ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES COMPTE RENDU N° 33 (Application de l'article 46 du Règlement) mercredi 20 février 2002
(Séance de 10 heures 30) Présidence de M. André Lajoinie, président SOMMAIRE
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- Examen du rapport de la mission d'information parlementaire sur l'application de la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation - (M. Jean-Yves LE DÉAUT, rapporteur) |
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- Examen de la proposition de résolution de M. Bernard Derosier (n° 3210) sur les communications de la Commission concernant la création du Ciel unique européen [COM (1999) 614 final/E 1406] et les transports aériens et l'environnement [COM (1999) 640 final/E 1407] - (M. Christian BATAILLE, rapporteur). : |
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| La commission a examiné le rapport d'information de M. Jean-Yves Le Déaut en conclusion d'une mission d'information sur l'application de la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué que le code minier avait beaucoup évolué depuis 1994. Il a rappelé que la loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier avait permis de frapper d'une nullité d'ordre public les clauses dites minières à compter de sa date d'entrée en vigueur et qu'elle avait prévu qu'en cas de disparition ou de défaillance de l'exploitant, les responsabilités de ce dernier étaient transférées à l'Etat. Toutefois, a-t-il indiqué, ces dispositions se sont révélées insuffisantes pour traiter les effondrements miniers apparus à Auboué en 1996 et à Moutiers en 1997, qui ont détruit les habitations de centaines de familles. Il a rappelé que M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, avait, dès son entrée en fonction, mis en place un mécanisme d'indemnisation à l'amiable des victimes de ces effondrements dans le cadre de commissions quadripartites réunissant l'Etat, les assurances, l'exploitant et les sinistrés. Le 28 janvier 1998, le secrétaire d'Etat faisait une communication en Conseil des ministres pour proposer la mise en _uvre de la solidarité nationale. Le rapporteur a indiqué qu'ainsi, le principe de l'indemnisation de tous les sinistrés avait été voté dans le cadre de la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation, adoptée à l'unanimité par les parlementaires. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a estimé qu'il avait alors été reconnu par tous que la question importante des dégâts miniers avait été bien traitée par le législateur. Toutefois, aujourd'hui, a-t-il indiqué, se pose un réel problème d'indemnisation des victimes ; on peut d'ailleurs établir sur ce point un parallèle avec la situation actuelle des 70 000 sinistrés de Toulouse après l'explosion de l'usine AZF. Le rapporteur a rappelé que le principe d'une indemnisation des victimes des dégâts miniers avait fait l'objet d'une proposition de loi déposée au Sénat, que les députés avaient adoptée en des termes identiques, suivant ainsi les recommandations du Gouvernement qui faisait alors valoir qu'il convenait d'abréger la procédure législative afin de publier aussi rapidement que possible les décrets d'application. Il a également souligné qu'en contrepartie, les députés et sénateurs avaient demandé des assurances quant à l'interprétation du qualificatif « soudain » appliqué aux sinistres miniers et que l'application de la loi « après-mine » ne semblait pas avoir posé de problèmes sur ce point. En revanche, il a estimé qu'un réel problème d'indemnisation des victimes se posait dans les bassins ferrifère et charbonnier, en raison de l'interprétation qui a été faite de la loi de 30 mars 1999 par l'administration. Il a jugé qu'il était donc nécessaire d'évaluer l'application du dispositif qu'avait prévu le Parlement. Le rapporteur a rappelé qu'en cas de sinistre minier, le législateur avait prévu la mise en _uvre d'une indemnisation des victimes par l'exploitant ou par l'Etat en cas de clause minière valide. Notant que les sénateurs souhaitaient que cette indemnisation soit fondée sur la valeur de reconstruction à neuf des immeubles endommagés, alors que le Gouvernement souhaitait prendre pour base leur valeur vénale, il a observé que les sénateurs avaient adopté une solution qui apparaissait alors comme un bon compromis, à savoir l'indemnisation afin de recouvrer un immeuble « de consistance et de confort équivalents », ce qui constituait une nouvelle notion juridique. Le rapporteur a déploré qu'en pratique, le décret d'application soit revenu sur cette notion. Il a également regretté que l'Etat soit juge et partie, les biens à indemniser étant évalués par le service des domaines. En outre, il a constaté que l'intervention de l'Etat avait été très tardive, ce qui a conduit les assurances à adopter une position attentiste, afin de caler leurs offres d'indemnisation sur celles proposées par l'Etat. Le rapporteur a estimé qu'il fallait donc émettre des propositions afin que ces questions d'indemnisation soient rapidement réglées ; il a toutefois reconnu qu'elles étaient extrêmement complexes, notamment en raison des disparités existant entre, d'une part, la procédure d'expropriation utilisée en cas de danger pour la population, comme cela a été le cas à Moyeuvre-Grande, et d'autre part, la procédure d'indemnisation prévue par l'article 75-3 du code minier. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a par ailleurs souligné que les procédures de fin d'exploitation étaient mal maîtrisées. Il a notamment indiqué que la gestion technique de l'après mine était imparfaite, en raison d'une application parfois partielle de la police des mines et notamment de l'article 91 du code minier qui met à la charge de l'exploitant, préalablement à la fermeture de l'exploitation, la réalisation d'études hydro-géologiques. Le rapporteur a relevé qu'en pratique, l'exploitant avait fait preuve d'un manque de rigueur dans la conduite de ces études ; or, a-t-il souligné, ce sont les populations sinistrées et elles seules qui en supportent les conséquences. S'agissant de l'ennoyage, le rapporteur a observé qu'il concernait non seulement le bassin ferrifère, mais également les bassins houillers (en Lorraine, en Provence et dans le Nord-Pas-de-Calais). Concernant les mines de fer, il a rappelé que les bassins sud et centre de Lorraine avaient déjà été ennoyés et que la question se posait aujourd'hui d'autoriser ou de refuser l'ennoyage du bassin nord. Le rapporteur a indiqué que l'ennoyage du bassin sud avait montré que les conditions de mine noyée ne comportaient pas en elles-mêmes d'accroissement des risques d'effondrement, contrairement à la période transitoire entre l'état sec et l'état complètement noyé de la mine. Il a souligné que l'ennoyage du bassin nord pourrait emporter des conséquences graves pour certaines zones susceptibles d'être affectées par des effondrements brutaux lors de la période transitoire (par exemple, le site de Nondkeil-Ottange) ou par des inondations (comme dans le Nord-Pas-de-Calais, en Bourgogne ou dans le bassin de Provence). Il a observé que l'impression qui dominait était que les exploitants cherchaient à se décharger de toute responsabilité pour transférer celle-ci à l'Etat. M. Jean-Yves Le Déaut a également regretté que l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers ne soit pas encore opérationnelle, puisque le décret qui devait la créer n'est toujours pas publié, trois ans après le vote de la loi. Il a rappelé que cette agence aurait pourtant un rôle fondamental dans la préservation de la mémoire de la mine et dans la transmission des connaissances. Il s'est inquiété d'un tel retard dans l'application de la loi, alors que les communes pourraient fort utilement se servir des documents que cette agence mettrait à leur disposition. Il a ensuite évoqué l'incidence de « l'après-mine » sur l'urbanisme des communes, la jugeant catastrophique. Il a déploré que l'Etat utilise de grands « parapluies administratifs », au motif que le principe de précaution devait prévaloir, alors que des solutions négociées plus raisonnables étaient envisageables. Il a indiqué que les plans de prévention des risques miniers ne seraient opérationnels que dans sept à dix ans, alors que la directive territoriale d'aménagement était encore en préparation. Dans ce cadre, il a regretté que la hiérarchisation soit appliquée de manière aussi stricte, gelant parfois jusqu'à 90 % de l'urbanisation d'une commune, comme c'est notamment le cas à J_uf. Il a insisté sur la nécessité d'un règlement à l'amiable rapide de ces questions, sous peine de voir l'incompréhension des maires s'accroître et les communes mourir lentement par asphyxie. Dans ce cadre, il a rappelé l'intérêt de mettre en place un groupe de travail interministériel, avec le concours des conseils généraux des Mines et des Ponts et Chaussées, auquel il participerait, et qui devrait rendre, fin 2002, ses conclusions sur les solutions transitoires à mettre en _uvre et sur la définition du niveau de risque acceptable dans ces zones. Il a estimé qu'en cas de risque pour les personnes, il était clair que les constructions devaient être gelées, mais que, dans les autres cas, beaucoup plus nombreux, l'attitude frileuse de l'Etat n'était pas tolérable. Il a également indiqué que les protocoles d'expérimentation sur la constructibilité mis en place dans certaines zones du bassin ferrifère lorrain étaient un bon point de départ, mais qu'il fallait améliorer la concertation afin que l'Etat et les collectivités fixent, de concert, un niveau de risque acceptable. Cette philosophie servirait ensuite de base à l'élaboration de la directive territoriale d'aménagement, puis aux plans de prévention des risques miniers. Il a en conclusion déploré que le travail législatif de qualité qui avait abouti au vote de la loi « après-mine » à l'unanimité en 1999 ait été détourné et que le décret efface ainsi la volonté du législateur. Il a souligné que les trente propositions du rapport d'évaluation devraient permettre de mieux maîtriser les conséquences de « l'après-mine » en France et d'assurer une indemnisation conforme à la volonté du législateur. Il a indiqué qu'après avoir travaillé, avec d'autres collègues, au sein de la commission d'enquête parlementaire sur la sûreté des installations industrielles, les similitudes existant entre les deux problématiques l'avaient frappé. Il a ainsi rappelé que l'exploitant devait assumer ses responsabilités jusqu'au bout, et que l'Etat devait ensuite prendre la relève. Dans ce cadre, il a indiqué que la création d'un fonds d'indemnisation des victimes devrait permettre de régler les problèmes financiers les plus urgents, alors que les procédures judiciaires étaient souvent très longues à aboutir. Il a enfin estimé qu'il convenait d'assouplir le plus rapidement possible les contraintes d'urbanisme qui pèsent sur les communes minières, sachant que les élus sont responsables et qu'ils ne tiennent pas à augmenter le risque pour leurs populations mais simplement à ce que leur commune conserve un certain dynamisme. M. André Lajoinie, président, après avoir rappelé les conditions de l'adoption, à l'unanimité, de la loi après-mine, s'est réjoui du travail mené par le rapporteur. Il a indiqué que la question de l'indemnisation donnait lieu à une large protestation de la part des sinistrés et a rappelé que les assurances privées avaient initialement proposé des indemnités plus favorables que celles offertes par l'Etat. Notant que le décret d'application était, sur cette question, plus restrictif que ce qu'avait prévu le législateur, il a estimé indispensable de faire pression sur le Gouvernement afin que celui-ci le modifie. Par ailleurs, il a déploré que le principe de précaution, dévoyé, aboutisse au gel de l'urbanisation. Il a donc souhaité que cette question soit traitée, les communes minières ne pouvant pas se développer ou tout simplement être gérées dans de telles conditions. M. Roger Mei, après s'être félicité du travail réalisé par le rapporteur, a indiqué que les Houillères du bassin centre midi, envisageant la fermeture de la mine de Gardanne, avaient transmis près de vingt kilogrammes de dossiers aux communes concernées à la fin du mois de juillet, à charge pour celles-ci d'émettre un avis sur ces documents au mois de septembre. Il a déploré la brièveté des délais ainsi imposés et a souligné que l'Association des communes minières de France avait demandé leur report de six mois ; il a souhaité que ce point figure parmi les propositions faites par la mission d'information, les communes devant se prononcer en connaissance de cause. Evoquant le problème du gel de l'urbanisation des communes minières, il a cité l'exemple du refus d'autoriser la réalisation d'un parc de stationnement sur une zone non affectée par un risque minier et a estimé que l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers aurait permis de régler ce genre de problème. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué que la proposition de M. Roger Meï figurerait dans le rapport d'information ; il a par ailleurs sollicité l'accord de la commission de la production et des échanges pour être associé à la mission qui serait menée par les deux inspecteurs généraux, dont il proposait la création dans son rapport. M. Claude Billard a indiqué qu'il partageait les conclusions du président et du rapporteur. Il a évoqué la situation douloureuse dans laquelle se trouvaient les familles sinistrées qui se battent depuis de nombreuses années. Ayant reçu, avec d'autres collègues, les associations du bassin nord-lorrain, il a demandé des explications au rapporteur concernant le problème de l'ennoyage. En effet, l'ennoyage étant initialement prévu à partir du 30 novembre 2002, il s'est interrogé sur la justification du report à 2004. Il a également interrogé le rapporteur sur les mesures de sécurité et de consolidation des galeries à sec prises dans les zones à risque. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a précisé que c'était le gouvernement qui avait décidé de reporter la décision concernant l'ennoyage du bassin nord-lorrain à 2004. Il a souligné que, dans ce cadre, il convenait que le préfet prenne, le plus rapidement, un arrêté, confirmant l'obligation pour Arbed, l'exploitant luxembourgeois, de poursuivre l'exhaure au moins jusqu'en 2004. Il a rappelé que, dans le cas contraire, si l'exploitant arrêtait brutalement les pompages, cela pourrait avoir des conséquences catastrophiques, étant donné que les risques d'effondrement, notamment dans la zone de Nondkeil, étaient mal évalués mais qu'ils étaient réels. Il a précisé qu'à cet endroit, existaient trois niveaux de galeries et que GEODERIS, en charge de la surveillance, percevait déjà de nombreux craquements. Il a donc insisté sur la nécessité de tirer les conclusions des ennoyages déjà réalisés avant toute prise de décision en Lorraine. Il a indiqué que le rapport faisait d'ailleurs des propositions en ce domaine, notamment une proposition n° 16, consistant à mener, préalablement à tout ennoyage, une étude complète et exhaustive des conséquences potentielles d'une telle opération sur la stabilité des sous-sols et sur les risques occasionnés pour le bâti en surface, et une proposition n° 17 visant à ne pas cesser l'exhaure tant que les travaux de confortement nécessaires n'ont pas été menés, notamment sur le site de Nondkeil-Ottange, où des travaux de comblement sont nécessaires. Le rapporteur a par ailleurs rappelé qu'une autre proposition du rapport (n° 18) indiquait clairement qu'il convenait de mener des travaux de consolidation du bâti à la surface avant tout ennoyage, par le biais de chaînage ou de vérinage, sur le modèle des normes sismiques actuellement en vigueur. S'agissant du remblaiement au fond, le rapporteur a indiqué que le coût des expropriations dans la zone de Nondkeil s'élèverait à 120 millions de francs, alors que les travaux de confortement coûteraient 250 millions de francs en utilisant des cendres volantes, ou 500 millions de francs en utilisant des matériaux nobles. Il a souligné que l'utilisation de cendres volantes suscitait la réticence des élus locaux, en raison des risques de contamination existant pour les nappes phréatiques. Il a considéré que des études préalables, portant sur le réseau hydrographique et géologique, ainsi que sur les risques d'inondations, étaient indispensables, y compris dans les bassins houillers, compte tenu du caractère irréversible de l'ennoyage. Il a évoqué l'exemple des sinistrés appelés « pieds dans l'eau » à Moyeuvre-Grande, victimes d'une erreur d'appréciation de la part de l'exploitant qui n'a pas considéré la question de l'altitude des points de sortie de la mine. Le rapporteur a souligné que le coût pour les communes du pompage de ces eaux s'élevait à 25 millions de francs sur les deux dernières années. M. Roland Metzinger a souligné l'intérêt du report de l'ennoyage dans le bassin lorrain. Il a par ailleurs indiqué qu'il conviendrait, en 2005, lorsque les mines françaises seraient toutes fermées, de bien évaluer les conséquences des décisions prises sur nos voisins sarrois. Il s'est donc interrogé sur l'existence de modélisations des conséquences de l'ennoyage du bassin lorrain sur le bassin sarrois. Il a précisé que, si de telles études existaient, il convenait de les faire dans la transparence, et que, si elles n'étaient pas encore réalisées, il fallait les mettre en _uvre le plus rapidement possible et avant toute prise de décision. M. André Lajoinie a demandé au rapporteur s'il avait connaissance de situations similaires dans d'autres pays. M. Jean-Yves Le Déaut a indiqué que ces problèmes de gestion de « l'après-mine » étaient communs à de nombreux pays et que, à l'exception de la Slovénie, le remblaiement n'avait jamais été privilégié. Concernant les relations franco-sarroises, il a précisé que la télévision sarroise l'avait interrogé sur le dispositif législatif français. Il a souligné que les conséquences de la fermeture des mines françaises sur la Sarre devaient être étudiées très rapidement. Il a d'ailleurs indiqué que les questions transfrontalières constituaient un des quatre volets de la future directive territoriale d'aménagement. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a évoqué les risques concernant notamment la qualité des eaux, relatifs aux mines d'uranium et souligné la nécessité qu'un suivi de ces questions soit assuré afin de prévenir toute réaction irrationnelle sur ce sujet. Notant que la COGEMA assumait plutôt bien ses responsabilités dans ce domaine, elle a déploré que les communes aient à supporter le coût d'un tel suivi et a estimé que la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et le ministère de l'environnement devaient s'impliquer davantage pour traiter cette question. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a rappelé que la mission d'information avait pour objet d'évaluer exclusivement la loi dite « après-mine » et qu'elle n'avait donc pas envisagé ce problème. Il a en outre indiqué que, dès l'adoption de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, il avait été prévu que l'exploitant doit mener des études hydro-géologiques, ce qui pourrait être appliqué aux mines d'uranium. Il a souligné que le problème de la qualité des eaux après l'exploitation était général et a cité comme exemple la sulfatation observée dans les mines de fer ennoyées, en raison d'une dissolution des pyrites de fer qui rend les eaux impropres à toute consommation. Il a conclu qu'il conviendrait, lors de la prochaine législature, d'aborder la question du traitement des eaux d'exhaure. La commission a ensuite autorisé, en application de l'article 145 du règlement et dans les conditions prévues à l'article premier de l'instruction générale du Bureau, la publication du rapport d'information. --____-- La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Christian Bataille, la proposition de résolution de M. Bernard Derosier (n° 3210) sur les communications de la Commission concernant la création du Ciel unique européen [COM (1999) 614 final/E 1406] et les transports aériens et l'environnement [COM (1999) 640 final/E 1407]. M. Christian Bataille, rapporteur, a d'abord présenté les grandes orientations de son rapport consacré à la proposition de résolution de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne concernant les communications de la Commission européenne COM (1999) 614 final et COM (1999) 640 final. Après avoir fait part de sa conviction que le développement du transport aérien en Europe poursuivrait son développement au cours des prochaines années, il a rappelé les perturbations qui pouvaient y être associées, qu'il s'agisse des nuisances sonores aéroportuaires ou du nombre croissant de retards, dus à une organisation imparfaite du contrôle aérien, mais surtout à la concurrence intense à laquelle se livrent les transporteurs aériens. M. Christian Bataille, rapporteur, a estimé que la position qui serait arrêtée par l'Assemblée nationale concernant les communications de la Commission européenne COM (1999) 614 final et COM (1999) 640 final, évoquant ces deux aspects du développement des transports aériens, vaudrait également pour les règlements proposés ultérieurement dans ce domaine. Concernant l'organisation de l'espace aérien et en particulier le système de contrôle de la circulation des aéronefs, il a indiqué que les projets de la Commission européenne étaient inquiétants et traduisaient une inspiration excessivement libérale, puisqu'ils entendent transposer la démarche de libéralisation progressive déjà mise en _uvre dans les secteurs des télécommunications ou des transports collectifs. Il a estimé que cette approche ne pouvait être acceptée, dans la mesure où le contrôle aérien constitue un service d'intérêt général non économique qui met directement en jeu la sécurité des citoyens et ne peut, par conséquent, être correctement assuré dans un cadre concurrentiel. Il a donc jugé nécessaire de clarifier le texte soumis à la commission en ce qui concerne la demande d'une séparation effective du régulateur et de l'opérateur. Par ailleurs, M. Christian Bataille, rapporteur, a estimé que l'invocation d'un contexte géopolitique pacifié ne devait pas conduire à unifier la gestion des espaces aériens civils et militaires sous l'égide de la Commission européenne, avant d'ajouter que les mécanismes de coopération souples existants dans le cadre de l'organisation Eurocontrol étaient efficaces et plus respectueux de la souveraineté des Etats membres. Concernant les propositions de la Commission européenne visant à améliorer la protection de l'environnement, il a approuvé les orientations principales des travaux de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, invitant les autorités européennes à poursuivre leur réflexion, afin d'aboutir rapidement à des propositions d'actions concrètes et à des normes précises destinées à réduire la pollution de l'air et le bruit au voisinage des aéroports. M. Claude Billard, a estimé que les propositions de réformes figurant dans les textes de la Commission européenne ne répondaient pas de façon satisfaisante aux problèmes d'organisation et de retard qui perturbent le transport aérien en Europe. Il a ensuite rappelé que la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) avait accompli des efforts importants ces dernières années, tandis que la gestion du National air trafic system (NATS) britannique ne constituait pas une référence. Il a, par ailleurs, approuvé l'orientation générale du rapport, notamment le rappel du principe de subsidiarité et la critique des projets de déréglementation, avant de faire part de ses réticences quant à une éventuelle séparation de l'opérateur et du régulateur du contrôle aérien. La commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique de la proposition de résolution. · Article unique La commission a adopté deux amendements de M. Christian Bataille, rapporteur, visant à substituer, en matière de contrôle aérien, la notion d'opérateur à celle de prestataire de services, afin d'éviter toute ambiguïté juridique. Puis, la commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur permettant d'insister sur la souplesse requise en matière de coopération intergouvernementale pour la gestion de l'espace aérien européen. Elle a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, le premier écartant clairement toute perspective de mise en concurrence du contrôle aérien, le second tendant à éviter que les autorités militaires ne soient soumises, contre leur volonté, à une réglementation de l'espace aérien établie par les services de la Commission européenne. Puis, la commission, après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, a adopté un amendement du même auteur rappelant la nécessité de mettre en _uvre le principe de subsidiarité en ce qui concerne le statut juridique accordé par les Etats membres à l'opérateur chargé du contrôle aérien. La commission a également adopté un amendement de M. Christian Bataille, rapporteur, visant, d'une part, à ramener l'idée d'une séparation fonctionnelle entre le régulateur et l'opérateur chargé du contrôle aérien au rang de simple hypothèse de travail et, d'autre part, à préciser que cette hypothèse ne concernerait qu'une séparation maintenant au sein de l'Etat un opérateur ne pouvant être mis en concurrence. La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur, rappelant que les engagements touchant à la défense nationale relèvent de la coopération entre Etats membres et non d'une réglementation communautaire, ainsi qu'un amendement de coordination et deux amendements de précision rédactionnelle. Enfin, la commission a adopté à l'unanimité l'ensemble de la proposition de résolution ainsi modifiée. --____-- La commission a enfin autorisé la publication d'un rapport d'information concernant la mission effectuée en Inde par le Bureau de la commission du 10 au 20 septembre 2001.
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