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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 36

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 25 janvier 2000
(Séance de 10 heures 15)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Christian Sautter, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et de Mme Florence Parly, secrétaire d'État au Budget, sur la programmation budgétaire pluriannuelle


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La commission a procédé à l'audition de M. Christian Sautter, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et de Mme Florence Parly, secrétaire d'État au Budget, sur la programmation budgétaire pluriannuelle.

M. Christian Sautter, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie a, tout d'abord, rappelé que cet exercice annuel, mais non rituel, d'examen des perspectives pluriannuelles des finances publiques sur trois ans, s'inscrivait dans le cadre de la procédure de transmission d'un programme d'évolution de nos finances publiques à nos partenaires de l'Euro et à la Banque centrale européenne. Ce document a un double but : d'une part, favoriser une bonne coordination des politiques budgétaires et monétaires au niveau européen parmi les pays de l'euro Onze ; d'autre part, se diriger vers un taux de croissance le plus fort possible et tendre vers le plein emploi, tout en assurant plus de justice fiscale.

La première question qui se pose est celle du type de croissance qu'il convient de définir pour la période 2001-2003. La volonté du Gouvernement est de passer d'une croissance forte à une croissance durable, nécessaire pour rejoindre le plein emploi.

L'année 1999 a enregistré une croissance satisfaisante. Durant l'automne 1998, la perspective de croissance était de 2,7 %, chiffre fortement critiqué à l'époque. Au printemps, la double crise asiatique et russe avait nécessité une révision des perspectives de croissance à 2,3 %. Mais, grâce à une très forte accélération de l'activité d'environ 4 % au deuxième semestre, la France atteindra au moins, sur l'année 1999, une croissance globale de 2,7 %. Cette situation résulte de la conjonction de trois éléments. Le premier est lié à la volonté d'assurer le dynamisme de la demande intérieure, qui s'est traduit par une forte croissance de la consommation des ménages et des investissements, permise par une confiance élevée, une politique publique de transferts de revenus vers les ménages à plus fort pouvoir d'achat, et des mesures fiscales favorables. Ainsi, le revenu disponible des ménages connaîtra en 1999 une progression de 2,5 %. Le cercle vertueux est engagé : la consommation nourrit la croissance, qui elle-même favorise l'emploi, qui, à son tour, soutient la consommation. Par ailleurs, l'année 1999 a été marquée par un investissement dynamique des entreprises, qui n'a pas connu de pause, malgré les aléas conjoncturels que notre pays a pu traverser au cours de l'année. Comme l'ont indiqué de nombreuses enquêtes menées par la Banque de France et l'INSEE, la confiance des entrepreneurs est restée forte, et la demande s'est maintenue à un niveau élevé. Le deuxième élément favorable à la croissance est constitué par une coordination réussie au sein de l'euro Onze, avec une politique monétaire accommodante de la part de la Banque centrale européenne, qui a baissé son taux directeur d'un demi-point en avril, avant de l'augmenter du même chiffre en novembre lorsque la croissance a retrouvé toute sa vigueur. Les onze pays de la zone euro ont mené des politiques budgétaires sérieuses, ni trop strictes, ni trop souples. Enfin, la croissance française a été alimentée par la conjoncture extra-européenne, caractérisée par une reprise très forte des pays émergents d'Asie. La croissance relève donc en bonne partie de la volonté politique. En 1999, la France a connu une croissance sensiblement plus rapide que celle de ses deux principaux partenaires, l'Allemagne et l'Italie, dont le contexte international est pourtant le même que le sien.

Pour l'année 2000, les mêmes causes doivent produire les mêmes effets. Le dynamisme de la demande intérieure se poursuivra, la politique de coordination au sein de l'euro Onze continuera à pousser la croissance. Au-delà, on peut craindre quelques aléas aux États-Unis, liés notamment à l'évolution des taux d'intérêt à long terme. Il est probable que la fourchette de croissance de 2,6 à 3 %, qui a fondé les hypothèses économiques du projet de loi de finances pour 2000, sera dépassée. Ces perspectives favorables de la croissance française ont été particulièrement bien accueillies par nos partenaires lors de la dernière réunion du G7.

L'an passé, les perspectives pluriannuelles des finances publiques étaient fondées sur une fourchette de croissance définie autour d'une hypothèse centrale de 2,5 % et fixaient une hypothèse optimiste de 3 %. Pour la période 2001-2003, l'hypothèse centrale sera fixée à 3 %, avec une hypothèse de repli à 2,5 %. Cette croissance viendra d'une politique macroéconomique et structurelle qui aura pour objectif, non seulement de rattraper le retard de demande pris sur la période 1991-1997, mais aussi de relever la capacité de croissance à long terme de notre économie. Cette politique favorisera deux orientations. La première encouragera l'innovation, dans des secteurs tels que les technologies de l'information et les biotechnologies, domaines dans lesquels la France accuse un certain retard par rapport aux États-Unis. Cette politique favorisera la création d'emplois qualifiés. Les efforts entrepris par le Gouvernement depuis 1997 ont d'ores et déjà permis une transformation plus rapide des résultats de la recherche en création d'activité et ont encouragé la création d'entreprises, par le biais, notamment, d'instruments financiers et fiscaux. La seconde orientation privilégie l'investissement humain, qui permet aux personnes sans emploi de retrouver une activité et aux travailleurs d'évoluer vers des métiers plus qualifiés. Il s'agit à la fois d'une priorité sociale et d'une urgence économique. Les nouvelles activités demandeuses de travail qualifié doivent pouvoir bénéficier des ressources nécessaires.

Du côté européen, la poursuite de la politique de coordination dans le cadre de l'euro Onze permettra de soutenir la croissance. La conjoncture mondiale doit demeurer stable. C'est l'enjeu des réformes de la régulation économique internationale. Sur la période 1997-2003, si les perspectives se réalisent, l'économie française connaîtra six années consécutives de croissance forte.

La seconde question posée par les perspectives pluriannuelles des finances publiques concerne le triptyque « dépenses, déficit, impôts ». La continuité s'impose : progression maîtrisée des dépenses, réduction régulière des déficits, diminution marquée des prélèvements fiscaux constituent le « triangle d'or » de la politique budgétaire. Les dépenses de l'ensemble des administrations publiques progresseraient en volume de 4 % sur trois ans, soit environ 1,3 % par an. Par un effet mécanique, le taux des dépenses publiques dans le produit intérieur brut descendrait très nettement, à 50,4 % en fin de période, après un pic de 55,6 % atteint en 1996.

Par ailleurs, le Gouvernement réduira les prélèvements obligatoires, pour encourager le travail et l'innovation. Entre 1997 et 1998, la part des prélèvements obligatoires dans le PIB se situait autour de 44,8 % ; un point exceptionnel a été atteint en 1999, avec un taux de 45,3 %. Dans le scénario de croissance à 3 %, ce taux serait réduit à 43,7 % du PIB en 2003, niveau semblable à celui de 1995. Les réductions prévues favoriseront, notamment, le retour à l'emploi de ceux qui ont été exclus du marché du travail, par le biais, en particulier, du prolongement de l'exonération de taxe d'habitation pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion qui retrouvent une activité salariée. Ces diminutions d'impôts auront un effet macroéconomique de soutien de la demande et un effet structurel d'augmentation des capacités de croissance de notre économie.

La réduction du déficit sera poursuivie, de telle sorte qu'en 2003 celui-ci sera inscrit dans une fourchette comprise entre 0,3 % du PIB, dans l'hypothèse d'une croissance de 3 %, et 0,5 % dans l'hypothèse d'une croissance de 2,5 %. En conséquence, la courbe de la dette publique s'infléchira, pour passer de 60,3 % du PIB en 1998 et 1999 à 56,8 % en 2003 dans le scénario de croissance de 3 %. La comparaison des programmes français et allemand de réduction des déficits publics, sur la période 1998-2003, montre une convergence des objectifs ; le déficit français deviendrait ainsi inférieur au déficit allemand à partir de 2002. Ce résultat traduira les effets bénéfiques de la continuité de la politique économique menée par le Gouvernement.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au Budget, a tout d'abord rappelé que la définition d'un objectif de dépenses publiques répond au souhait de sortir de la gestion purement « maastrichienne » des finances menée avant 1997, et de ne plus faire de la dépense une variable d'ajustement destinée à réduire le déficit. La définition d'un objectif de dépenses publiques présente donc trois avantages :

- il permet une plus grande lisibilité pour les ministères gestionnaires ;

- comme le montre la période récente où les variations de croissance n'ont entraîné aucun ajustement du niveau de dépenses programmé, il est indépendant de la conjoncture et joue un rôle de stabilisateur automatique ;

- il permet de dégager des marges de man_uvre susceptibles de diminuer le niveau de la dette publique.

Le Gouvernement a retenu, pour la période 2001-2003, une hypothèse d'augmentation moyenne des dépenses publiques de 1,3 % par an, soit 4 % pour l'ensemble de la période. Moins rapide que la progression de la richesse nationale, cette augmentation dégagera des marges de man_uvre susceptibles de réduire le déficit et les impôts. Il faut combattre l'idée que la maîtrise de la dépense publique aboutirait à l'immobilisme. La modération de l'évolution des budgets publics s'accompagne en effet d'une volonté de financer les priorités du Gouvernement. Les budgets prioritaires augmenteront en 2000 quatre fois plus vite que l'augmentation moyenne du budget de l'État. En outre, la charge de la dette passera, au sein des budgets civils, du deuxième au troisième rang, le Gouvernement préférant la solidarité à la rente. La bonne gestion des finances publiques se conjugue avec une approche plus volontariste de l'examen des crédits - 30 milliards de francs ont été redéployés au sein du budget de l'État - et avec une conception plus moderne de la programmation budgétaire, à travers notamment l'instauration de contrats d'objectifs signés pour trois ans avec les ministères gestionnaires.

Les ratios retenus pour la période 2001-2003 confirment la programmation présentée en 1999. Les dépenses de l'État devraient augmenter de 1 %, en volume, au cours de ces trois années, soit une progression identique à celle retenue l'année dernière. Cet objectif se situe également dans la continuité des résultats obtenus depuis 1997, période au cours de laquelle l'augmentation moyenne des dépenses de l'État a atteint 0,3 % par an, contre 1,7 % par an au cours de la précédente législature.

S'agissant de la sécurité sociale, le Gouvernement a retenu une croissance moyenne annuelle des dépenses de 1,4 %, soit 4,2 % pour la période 2001-2003. En 2000 cette croissance devrait être de 1,8 %. Il s'agit d'objectifs réalistes qui tiennent compte de la décélération des dépenses sociales prises dans leur globalité, mais aussi des tensions observées sur les budgets hospitaliers. L'objectif de progression des dépenses de la branche maladie se situe en effet à 4,5 % en volume pour la période considérée, soit un point de plus que l'objectif retenu par la précédente programmation. Pour sa part, la progression des dépenses des administrations publiques locales (5,8 %) se situe dans la moyenne des résultats constatés au cours des années 90.

La secrétaire d'État a enfin indiqué que la maîtrise des dépenses publiques aboutira à une diminution des charges pesant sur les générations futures, le déficit public passant de 3,5 % du PIB en 1997 (hors soulte de France Télécom) à 1 % à l'issue de la législature. A l'horizon 2003, il sera de 0,3 point du PIB, si la croissance atteint en moyenne 3 % au cours des trois années de la programmation, et de 0,5 point du PIB dans l'hypothèse où cette croissance serait limitée à 2,3 %. En toute hypothèse, la France réalisera la meilleure performance européenne pour la rapidité de la baisse de son déficit. Pour sa part, le poids de la dette publique se situera entre 57 et 58 % de la richesse nationale. Ceci confirme la volonté du Gouvernement de « dépenser mieux ».

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a fait part de sa satisfaction devant les orientations volontaristes présentées par le Gouvernement. La stratégie budgétaire arrêtée en juin 1997 donne aujourd'hui des résultats positifs, et offre ainsi la possibilité de mettre davantage l'accent sur la baisse des impôts. Il a interrogé le ministre sur les hypothèses de politique monétaire retenues pour établir la programmation 2001-2003. La Banque centrale européenne ne risque-t-elle pas de suivre une politique moins accommodante, ce qui aurait des incidences sur le scénario retenu ? Il s'est également demandé si l'attention portée par le ministre à l'offre répond à une crainte que les effets de la progression de la demande ne s'épuisent, et a voulu savoir quelles formes pourrait prendre une politique de l'offre. Si chacun partage le souci de restreindre la dépense, il serait intéressant d'avoir des précisions sur le suivi de la programmation des dépenses publiques et sur les modalités de mise en place des contrats de gestion signés avec les ministères.

Revenant sur l'exécution 1999, le Rapporteur général s'est demandé si les plus-values de recettes permettraient d'envisager une baisse du besoin de financement de l'État plus importante que prévue. Tout en rappelant qu'un rapport était attendu sur ce thème pour le printemps prochain, il a souhaité avoir des précisions sur les intentions du Gouvernement sur l'allégement de la taxe d'habitation perçue au titre de 2000. Le Gouvernement prévoit-il de déposer un projet de loi de finances rectificative, avant l'été ? Le taux de 45,3 % du PIB annoncé pour le niveau des prélèvements obligatoires atteint en 1999 est-il définitif, et les baisses d'impôts inscrites dans la dernière loi de finances suffiront-elles à atteindre le taux de 44,8 % prévu pour 2000 ? Quelles sont par ailleurs les possibilités de réduction de l'impôt sur le revenu et de la CSG ?

M. Christian Sautter a apporté les réponses suivantes :

- pour ce qui est de la conduite de la politique monétaire, la Banque centrale européenne (BCE) est indépendante. Sa première année de fonctionnement a montré que, dans la mesure où l'objectif prioritaire de stabilité des prix était rempli, elle savait adopter une attitude favorable à la croissance. Certes, en 1999, l'économie européenne a subi un choc dû à l'augmentation du prix du pétrole, qui a brutalement retrouvé son niveau de 1996, ce qui explique que l'inflation a dépassé ses niveaux antérieurs, mais l'augmentation des prix à la consommation n'a pas eu d'effet cumulatif sur les salaires. De la même manière, si la BCE reste vigilante, aucune spirale inflationniste n'est à craindre pour 2000, ni en France ni en Allemagne. Pour la période suivante, les membres de la zone euro proposent, tout comme la France, une programmation visant la réduction des déficits publics à un rythme permettant le retour à un quasi-équilibre vers 2003 : dans la mesure où la politique budgétaire est conduite dans ce sens, la politique monétaire pourra être accommodante ;

- en ce qui concerne le débat entre offre et demande, l'accent a été mis sur la demande jusqu'en 2000 car, en 1997, la faible croissance était liée à une demande trop peu dynamique. Désormais, l'action sera plus équilibrée : le soutien de la demande sera poursuivi par la baisse des impôts directs pesant sur les ménages mais il sera complété par un effort visant à accroître les capacités de production du pays. Seront favorisées la création d'entreprises et l'innovation, afin que toutes les potentialités de la révolution numérique et des biotechnologies soient mobilisées. Les tensions qui apparaissent sur le marché du travail des techniciens et des ingénieurs seront combattues par une politique volontariste de formations initiale et continue ;

- quant à l'exécution du budget 1999, l'impatience de tous est légitime, mais la période complémentaire pour les dépenses ne s'achève que fin janvier, ce qui est un net progrès par rapport à la pratique antérieure d'une période complémentaire qui durait jusqu'à la mi-mars. Les comptes pour 1999 seront arrêtés à la mi-février et le Gouvernement sera en mesure de respecter l'engagement qu'il a pris avec l'article 28 de la loi de finances pour 2000, en présentant avant le 30 avril 2000 un rapport destiné à faire le point sur la possibilité d'alléger la taxe d'habitation dès cette année, ce qui sera techniquement possible à cette date. Il sera temps, alors, de débattre avec les parlementaires des modalités de cet allégement, qui peut passer par une suppression de la part régionale ou départementale de la taxe, par l'extension d'exonérations ou de dégrèvements, voire, comme certains le préconisent en dépit de l'opposition des élus locaux, par sa suppression totale ;

- l'évaluation de la part des prélèvements obligatoires en 1999 et 2000 ne peut encore être faite précisément. Pour 1999, manquent encore l'évaluation du PIB et des dépenses publiques. Pour 2000, les prévisions tiendront compte des 40 milliards de francs d'allégements fiscaux auxquels le Gouvernement s'est engagé à procéder ;

- enfin, les réflexions portant sur l'impôt sur le revenu, sur la taxe d'habitation et la contribution sociale généralisée seront poursuivies pendant les prochains mois, les arbitrages n'ayant pas à être rendus avant le mois d'août, date à laquelle pourront être intégrées les réflexions des parlementaires, notamment celles qui résulteront du débat d'orientation budgétaire.

Mme Florence Parly est revenue sur la question de la maîtrise de la dépense publique. Il convient de définir des objectifs sérieux et raisonnables, ce qui passe par la conclusion de contrats pluriannuels avec les administrations, en évitant les à-coups ; c'est à cette fin que, en 1999, des contrats de gestion ont été conclus avec chaque ministère. Comme les prévisions d'inflation étaient supérieures à la réalité (1,3 % prévu, contre seulement 0,5 % enregistré) et que l'objectif de maîtrise de l'évolution des dépenses en volume devait être maintenu, la dépense a dû être réorientée par le biais de ces contrats de gestion, qui ont été appliqués à la satisfaction de tous. Le Gouvernement y aura recours à nouveau en 2000 si le besoin s'en fait sentir.

A propos des baisses d'impôt, M. François d'Aubert a souhaité avoir confirmation des rumeurs propagées par la presse, et davantage de précisions, notamment sur le montant des diminutions, le chiffre de 120 milliards de francs étant annoncé. Alors que l'impôt sur le revenu et la taxe d'habitation sont largement évoqués, il n'est plus question d'une réduction de la taxe sur la valeur ajoutée. Pourquoi semble-t-elle aujourd'hui exclue, bien qu'elle figurait, dans le programme du Gouvernement en 1997 et que l'objectif de soutien de la demande soit maintenu ? Dans la mesure où 1 % de TVA représente environ 35 milliards de francs, l'annonce de réductions d'impôt de 120 milliards sur trois ans, revient seulement à réduire la TVA de 1 % par an, ce qui ne semble pas à la hauteur de l'importante baisse annoncée.

Il a ensuite demandé deux précisions sur les dépenses : quelle est l'évolution prévisible des dépenses de personnel pour la période 2000-2003 et comment peut-on envisager que les dépenses de retraites n'augmentent que de 5,8 % sans procéder à une réforme de fond ? Il a, de même, émis des doutes sur les prévisions de réduction du déficit de la sécurité sociale.

M. Pierre Méhaignerie a remarqué que toute la présentation des deux ministres reposait sur des prévisions de taux de croissance, et non sur des réformes, contrairement à ce qui se passe dans les autres pays européens. Or, les hypothèses de croissance, internes comme externes, sont fragiles : que se passera-t-il si la croissance est inférieure aux prévisions ? En 1990, la même prévision optimiste avait conduit à un déficit de 6,3 % au bout de quelques années ! De plus, comment être sûr que cette croissance sera durable ? Pendant longtemps, la croissance française a été inférieure de 0,5 % à la moyenne des pays du G7 : il conviendrait de chercher les causes de cette situation.

La réduction du temps de travail à 35 heures pèsera sur la croissance et sur le pouvoir d'achat des salariés. Alors que le ministre a parlé de souplesse, il conviendrait de faire preuve de souplesse dans l'application des 35 heures afin d'éviter que les entreprises ne se heurtent à un manque de personnel qualifié et de libéraliser le régime des heures supplémentaires. D'autre part, les effets de la réduction du temps de travail sur la croissance sont encore inconnus et la programmation pluriannuelle ne semble pas en tenir compte, malgré la possibilité d'un coût élevé, dont témoigne par exemple la baisse de la durée du travail dans les hôpitaux.

Après s'être félicité du retour de la croissance, M. Michel Suchod a souligné que la volonté de soutenir la demande était essentielle. Souhaitant obtenir plus de précisions sur les intentions du Gouvernement en matière de réduction d'impôts, il a estimé qu'il était nécessaire de lier la baisse des impôts, étant donné l'importance des chiffres annoncés, à une véritable réforme fiscale.

M. Philippe Auberger a rappelé que les perspectives de croissance se sont réalisées au-delà des espoirs du Gouvernement, alors que les objectifs de baisse des prélèvements obligatoires ne l'ont pas été : une stabilisation était annoncée en 1997, puis une baisse de 0,2 % était prévue pour chacune des années 1998 et 1999 et ne se sont pas produites. L'objectif de baisse des prélèvements obligatoires est de cinq dixièmes de points pour 2000, en l'état actuel des informations. Pourquoi cet objectif n'est-il pas poursuivi en 2001, 2002, 2003 ?

Il s'est ensuite étonné des prévisions relatives à l'évolution des dépenses publiques, alors qu'il faudra faire face à l'augmentation considérable induite par le coût des trente cinq heures. 20 milliards de francs doivent être financés dès 2000. Ce coût devrait atteindre 120 milliards de francs à terme. De même, la mise en place de la couverture maladie universelle va coûter plus cher que prévu. Ce problème ne peut en effet être résolu uniquement en laissant perdurer l'allongement des files d'attente dans les caisses primaires d'assurance maladie, notamment en refusant de leur donner les moyens supplémentaires nécessaires à cette activité nouvelle en terme de personnels. Quant à la réforme fiscale, elle doit être centrée sur l'équité et les anomalies constatées par la Cour des Comptes doivent conduire à la fiscalisation intégrale des indemnités des fonctionnaires du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie.

M. Daniel Feurtet a souligné qu'il importait, au-delà des chiffres, que la croissance soit riche en emplois permettant ainsi à la société d'être plus harmonieuse. Il est possible de maîtriser les dépenses publiques tout en ne restant pas immobile. Dès lors, quels seront les ministères sur lesquels porteront les efforts pour favoriser l'emploi, stimuler l'innovation et la création d'entreprises, et promouvoir ce qui est nécessaire au développement des individus, notamment les activités culturelles et sportives ?

Sur quelles évolutions de l'environnement international, et notamment de la zone Euro, les prévisions de croissance sont-elles fondées ?

M. Jean-Louis Idiart s'est félicité que la problématique actuelle ne soit plus celle des ajustements de fin d'année pour boucler les budgets, mais au contraire qu'elle consiste à débattre de la façon d'utiliser les fruits d'une croissance retrouvée. Il convient de ne pas pratiquer le culte des baisses d'impôts car les impôts ont vocation à corriger certaines inégalités. Toute réforme devant aller vers plus de justice fiscale, il est nécessaire de poursuivre les baisses de TVA. Il faut également envisager une baisse de la taxe d'habitation, en tenant compte de l'incidence de cette baisse sur les collectivités locales. Sur ces points, ainsi que sur la baisse de l'impôt sur le revenu, le débat doit se poursuivre. Il faut, en outre, continuer à apprendre à dépenser mieux, car ce n'est pas toujours en baissant les dépenses publiques que l'on obtient les meilleurs résultats. Nos concitoyens sont attachés au bon fonctionnement du service public. A cet égard, le Gouvernement doit tenir compte de la vive émotion des élus locaux face au projet de réorganisation des services du ministère des Finances. La concertation paraît avoir été particulièrement déficiente, alors que l'avenir du réseau comptable a de nombreuses implications en matière d'aménagement du territoire et de fonctionnement des collectivités territoriales. A cet égard, le fait que le rapport de la « Mission 2003 » prône le regroupement du réseau comptable dans les villes abritant déjà un centre des impôts ne laisse pas d'inquiéter. Le lien entre cette réforme et l'aménagement du territoire ne paraît pas suffisamment pris en compte, alors que les services publics doivent concourir à l'homogénéisation du territoire. Il convient que le ministre engage une véritable concertation sur cette réforme avant que quoi que ce soit d'irréparable n'ait été engagé.

En réponse aux différents intervenants, le Ministre a apporté les précisions suivantes :

- une baisse des impôts de 120 milliards de francs pour la période 2001-2003 correspond à un rythme annuel analogue aux 40 milliards de francs votés pour 2000 ; ce dernier chiffre pourrait même être accru en fonction des résultats de l'exécution du budget pour 1999 ;

- en ce qui concerne la TVA, l'effort accompli depuis 1997 a atteint 30 milliards de francs, ce qui contraste avec la hausse de deux points en juin 1995, que certains paraissent aujourd'hui regretter ;

- la création de l'Euro a effectivement changé l'horizon des entreprises et réduit les risques économiques, puisque la zone Euro n'est ouverte qu'à hauteur de 10% de sa production. Ce contexte favorable ne doit pas conduire à se reposer uniquement sur la croissance européenne et ne doit pas dispenser le Gouvernement d'engager les réformes structurelles nécessaires, qu'il s'agisse de la formation professionnelle, du développement de l'innovation ou du capital-risque. La demande sera certes soutenue par la demande publique, mais surtout par celle des ménages, consolidée par les mesures fiscales ;

- en matière de réforme fiscale, la réflexion se poursuivra jusqu'à la fin du printemps et jusqu'au débat d'orientation budgétaire ;

- la moitié des impôts recouvrés étant assise sur les revenus de l'année antérieure, la croissance des revenus en 1998 explique la forte croissance des impôts recouvrés en 1999, celle-ci ayant un effet mécanique sur l'évolution du poids des prélèvements obligatoires dans le PIB. Pour l'avenir, si la croissance est de 3%, si la dépense publique est maîtrisée et si la baisse du déficit se réalise, alors il existe une capacité de baisser les impôts de 40 milliards de francs par an ;

- en ce qui concerne les fonctionnaires du ministère des Finances, certaines des pratiques dénoncées par la Cour des Comptes sont très anciennes. Le Gouvernement a déjà commencé à mettre de l'ordre dans les rémunérations. L'engagement d'une fiscalisation complète des rémunérations, hors indemnités de déplacement, à compter du 1er janvier 2000, sera tenu ;

- la croissance restera riche en emplois grâce à la poursuite des dispositifs favorisant l'emploi, comme les emplois jeunes, la réduction de la durée du travail, et les incitations à l'innovation ;

- le Gouvernement ne se fonde pas sur des prévisions pessimistes sur l'environnement international, mais rien ne justifie un excès d'inquiétudes : la zone euro a les moyens d'assurer sa stabilité, grâce à son ouverture limitée à l'extérieur, et les éléments de reprise que l'on constate ailleurs, en particulier en Asie, sont rassurants ; en tout état de cause les prévisions de croissance pour 2001-2003 comportent un scénario de repli à 2,5 % ;

- le Gouvernement partage la préoccupation du groupe socialiste d'aller vers plus d'égalité fiscale, ce qui le conduit à privilégier l'allégement de la taxe d'habitation, payée par un plus grand nombre de contribuables que ceux qui sont assujettis à l'impôt sur le revenu ; la réforme fiscale sera inspirée par les objectifs de justice fiscale, d'emploi et de croissance ;

- la réforme des services fiscaux comportera un volet sur le développement du conseil aux collectivités locales ; le renforcement de cette mission rend nécessaire le maintien d'un réseau du Trésor très large, qui ne saurait donc se limiter aux seuls centres des impôts. Les décisions en la matière seront connues le 27 janvier. Le Ministre s'est déclaré prêt à en débattre avec les parlementaires.

Mme Florence Parly a apporté les réponses suivantes :

- les prévisions de croissance des dépenses de l'État afférentes à la programmation des dépenses publiques sont fondées, s'agissant de la fonction publique, sur une triple hypothèse de maintien du pouvoir d'achat du point d'indice, de stabilité des effectifs civils et d'accélération des départs en retraite ;

- s'agissant de l'exécution du budget pour 1999, les dépenses seront tenues dans la limite de la croissance de 1 % en volume initialement prévue, le montant exact des recettes, et donc du déficit, n'étant pas encore connu ;

- prévoir pour 2003 un excédent des administrations de sécurité sociale atteignant 1% du PIB (soit 100 milliards de francs) n'est pas irréaliste, au regard de l'équilibre du régime général attendu pour 2000, ce qui permet d'ores et déjà 0,3 point de PIB d'excédent des administrations de sécurité sociale, des prévisions de croissance et de la volonté de poursuivre la maîtrise des dépenses d'assurance maladie ; quant à la croissance des dépenses d'assurance vieillesse, de 5,8 % en volume, sur l'ensemble de la période 2000-2003, elle a été calculée à législation constante et sera donc affectée par les annonces qui seront faites dans les semaines prochaines ;

- depuis 1997, le Gouvernement a su financer ses priorités budgétaires tout en maîtrisant les dépenses de l'État ; les deux tiers des dépenses prioritaires du budget de l'Emploi ont pu être couvertes grâce à des redéploiements et la maîtrise de la dépense doit être considérée comme un moyen de financer les priorités ; il n'y a donc pas lieu de s'inquiéter sur le financement de la réduction du temps de travail et de la couverture maladie universelle. En 2000, huit ministères voient leurs dotations augmenter quatre fois plus vite que la moyenne, notamment l'emploi et la solidarité, la sécurité et la justice, la culture et l'éducation, l'environnement et l'aménagement du territoire : ce sont donc bien la croissance et la solidarité qui sont privilégiées ;

- s'agissant de la fiscalisation des indemnités de certains fonctionnaires du ministère des Finances, recommandée par la Cour des Comptes, le Gouvernement s'inscrira dans la politique de transparence engagée depuis 1997, notamment à l'initiative de membres de la commission des Finances ; près de huit milliards de francs de ressources extra-budgétaires au titre des rémunérations ont ainsi été réintégrées au budget général depuis trois ans ;

- le Gouvernement salue les travaux de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), à laquelle l'opposition doit prendre part.

M. Gérard Saumade, après avoir souligné l'incidence très positive de la politique du Gouvernement sur la croissance, s'est inquiété d'un éventuel retour de l'inflation, lié en particulier à la difficulté à trouver de la main-d'_uvre dans le secteur du bâtiment et des travaux publics. Il a manifesté, par ailleurs, son peu d'appétence vis-à-vis du principe de la baisse des impôts, citant Montesquieu selon lequel c'est de l'impôt que vient l'opulence générale, grâce aux sacrifices de quelques-uns. La baisse envisagée de la taxe d'habitation sera-t-elle intégralement compensée au profit des collectivités locales ? Au demeurant, la seule réforme possible de la taxe d'habitation est sa suppression.

M. Charles de Courson a posé quatre questions :

- le Gouvernement a prévu deux scénarii de croissance en volume (2,5 ou 3 % par an) mais un seul scénario d'inflation : n'est-ce pas contradictoire avec l'expérience des dernières années, où ce sont plus souvent les prévisions d'inflation que les prévisions de croissance en volume qui se sont révélées fausses ?

- les hypothèses du Gouvernement sont-elles vraiment réalistes en l'absence de profondes réformes ? On peut en douter si on les analyse de manière globale : ainsi, une croissance annuelle, en volume, de 0,3 % des dépenses de l'État en 2000-2003 ne paraît-elle pas en ligne avec les résultats des années les plus récentes, puisque les dépenses de l'État ont augmenté en volume de 2,8 % en 1998 et de plus de 2 % en 1999, et devraient augmenter de près de 3 % en 2000 à périmètre constant ; sachant, d'une part, qu'à effectifs constants et avec maintien de la valeur d'achat du point d'indice, les dépenses de la fonction publique augmentent nécessairement de 2 à 3 % par an, d'autre part, que la dette publique continue à augmenter et que les taux d'intérêts remontent, qu'enfin les dotations aux collectivités locales évolueront comme l'inflation majorée de la moitié de la croissance du PIB en volume, l'objectif global de 0,3 % impliquerait donc une diminution absolue des autres dépenses de l'État. De même, les prévisions de croissance des dépenses de retraites et des dépenses de collectivités locales à hauteur de 1,9 % en volume ne sont pas en cohérence avec les constatations du rapport Charpin, s'agissant des premières, ni avec l'évolution des années les plus récentes, s'agissant des secondes ;

- la réduction des déficits publics qui est prévue est-elle suffisante ? On constate que son rythme est de 0,4 point de PIB par an en 1999-2003 : c'est un effort moindre que celui réalisé, dans des circonstances économiques beaucoup plus difficiles, par la majorité précédente, puisque celle-ci les avait ramenés, de 1993 à 1997, de 6,3 à 3,3 % du PIB, soit -0,75 point par an. En outre, la France est en l'espèce la dernière de la classe, si l'on prend en compte les excédents budgétaires de certains de nos partenaires : 2,2 points de PIB aux États-Unis, un point au Royaume-Uni ;

- le Gouvernement ne pourrait-il pas annoncer plus précisément ses orientations en matière de réduction d'impôts, le chiffre de 40 milliards de francs par an étant fortement discutable, puisque lié à des perspectives de croissance assez aléatoires ? Le groupe UDF en a deux : la diminution des cotisations sociales sur les bas salaires, qui est sa priorité constante depuis une décennie, et à laquelle le Gouvernement a heureusement fini par se rallier, et la réforme de l'impôt sur le revenu, afin d'encourager les classes entreprenantes.

Puis, M. Michel Bouvard s'est interrogé sur les points suivants :

- dans une vision « maastrichienne » de la dépense publique, les budgets de fonctionnement ont été privilégiés au détriment des budgets d'investissement, en raison des efforts consentis pour l'insertion dans la zone euro. Dès lors que l'on s'inscrit désormais dans une période de croissance, quels sont les objectifs et les garanties que le Gouvernement peut apporter pour rééquilibrer les budgets en faveur de l'investissement ?

- en matière d'impôts, le Gouvernement a-t-il renoncé à une baisse ciblée de la TVA alors que certains secteurs demeurent en attente, dans le domaine de la restauration par exemple ? Par ailleurs, envisage-t-il une réflexion sur la CSG, au regard de son impact sur les petits revenus comme, ceux des retraités, en vue de parvenir à une forme de modulation de cette contribution ? Enfin, si l'effort de diminution de la taxe d'habitation mérite d'être salué, il apparaît aujourd'hui nécessaire de s'interroger sur son incidence sur les relations entre les collectivités locales et l'État afin de garantir le principe d'autonomie financière de ces collectivités ;

- s'agissant de la réforme du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, les orientations dégagées feront-elles l'objet d'une concertation au sein des commissions chargées des schémas départementaux de service public ?

- enfin, des progrès ont-ils été réalisés en matière d'évaluation du patrimoine de l'État ?

Évoquant le problème de l'indemnisation des dégâts liés aux tempêtes survenues en décembre dernier, M. Yves Deniaud a demandé si un effort supplémentaire de l'État est envisagé, compte tenu de l'ampleur de ces dégâts ? Il a ensuite relevé la contradiction existant entre l'annonce d'une diminution de la dette et le constat d'une augmentation des emprunts de 89 milliards en 2000, soit une progression de 17 %.

M. Jean-Pierre Brard s'est étonné de l'absence de réponse du Gouvernement aux questions formulées par le Rapporteur général quant au dépôt d'un projet de loi de finances rectificative. Puis, il a abordé la question d'une réduction de la taxe d'habitation en indiquant que cette diminution pourrait ne concerner qu'une faible proportion de personnes, compte tenu des exonérations et abattements existants, et en jugeant préférable d'explorer la piste d'un abaissement de la taxe sur le foncier bâti, conformément aux engagements pris par le Gouvernement, lors de la discussion de la dernière loi de finances.

Le Président Augustin Bonrepaux a insisté sur la justesse des prévisions effectuées depuis 1997 et souligné la contradiction de certains intervenants qui estiment qu'elles ne pourront être tenues à l'avenir s'agissant de la croissance des dépenses tout en demandant de nouvelles dépenses pour l'indemnisation des dégâts causés par les intempéries ou en faveur de l'investissement public, par exemple. Saluant l'effort du Gouvernement qui n'a pas pratiqué de coupes sombres et a dégagé des crédits en faveur d'un fonctionnement satisfaisant des services publics, notamment pour les hôpitaux, il a déclaré que la maîtrise des dépenses telle que proposée dans la programmation pluriannuelle repose sur des fondements réalistes et que la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), mise en place par la commission des Finances, tentera de conforter ces orientations. Mais il convient que le Gouvernement, à l'avenir, prenne mieux en compte les propositions de cette mission. En matière de réduction d'impôt, il a considéré qu'une priorité doit être accordée à une baisse de la TVA, dans le domaine de la restauration par exemple, en restant soucieux de la compatibilité de cette réforme avec le cadre européen, et qu'une diminution de la taxe d'habitation paraît plus juste qu'une mesure similaire sur le foncier bâti. A cet égard, il a indiqué que la Commission des Finances a demandé une étude sur l'efficacité macroéconomique de différentes réformes possibles de la CSG et de l'impôt sur le revenu, dans le but notamment de lutter contre les trappes à inactivité. Il a enfin remercié le ministre de l'Économie et des Finances et de l'Industrie de sa proposition, visant à présenter les réformes du Ministère prévues d'ici 2003, dont le contenu pourrait ainsi être exposé aux membres de la Commission, dès la semaine prochaine.

Répondant aux différents intervenants, le ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie a apporté les précisions suivantes :

- si le secteur du bâtiment connaît une activité importante, accrue en raison des dernières intempéries, les abus en matière de prix seront néanmoins sanctionnés tandis qu'une discussion est entamée avec les professionnels de ce secteur en matière de formation professionnelle ;

- s'agissant de la taxe d'habitation, le Gouvernement est favorable à un large débat sur la possibilité d'une diminution, étant entendu que son incidence sur les collectivités locales sera compensée ;

- en matière de déficit, la France a engagé une politique de diminution régulière qui la place dans une situation proche de celle de l'Allemagne ;

- sur la question du rééquilibrage entre budget d'investissement et budget de fonctionnement, il ne faut pas négliger le fait que les services publics nécessitent une forte contribution des agents de l'État, ce qui ne nuit cependant pas à l'investissement comme en témoigne le respect des engagements pris dans le cadre des derniers contrats de plan État-régions ;

- en ce qui concerne la TVA, 30 milliards de francs d'allégements ayant déjà été réalisés, de nouveaux aménagements nécessiteront des arbitrages sur la période 2001-2003 ;

- les orientations de la réforme du ministère seront présentées, la semaine prochaine à la commission des Finances, tandis qu'un état général du patrimoine de l'État sera disponible en avril prochain ;

- s'agissant de la dette, son niveau se justifie par de nouveaux emprunts, destinés à des remboursements, mais l'objectif reste bien une diminution des déficits ;

- concernant les modalités de réduction des prélèvements obligatoires, une réflexion peut être ouverte sur la taxe sur le foncier bâti, la TVA ou la CSG, mais il importe de ne pas disperser les efforts, ce qui nuirait à l'impact des mesures.

Mme Florence Parly a complété cette intervention par les précisions suivantes :

- en matière de dépenses, l'évolution en volume sert de référence, ce qui permet de relativiser l'incidence de l'inflation. Ainsi, la progression de 1 % en volume des dépenses publiques sera vérifiée pour l'année 1999, et les prévisions pour la période 2001-2003 également, comme en témoignent les exercices précédents au cours desquels 30 milliards de francs ont été redéployés pour financer les priorités du Gouvernement, sans porter atteinte de manière excessive aux autres dépenses publiques ;

- la France a réalisé une performance unique au sein de l'Union européenne en diminuant de 1,7 point de PIB son déficit entre 1997 et 2000 ;

- face aux dégâts causés par les intempéries, le Premier ministre a annoncé, le 12 janvier dernier, que 4 milliards de francs seront disponibles pour l'année 2000 auxquels il convient d'ajouter 3 milliards de francs pour la caisse de réassurance des catastrophes naturelles.

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