C9900009 Compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 19 octobre 1999
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-président

SOMMAIRE

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- Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805)
Anciens combattants	2
Environnement	6

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a continué l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805).

Elle a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Jean-Pierre Kucheida, rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants.

M. Jean-Pierre Kucheida, rapporteur spécial, s'est tout d'abord félicité des évolutions prévues dans le budget pour 2000, qui permettront de poursuivre la politique, initiée depuis deux ans, en faveur des anciens combattants. Rappelant que les crédits s'élèveront à 24 milliards de francs, il a formulé les commentaires suivants sur les orientations retenues dans ce budget :

- ce montant diminue en raison du transfert de 949 millions de francs de crédits sur le budget du ministère de la Défense, lié à la réforme du secrétariat d'État opérée en mars 1999 ; toutefois, cette diminution de 2 % est inférieure de moitié à celle du nombre des parties prenantes, estimée à - 3,9 %, ce qui permettra de dégager des moyens nouveaux en faveur des ressortissants ;

- les crédits de la dette viagère resteront stables, en raison de l'augmentation des crédits affectés à la retraite du combattant, liée à l'arrivée progressive à l'âge de 60 ans d'une part importante de la génération des anciens combattants d'Afrique du Nord ;

- la réforme du secrétariat d'État s'accompagne d'une suppression globale de 173 emplois budgétaires, qui s'explique essentiellement par la diminution du nombre des parties prenantes ;

- s'agissant des moyens de fonctionnement des institutions au service du monde combattant, ils enregistrent une progression de 7 % pour les services déconcentrés du secrétariat d'État et de 4,1 % pour l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC) qui bénéficie également d'une ouverture de 13 millions de francs d'autorisations de programme pour le financement d'opérations de mise en sécurité des maisons de retraite. Sur ce dernier point, il importe d'accorder les moyens nécessaires au réaménagement de ces maisons au cours des prochaines années, afin d'éviter le recours à des cessations d'activité trop nombreuses. Enfin, la dotation de fonctionnement de l'Institution nationale des invalides (INI) augmente de 2,6 % en 2000, pour s'établir à 44 millions de francs, tandis que sa subvention d'investissement s'élève à 3,5 millions de francs en crédits de paiement afin de poursuivre, dans le cadre du projet d'établissement, les travaux de mise en sécurité et la rénovation des chambres d'hospitalisation ;

- des mesures nouvelles importantes sont prévues dans ce projet de budget, en particulier une majoration de 248 millions de francs des crédits de la dette viagère, en application du rapport constant ; la reconduction, à hauteur de 20 millions de francs, de la dotation votée l'année dernière pour la mise en place du dispositif « ARPE-Anciens combattants » ; l'abaissement de la durée de présence en Afrique du Nord de 15 à 12 mois pour l'attribution de la carte du combattant (pour un montant de 15 millions de francs) ; le relèvement de 100 à 105 points d'indice de pension militaire d'invalidité de la référence servant de base au calcul du plafond majorable des retraites mutualistes (10 millions de francs) ; le renforcement des crédits d'action sociale de l'ONAC grâce à un abondement de 5 millions de francs ; enfin, une priorité accordée à la politique de la mémoire à travers 9 millions de francs de crédits supplémentaires pour les actions de mémoire et d'information historique et l'ouverture de 8 millions de francs en crédits de paiement pour la rénovation des sépultures de guerre, soit une progression totale des crédits consacrés à la politique de mémoire de 20 % par rapport à 1999.

Le Rapporteur a ensuite présenté les articles 65 et 66 du projet de loi de finances, rattachés au budget des Anciens combattants, en rappelant que ces deux mesures ont pour objet, d'une part, de ramener la durée de présence en Afrique du Nord nécessaire à l'obtention de la carte du combattant de 15 à 12 mois et, d'autre part, de relever le plafond majorable des rentes mutualistes. Au regard de cet effort, favorable au monde combattant, le Rapporteur a invité les commissaires à adopter le projet de budget du secrétariat d'État à la Défense chargé des Anciens combattants pour 2000.

Satisfait des moyens prévus en faveur de l'ONAC, ainsi que de la politique de la mémoire, M. Alain Rodet s'est néanmoins déclaré inquiet sur la mise en place de la réforme du secrétariat d'État aux Anciens combattants dans la mesure où elle s'accompagne de suppression de postes, quand bien même ces mesures portent sur des emplois vacants. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de valoriser une politique dynamique de la mémoire, en illustrant les réalisations accomplies en ce domaine, qu'il a jugées intéressantes, telles que l'implantation d'un centre dédié à la mémoire combattante en Haute-Vienne.

M. Louis Mexandeau a souligné que le budget permet de répondre à deux exigences essentielles, la première de dignité envers ceux qui ont tant donné pour leur pays, et la seconde correspondant à un devoir de mémoire, indispensable auprès de la jeunesse et de l'ensemble de la Nation. Il a par ailleurs exprimé la même inquiétude que le Rapporteur concernant l'avenir des maisons de retraite en indiquant que si une solution avait été trouvée à la fermeture de la Maison de Villiers-le-Sec, au sein de l'hôpital de Bagneux, l'avenir des maisons de retraite devait néanmoins retenir toute l'attention. Évoquant la réforme du secrétariat d'État, il a ensuite insisté sur le fait qu'elle se réalisait dans de bonnes conditions, grâce à un effort d'explication et une mise en _uvre progressive, mais que la spécificité d'un département ministériel exclusivement consacré aux questions du monde combattant est indispensable. A cet égard, six pays seulement se distinguent par l'existence d'un département ministériel spécifique, laquelle permet de ne pas opposer aux anciens combattants un sentiment d'indifférence, voire d'ignorance ou de mépris, et certains pays comme la Russie, par exemple, se sont montrés intéressés par cette spécificité. Puis, il a abordé la diminution des crédits du Fonds de solidarité des Anciens combattants d'Afrique du Nord, en rappelant qu'il a été à l'origine de la création de ce fonds. Il a indiqué que si son évolution est liée à l'arrivée à l'âge de la retraite de la classe d'âge la plus importante de ses bénéficiaires, le Fonds n'en reste pas moins indispensable pour de nombreux anciens combattants se trouvant dans des situations difficiles. Sur la politique de la mémoire enfin, il a rappelé le titre d'un ouvrage sur la Première guerre mondiale, intitulé « Les derniers survivants vont mourir », et insisté sur l'urgence d'agir vite dans ce domaine, par l'implantation de lieux de mémoire et le soutien aux associations du monde combattant qui permet des initiatives très intéressantes. A cet égard, il a considéré que les crédits d'État étaient indispensables pour ces actions qui, bien souvent, se heurtent à l'indifférence des collectivités locales, comme il a pu le constater en tant que membre du Groupe des anciens déportés de l'Assemblée nationale, présidé par M. Jean Mattéoli.

M. Jean-Louis Dumont a approuvé la position du Rapporteur sur l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) et insisté sur la nécessité d'une politique de la mémoire orientée sur le renforcement du lien entre l'armée et la Nation, à l'heure de la professionnalisation de l'armée. Il importe en effet d'éviter tout risque d'enfermement sur une mémoire « régimentaire », auquel peut précisément contribuer le monde combattant. A titre d'exemple, la tenue des Journées du Citoyen à Verdun regroupe les associations du monde combattant dans cette perspective. Il a ensuite souligné l'acte essentiel que constitue la reconnaissance officielle de la guerre d'Algérie en précisant que l'importance des anciens combattants ayant participé à cette guerre se manifeste au niveau des attributions de la carte du combattant (63 % d'entre eux en bénéficient contre 55 % pour les anciens combattants de la Deuxième guerre mondiale). Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur la nécropole de Fréjus et les crédits destinés à l'appareillage.

Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres et, indiquant que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a émis un avis favorable à l'adoption du budget des Anciens combattants pour 2000, M. Alain Néri a insisté sur la cohérence de l'action engagée par le Gouvernement depuis deux ans, en particulier la reconnaissance officielle de la guerre d'Algérie, mais aussi la réforme du Secrétariat d'État aux Anciens combattants, qui permet le maintien d'un interlocuteur unique, ainsi que d'un budget autonome. Il a évoqué les amendements discutés par la commission des Affaires sociales qui, bien qu'irrecevables, devraient aboutir grâce aux négociations qui se poursuivent dans les prochains jours. Puis, il a rappelé que l'ARPE est une excellente mesure qui permet d'établir un lien entre l'effort de solidarité en faveur du monde combattant et les jeunes générations, grâce à l'obligation d'embauche compensatrice. C'est pourquoi il est indispensable de trouver une solution pour la mise en place rapide de ce dispositif.

M. Louis Mexandeau s'est déclaré préoccupé par la situation des Anciens combattants des États anciennement sous souveraineté française, notamment du Sénégal et de la Tunisie, et a formulé le v_u que la diminution des crédits du Fonds de solidarité des anciens combattants d'Afrique du Nord puisse être utilisée pour le financement de la « décristallisation » des pensions de ces personnes, afin de régler une situation qui n'honore pas la France, certains d'entre eux s'entassent à Bordeaux pour percevoir une très faible pension.

Approuvant cette proposition, le Président Yves Tavernier a rejoint la préoccupation du Rapporteur sur l'avenir des maisons de retraites gérées par l'ONAC, en citant la fermeture de celle de Ville-Lebrun. Puis il a rappelé au Rapporteur que les amendements présentés à la commission des Finances sur le budget des anciens combattants ont été déclarés irrecevables par le Président Augustin Bonrepaux, puisqu'ils majorent des charges.

M. Jean-Pierre Kucheida a néanmoins présenté le contenu de ces amendements, qui ont également été défendus devant la commission des Affaires sociales :

- le premier amendement vise à étendre le bénéfice des dispositions prévues pour l'indemnisation des invalidités résultant des infirmités et maladies contractées par les militaires au cours de leur captivité dans les camps à régime sévère, aux militaires capturés et détenus par l'adversaire durant la guerre d'Algérie et les combats au Maroc et en Tunisie, ainsi qu'aux incorporés de force dans la Wehrmacht détenus par les autorités soviétiques durant plus de trois mois, avant le 8 mai 1945, son coût serait de 4,6 millions de francs ;

- il est également proposé d'augmenter de 3 millions de francs les moyens affectés à la politique de la mémoire afin d'encourager les initiatives à vocation pédagogique et éducative ;

- il est en outre envisagé de diminuer l'écart entre les pensions gelées sur la période 1991-1994 et l'ensemble des pensions des grands invalides, en prévoyant une revalorisation à hauteur de 15 millions de francs ;

- un quatrième amendement aurait visé à permettre aux veuves des Patriotes Résistants à l'Occupation (PRO) des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle de bénéficier de l'indemnisation, qui aurait du être versée à leur conjoint au titre de la loi de finances pour 1993, mais qui n'a pu l'être en raison de leur décès ;

- une cinquième proposition a pour objet prolonger le droit au Titre de Reconnaissance de la Nation (TRN) jusqu'au 1^er mars 1963, date à laquelle le dernier soldat est tombé en Algérie dans le cadre de sa mission ;

- enfin, il est proposé d'abonder la subvention d'action sociale de l'ONAC de 5 millions de francs pour le financement d'actions prioritaires de solidarité en faveur des veuves d'anciens combattants.

Le Rapporteur a estimé que ces mesures, bien qu'irrecevables, permettraient de nettes améliorations de la situation des anciens combattants et de leurs ayant-droits pour des montants, en définitive, assez faibles au regard de la diminution des crédits. Il a ensuite répondu aux différents intervenants en précisant que :

- une solution doit effectivement être trouvée pour une mise en place rapide du dispositif « ARPE », ce qui nécessite la mobilisation d'une volonté collective forte ;

- les crédits consacrés à l'appareillage restent stables ;

- la politique de valorisation de la mémoire collective n'est, selon lui, pas menacée par un risque d'enfermement. A cet égard, l'intégration du secrétariat d'État aux Anciens combattants au sein du ministère de la Défense, qui s'est effectivement réalisée dans de bonnes conditions, constitue une garantie importante ;

- la question de la « décristallisation » des pensions a fait l'objet d'un rapport du secrétariat d'État, document qui souligne que la situation est extrêmement variable selon les pays, dans la mesure où elle dépend de leurs niveaux de vie respectifs. A cet égard, il est indéniable qu'un problème se pose pour la Tunisie et le Maroc, il conviendrait que soit trouvée rapidement une solution ;

- enfin, en tant que rapporteur spécial des crédits des Anciens combattants, il portera une attention particulière à la situation des maisons de retraite de l'ONAC.

La Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Anciens combattants et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Puis la Commission a adopté les articles 65 et 66 du projet de loi de finances rattachés à ces crédits.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Michel Suchod, rapporteur spécial, les crédits de l'Environnement.

M. Michel Suchod, rapporteur spécial, a indiqué que, après la forte augmentation intervenue en 1999 à l'occasion de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), le projet de budget du ministère de l'Environnement progresse à nouveau sensiblement en 2000 : les crédits augmenteront de 8,6 %, pour atteindre 4.297,6 millions de francs. Près de 54 % de ces crédits constituent des mesures nouvelles.

Le rapporteur a attiré l'attention de la commission sur la relative faiblesse de la consommation des crédits du ministère. Le taux de consommation a été de 77,4 % en 1998, soit un niveau sensiblement plus faible que celui observé au cours des exercices précédents. Cette faiblesse globale du taux de consommation s'explique avant tout par la situation des dépenses en capital, comme en témoigne l'exécution du chapitre 67-20 relatif aux subventions d'investissements en matière de protection de la nature. Le rapporteur a fait part de son intention d'attirer en séance l'attention du ministre sur ce point.

M. Michel Suchod a indiqué que l'année 2000 pouvait être qualifiée d'« an II » de la fiscalité écologique. La logique environnementale de la TGAP explique l'extension de celle-ci à de nouveaux domaines : les lessives et les produits adoucissants, les grains minéraux naturels, les produits anti-parasitaires à usage agricole et les installations classées. 2000 sera également l'année de mise en _uvre de ce que les théoriciens de la fiscalité écologique appellent le « second dividende » : le produit de la TGAP ne constituera plus une recette du budget de l'État, mais sera affecté à la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. Cette mise en _uvre du double dividende n'est pas en soi critiquable, mais elle porte néanmoins le risque de voir les évolutions ultérieures de la TGAP obéir plus à une logique financière qu'à une approche strictement environnementale. Ainsi, les lessives sans phosphates ne seront pas taxées au taux 0, alors que la taxation s'appuie sur la teneur en phosphates. Le rapporteur a donc insisté sur le fait que la poursuite du second dividende ne devait pas pervertir la logique écologique de la TGAP et a souligné que cette question deviendrait essentielle, si la TGAP était étendue à l'avenir à d'autres intrants agricoles.

Par ailleurs, le rapporteur a indiqué que le Gouvernement avait publié un livre blanc, qui témoigne de sa volonté d'élargir la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie à partir de 2001. Cette décision s'inscrit dans le cadre de la lutte contre l'effet de serre et traduit la volonté de la France de respecter l'engagement, qu'elle a pris à Kyoto en 1997, de stabiliser en 2010 ses émissions de gaz à effet de serre au niveau atteint en 1990.

Abordant les principaux agrégats budgétaires, M. Michel Suchod a souligné que le projet de budget pour 2000 poursuivait l'effort de consolidation du ministère de l'Environnement. Après les créations d'emplois intervenues en 1998 et 1999 (174 emplois créés au total), le projet de budget prévoit la création de 140 emplois supplémentaires. Ceux-ci sont destinés à renforcer les moyens de l'administration centrale (50), des directions régionales de l'environnement (36), de l'inspection des installations classées (34) et des directions des services vétérinaires (20).

En ce qui concerne la protection de la nature, des sites et des paysages, le Rapporteur a indiqué que le budget pour 2000 permettra la poursuite de la mise en place des sites Natura 2000. Les propositions françaises portent sur 1.029 sites couvrant 4,9 % du territoire national. La récente décision du Conseil d'État d'annuler les premières listes n'aura pas de conséquences juridiques.

Évoquant la politique relative aux déchets ménagers, le Rapporteur spécial a rappelé que 87 départements avaient adopté leur plan départemental d'élimination. Cependant, l'analyse de leur contenu montre la nécessité de réviser ces plans, afin d'intégrer davantage les préoccupations de recyclage et de limiter corrélativement le recours à l'incinération et au stockage. A ce jour, 69 départements ont entamé la procédure de révision de leur plan.

M. Michel Suchod a indiqué qu'il avait été saisi du dossier des pneus usagés. Le problème du devenir de ces derniers prend en effet une acuité grandissante, tant en raison des flux annuels (353.000 tonnes) que de l'importance des stocks plus ou moins sauvages qui polluent les paysages et représentent un risque important en cas d'incendie. Seulement 40 % des pneus usagés font l'objet d'un recyclage, soit sous forme de réutilisation (rechapage, marché de l'occasion et exportations), soit de valorisation comme combustible, notamment dans les cimenteries, ou comme matériau, notamment en matière de travaux routiers. Tous les acteurs s'accordent à considérer que la mise en place d'une filière de recyclage et de valorisation des pneus usagés suppose la création d'une taxation modeste (environ 5 francs par pneu), mais le débat n'est pas encore tranché en ce qui concerne la détermination des redevables de cette taxe, soit en amont, au niveau des manufacturiers et des importateurs, ou au contraire en aval de la filière, au niveau des détaillants ou des garagistes. Des discussions sont encore en cours au niveau ministériel sur ce point.

Le rapporteur a indiqué que le projet de budget prévoyait également un renforcement des moyens de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). L'ADEME a connu une période difficile à la fin de 1997 puisqu'elle n'avait plus d'équipe dirigeante. Depuis lors, elle a retrouvé une activité normale et a mis au point, en octobre 1998, son projet d'entreprise. En 1999, elle a bénéficié d'une enveloppe supplémentaire de 500 millions de francs destinée à relancer la politique de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. Cette enveloppe lui a permis de reconstituer ses équipes. Sur l'ensemble de ses missions, l'agence doit faire face à un nombre croissant de dossiers, notamment en ce qui concerne la politique en matière de déchets ménagers. Malgré l'augmentation de ces crédits, l'agence estime avoir besoin, de ce fait, d'un complément de 400 millions de francs, qu'elle espère obtenir dans le cadre du prochain collectif budgétaire.

Évoquant la politique des déchets ménagers, M. Gérard Saumade s'est inquiété du respect de l'échéance 2002 fixée par la loi du 13 juillet 1992. Les retards constatés s'expliquent-ils par l'insuffisance des crédits consacrés à cette politique, ou la politique même mise en _uvre par l'ADEME est-elle en cause ? Il ne faudrait pas, pour se rapprocher de l'objectif fixé, que l'on tolère demain ce qui est interdit par la loi en se contentant de simples changements de terminologie, baptisant par exemple « centres techniques d'enfouissement » de simples décharges. Dans ce cas, les collectivités ayant fait des efforts considérables pour se conformer à l'objectif de la loi de 1992 pourraient légitimement considérer qu'elles ont été abusées.

M. Jean-Louis Dumont a regretté que le ministère et l'ADEME n'aient tenu aucun compte du récent rapport du Conseil économique et social sur la politique des déchets ménagers, témoignant ainsi de leur réticence à prendre en compte les idées exprimées par les différents acteurs économiques et sociaux. L'histoire de l'ADEME montre que son action a souffert des multiples variations des crédits qui lui sont consacrés ou des multiples changements intervenus dans ses équipes. Sa politique a donc perdu en lisibilité. De plus, l'agence ne relaye pas suffisamment les différentes initiatives qui naissent sur le terrain et les transferts de technologies apparaissent trop limités.

M. Jean-Pierre Kucheida a attiré l'attention sur la situation particulièrement alarmante du massif du Mont-Blanc et s'est interrogé sur la politique menée par le ministère de l'Environnement pour réduire les nuisances apportées par le trafic de poids lourds, en orientant celui-ci vers le rail. A ce propos, la fermeture du tunnel du Mont-Blanc entraîne des nuisances aggravées dans les autres vallées alpines. Il est indispensable que les pays riverains mettent au point une politique commune de protection. Ainsi, seule la France a interdit à ce jour les déposes par hélicoptères au sommet du Mont-blanc. Enfin, les sites d'escalades sont gravement dégradés et nécessiteraient la mise en _uvre de politiques actives de sauvegarde.

Le président Yves Tavernier a fait observer que la répartition des crédits du futur Fonds national de solidarité pour l'eau faisait l'objet d'une présentation différente entre les documents budgétaires, notamment l'article 31 du projet de loi de finances pour 2000 et les éléments fournis par le ministère de l'Environnement lui-même. Il a souhaité obtenir des précisions à cet égard, notamment sur la place dévolue à la solidarité inter-bassins, à laquelle il s'est déclaré particulièrement attaché. Il a également attiré l'attention de la commission sur la mise en _uvre de la loi sur l'eau de 1992, notamment en ce qui concerne la création des comités locaux de l'eau chargés d'élaborer les schémas départementaux d'aménagement et de gestion des eaux. Ainsi, pour le seul bassin Seine-Normandie, 4 ou 5 comités locaux sont institués sur les 40 prévus. Il a protesté très vivement sur ce fait et sur l'inertie qu'une grande partie des préfets manifeste.

En réponse aux différents intervenants, M. Michel Suchod a donné les précisions suivantes :

- la situation du Massif du Mont-Blanc est en effet préoccupante, mais le principal ministère concerné par le trafic des poids lourds est naturellement le ministère de l'Équipement et des Transports ;

- l'objectif 2002 en matière de déchets ménagers est aujourd'hui impossible à atteindre mais il demeure ; il a permis que les choses avancent et il est à l'origine des efforts considérables consentis par les collectivités locales pour s'équiper, mettre en place des systèmes de collecte sélective et moderniser les installations de traitement des déchets ; depuis quelques mois l'ADEME doit faire face en ce domaine à un nombre considérable de dossiers et cette situation l'a conduit à revoir à la baisse ses taux de subventions, afin d'être en mesure de servir tout le monde ;

- le caractère heurté de l'histoire de l'ADEME est indéniable ; pour mener à bien sa mission, elle doit pouvoir prendre en considération la pluralité des idées émanant du terrain, même si certaines témoignent d'un trop strict intégrisme écologique ; sa délocalisation à Angers pourra être l'occasion pour elle de se rapprocher davantage des acteurs locaux ;

- la solidarité inter-bassins absorbera en 2000 37 % des 500 millions de francs dont sera doté le nouveau Fonds national de solidarité pour l'eau.

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