affaires étrangères donnent des directives générales communes aux administrateurs représentant à Washington les pays européens.

- Il convient de mettre fin au monopole du Trésor sur la définition de la politique française au sein des IFI. Il faut dissocier les postes d'administrateur français au FMI et à la Banque mondiale et placer ce dernier sous la tutelle des affaires étrangères.

- Une vraie concertation interministérielle doit être organisée. Il faut que le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement remplisse son rôle.

- Il faut associer des partenaires extérieurs sur le modèle du Haut Conseil de la coopération internationale.

- Les positions françaises pour chaque décision du conseil d'administration doivent être précisées avec netteté.

- Le rapport du Gouvernement doit être réalisé par les deux ministères de l'économie et des affaires étrangères.

- Les parlements européens doivent se concerter pour dégager une vision européenne de développement.

- L'administrateur français au sein du conseil d'administration des IFI doit être auditionné annuellement par la commission des Finances.

- Une délégation parlementaire aux réunions annuelles du Fonds et de la Banque mondiale doit accompagner la délégation gouvernementale, comme cela se pratique en Allemagne et en Grande-Bretagne.

- Enfin, il faut créer une délégation aux institutions économiques et financières internationales sur le modèle de la délégation à l'Union européenne.

M. Michel Bouvard, Président, a demandé au Rapporteur si des concertations européennes sur cette question avaient d'ores et déjà été organisées. Le FMI ou la Banque mondiale peuvent avoir des positions différentes de celles prises par la France sur certaines questions comme celle du fonctionnement de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), ce qui pose le problème de l'attitude de nos représentants au sein des IFI. Où les contributions françaises aux IFI sont-elles imputées dans le budget ? À quelle occasion peuvent-elles faire l'objet d'une discussion parlementaire approfondie ?

Mme Béatrice Marre a précisé qu'en Argentine, le plan du FMI avait été intitulé « blindage financier », ce qui est significatif de l'application, une fois de plus, des recettes utilisées par le passé, alors même que l'objectif de la stabilité monétaire, qui était au c_ur des missions du FMI, était acquis compte tenu de l'arrimage de la monnaie argentine au dollar. L'Argentine a remercié la France d'avoir soutenu la décision de lui octroyer 23 milliards de dollars de tirages supplémentaires. Obtenir une position commune apparaît difficile, les intérêts des pays pouvant être divergents, eu égard notamment au degré d'engagement des entreprises de chacun d'entre eux dans les programmes ordonnés par les IFI. Dans tous les pays, les différents ministères ont tendance à faire entendre leur propre voix. Il convient de rompre avec les conclusions de la commission « Metzler », qui a fait une critique radicale du fonctionnement du Fonds monétaire, sans pour autant fournir de solutions satisfaisantes. Si des critiques internes ont surgi, portées notamment par l'économiste Joseph Stiglitz, elles n'ont pas eu d'influence réelle sur les politiques pratiquées.

La question du rôle de l'Union européenne a été posée à plusieurs reprises au Gouvernement et à la Banque de France, qui ont souligné les risques liés à la réforme du système d'élection des administrateurs qui pourrait remettre en cause le niveau total des droits de vote dont disposent les Quinze. Tant qu'une position commune n'est pas dégagée, l'Europe ne pourra pas rééquilibrer les axes centraux des politiques de ces organisations, très largement dominées par les économistes américains. Il faut rappeler que les accords de Bretton-Woods prévoyaient la création d'une organisation internationale du commerce, qui aurait pu rééquilibrer l'action des deux autres organisations, mais que les États-Unis ont refusé sa mise en place, tandis que le volet économique des Nations-Unies a été progressivement vidé de sa substance. Il faut transformer le CMFI en véritable instance politique et organiser un lien avec le Conseil économique et social des Nations-Unies. Dans la logique de la résolution présentée récemment par M. Jean-Claude Lefort, il faut défendre vigoureusement le projet de création d'une délégation parlementaire aux institutions financières et économiques internationales. Enfin, il apparaît nécessaire de renforcer les contributions volontaires au budget ordinaire des agences spécialisées des Nations-Unies.

En réponse aux intervenants, le Rapporteur a indiqué qu'une coordination européenne avait été organisée de manière occasionnelle, en particulier sur les centres off-shore, mais qu'il convenait de la systématiser sans qu'il soit besoin, à cette heure, d'aller jusqu'à la création d'une « chaise commune ». La concertation des représentants des Quinze à Washington ne saurait suffire. En 1998, pour la première fois depuis la Libération, à l'occasion de la onzième révision générale des quotes-parts du FMI, l'augmentation de la quote-part de la France a fait l'objet d'une discussion substantielle. Les crédits destinés aux IFI sont inscrits principalement, d'une part, sur la section de l'économie, des finances et de l'industrie, et d'autre part, sur un compte spécial du Trésor. L'augmentation des crédits demandée dans les projets de loi de finances rectificative destinés à financer l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés, pourrait constituer l'occasion de débattre de la politique des IFI. Pour la première fois, le rapport général l'a évoqué.

L'intérêt des entreprises est souvent avancé pour justifier telle ou telle position prise par les administrateurs ; c'est le fondement même du soutien des États-Unis aux institutions financières internationales, ce qui n'est guère compatible avec la lutte contre la pauvreté. Le taux de retour des entreprises françaises est positif dans les actions des Nations-Unies. Il faut donc, en partie pour cette raison, insister sur la nécessité de soutenir les budgets ordinaires des agences spécialisées et en particulier du PNUD, budgets financés par des contributions volontaires. Accorder le monopole de l'aide au développement à la Banque mondiale au détriment de ces agences constituerait une erreur.

M. Michel Bouvard, Président, a indiqué qu'il convenait non seulement d'approuver la publication du rapport mais surtout de recommander avec force que les propositions qu'il contient soient suivies d'effets.

Puis la Commission a autorisé, conformément à l'article 146 du Règlement, la publication du rapport sur l'activité et le contrôle du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale.

*

* *

Information relative à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a désigné pour siéger à une éventuelle commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000 :

- MM. Henri Emmanuelli, Didier Migaud, Augustin Bonrepaux, Philippe Auberger, Jean-Jacques Jégou, Christian Cuvilliez et Gérard Saumade, comme candidats titulaires ;

- M. Gérard Bapt, Mme Nicole Bricq, MM. Jacques Guyard, Gilles Carrez, Michel Bouvard, Charles de Courson et Gilbert Gantier, comme candidats suppléants.

---

© Assemblée nationale