ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES COMPTE RENDU N° 19 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 5 décembre 2001
(Séance de 16 heures 30) Présidence de M. André Lajoinie, Président,
puis de M. Pierre Ducout, Vice-président SOMMAIRE
| |
pages
|
- Audition de M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau (n° 3205) - (M. Daniel Marcovitch, rapporteur) |
2
|
- Informations relatives à la commission : |
|
| |
| La commission a entendu M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau (n° 3205). M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, après avoir souligné son attachement à ce projet de loi qui a été porté avec beaucoup de détermination par Mme Dominique Voynet, a rappelé qu'il avait été adopté en Conseil des ministres le 27 juin 2001, après de longues concertations, le Conseil national de l'eau, le Conseil économique et social et les comités de bassins ayant pu s'exprimer sur ce projet pour aboutir à un texte de compromis qui est très équilibré et sera déterminant pour la poursuite de la politique de l'eau. Le ministre a rappelé que ses grandes orientations avaient été fixées par Mme Dominique Voynet dès sa communication en Conseil des ministres en mai 1998 et a souhaité présenter les aspects essentiels du projet. Il a indiqué que ce projet de loi avait tout d'abord pour objectif de renforcer le service public de l'eau en garantissant un accès équilibré à ce service et une plus grande transparence dans sa gestion. S'agissant de la solidarité en faveur des plus démunis, il a précisé que les cautions ou les dépôts de garantie qui peuvent bloquer l'accès à l'eau avant toute consommation seraient supprimés, tout comme seraient interdites les coupures d'eau. Il a aussi relevé que la part fixe de la facture d'eau serait strictement encadrée, le principe étant celui de la facturation proportionnelle à la consommation, ce qui évite de pénaliser les petits consommateurs et incite à gérer l'eau de manière économe. Concernant l'amélioration de la transparence dans la gestion du service, il a estimé que ce projet avait pour objectif de permettre une meilleure information des consommateurs et de donner aux collectivités locales la capacité d'être mieux à même de négocier les délégations de service public. Il a annoncé que les commissions consultatives des services publics locaux verraient leur rôle renforcé et qu'elles donneraient leur avis sur les règlements des services de distribution d'eau et d'assainissement, les modalités de tarification et le rapport annuel du maire sur les services publics d'eau et d'assainissement. Le ministre a également indiqué qu'un Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement serait créé pour mieux informer les collectivités locales et les citoyens, l'objectif étant de réduire « l'asymétrie d'informations » qui existe entre les groupes privés, d'une part, et les collectivités locales et les usagers, d'autre part. Il a annoncé que, pour instaurer des relations plus équilibrées entre les collectivités responsables du service public de l'eau et les sociétés concessionnaires, la durée des contrats de délégation de service public serait limitée à douze ans au lieu de vingt actuellement, les conditions de ces délégations seraient mieux encadrées, et que les montants provisionnés par le délégataire pour le renouvellement des réseaux non utilisés pendant la durée des contrats reviendraient au service public en fin de contrat. Abordant le deuxième objectif de ce projet de loi, qui est de permettre une meilleure application du principe pollueur-payeur, le ministre a précisé que la charge des redevances payées aux agences de l'eau serait plus équitablement répartie et la part payée par les ménages allégée. Il a également indiqué que l'assiette des redevances serait redéfinie afin de mieux refléter le coût des pollutions, cette meilleure application du principe pollueur-payeur au domaine de l'eau devant contribuer à améliorer la qualité de la ressource en eau de notre pays qui est aujourd'hui menacée dans beaucoup d'endroits, ce qui est une préoccupation majeure des Français. Il a souligné que ce projet de loi modifierait de manière importante les redevances de pollution domestique, en faisant obligation aux collectivités responsables de l'assainissement de s'en acquitter car elles sont les seules à prendre des décisions de nature à réduire la pollution et à être en mesure de calculer le montant de la redevance en fonction de la pollution nette rejetée vers le milieu naturel. Il a expliqué par ailleurs que le coefficient de collecte serait réformé pour devenir une redevance s'appliquant non aux seuls usagers domestiques, mais également aux industriels raccordés, cette redevance ayant vocation à diminuer progressivement, jusqu'à disparition, dans la mesure où elle ne répond pas au principe pollueur-payeur. Quant aux redevances agricoles, il a souligné que le projet de loi les a établies de manière à ce qu'elles deviennent de véritables incitations à la modification des pratiques agricoles intensives : réduction de la surfertilisation pour la redevance pour excédent d'azote, incitation au respect de protocoles quantitatifs de gestion de l'eau pour la redevance pour consommation d'eau. Il a noté que ces redevances seraient indolores dès lors que des efforts seraient faits par les agriculteurs pour réduire leurs pratiques polluantes et indiqué que ce dispositif avait été retenu en raison de son caractère incitatif et en dépit d'un coût de gestion élevé. Soulignant que la détermination des assiettes et des taux de ces redevances avait fait l'objet d'un long travail de concertation avec la profession agricole, il a estimé qu'un compromis équilibré avait été trouvé, privilégiant l'efficacité environnementale plutôt que le rendement financier. Il a également informé les commissaires de la création de nouveaux éléments d'assiette des redevances dans le domaine industriel, comme par exemple pour les rejets de chaleur, ou dans le domaine de la modification du régime des eaux, par la création de redevances pour remblais en zones inondables au-delà de cent hectares ainsi que pour l'imperméabilisation de nouvelles surfaces au-delà d'un hectare. Constatant qu'à l'heure actuelle les redevances, d'un montant brut de 12 milliards de francs, sont fixées par l'administration, en dehors de tout contrôle parlementaire, contrairement à un principe constitutionnel, le ministre s'est félicité que la loi fixe désormais l'assiette et la fourchette des redevances, conformément au principe démocratique selon lequel les représentants élus du citoyen ont seuls compétence pour fixer l'impôt. Le ministre a souligné que le troisième objectif de ce texte était de renforcer la décentralisation, ce qui se traduit par un renforcement des moyens d'action des collectivités locales en matière de prévention des inondations et d'aménagement des rivières. Il a précisé que les agences de l'eau pourraient désormais apporter leur concours financier aux collectivités locales par l'intermédiaire du Fonds de prévention des risques naturels majeurs et qu'il serait possible d'instaurer des servitudes d'utilité publique pour aménager des zones naturelles d'expansion des crues pour prévenir les inondations. Il a également indiqué que les communes pourront désormais intervenir dans les domaines privés à la demande des propriétaires pour rénover les dispositifs d'assainissement et faciliter les raccordements des immeubles au réseau de collecte des eaux usées. Il a enfin noté que les départements auront la possibilité de créer leur propre domaine public fluvial par transfert de celui de l'Etat. Il a indiqué que ce projet était aussi l'occasion d'introduire dans le droit français les ajustements rendus nécessaires par la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Il a précisé que les procédures d'élaboration et d'approbation des schémas directeurs d'aménagement des eaux (SDAGE) seraient modifiées pour y associer davantage le public et que des améliorations seraient apportées aux dispositions relatives aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Il a également noté que seraient apportées des modifications à la police de l'eau pour la rendre plus efficace. Il a conclu son intervention en soulignant qu'il s'agissait d'un grand projet que la discussion parlementaire, fixée au 8 janvier prochain, permettrait d'enrichir encore. M. Daniel Marcovitch, rapporteur, après avoir exprimé sa satisfaction que le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau donne lieu à un débat en commission, a rappelé que ce dernier avait initialement pour objet de donner une base légale aux redevances perçues par les agences de l'eau. En effet, par décision du 23 juin 1982, le Conseil constitutionnel a jugé que ces redevances étaient des impositions de toute nature, ce qui implique que le Parlement vote leur taux, leur assiette et leurs modalités de recouvrement. Le rapporteur a estimé qu'une telle réforme nécessitait un débat approfondi et ne pouvait donc être engagée par la voie d'un amendement au collectif budgétaire. Il a rappelé que depuis l'élaboration du premier avant-projet de loi, des modifications étaient en outre intervenues, notamment l'adoption de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Il convenait de transposer cette dernière, ce qui est effectivement l'un des objectifs du projet de loi. La rapporteur a ensuite souligné que ce projet de loi était particulièrement important car il permettait d'affirmer les grands principes devant guider la politique de l'eau, à savoir les principes de démocratie, d'équité et de développement durable. Il s'est ainsi félicité que le projet de loi ait conforté le choix d'une décentralisation de la gestion de la ressource en eau par une plus grande association des usagers, même si le maire reste le premier responsable des services publics de l'eau et de l'assainissement. La transposition de la directive-cadre précitée conduit à soumettre les projets de schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) aux observations du public pendant une période d'au moins six mois, au cours de leur élaboration ou de leur mise à jour. Les usagers de l'eau seront donc associés à ces procédures, contrairement à ce qui est le cas actuellement ; en pratique, ils seront surtout associés à la mise à jour des SDAGE, peu de schémas devant être créés dans les années à venir, à l'exception peut-être des schémas de Corse et de Mayotte. S'agissant des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), le rapporteur a souligné le rôle donné aux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), le projet de loi leur ouvrant désormais la possibilité d'être les maîtres d'ouvrage de ces schémas. Il a par ailleurs émis des réserves sur le caractère désormais facultatif des SAGE, a souhaité que dans certaines zones où la ressource en eau est vulnérable, leur création soit plus qu'incitée, et a évoqué l'idée de schémas obligatoires. Il a en outre indiqué que le principe de démocratie était largement conforté par l'accroissement des pouvoirs des commissions consultatives des services publics locaux, celles-ci devant être consultées sur les projets de règlement des services de l'eau, ceux relatifs aux modalités de tarification ou encore sur le projet de rapport annuel du maire sur ces services. Il a attiré l'attention sur la nécessité d'annexer les avis de ces commissions aux délibérations du conseil municipal relatives aux services de l'eau et de l'assainissement, sous peine de nullité de ces délibérations, notamment en matière de contrats de délégation de service public ou de tarification des services. Il a enfin insisté sur la responsabilisation des usagers dans leurs comportements de consommation d'eau pouvant résulter de l'instauration, dans les immeubles neufs, de compteurs individuels. M. Daniel Marcovitch, rapporteur, a ensuite abordé les dispositions relatives aux redevances perçues par les agences de l'eau dans le projet de loi, en insistant sur la nécessité d'appréhender le principe pollueur-payeur comme étant en réalité le principe « non pollueur-non payeur », les redevances constituant des incitations à adopter d'autres pratiques. Il a ainsi souligné que la redevance pour consommation d'eau voyait son taux modulé à la baisse, dès lors que toutes les catégories d'usagers s'associaient pour conclure un protocole de gestion quantitative devant permettre un usage raisonné de la ressource en eau, et a jugé que ce dispositif permettrait de responsabiliser les usagers tout en concourant au développement durable, objectif visé par la directive-cadre. Il a en outre précisé que la redevance pour consommation d'eau serait assise sur les volumes effectivement consommés et non sur les volumes prélevés, comme cela est actuellement le cas, et a insisté sur la nécessité de taxer de manière identique des volumes prélevés à la même source, même s'ils sont destinés à des usages différents. Sur ce point, il a d'ailleurs noté que le coefficient d'usage, actuellement en vigueur, était difficilement justifiable. Evoquant les redevances pour pollution de l'eau, il a noté qu'elles constituaient un moyen pour atteindre en 2015 l'objectif d'un bon état des eaux assigné par la directive-cadre. Il a également souligné la possibilité d'affecter au taux de ces redevances un coefficient de modulation géographique visant à prendre en compte la fragilité des différentes zones constituant un bassin et a appelé l'attention du ministre sur la nécessité d'aménager le dispositif des redevances pour l'aquaculture, faute de quoi cette activité serait fortement pénalisée. Il a enfin insisté sur le fait que le projet de loi visait à promouvoir une gestion locale collective et concertée de la ressource en eau, sans opposer les différents usagers les uns aux autres, mais au contraire en encourageant un partage équilibré de la ressource. Puis, le rapporteur a abordé la question des contrats de délégation de service public dans le domaine de l'eau. Il s'est réjoui que le projet de loi pose le principe d'une durée maximale de ces délégations de douze ans, ce qui correspond effectivement à la durée moyenne des contrats actuels, et a rappelé qu'il était possible, en cas d'investissement lourd, de prolonger cette échéance, celle-ci ne pouvant en tout état de cause excéder la durée de l'amortissement financier des équipements. Notant que les services publics de l'eau étaient une compétence communale, il a estimé nécessaire d'ouvrir la possibilité de réviser les contrats de délégation en cas de changement de municipalité. S'agissant enfin des dispositions relatives au Haut conseil du service public de l'eau et de l'assainissement, il a estimé qu'elles étaient particulièrement innovantes. Notant que l'évolution du prix de l'eau et des divers coefficients intervenant dans son calcul était, pour certains de nos concitoyens, difficilement supportable et justifiable, il a souhaité que les pouvoirs du Haut conseil soient accrus et que ce dernier puisse notamment mener des enquêtes et avoir communication de tous les documents nécessaires à l'exercice de ses missions. Il a également jugé indispensable de prévoir que les membres du Haut conseil ne puissent détenir d'intérêts dans des entreprises intervenant dans le secteur de l'eau et de l'assainissement et a émis le souhait que cet organisme puisse saisir les juridictions concernées. Il a enfin estimé nécessaire d'élargir les cas de saisine du Haut conseil, en donnant cette possibilité à un tiers ou à la moitié des membres des commissions consultatives des services publics locaux. En conclusion, M. Daniel Marcovitch, rapporteur, a estimé que ce projet permettrait de mettre en application le principe selon lequel l'eau est un bien vital qui doit être partagé, et a indiqué qu'il proposerait quelques modifications par voie d'amendements. M. Léonce Deprez, soulignant que la question de l'eau était d'un intérêt fondamental pour la vie du pays et des citoyens, a estimé que la loi devait traduire concrètement les excellentes intentions énoncées par M. Daniel Marcovitch, rapporteur. M. Léonce Deprez, rappelant que la qualité de l'eau était aujourd'hui une préoccupation essentielle des Français, a souhaité savoir en quoi cet objectif était vraiment au c_ur de la loi. Puis, il a constaté que le projet de loi avait pour but de transposer en droit français la directive n° 2000-60/CE du 23 octobre 2000. Cette directive s'inspirant elle-même du droit français, il a souhaité que le projet de loi assure, en l'améliorant, la continuité du droit existant. Après avoir évoqué la question de la durée des contrats de délégation de service public ramenée à douze ans par le projet, ce qu'il a estimé insuffisant pour amortir les investissements, il s'est interrogé sur les conséquences de l'amendement au projet de loi de finances rectificative concernant les redevances perçues par les agences de l'eau adopté par la commission des finances et s'est demandé s'il avait pour vocation de se substituer au projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. S'agissant de la partie fixe de la facture d'eau, il a estimé souhaitable de la maintenir et a pris pour exemple les résidences secondaires dont il a jugé que les propriétaires devaient participer au financement des dépenses d'exploitation des services de l'eau. Puis, M. Léonce Deprez a abordé la question des coupures d'eau. Il a précisé qu'il comprenait le souci social du projet de loi de ne pas faire subir de coupures à ceux des consommateurs qui n'ont pas les moyens de payer leurs factures, mais a jugé que le projet de loi comportait le risque de favoriser les mauvais payeurs sur lesquels aucune contrainte ne pourrait plus s'exercer. Il s'est en outre enquis du rôle dévolu au Haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement, dont il a craint qu'il ne devienne une autorité de contrôle et non pas seulement un instrument de dialogue et d'information. M. Jean-Michel Marchand a jugé que ce texte permettrait de répondre à des questions non résolues par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, qu'il s'agisse de la portée du principe pollueur-payeur, d'une facturation proportionnelle à la consommation d'eau, des sanctions aux infractions, ou encore des périmètres de protection autour des captages. Il a rappelé que les collectivités locales désiraient que soit confié au Haut Conseil un rôle important de conseil et d'expertise en matière de contrats de délégation de service public et a souhaité que ces contrats puissent être révisés afin que des élus locaux, nouvellement élus, puissent mettre en _uvre des politiques nouvelles et ne soient pas liés pour une période excessivement longue. Il a souhaité que le Haut Conseil puisse donc examiner les contrats en cours. Concernant le problème de la part fixe, il a estimé nécessaire de maintenir une part fixe minimale, ne serait-ce que pour couvrir les frais de comptage, mais a estimé qu'elle ne pouvait comprendre toutes les charges afférentes aux infrastructures. Déplorant qu'actuellement, la part fixe puisse comprendre les charges liées à l'établissement d'infrastructures surdimensionnées dans les communes soumises à de fortes variations saisonnières de leur population, il a souhaité que certaines taxes, comme la taxe de séjour, puissent être affectées en partie au budget d'assainissement. Concernant la police des eaux, tout en observant que certaines cultures sensibles, telles que les champignonnières ou les fruits et légumes, posaient des problèmes spécifiques et exigeaient donc des réponses adaptées, il a souhaité que les exploitants n'ayant pas encore satisfait aux nouvelles exigences disposent de délais suffisants pour pouvoir mettre aux normes leurs activités. Il a enfin demandé s'il ne devrait pas être envisagé d'imposer aux schémas de cohérence territoriale d'être compatibles avec les SDAGE, même si ces deux types de documents de planification correspondent à des périmètres différents. M. Félix Leyzour a estimé que l'élaboration d'une nouvelle loi sur les problèmes de l'eau était aujourd'hui nécessaire, afin notamment de transposer dans le droit national les dispositions de la directive communautaire n° 2000-60 du 23 octobre 2000 qui a elle-même incorporé certains éléments inclus dans les lois du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992. Il a indiqué que l'eau, qui, dans certaines régions, est rare, dans d'autres, abondante, doit être aujourd'hui gérée sur les plans quantitatif, qualitatif et de coût. Il a estimé que la décentralisation et la transparence sont aujourd'hui des démarches nécessaires, étant donné que les problèmes se posent différemment suivant les zones. Estimant que l'objectif de réduction de la durée des contrats de gestion déléguée de vingt à douze ans était intéressant, M. Félix Leyzour s'est cependant interrogé sur les moyens dont disposeraient les collectivités pour discuter, à armes égales, avec les grands groupes privés. Il a souhaité savoir si l'action du Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement pourrait réellement renforcer l'autorité des collectivités territoriales sur ces questions. M. Félix Leyzour a abordé également la question de l'incitation donnée par le projet de loi à une bonne gestion environnementale de l'eau et a jugé que les problèmes doivent être abordés de manière équilibrée. Observant que toutes les activités humaines sont polluantes, qu'il s'agisse d'activités domestiques, industrielles, du ruissellement sur les routes ou des pollutions d'origine agricole, il a estimé essentiel de se défaire de l'idée selon laquelle les agriculteurs seraient nécessairement des pollueurs. M. Félix Leyzour a souhaité enfin savoir si le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau offrait les outils nécessaires pour conduire une véritable politique de lutte contre les inondations, permettant notamment de ralentir les phénomènes de ruissellement ou de réaliser des bassins de décantation ou des retenues d'eau. M. Robert Galley, s'appuyant sur son expérience de président de comité de bassin, a indiqué tout d'abord que l'aspect le plus significatif de la politique de l'eau résidait sans doute dans les spécificités des différents bassins : les problèmes posés dans le bassin Adour-Garonne diffèrent ainsi sensiblement de ceux de la Somme. Constatant que ces spécificités se traduisent d'ailleurs dans les différences d'objectifs et de redevances que retiennent les différentes agences de l'eau - l'Agence Seine-Normandie, par exemple, a entrepris l'aménagement de barrages réservoirs dans le département de l'Aube permettant d'éviter les crues, alors qu'un tel aménagement n'est pas du tout envisagé dans celui de la Garonne - il a estimé que l'unification des redevances soulèverait des difficultés majeures. M. Robert Galley a estimé que l'Etat ne devait pas resserrer les taux de redevances appliqués dans les différents bassins hydrographiques, mais au contraire laisser aux comités de bassin un rôle important, consacrant l'approche décentralisée traditionnelle de la politique française de l'eau. Pour ce faire, il a estimé que la fourchette encadrant les taux fixés par le Parlement devait être élargie à 30 %. En ce qui concerne les problèmes de l'agriculture, il a souhaité que la discussion du projet de loi soit l'occasion d'opérer une distinction entre l'eau, outil de travail pour certains - l'eau utilisée pour le maïs, par exemple - et l'eau qui constitue une simple facilité - eau de piscine, par exemple. Il a demandé ensuite au ministre de ne pas prévoir une réduction trop importante du coefficient de collecte, qui risquerait de nuire à l'entretien des réseaux et a signalé qu'en deçà d'un coefficient de 2,5, les recettes seraient insuffisantes pour assurer l'entretien des réseaux. M. Robert Galley, après avoir rappelé que les inondations constituaient un sujet de préoccupation important pour la population, a souligné l'apport important de la commission d'enquête sur les inondations dont M. Jean Launay était le rapporteur. Il a souhaité que les suggestions de cette commission soient examinées attentivement, de façon à assurer une politique de prévention efficace. M. Pierre Ducout a rappelé qu'il avait déjà suivi avec intérêt les débats relatifs à la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Il s'est félicité de la concertation préalable à la rédaction du projet de loi actuel, qui constitue un gage de qualité. Il a par ailleurs souligné que, si l'eau est notre patrimoine commun, il convient de prendre en compte la diversité des situations sur le territoire français. M. Pierre Ducout a ensuite indiqué que quatre aspects importants devaient être évoqués. Premièrement, il convient de conforter et d'adapter ce qui existe déjà et fonctionne bien. C'est le cas de l'organisation par bassin, mise en _uvre depuis la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. C'est également le cas des schémas existants : les SDAGE (schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux) et les SAGE (schémas d'aménagement et de gestion des eaux) sont opérationnels. 60 SAGE sont aujourd'hui en cours d'élaboration et on définit le périmètre de 36 autres. Enfin, il convient de reconnaître le rôle actif des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) dans ce domaine. Deuxièmement, la transparence, la démocratie et la proximité, principes présents dans la loi, doivent également être confortés. Dans ce cadre, le Haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement doit avoir plus de pouvoirs. Les possibilités de saisine et d'auto-saisine doivent être élargies. Ainsi, le Haut Conseil doit pouvoir se saisir des cas les plus importants, réaliser un audit et, si nécessaire, permettre la rupture du contrat avant échéance et sans indemnité. Dans ce cadre également, on ne doit plus diaboliser l'agriculture, et notamment l'irrigation. L'agriculture est aujourd'hui très souvent « raisonnée » et l'immense majorité des agriculteurs a un usage raisonnable de l'eau. Il convient donc de rendre le principe « pollueur-payeur » encore plus incitatif au développement de bonnes pratiques et de veiller à l'application progressive des ajustements qui en résultent. Troisièmement, le renforcement de la police de l'eau est une bonne chose. Il convient de mieux cerner les responsabilités de chacun, notamment en matière d'entretien des cours d'eau, et de conforter le rôle des Missions interservices de l'eau (MISE) dans ce domaine. Enfin, la lutte contre les inondations doit être mieux intégrée dans le projet de loi. Il convient de mieux utiliser l'outil que constitue le plan de prévention des risques (PPR) et de clairement partager les responsabilités. Chaque acteur a en effet un rôle à jouer : l'Etat, les collectivités locales mais également l'ensemble de nos concitoyens. M. Jean Launay a rappelé que les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les inondations s'étaient achevés le 14 novembre 2001 par l'examen et l'adoption des vingt-quatre propositions du rapport à l'unanimité. C'est pourquoi certains membres de la commission d'enquête désirent voir examiner des amendements au projet de loi, permettant de prendre en compte ces propositions en insérant un volet « prévention des inondations » dans un nouveau chapitre IV du titre I du projet. Sur les vingt-quatre propositions, il a indiqué que quatorze pouvaient être utilement reprises dans le projet de loi sur l'eau. Ces amendements portent, soit sur des articles du projet de loi, soit font l'objet d'articles additionnels. Ainsi, la proposition n° 22 de la commission d'enquête fait l'objet de plusieurs amendements : le caractère obligatoire des SAGE, que l'article 3 du projet de loi supprimait, doit être maintenu. Il convient également de réserver aux EPTB l'élaboration et la mise en _uvre de ces SAGE, les communautés locales de l'eau n'ayant jamais été mises en _uvre. De même, la proposition n° 23 relative à la consécration législative des EPTB fait l'objet d'un amendement. Enfin, la proposition n° 2 relative à l'extension des conditions de mise en _uvre de la procédure d'urgence prévue à l'article 21 du projet de loi fait également l'objet d'un amendement. Par ailleurs, d'autres propositions de la commission d'enquête pourront être utilement intégrées dans le nouveau chapitre IV du titre I du projet de loi. Elles modifient différents codes et lois, et notamment le code des assurances, concernant le « régime catastrophes naturelles », le code général des collectivités territoriales, le code de la construction et de l'habitation, le code de l'environnement, la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, concernant les contrats territoriaux d'exploitation (CTE). Enfin, le titre III du projet de loi, relatif aux agences de l'eau, et notamment ses articles 38, 40 et 41, feront l'objet d'amendements visant notamment à reconnaître une compétence explicite aux agences en matière de prévention des inondations et à élargir l'assiette de la redevance pour modification du régime des eaux, trop peu incitative, en l'état actuel, à la prévention. M. Jean Launay a conclu en indiquant qu'il avait ainsi brièvement résumé le travail de la commission d'enquête et que ses propositions pourraient être très utilement reprises dans le cadre du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. M. Jacques Pélissard, après avoir noté que le projet prévoyait l'encadrement de la part fixe des factures d'eau et la limitation de celle-ci aux charges de gestion du comptage, de facturation, d'établissement et de renouvellement des branchements, a souhaité, se faisant l'écho de l'association des maires de France, que cette part fixe comprenne également les coûts fixes d'entretien du réseau. S'agissant de la question des impayés, il a noté que la mise en _uvre de la charte solidarité eau interdisait déjà les coupures d'eau et s'est demandé s'il ne serait pas plus pertinent de financer ces interventions de solidarité en permettant au budget général de la commune d'abonder le budget de l'eau et de l'assainissement. Puis, il a regretté que le projet de loi ramène le plafond de la participation pour raccordement à l'égout de 80 % à 50 % du coût de fourniture et de pose d'une installation d'assainissement non collectif et a émis la crainte que les communes ne compensent cette perte de recettes par un relèvement de leurs redevances d'assainissement ; il a en outre signalé que la suppression de la majoration de 10 % pour frais généraux des dépenses liées aux travaux de raccordement posait un problème similaire. Enfin, il a demandé si le Parlement aurait à examiner le projet de loi, dans l'hypothèse d'une adoption de l'amendement au collectif budgétaire présenté par M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances, visant à donner une base légale aux redevances perçues par les agences de l'eau. Puis, M. Roger Lestas a déploré que le principe pollueur-payeur soit systématiquement utilisé à l'encontre des agriculteurs. Il a rappelé que leurs pratiques agricoles, si elles étaient effectivement polluantes, avaient été encouragées depuis trente ans afin d'atteindre l'objectif d'autosuffisance et a souligné que les agriculteurs n'ayant pas adopté ces méthodes avaient été contraints à disparaître. Il a également rappelé qu'ils avaient mené une mise aux normes des bâtiments d'élevage, alors même que celle-ci n'a été que partiellement subventionnée. Il a demandé s'il était, en conséquence, prévu que les agriculteurs n'ayant pas procédé à cette mise aux normes en 2000 acquittent des redevances plus élevées que ceux ayant rempli cette obligation. Abordant la question des espèces nuisibles vivant à proximité des cours d'eau, il a noté que des moyens chimiques étaient souvent utilisés à leur encontre, alors qu'il serait plus pertinent de faire appel à des chasseurs ou d'utiliser des pièges. M. Pierre Micaux a regretté que le projet de loi ne contienne aucune disposition visant à encourager la coopération des collectivités locales dans le domaine de l'eau, alors qu'elle serait particulièrement intéressante pour les petites communes isolées. S'agissant du passage de vingt à douze ans de la durée maximale des délégations de service public dans le domaine de l'eau, il a craint que cette disposition n'entraîne des charges supplémentaires pour les entreprises concernées ; il a par ailleurs déploré que les collectivités aient à traiter avec un oligopole, que ce soit dans le domaine de l'eau ou celui des déchets et a dénoncé les ententes ou les répartitions de zones d'intervention opérées par les entreprises constituant cet oligopole. Il a jugé en conséquence que ce projet devait s'attaquer à ce problème en veillant au maintien de la concurrence. S'agissant des comités de bassin, il a plaidé pour que ceux-ci redeviennent l'organe décisionnaire en matière de gestion locale de l'eau et a regretté qu'ils aient du mal à s'affirmer face à la technocratie des agences de l'eau. Enfin, il a craint que le Haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement ne constitue qu'une structure supplémentaire dénuée de réel pouvoir et a souhaité que celui-ci puisse veiller à l'application des règles de concurrence dans le domaine de l'eau. M. Jean-Marie Morisset a souhaité que les outils existants soient rendus plus efficaces pour atteindre les objectifs de reconquête de la qualité de l'eau affichés par le projet de loi. Il a jugé que les SDAGE, les SAGE, les comités de bassins et les communautés locales de l'eau constituaient de bons outils pour parvenir à une meilleure gestion de la ressource en eau, mais que les moyens financiers alloués à l'assainissement et à la prévention des inondations devaient être accrus. Constatant que les conventions conclues entre les collectivités locales et le Fonds national d'aide à l'adduction d'eau (FNDAE) n'avaient pas toutes été reconduites, il a déploré que les subventions allouées par ce dernier soient revues à la baisse, ce qui implique un effort financier accru de la part des collectivités et a demandé si le maintien du niveau des subventions leur étant allouées par le FNDAE pouvait être garanti. Il s'est, par ailleurs, étonné que la participation de l'Etat à la mise aux normes des bâtiments d'élevage ait pris la forme de subventions du FNDAE. En conséquence, il a demandé si l'Etat envisageait encore de puiser dans le FNDAE pour assurer cette prise en charge. M. Serge Poignant s'est inquiété de l'incertitude qui caractérise l'évolution des moyens des agences de l'eau, alors que ces dernières devront faire face à un accroissement des demandes d'aides financières et de leurs coûts de gestion. Concernant les instances de bassins, il a regretté que le principe d'une différenciation des zones en fonction de la fragilité de la ressource n'ait pas été accompagné d'une référence à une péréquation territoriale, pourtant nécessaire. Il a par ailleurs jugé que le choix d'une future suppression de la redevance pour réseau de collecte était une erreur, compte tenu des travaux de réhabilitation des réseaux à entreprendre. Concernant l'agriculture, après avoir considéré qu'il ne fallait pas stigmatiser les agriculteurs, il a fait part de ses doutes sur la réalité du consensus annoncé, compte tenu des demandes encore récemment adressées aux parlementaires par les acteurs de ce secteur. Enfin, il a évoqué les dangers liés à la taxation indifférenciée des surfaces imperméabilisées de plus d'un hectare, soulignant qu'il fallait établir des distinctions en fonction du type de surface considérée ; cette aire a une signification très différente selon qu'il s'agit d'un parking ou au contraire d'une serre, voire des petits tunnels plastiques utilisés par les maraîchers, cette dernière profession, économiquement très fragile, ne pouvant supporter le poids d'une nouvelle taxation de ce type. En réponse aux différents intervenants, M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a apporté les précisions suivantes : - les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) doivent devenir un instrument privilégié de la politique de l'eau, sans être rendus obligatoires. Les secteurs où les SAGE seraient obligatoires pourraient être définis par les comités de bassin, cette délimitation devant être ensuite approuvée par le préfet de bassin. Dans l'hypothèse de SAGE obligatoires, et en cas de non élaboration de ces schémas, il conviendrait de prévoir un mécanisme visant à accroître les taux pratiqués par les agences, voire un dispositif permettant au préfet de procéder d'office à l'élaboration du schéma ; - le principe « non pollueur - non payeur » évoqué par le rapporteur est lui aussi au c_ur des dispositions du projet de loi dont le but essentiel est d'éviter le développement de la pollution et non de créer des ressources fiscales supplémentaires ; de nombreuses mesures, contenues dans le projet de loi, visent l'amélioration de la qualité de l'eau ; il en va ainsi notamment de la redevance sur les excédents d'azote, assise sur la pollution nette rejetée par les activités agricoles, qui devrait s'avérer particulièrement efficace ; - le secteur de l'aquaculture devrait faire effectivement l'objet d'un traitement spécifique sur lequel le Gouvernement va approfondir sa réflexion ; - l'institution du Haut conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement apparaît comme un élément essentiel du projet de loi et constitue un moyen de renforcer la démocratie. Cette instance n'ayant pour l'instant qu'un rôle de conseil et d'information, il peut être souhaitable de la doter de moyens d'enquête et d'un pouvoir d'auto-saisine. Le Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement aura pour rôle d'améliorer la transparence et de permettre aux collectivités locales de disposer d'informations plus précises pour contrebalancer le pouvoir des grands groupes industriels qui peuvent avoir des pratiques peu respectueuses du droit de la concurrence ; le Gouvernement n'est pas opposé à un renforcement de son rôle ; - des dérogations à la durée maximale de douze ans pour les contrats de délégation de service public seront possibles au cas par cas. Il convient de noter que la durée moyenne des contrats actuellement observée est de onze ans ; - l'amendement adopté par la commission des finances, de l'économie générale et du Plan, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2001, auquel plusieurs membres de la commission ont fait allusion, vise à « constitutionnaliser » le système des redevances des agences de l'eau. Le Gouvernement n'est néanmoins pas favorable à l'adoption de cet amendement qui, en tout état de cause, ne ferait pas obstacle à la discussion du projet de loi ; - s'agissant de la partie fixe, elle est strictement encadrée, même si des tarifs spéciaux peuvent être institués, notamment dans les communes dont la population saisonnière varie fortement ; - s'agissant du risque d'avantager les mauvais payeurs par l'interdiction de procéder à des coupures d'eau en cas d'impayés, deux dispositions permettent de le réduire : elles consistent, d'une part, à limiter le débit d'eau, d'autre part, à faciliter les prélèvements sur les comptes bancaires des personnes intéressées. - s'agissant de la police des eaux, l'idée émise d'affecter pour partie la taxe de séjour au budget d'assainissement est intéressante et sera étudiée. De même, il conviendra de réfléchir, en concertation avec les services du ministère de l'équipement, des transports et du logement, à la possibilité d'imposer aux schémas de cohérence territoriale d'être compatibles avec les prescriptions des SDAGE ; - s'agissant des inondations, il est vrai que le projet de loi ne les prend pas assez en compte. Il peut être envisagé d'introduire un nouveau chapitre pour mettre en _uvre certaines des propositions formulées par la commission d'enquête parlementaire ; - concernant les taux des redevances, ils devraient être compris dans une fourchette de 20 % autour des taux pivots définis par le Parlement, 30 % paraissant excessifs ; les agences de l'eau garderont toute latitude pour fixer leurs taux dans cette fourchette. Le projet de loi entend mettre en _uvre une taxation identique pour tous les usagers dès lors qu'ils consomment une eau prélevée dans le même milieu. Il ne se traduira donc pas par une augmentation de l'imposition ; au contraire, les prélèvements seront globalement diminués pour les consommateurs. Quant au coefficient de collecte, il ne devrait pas être supérieur à 2,5 et baissera dans le prochain programme pluriannuel des agences, car il ne répond pas à la logique du projet de loi ; - s'agissant du passage du taux maximal de la participation pour raccordement à l'égout à 50 %, il est motivé par l'accroissement du coût des installations d'assainissement non collectif. C'est le maintien d'un taux à 80 % qui est aujourd'hui injustifié ; - les règles actuelles de financement du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) ne seront pas remises en cause ; il convient à cet égard de souligner que Bruxelles a donné son accord au deuxième programme ; - les moyens des agences de l'eau, stables depuis 1996, ne seront pas menacés. Ils feront toutefois l'objet d'un rééquilibrage et leur répartition sera modifiée. En conclusion, M. Yves Cochet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé que ce projet de loi était issu d'une concertation déjà engagée par Mme Dominique Voynet, et constituait un compromis équilibré. C'est pourquoi il a réaffirmé sa confiance en l'avenir du projet. --____-- Informations relatives à la Commission La commission a procédé à la désignation de candidats à des organismes extraparlementaires : - MM. Gilbert Biessy et Jean Launay ont été désignés comme candidats pour siéger à la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ; - M. Didier Quentin a été désigné pour siéger à la Commission supérieure du crédit maritime mutuel (en remplacement de M. André Angot).
© Assemblée nationale |