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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 3

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 12 octobre 1999
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-président

SOMMAIRE

 

pages

- Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805)

 

Mer

2

Enseignement supérieur

4

Enseignement scolaire

8

Services généraux du Premier ministre, Conseil économique et social, Plan et Budget annexe des Journaux officiels


12

Affaires sociales

15

Le Président Yves Tavernier a annoncé la diffusion de trois rapports.

Le premier, présenté par le Gouvernement, porte sur l'application de l'article 44 de la loi de finances pour 1999, qui tend à la suppression de la fraction imposable des salaires comprise dans l'assiette de la taxe professionnelle, progressivement sur une période de cinq ans, l'allégement des cotisations acquittées par les entreprises étant compensé par un prélèvement sur les recettes de l'État. Le deuxième document est un rapport prospectif portant sur la CSG et le troisième est un rapport sur l'impact d'un abaissement du taux de TVA applicable à certaines activités du secteur du bâtiment. Ces rapports avaient été commandés par la Commission à des organismes extérieurs.

Le Président Augustin Bonrepaux a décidé de les mettre à disposition de tous les parlementaires de la Commission.

Puis, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a continué l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805).

Elle a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Guy Lengagne, rapporteur spécial, les crédits de la Mer.

M. Guy Lengagne a noté que, si les crédits de la Mer étaient globalement stables, à hauteur de 6.321 millions de francs, ils augmentent en fait de 15,66 % une fois déduite la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) qui, même si elle est en diminution, représente encore 71 % du budget de la Mer. L'augmentation du budget, hors ENIM, profite à la signalisation et à la surveillance, à l'enseignement maritime et au littoral.

Après avoir indiqué que les priorités du Gouvernement étaient la formation et la sécurité, le Rapporteur spécial s'est félicité de l'intégration dans l'enseignement public de l'enseignement maritime secondaire, géré jusqu'ici par l'Association pour la gestion des écoles maritimes et aquacoles, et de la création de 315 postes budgétaires, pour un coût de 5,36 millions de francs. Le problème de l'adéquation entre formation et besoins sur le marché du travail se pose dans tous les secteurs, mais il est particulièrement marqué dans le secteur maritime, qui souffre aujourd'hui, après des années de sous-emploi, d'un manque d'officiers.

La dotation correspondant à l'agrégat « signalisation et surveillance maritimes » augmente de 13,77 % dans le projet de loi de finances pour 2000 et sept emplois d'inspecteurs des affaires maritimes sont créés, ce qui montre bien que la sécurité constitue une priorité pour le Gouvernement. Les crédits de fonctionnement et d'investissement croissent, notamment au profit de la signalisation maritime, qui a besoin d'être modernisée. Les moyens des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) sont renforcés, y compris en matière de personnel, dans la mesure où les appelés du service militaire doivent désormais être remplacés par des fonctionnaires. Il convient, en revanche, de s'interroger attentivement sur les moyens dont disposera la Société nationale des sauveteurs en mer, qui doit connaître de nouvelles modalités de financement.

M. Guy Lengagne a insisté sur l'importance économique des ports français, 90 % du trafic européen étant maritime, alors que la concurrence communautaire est forte. Or les crédits de fonctionnement et d'investissement stagnent ou diminuent, ce qui ne permet ni l'entretien ni la modernisation des ports français. Cet engagement insuffisant de l'État se traduit par le recours au financement des collectivités locales pour des investissements qui ne sont pas de leur ressort. De plus, la qualité de la gestion de la plupart des ports d'intérêt national par des chambres de commerce et d'industrie (CCI) est vivement dénoncée par un rapport récent de l'Inspection générale des finances. Les abus sont nombreux : l'État n'exerce pas de réel contrôle sur cette gestion, les appels d'offre sont douteux, la rémunération des présidents de CCI peut atteindre un million de francs par an pour les CCI gérant des ports importants - la moyenne étant de 550.000 francs par an -, alors que le fonctionnaire directeur du port reçoit un traitement beaucoup plus modeste, ce qui peut entraîner des dérives. On ne peut que s'étonner que, parmi les 155 chambres de commerce classées selon leur capacité d'autofinancement, Calais figure au premier rang tandis que Boulogne occupe la dernière place : comment le directeur chargé de ces deux ports peut-il, dans ces conditions, les diriger de manière cohérente ? La gestion , par les départements, de certains ports, de taille moindre peut soulever des difficultés, alors que les régions, qui ont des compétences économiques, semblent mieux à même de remplir cette tâche.

Il a mis l'accent sur l'enjeu que constitue l'amélioration de la desserte terrestre des ports : alors que le coût de passage d'un conteneur est plus bas dans les ports français que chez leurs concurrents européens, c'est la qualité du service rendu et celle de la desserte terrestre qui joue en défaveur des ports nationaux. Il est impératif de les relier aux grands réseaux de transport, ce que le Gouvernement a bien compris, au Havre, dans le cas du projet « Port 2000 ».

Les aides à la flotte sont maintenues et dotées de crédits de 338 millions de francs (+ 69%). Le dispositif de remboursement par l'État des contributions sociales patronales coûtera 133 millions de francs en 2000, le remboursement de la taxe professionnelle maritime atteindra 88 millions de francs, tandis que le premier bilan du dispositif fiscal en faveur des investissements réalisés par les groupements d'intérêt économique est positif : 15 dossiers ont été déposés, concernant 22 navires et 6 agréments ont d'ores et déjà été accordés.

L'action sociale est renforcée, en matière d'accompagnement des licenciements économiques, comme d'assurance chômage, l'affiliation des pêcheurs artisanaux aux ASSEDIC étant en cours de négociation, et les crédits consacrés à la protection et la mise en valeur du littoral doublent presque, à 43 millions de francs.

M. Guy Lengagne a souhaité attirer l'attention de la Commission sur les conséquences, encore mal mesurées, de la disparition du duty free depuis le 1er juillet 1999. Si les dirigeants de « Brittany ferries » et « Seafrance », les deux armements français, ont fait part de leurs inquiétudes, les ports qui vivaient du trafic transmanche seront aussi fortement touchés par la réduction du nombre de passages, déjà très sensible pour ce qui concerne les voyageurs faisant l'aller et le retour dans la journée. Les villes, comme les chambres de commerce et d'industrie vont connaître des baisses de revenus. L'État a accordé des mesures de soutien à la région de Calais, mais cela ne saurait suffire, de nombreuses autres régions étant, elles aussi, touchées.

En conclusion, M. Guy Lengagne a insisté sur le constat très critique dressé par le rapport de l'Inspection des finances quant à la gestion des chambres de commerce et d'industrie, qu'il a qualifiée d'« affligeante », situation permise par le fait que la réglementation repose en partie sur des textes obsolètes.

M. Maurice Ligot s'est interrogé sur la carence des pouvoirs publics, singulièrement du ministère de l'Industrie, en matière de contrôle des chambres de commerce et d'industrie.

M. Guy Lengagne a indiqué que cette carence provient, au moins en partie, de la difficulté d'appliquer à ces chambres certaines réglementations, comme celles qui concernent la passation des marchés publics. Il convient donc de remédier à cette situation.

La Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Mer.

*

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Alain Claeys, rapporteur spécial, les crédits de l'enseignement supérieur.

M. Alain Claeys a présenté le projet de budget de la section « Enseignement supérieur » du ministère de l'Éducation nationale, qui s'élèvera à 52.463 millions de francs en crédits de paiement et dépenses ordinaires en 2000 (+ 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999). Si cette progression est moins importante que celle enregistrée l'année dernière (+ 5,5 %), elle est néanmoins supérieure à celle de l'ensemble des budgets civils de l'État, (+ 0,9 %). Ces chiffres montrent qu'une priorité est toujours accordée à la modernisation de l'enseignement supérieur, dans le prolongement de l'effort engagé l'année dernière. Ce budget s'inscrit dans un contexte de stabilisation des effectifs étudiants. Pour la troisième année consécutive, en effet, le nombre d'étudiants a diminué de 1 % dans l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur et de 1,6 % dans les seules universités, notamment dans les disciplines scientifiques. Dans ces conditions, l'exécution de ce budget contribuera à une amélioration réelle des conditions de la vie étudiante.

Avant d'examiner l'évolution des principales dotations, le rapporteur spécial a souhaité commenter un nouvel outil d'appréciation de l'effort global de la Nation en faveur de l'enseignement supérieur : le Budget coordonné de l'enseignement supérieur (BCES). L'élaboration de cet outil, institué par la loi de finances pour 1998, permet d'avoir une vision d'ensemble des nombreuses formations post-baccalauréat qui ne relèvent pas du ministère de l'Éducation nationale, comme, parmi les établissements les plus prestigieux, l'École Polytechnique ou les Écoles des Mines. A cette fin, il présente les crédits consacrés, par les différents ministères, aux formations supérieures, dans les établissements placés sous leur tutelle, ainsi que les effectifs d'étudiants et les emplois dans ces établissements.

Cette approche, demandée par le Premier ministre dans sa lettre de mission au ministre de l'Éducation nationale, est intéressante dans la mesure où elle offre une meilleure visibilité du système d'enseignement supérieur français vis-à-vis de l'extérieur  et ouvre la voie à une plus grande collaboration entre les ministères, comme l'atteste le développement des procédures de co-nomination des responsables d'établissements, dans le secteur de l'enseignement supérieur agricole, par exemple.

Compte tenu de cet intérêt, il a regretté que certains ministères, comme le ministère de la Fonction publique ne « jouent pas le jeu » en n'intégrant pas les instituts régionaux d'administration (IRA) ni l'ENA dans le BCES. Si ces absences ne nuisent pas à l'économie générale du BCES, qui montre que 90 % des crédits affectés aux formations post-baccalauréat sont inscrits au budget du ministère de l'Éducation nationale (dont 73 % pour la section « enseignement supérieur » et 16 % pour la section « enseignement scolaire »), elles fragilisent sa cohérence. Enfin, il a précisé que le BCES pour 2000 recense un total de 68 milliards de francs de crédits de paiement en faveur de l'enseignement supérieur dont 60,6 milliards de francs en provenance du ministère de l'Éducation nationale.

Les évolutions du budget de l'enseignement supérieur pour 2000 traduisent les priorités, définies l'année dernière, autour de quatre axes :

- une préoccupation d'élargissement des conditions d'accès à l'enseignement supérieur à travers le Plan social étudiant ;

- un souci d'amélioration de la situation des personnels, enseignants et non-enseignants de l'enseignement supérieur ;

- un effort en faveur des établissements et, notamment des bibliothèques ;

- enfin, une priorité accordée à la rénovation des bâtiments universitaires dans la perspective du démarrage du plan « Université de troisième millénaire » (U3M).

S'agissant, tout d'abord, des crédits d'action sociale, il a indiqué que le budget pour 2000 permet de poursuivre la mise en _uvre du plan social étudiant, dont l'objectif est de parvenir, en quatre ans, à une proportion de 30 % des étudiants aidés sur les 1,7 million dépendant du ministère chargé de l'enseignement supérieur. A cette fin, ces crédits augmenteront de 9,5 %, pour atteindre un montant de 7,8 milliards de francs et permettre de revaloriser le montant des bourses, grâce notamment au relèvement des plafonds de ressources ouvrant droit à une aide, la création d'une « bourse à taux zéro » consistant en une exonération des droits d'inscription et de sécurité sociale, la mise en place d'une « bourse de 1er cycle » ainsi que de commissions académiques d'allocations d'études, qui pourront venir en aide aux étudiants confrontés à des difficultés en cours d'année, en attribuant des aides, en urgence. Au total, l'effort porte sur 235 millions de francs et devrait permettre d'aider 36.000 boursiers supplémentaires. Il s'accompagne d'une progression des moyens attribués aux _uvres universitaires, grâce à une majoration de 35,6 millions de francs de leur subvention de fonctionnement.

En ce qui concerne les personnels, le budget prévoit l'ouverture de 400 possibilités de recrutement d'enseignants-chercheurs, ainsi que la création de 796 emplois budgétaires de personnels enseignants, pour l'essentiel des postes de maître de conférence et de professeurs. Ces mesures contribueront à une amélioration du taux d'encadrement des étudiants qui s'établira à 18,89 étudiants par enseignant en 2000, contre 19,27 en 1999. Par ailleurs, est prévue la création de 392 emplois budgétaires de personnels non-enseignants. Ils se répartissent entre 115 personnels administratifs, 257 personnels de formation et de recherche et 20 emplois d'infirmières. Il convient également de mettre l'accent sur la création de 80 emplois de personnels de bibliothèques. S'ajoutent à ces créations d'importantes mesures d'amélioration de la situation des personnels destinées à accompagner les évolutions des métiers de l'enseignement supérieur.

S'agissant des établissements d'enseignement supérieur, le budget pour 2000 abonde de 120 millions de francs les dotations de fonctionnement allouées à ces établissements. Dans le cadre de la politique contractuelle, une attention particulière est apportée au développement des nouvelles technologies ainsi qu'à certaines actions, comme celles de formation continue. Il serait souhaitable que les actions de politique internationale y soient clairement distinguées et évaluées. Les crédits de fonctionnement des bibliothèques augmentent, quant à eux, de 15 millions de francs et connaissent désormais une affectation plus large, afin de développer les services documentaires des IUFM.

Enfin, le Rapporteur a évoqué la priorité que constituent la rénovation et la mise en sécurité des bâtiments universitaires, en indiquant que les crédits d'investissement inscrits dans le projet de budget s'élèvent à près de 4 milliards de francs en autorisations de programme, soit une progression de 28 % par rapport à l'exercice précédent. Cette progression est destinée à préparer le démarrage du plan U3M qui, bien qu'il couvre la période 2000-2006, fait l'objet d'un volet de préfiguration depuis la loi de finances de 1998. Cette enveloppe spécifique permet de traiter les problèmes qui subsistent en matière de mise en sécurité et de réhabilitation des locaux universitaires.

Au sein de ces dotations, 600 millions de francs en autorisations de programme sont affectés au désamiantage du campus de Jussieu, afin d'accompagner la montée en charge du chantier. Plutôt interrogatif l'année dernière sur la réalisation du désamiantage, M. Alain Claeys a indiqué que les conditions lui paraissent aujourd'hui réunies pour respecter le rythme du chantier qui repose sur la réalisation concomitante d'« opérations-tiroirs » permettant de déménager les unités de formation dans des locaux annexes, pour poursuivre les travaux. A cet égard, le Recteur de l'Académie de Paris lui a indiqué qu'un accord est intervenu en mai dernier entre les trois institutions présentes sur le site (à savoir les universités Paris VI et VII et l'Institut Physique du Globe) pour la répartition des laboratoires et que l'implantation de l'Institut Physique du Globe est prévue, à proximité du campus, rue Cuvier. En outre, dans le cadre du contrat de plan, l'aménagement universitaire de la zone Tolbiac est acquis, sur une surface de 40.000 m². Si ces données se vérifient, le désamiantage devrait respecter le calendrier prévu. En tout état de cause, le Rapporteur a rappelé que le Premier ministre a fixé un mandat impératif aux responsables de ce chantier, qui est de n'admettre aucune interruption.

Le Rapporteur spécial a ensuite précisé que les crédits d'investissement permettront de mener, à hauteur de 1,98 milliard de francs, des opérations de construction et de réhabilitation dans le cadre de la future génération des contrats de plan État-régions, pour lesquels les Préfets vont prochainement recevoir un mandat de négociation. Ils seront également destinés au lancement de nouveaux projets comme la rénovation du Muséum national d'Histoire naturelle et l'ouverture, en 2004, du Musée du Quai Branly, pour lequel 85 millions de francs sont inscrits dans le projet de budget.

Estimant que ce budget témoigne d'une grande cohérence d'actions, nécessaires pour permettre l'adaptation et la modernisation de l'enseignement supérieur français, le Rapporteur spécial a proposé à la commission d'adopter les crédits de l'enseignement supérieur pour 2000.

M. Guy Lengagne a souhaité savoir si les Écoles nationales de la Marine marchande et l'École nationale des sciences géographiques sont intégrées dans le BCES et M. Maurice Ligot a posé la même question pour les Écoles militaires relevant du ministère de la Défense et les classes préparatoires aux grandes Écoles.

M. Jacques Guyard s'est interrogé sur l'ampleur de la diminution des effectifs dans les disciplines scientifiques, préoccupation qu'a également exprimée M. Guy Lengagne, plus spécifiquement sur l'enseignement des mathématiques, ce dernier regrettant la situation actuelle au regard de la qualité de l'École française de mathématiques qui s'est longtemps distinguée par l'importance de ses travaux et risque de perdre de son influence. N'y-a-t-il pas une « démagogie » dans l'affirmation de la perte du rôle des mathématiques ?

M. Jacques Guyard a constaté le contraste qui existe entre les mathématiques et la physique, d'une part, et les sciences de la vie, d'autre part. Il a ensuite posé des questions sur la vie étudiante et sur le rôle des classes préparatoires.

M. Jean-Louis Dumont a évoqué l'accueil des étudiants étrangers, en s'interrogeant plus particulièrement sur les effectifs d'étudiants francophones.

M. Maurice Ligot a demandé si les sections de techniciens supérieurs - bien qu'appartenant au cycle scolaire - étaient intégrées dans le BCES.

Enfin, M. Alain Rodet a souhaité avoir des précisions sur les dotations allouées aux bibliothèques et a souligné que la restauration universitaire ne doit pas être négligée.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Claeys a apporté les précisions suivantes :

_ les crédits des Écoles nationales de la Marine marchande ainsi que ceux de l'École nationale des sciences géographiques sont intégrées dans le BCES pour 2000. La situation des Écoles militaires est plus complexe dans la mesure où l'on distingue les écoles de formation initiale d'officiers et les écoles d'ingénieurs, comme l'École polytechnique : seules ces dernières sont prises en compte dans le budget coordonné. S'agissant des classes préparatoires et des sections de techniciens supérieurs, les crédits correspondants figurent dans le BCES, à l'exception de ceux dépendant du ministère de l'agriculture, en raison de difficultés techniques qui devraient être levées l'année prochaine ;

_ la diminution des effectifs dans les disciplines scientifiques est effectivement préoccupante, davantage en mathématiques et en physique que pour les sciences de la vie, en raison notamment des effectifs absorbés dans les classes préparatoires aux grandes Écoles mais aussi dans les instituts universitaires de technologie (IUT), qui accueillent des bacheliers, scientifiques avec mention ;

_ la diminution du nombre d'étudiants étrangers accueillis dans les universités françaises a fait l'objet, comme le Rapporteur a pu l'apprécier dans le cadre d'un rapport d'information sur le sujet, d'un diagnostic objectif de la part des ministères concernés, à savoir les ministères chargés de l'Enseignement supérieur et des Affaires étrangères. Sont en cause la complexité, mais aussi le manque de décentralisation du dispositif d'accueil, ainsi que la faible lisibilité des formations supérieures à l'étranger, que le BCES contribue d'ailleurs à pallier. Des initiatives ont été prises, comme la mise en place de l'agence Edufrance, laquelle doit impérativement clarifier ses missions mais, aussi, obtenir un renforcement de ses moyens, qui se traduit, dans le projet de budget pour 2000, par une augmentation de 5 millions de francs de sa subvention. Il est nécessaire que cette agence constitue un point d'entrée unique et permette une réponse groupée des établissements français aux appels d'offres internationaux. Parallèlement, les universités doivent pouvoir disposer d'un volet de bourses dans le cadre de la politique contractuelle, laquelle doit clairement distinguer les actions internationales, afin de permettre leur évaluation ;

- s'agissant de la francophonie, la connaissance du Français ne doit plus apparaître comme un préalable à la poursuite d'études en France, afin de favoriser la venue d'étudiants étrangers de pays dans lesquels l'intérêt pour les formations françaises a été, jusqu'à présent, peu marqué ;

- les bibliothèques universitaires sont effectivement moins soutenues dans le projet du budget pour 2000, si l'on prend en compte l'effort consenti l'année dernière (création de 150 emplois de personnels des bibliothèques contre 80 pour 2000) mais elles seront une priorité dans le cadre du plan « Université du troisième millénaire » (U3M). Un quart de l'enveloppe consacrée à ce plan sera, en effet, réservé à la vie étudiante, l'enjeu n'étant désormais plus la construction de locaux supplémentaires, comme cela avait été le cas pour le schéma « U 2000 ». Cette orientation concernera aussi bien le logement étudiant (qui ne doit pas uniquement reposer sur un financement par des prêts locatifs aidés _ PLA _ afin de s'adapter à la nécessité d'accueillir des étudiants, notamment étrangers, sur des courtes et moyennes durées), la restauration, les bibliothèques ainsi que les équipements culturels et sportifs, souvent déficients. A cet égard, un des enjeux d'U3M sera la mobilisation des collectivités locales sur ce volet, dont il convient de rappeler que l'implication a constitué une des grandes forces du schéma U 2000.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'enseignement supérieur.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, les crédits de l'enseignement scolaire.

M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, a indiqué que l'enseignement scolaire était l'une des priorités du Gouvernement : le budget progresse de 3,5 % et atteint 308 milliards de francs, ce qui en fait le premier budget de la Nation. Il concerne, directement ou indirectement, 12 millions de Français, soit 20 % de la population.

Le projet de budget s'inscrit dans un contexte démographique favorable, puisque les baisses attendues d'effectifs scolarisés à la rentrée 2000 sont d'environ 30.000 dans le premier degré et de 23.000 dans les lycées. Ces évolutions démographiques, comparées à l'augmentation des crédits, conduisent à privilégier l'objectif de la qualité.

Il est proposé de procéder à une série de créations et de suppressions de postes et de crédits. Le nombre des créations d'emplois s'élève à 4.300, pour une dépense de 267,14 millions de francs. Ces créations consistent principalement en 3.300 emplois d'enseignants du second degré, gagés par la mise en _uvre du plan de résorption de l'emploi précaire, en 850 emplois de personnels non enseignants et 150 emplois de personnels médicaux et sociaux. Ces emplois sont également gagés par la suppression de postes de maîtres d'internat/surveillants d'externat (MI/SE) exerçant à temps partiel, qui sont rémunérés sur des chapitres de crédits, ce budget prévoyant par ailleurs l'embauche de 1.000 MI/SE supplémentaires. Ce transfert est légitime, s'agissant de personnels n'ayant pas vocation à rester dans l'administration de l'Éducation nationale.

Le projet de budget de l'enseignement scolaire propose également de financer les réformes pédagogiques. En ce qui concerne les collèges, l'aide personnalisée en sixième et cinquième se traduit par la création d'« heures supplémentaires année » (HSA) pour un montant de 240 millions de francs. Trois mesures appliquent la réforme des lycées : l'aide individualisée bénéficie d'une dotation d'heures supplémentaires à hauteur de 53 millions de francs, 1.500 assistants de langues étrangères viendront assurer une heure hebdomadaire de pratique d'une langue et des ateliers artistiques seront mis en place dans les lycées. Le financement de ces réformes pédagogiques pourrait entrer en contradiction avec la décision du ministre de ne plus imposer aux enseignants du second degré qu'une heure supplémentaire obligatoire, au lieu de deux heures précédemment, alors même qu'un nombre croissant d'enseignants refuse d'effectuer des heures supplémentaires, trop nombreuses.

Le nombre d'aides-éducateurs atteint le niveau impressionnant de 59.349. Ils bénéficieront d'un effort de formation significatif, notamment grâce à un partenariat conclu avec de grandes entreprises : en effet, ces personnels ont vocation à trouver en dehors de l'administration de l'Éducation nationale leurs futurs emplois. Le projet de budget prévoit un effort supplémentaire de recrutement de 5.000 aides-éducateurs dans le cadre du plan de lutte contre la violence.

Comme d'habitude, l'essentiel des dépenses du budget est principalement constitué par des rémunérations des personnels. Sur la progression de 10.600 millions de francs entre 1999 et 2000, 8.559 millions de francs correspondent à l'incidence de mesures décidées les années antérieures. A ce sujet, la progression de la contribution au paiement des pensions civiles (dépenses de 4.254,8 millions de francs) est préoccupante.

Les différentes mesures catégorielles en faveur des personnels améliorent le fonctionnement de « l'entreprise Éducation nationale » car elles encouragent la prise d'initiatives à l'échelon local et la responsabilisation de tous les acteurs. Le projet de budget prévoit d'abord des mesures concernant les personnels enseignants et les personnels d'inspection et de direction. En outre, une dépense de 112 millions de francs améliore les carrières des personnels ATOS, particulièrement les personnels ouvriers et les personnels de restauration. Des possibilités de promotion dans des corps de catégorie B leur sont ouvertes. L'indemnité spéciale des personnels ATOS sera également revalorisée. Enfin, 230 millions de francs sont prévus en faveur des personnels des établissements d'enseignement privé.

Le processus d'unification des corps se poursuit : ainsi, environ 24.000 instituteurs sont intégrés au corps des professeurs des écoles. L'année 2000 devrait voir la disparition du dernier professeur de lycée professionnel du premier grade, transformé en professeur de lycée professionnel du deuxième grade. D'autres mesures améliorent considérablement le repyramidage des corps, notamment le passage à la hors classe, pour une dépense d'environ 500 millions de francs.

Un ensemble de dépenses d'un montant total de 613 millions de francs finance à la fois l'amélioration des heures supplémentaires et le régime indemnitaire des personnels. La première heure supplémentaire sera rémunérée au taux applicable avant l'intervention du décret du 30 juillet 1998. Heureusement, le ministère est revenu sur l'erreur de l'année dernière, qui avait consisté à diminuer les conditions de rémunération des professeurs enseignants dans des classes préparatoires aux grandes écoles. L'élargissement de la carte de l'éducation prioritaire conduit à une dépense supplémentaire de 28 millions de francs ; il est cependant nécessaire de trouver des motivations autres que financières à l'affectation dans les ZEP (conditions de mutation, facilités diverses...) afin d'y attirer des éléments de qualité.

Le projet de budget assure également une cohérence entre les mesures de déconcentration des moyens et la modernisation nécessaire de l'administration centrale. L'élaboration du rapport « Du chapitre budgétaire à la salle de cours », rédigé conjointement par le rapporteur spécial avec M. Yves Durand, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur les crédits de l'enseignement scolaire, avait révélé l'incompatibilité des systèmes d'information et de gestion de l'administration centrale et des rectorats. Il est donc proposé dans ce budget un effort particulier en matière informatique, afin de mieux suivre et faciliter le processus de déconcentration.

Le projet de budget prévoit également de lutter contre les exclusions, en procédant notamment à la transformation de 10.000 contrats emplois-solidarité en 10.000 contrats emplois-consolidés, pour une dépense de 122 millions de francs. Le Ministre propose également la création de nouvelles bourses destinées aux très bons lycéens issus de milieux modestes.

Les dépenses en capital sont surtout le fait des collectivités locales, mais il est proposé un effort particulier pour la Guyane et la Polynésie française. Le projet de budget prévoit également de poursuivre l'effort en faveur de l'introduction de nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Il s'agit donc d'un très bon budget qui prévoit l'amélioration des conditions de gestion et de l'ambiance générale de l'Éducation nationale. Il est essentiel de poursuivre la déconcentration en responsabilisant les rectorats, les établissements et les élèves, notamment en ce qui concerne la gestion des remplacements de courte durée. L'institution de directeurs de ressources humaines au sein des rectorats s'est révélée un succès ; il pourrait être opportun de réaliser une réforme similaire au niveau de l'administration centrale.

En conclusion, le Rapporteur spécial a néanmoins formulé deux regrets. D'abord, le dégagement d'heures supplémentaires ne doit pas être l'unique réponse aux nouveaux besoins. En outre, comparativement à l'effort fourni en faveur du second degré, il faudrait sans doute mettre à niveau l'effort de l'État en faveur du premier degré et de l'enseignement supérieur.

M. Alain Rodet s'est réjoui du repyramidage des carrières et des mesures destinées au personnel ATOS, dont le malaise était peut-être une des causes du mal-vivre des lycéens. Il s'est ensuite demandé si les priorités du Gouvernement devaient intégrer les classes préparatoires aux grandes écoles.

M. Guy Lengagne a demandé au Rapporteur spécial s'il était possible d'envisager que les agrégés enseignent dans les classes de DEUG. Il a ensuite souligné, concernant les revendications lycéennes, le décalage existant entre les statistiques et le terrain. Enfin, il a trouvé choquant qu'un jeune certifié puisse refuser son affectation.

M. Pierre Forgues a mis en avant la nécessité de revoir la gestion des personnels. Il est en effet intolérable que de nombreux collèges manquent encore de professeurs. Il faudrait recruter des remplaçants dans le cadre d'une gestion de proximité par rapport à l'établissement, sans nécessairement remonter jusqu'au rectorat ou au ministère. A l'heure actuelle, le recteur qui constate une vacance de poste doit attendre une autorisation ministérielle pour ouvrir un emploi, ce qui génère beaucoup de retards. En ce qui concerne les personnels ATOS, l'essentiel est d'augmenter le nombre de postes et de mettre fin à la précarité que vivent les personnels recrutés par un contrat emploi-solidarité.

La consolidation de 10.000 contrats emploi-solidarité en contrats emploi-consolidé est une bonne décision, mais il faut songer également à l'avenir de ces personnels en contrats consolidés, au terme de la période de cinq ans pendant laquelle durent ces contrats.

M. Jean-Louis Dumont a d'abord rappelé que les dernières manifestations lycéennes sont nées dans les établissements techniques. Ce type d'enseignement, parfois délaissé, est particulièrement important dans un contexte de pénurie de main d'_uvre, notamment dans le bâtiment et la mécanique. Après les propos positifs du ministre en 1998, les mesures concrètes de revalorisation de la filière sont toujours attendues.

On peut penser qu'il n'y a pas de véritable gestion de ressources humaines au ministère de l'Éducation nationale. Parmi les maîtres auxiliaires, certains travaillent depuis quinze ans, sont bien notés, mais posent un très réel problème de titularisation. De la même manière, il existe un manque important en postes de documentalistes.

En ce qui concerne l'informatique, il est indispensable de veiller à ce qu'une formation adéquate soit assurée, afin de ne pas laisser inutilisés les équipements.

M. Pierre Hériaud a d'abord remarqué que le taux de croissance du budget de l'enseignement scolaire, même important, n'était pas très supérieur aux taux d'augmentation observés pour les dépenses du titre III du budget général qui se situent entre 3,5 et 4 %. Il a ensuite demandé des précisions sur le statut des assistants en langues étrangères et sur le financement des rémunérations des aides-éducateurs. Enfin, il a interrogé le Rapporteur sur les suites éventuelles données à son rapport sur la gestion des personnels enseignants du second degré.

M. Alain Claeys a souligné que la rentrée difficile dans les collèges et les lycées s'était parfois traduite par le procès de la déconcentration, ce qui est une erreur. Les heures supplémentaires et les maîtres auxiliaires sont deux variables d'ajustement inévitables, mais il faut savoir comment les utiliser, et elles ne sont pas exclusives d'autres actions.

M. Yves Tavernier, après avoir rappelé qu'il y avait de moins en moins d'élèves et de plus en plus d'enseignants, a regretté que ces évolutions ne soient pas très visibles au niveau de l'encadrement dans les classes, et a demandé au Rapporteur les statistiques précises sur ce sujet.

M. Jacques Guyard, répondant aux divers intervenants, a apporté les précisions suivantes :

- les personnels dont les contrats solidarité sont transformés en contrats emplois consolidés partiront en retraite à l'issue de cette période ;

- les difficultés observées à la rentrée dans les établissements du second degré proviennent de la diminution des marges de man_uvre induites par la titularisation des maîtres auxiliaires, et par la difficulté à faire face aux absences de longue durée ; en effet, les taux d'absentéisme sont très variables suivant les périodes et les matières, ce qui rend le dispositif très complexe à gérer ; dans certaines disciplinaires déficitaires, il y a de vraies difficultés à trouver des remplacements et il pourrait être utile de passer des conventions avec les professions concernées pour trouver des enseignants ;

- en ce qui concerne le nombre d'élèves par classe, c'est une réalité statistique que les effectifs par classe ont diminué depuis le début des années 90 ; le taux d'encadrement s'est amélioré, il est d'environ 13,3 % en tenant compte des professeurs effectivement en poste, mais la difficulté de l'enseignement s'est aggravée ;

- certains maîtres auxiliaires ne souhaitent pas passer les concours réservés, certains ne le peuvent pas pour des raisons de diplômes ; une circulaire récente organise cependant une voie d'accès particulière pour les maîtres auxiliaires dépourvus de DEUG. 1.300 auxiliaires n'ont pas ce diplôme et enseignent et sont susceptibles d'entrer dans ce cadre ;

- les assistants de langues ont un statut de boursiers ;

- dans certains concours, les jurys sont sélectifs : tous les postes ne sont pas pourvus, mais le ministre ne peut pas intervenir, les jurys étant souverains ;

- en ce qui concerne la gestion des personnels, il est justifié de donner plus de perspectives aux personnels ATOS, le principal problème de ces catégories étant lié à la motivation ; il faut souligner que la déconcentration de la gestion du mouvement a été une réussite, sauf dans une académie.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'enseignement scolaire.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Georges Tron, rapporteur spécial, les crédits des Services généraux du Premier Ministre, du Conseil économique et social, du Plan et des Journaux officiels.

Présentant tout d'abord les crédits du Conseil économique et social, M. Georges Tron, rapporteur spécial, a précisé que la progression de 3,3 %, prévue pour 2000, est pour l'essentiel destinée à financer la deuxième tranche de la revalorisation de l'indemnité de secrétariat des présidents de groupe, l'augmentation du nombre de pensionnés consécutive au renouvellement du Conseil et la poursuite de la rénovation du Palais d'Iéna. Il a indiqué que l'année dernière, des demandes de crédits étaient formulées, notamment en vue de la coopération internationale, en particulier avec la Chine. Compte tenu du récent changement de Président, de telles demandes n'ont pas encore été formulées cette année, mais il serait très utile que ces activités se développent.

Évoquant l'exemple du logement social, M. Jean-Louis Dumont a regretté que le Conseil ait abandonné ses missions d'évaluation pour lesquelles il dispose du recul et des capacités d'écoute suffisants. Le Conseil est une assemblée qui gagnerait à être mieux connue et dont il serait pleinement justifié d'augmenter les moyens de fonctionnement, notamment dans la perspective du développement de la francophonie.

M. Alain Rodet s'est étonné de certaines comparaisons portant sur le budget du Conseil économique et social, instance formée de personnes nommées, avec celui de l'Assemblée nationale, chambre composée d'élus. N'est pas élu au suffrage universel qui veut, n'est pas coopté, non plus, qui veut !

M. Georges Tron s'est associé à l'appréciation portée par M. Jean-Louis Dumont sur la qualité des avis et rapports du Conseil économique et social. Il a ajouté que la répartition des compétences entre les divers organismes impliqués dans l'évaluation des politiques publiques nécessite d'être clarifiée.

Abordant ensuite le budget annexe des journaux officiels, le rapporteur spécial a indiqué que la forte progression des recettes et la relative stabilité des dépenses permettront en 2000 d'augmenter de manière significative l'excédent d'exploitation, autorisant ainsi un reversement au budget général de 247 millions de francs.

M. Georges Tron a ensuite présenté les dotations destinées aux services généraux du Premier ministre en indiquant qu'elles progressent de 4,3 % sous l'effet de divers transferts provenant de divers autres budgets. Après avoir souligné la stabilité des crédits des fonds spéciaux, il a observé que ces derniers constituent une pratique ancienne utilisée par tous les gouvernements, selon les mêmes règles depuis le début de la IVème République. Il a par ailleurs relevé qu'aucun crédit n'est inscrit en 2000 en faveur des délocalisations d'administrations, les reports depuis les exercices antérieurs et une éventuelle ouverture en collectif de fin d'année permettant de couvrir les opérations programmées. Il a également présenté le budget de plusieurs organismes rattachés au Premier ministre pour montrer notamment que, du fait de l'accroissement du nombre de saisines, les moyens du Médiateur restent insuffisants. Il s'est interrogé sur le nombre élevé d'organismes rattachés au Premier ministre. Il a rappelé que l'audit qui avait été demandé l'année dernière par la Commission à ce sujet n'a toujours pas été lancé par le Gouvernement, et reste d'actualité. Il a enfin noté la forte progression des crédits de communication induite par l'inscription au budget de l'État des aides qui seront versées aux chaînes publiques, en dédommagement de la diminution de leurs recettes publicitaires.

M. Alain Rodet a souhaité avoir des explications sur l'augmentation des crédits destinés aux centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA). Il s'est également interrogé sur la possibilité de réduire le coût de l'appel téléphonique pesant sur les usagers de ces centres, dans un souci démocratique.

M. Jean-Louis Dumont a attiré l'attention de la Commission sur le développement important des pratiques sectaires et a souhaité que la Mission interministérielle de lutte contre les sectes (MILS) dispose de véritables moyens. Il est indispensable de renforcer les moyens d'action de cette mission, compte tenu de l'actualité récente et, parfois, du rapprochement qui peut exister entre certains services administratifs et les sectes. Il s'est également interrogé sur la justification des aides à la presse.

M. Jacques Guyard s'est associé aux v_ux exprimés par M. Jean-Louis Dumont en précisant que la MILS ne bénéficie actuellement que de fonctionnaires mis à disposition. Il a indiqué qu'il est difficile de modifier le régime d'aides à la presse mis en place depuis deux ans à la suite d'un arbitrage entre la Poste, l'État et les sociétés de presse.

Répondant aux intervenants, M. Georges Tron a précisé que l'effort budgétaire consenti en faveur des 9 CIRA, qui ont reçu 1,3 million d'appels, la plupart concernant le secteur du travail et de l'emploi, est destiné à faire financer par l'État le loyer de plusieurs centres actuellement pris en charge par des collectivités locales. Les CIRA emploient 185 collaborateurs. Il a appuyé la demande de renforcement des moyens de la MILS en précisant qu'il consacrerait dans son rapport un développement spécifique sur ce sujet.

M. Yves Tavernier, Président, a indiqué qu'en dépit du fait que cette procédure était tombée en désuétude, il serait très souhaitable que la commission adopte une observation.

Le Rapporteur spécial a également suggéré une observation tendant à ce que la MILS dispose de moyens propres à un niveau satisfaisant pour assurer ses missions.

La Commission a adopté cette observation.

Traitant, enfin, des crédits du Plan, le rapporteur spécial a indiqué qu'en s'établissant à 159,8 millions de francs, ils progressent de 4,1 % afin notamment de renforcer les moyens affectés à l'évaluation des politiques publiques. Il a rappelé son souhait que soit engagée une réflexion sur la rationalisation des instances chargées d'éclairer le débat économique dont les compétences sont parfois redondantes, et son attachement à la création d'un observatoire d'analyse comparative. Rappelant la place fondamentale du Plan, il a estimé indispensable que le Commissariat général dispose des véritables moyens d'évaluation et de prospective.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Services généraux du Premier ministre, du Conseil économique et social, du Plan et les crédits du budget annexe des Journaux officiels figurant à l'article 42 au paragraphe I de l'article 43 et au paragraphe II du même article.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, les crédits des affaires sociales.

M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits des Affaires sociales progresseront de 14,4 % en 2000, après une augmentation de 11,4 % en 1999, pour dépasser 81 milliards de francs. Compte tenu des priorités retenues par le Gouvernement, il figure parmi les budgets qui augmenteront le plus l'année prochaine.

L'année 1999 a été marquée par la mise en _uvre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, à laquelle sont consacrés 411 millions de francs de moyens nouveaux. Mais l'effort budgétaire ne s'arrêtera pas là, puisque l'année prochaine, 244 millions de francs de mesures nouvelles viendront s'y ajouter, principalement en faveur de l'appui social individualisé, des fonds d'aide aux jeunes et de l'accueil d'urgence. L'année 2000 sera celle de l'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU). Ici aussi, le Gouvernement respecte les engagements pris lors de l'adoption de la loi et inscrit les montants nécessaires pour alimenter le fonds de financement de la protection complémentaire, à hauteur de 7 milliards de francs. L'inscription de ces 7 milliards conduit d'ailleurs à relativiser l'augmentation, apparemment très forte, des crédits de la Solidarité pour 2000. En effet, si l'on considère l'apport net de l'État au titre de la CMU, soit environ 1 milliard de francs, l'évolution des crédits, à structures constantes, n'est plus que de 5,9 %.

Avec 28,7 milliards de francs en 2000, l'augmentation apparente des crédits destinés au revenu minimum d'insertion (RMI), soit 8,7 %, doit être rapprochée du décret d'avance du 2 septembre, qui a augmenté de 3,5 milliards de francs le niveau de la dotation du RMI au titre de 1999. Cette opération est la conséquence du rattrapage du montant de l'allocation, pour 1998, et de son augmentation pour 1999, soit, respectivement, 1,8 et 1,7 milliard de francs. Dès lors, la croissance réelle de ces crédits n'est que de 2,1 %, ce qui comprend à la fois la revalorisation annuelle de l'allocation et l'évolution prévue du nombre des allocataires.

L'évolution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) continue d'être très soutenue : la dotation atteindra 25,5 milliards de francs en 2000, en progression de 4 %. À cet égard, le Rapporteur spécial a regretté que le ministère de l'Emploi et de la Solidarité n'ait pas été en mesure de lui communiquer des informations sur les incidences financières de l'article 134 du projet de loi de finances pour 1999, qui incluait dans le régime du minimum vieillesse les handicapés de plus de 60 ans reconnus inaptes au travail. Quant aux montants versés au titre de l'allocation de parent isolé (API), retracés au budget de la Solidarité depuis cette année, ils progresseront de 3,1 % en 2000.

En raison de la mise en place de la CMU, les crédits de l'aide médicale ne se montent plus qu'à 495 millions de francs, car l'État n'interviendra plus désormais qu'au titre des étrangers en situation irrégulière et des personnes soignées sur notre territoire pour des motifs humanitaires.

Le Rapporteur a ensuite salué la poursuite de l'effort entrepris depuis 1997 en matière de créations de places d'accueil, qu'il s'agisse des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), avec à nouveau 500 places, des centres pour les réfugiés, avec 120 places, ou des centres d'aide par le travail (CAT), avec 2.000 places, s'ajoutant aux 4.000 places déjà créées en 1998 et en 1999, dans le cadre d'un plan pluriannuel, et aux 500 places nouvelles en ateliers protégés, financées par le budget de l'Emploi.

Les crédits d'aide sociale de l'État sont maintenus aux montants de 1998 et de 1999, supérieurs aux besoins effectifs, ce qui permettra de continuer à résorber les retards de paiement. Les crédits de l'intégration demeureront également à leur niveau de 1998 et de 1999.

Par ailleurs, les crédits en faveur des droits des femmes augmenteront de 23,9 %, après une progression de 11,5 % en 1999. Ces 20,3 millions de francs de moyens nouveaux se décomposent en 11,6 millions de francs pour la création d'emplois et d'entreprises, la mixité et l'égalité des chances, 4,2 millions de francs pour les associations et les projets innovants dans le cadre de l'Europe sociale, 3,7 millions de francs pour l'information sur les droits des femmes, ce qui constitue un indéniable effort, et 0,9 million de francs pour les femmes victimes de violences.

Pour la première fois depuis 1996, les crédits destinés aux objecteurs de conscience ne diminueront pas en loi de finances initiale. Grâce à l'abondement de 86 millions de francs effectué par le décret d'avance du 2 septembre, l'État pourra donc continuer à rattraper son retard dans les versements aux organismes d'accueil. Enfin, le ralentissement de la progression des crédits de la tutelle d'État se confirme.

Le Rapporteur a conclu en proposant à la Commission d'adopter les crédits des affaires sociales, qui viennent à l'appui de deux textes législatifs essentiels : la loi d'orientation sur l'exclusion et la loi instituant la CMU.

Saluant l'effort considérable consenti pour la deuxième année consécutive, M. Louis Mexandeau a exprimé son soutien enthousiaste aux crédits proposés et souhaité obtenir des précisions sur l'évolution des créations de places en CAT.

Se félicitant que la création de places en CHRS ait repris depuis 1997, M. Alain Rodet a estimé qu'il convenait de souligner que l'évolution de la dotation de l'État pour la CMU risquait de connaître la même progression que celle des minima sociaux inscrits au budget des Affaires sociales.

Jugeant qu'il n'était pas normal que des associations employant des objecteurs de conscience soient mises en difficulté lorsque l'État ne peut honorer ses dettes, ce qui pouvait être interprété comme une distance, voire un mépris pour leurs activités, M. Jean-Louis Dumont a déploré les retards de l'équivalence communautaire des diplômes des travailleurs sociaux. La forte progression des crédits de l'innovation sociale est très satisfaisante, afin de dynamiser les mutuelles et les coopératives, notamment dans le cadre de la construction européenne. Si le chômage commence à régresser, l'exclusion n'en continue pas moins à progresser, ce qui laisse craindre que notre société n'empêche pas les conditions d'une exclusion définitive de certaines personnes. La création de places en CAT avait pris beaucoup de retard, ce phénomène étant aggravé par d'importantes inégalités géographiques ; l'augmentation régulière du nombre des places depuis 1997 doit donc être saluée, mais il faudra que les départements consentent également un effort de leur côté et que soit trouvée une réponse à l'hébergement des personnes handicapées atteignant l'âge de la retraite.

M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, a indiqué que les effets positifs de la création de places en CHRS ne tarderaient pas à se faire sentir, de même que dans les CAT, où il faut non seulement résorber le retard mais faire face à une demande toujours croissante. Il existe indéniablement un problème pour l'accueil des handicapés parvenus à l'âge de la retraite et aucune réponse satisfaisante n'a encore été trouvée. Le cas des adultes handicapés placés dans des maisons de retraite spécialisées illustre bien les difficultés qui se présentent, celles-ci étant aggravées par le fait que le surcoût présenté par le handicap mental n'est pas suffisamment pris en compte.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des affaires sociales.

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