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Assemblée nationale COMPTE RENDU ANALYTIQUE OFFICIEL Session ordinaire de 1998-1999 - 23ème jour de séance, 58ème séance 1ère SÉANCE DU MERCREDI 4 NOVEMBRE 1998 PRÉSIDENCE DE M. Raymond FORNI vice-président SOMMAIRE : LOI DE FINANCES POUR 1999 -deuxième partie- (suite) 1 La séance est ouverte à onze heures quarante-cinq.
MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR PRIORITAIRE M. le Président - J'ai reçu, de M. le ministre des relations avec le Parlement, une lettre m'informant que l'examen des crédits du logement serait poursuivi cet après-midi après les questions au Gouvernement et avant la discussion des crédits de l'aménagement du territoire. L'ordre du jour prioritaire est ainsi modifié. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999. M. le Président - Compte tenu de notre programme de travail, je demande instamment à chacun de respecter son temps de parole et je m'emploierai à faire appliquer strictement le Règlement.
LOGEMENT M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances - Alors que, entre 1980 et 1995, la population française a crû de 8 % et le nombre des ménages de 19 %. La part de l'investissement consacrée au logement a diminué, pour passer de 32 % à 25 %. Parallèlement, la qualité des logements s'est nettement améliorée : la part des logements sans confort n'est plus que de 3 % et la surface moyenne est passée de 85 m2 à 96 m2 ; quant au parc de logements pour 100 habitants, il a progressé de 10 %. Nos concitoyens ont été sensibles aux incitations à l'accession à la propriété puisque 54 % d'entre eux sont propriétaires, contre 47 % en 1980. Les conditions de vie des Français se sont donc sans conteste améliorées au cours des deux décennies écoulées, mais pas pour tout le monde. La paupérisation gagne du terrain et nous le constatons tous les jours dans nos circonscriptions. La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions adoptée en juillet dernier répond à la détresse de ces hommes et de ces femmes. Les mesures prévues dans la loi de finances pour 1999 et pas seulement dans le budget logement renforcent elles aussi la solidarité nationale en faveur des plus fragiles. Ainsi, le statut du bailleur privé permettra de mettre enfin un terme aux avantages exorbitants de l'amortissement "Périssol" et favorisera l'émergence d'un parc locatif intermédiaire si nécessaire dans les zones urbaines. Ce statut associe les bailleurs privés qui le souhaitent à une politique d'intérêt général, remettant ainsi en cause l'image surannée du propriétaire à la Daumier. Il concerne aussi bien le neuf que l'ancien et assortit l'avantage fiscal d'une contrepartie sociale. Il contribue enfin à la modération des références de loyer utilisées pour le renouvellement des baux. Je souhaiterais, Monsieur le ministre, que les organismes du logement social puissent prendre leur part à la constitution de ce nouveau secteur. Je me félicite également de la baisse des droits de mutation par la suppression de la taxe additionnelle régionale de 1,60 %, annoncée au début de l'été, qui rendra plus fluide le marché du logement et favorisera le rééquilibrage des aides publiques entre logements anciens et logements neufs. Les crédits affectés au logement sont à la hauteur des ambitions du Gouvernement, avec des crédits de 48,283 milliards, en augmentation de 2,20 % si l'on tient compte de la réintégration du compte d'affectation spéciale 902-30, et de 13,33 % pour le budget stricto sensu, soit 45 milliards. Plusieurs bonnes nouvelles sont à relever. La stabilisation du mécanisme du 1 % logement qui voit enfin ses missions recentrées par la convention conclue entre l'UESL et l'Etat le 8 août 1998 constitue un progrès. Le retour du financement de l'accession sociale à la propriété, à laquelle 6,2 milliards sont consacrés pour 125 000 opérations prévues, devrait garantir la pérennité de l'effort en faveur des familles éligibles au prêt à taux zéro qui souhaitent acquérir leur logement. Un mécanisme de sécurisation est, en outre, institué, différent selon que les bénéficiaires sont ou non salariés d'entreprises assujetties à la participation des employeurs à l'effort de construction. Je le trouve toutefois insuffisant, en particulier eu égard au dispositifs mis en place par les organismes du logement social, mais il est indispensable compte tenu de la précarité croissante. La gamme des instruments spécifiques à destination des personnes les plus modestes est consolidée puisque 20 000 prêts locatifs aidés à loyer minoré pour les foyers à faibles ressources sont programmés ainsi que 10 000 PLA d'intégration pour les familles à ressources modestes nécessitant un accompagnement social. 50 000 PLA classiques sont également prévus dont 5 000 réservés à l'ancien et 5 000 PLA construction-démolition ainsi que 120 000 PALULOS. Au total, 2,9 milliards seront consacrés au secteur locatif social et les aides, plus ciblées, seront plus efficaces. Le Gouvernement s'est engagé à rapprocher l'allocation de logement et l'APL, pour se diriger à terme vers une fusion, afin d'accroître l'égalité des citoyens devant l'aide publique. Enfin, la réforme des attributions de logement sociaux constitue, elle aussi, sous réserve de sa bonne application, un progrès important, en particulier pour la région Ile-de-France. Il semblerait toutefois que cette réforme, faite pour la région parisienne, n'aurait au bout du compte aucun effet sur les pratiques en cours... En somme, pour la seconde année consécutive, la politique du logement progresse dans le sens de l'équilibre et de l'égalité. Mais, Monsieur le ministre, il vous faut aujourd'hui vous attaquer à de nouveaux chantiers. Ainsi, si les moyens consacrés à l'aide personnelle au logement augmentent de plus de 6 %, à 35 milliards, nous mesurons mal l'efficacité du système. L'aide au logement est un facteur fondamental d'égalité sociale qui concerne plus de 6 millions de ménages. Mais pour une partie importante des locataires qui perçoivent l'APL, le taux d'effort financier a augmenté entre 1995 et 1998. Il ne faudrait pas que l'unification des aides personnelles pèse sur le pouvoir d'achat des familles modestes. Si le bouclage des aides personnelles a amélioré la solvabilité de nombreux ménages, l'INSEE a cependant constaté qu'il n'a pas suffit à compenser l'augmentation des loyers. Les locataires très modestes ont donc vu leurs dépenses de logement croître au cours des dernières années, notamment du fait du recalage des charges. Parallèlement, le nombre de bénéficiaires de l'APL accession a diminué de presque 10 % entre 1995 et 1997. S'agissant souvent de personnes à revenus modestes ou moyens, cette évolution ne peut être poursuivie. Nous sommes également préoccupés par la remise en cause de la construction locative sociale. Le nombre de logements PLA mis en chantier est passé de 72 000 en 1993 à 46 000 en 1997 ; la consommation des crédits PLA en 1998 est proportionnellement plus faible que les années précédentes, et la vacance augmente dans le parc social. Il est indispensable que l'Etat dresse rapidement un bilan avec les professionnels portant notamment sur l'opération "logement de qualité à coût maîtrisé", qui? si elle s'avérait concluante, permettrait d'économiser des crédits budgétaires. Le troisième chantier à ouvrir est celui du logement intermédiaire, afin que, dans les grandes villes où le logement est coûteux, des familles puissent se loger pour 50 F le m2 par mois. Il faut, en effet, éviter que les familles modestes soient rejetées en périphérie des villes. Le Gouvernement s'efforce de le faire, mais le prêt locatif intermédiaire conçu pour cet objectif ne fonctionne pas. C'est ainsi qu'en 1997, seuls 2 500 PLI ont été financés dans toute la région Ile-de-France. Enfin, il est navrant de constater que, malgré les interventions parlementaires dénonçant le caractère coûteux et injuste de l'épargne-logement, la direction du Trésor continue à s'opposer à toute évolution, même progressive. 15 milliards sont ainsi utilisés à contre-courant du souci d'égalité et d'efficacité du Gouvernement. Ce sont, en effet, les familles aisées qui en tirent le plus grand avantage. Les primes versées par l'Etat peuvent de plus être acquises sans que cette épargne soit utilisée en faveur du logement. L'épargne-logement est même l'un des derniers mécanismes à freiner la baisse des taux d'intérêt. L'utilisation de l'argent public dans ces conditions est un véritable gaspillage. Dernier sujet de préoccupation : l'habitat ancien à réhabiliter et les copropriétés dégradées. Il est absurde de séparer l'habitat locatif et l'habitat occupé par son propriétaire dans les copropriétés situées dans les quartiers sensibles, les opérations programmées ou dans les zones rurales. Il serait, au contraire, logique d'étendre l'aide de l'ANAH, qui est un organisme efficace, doté en 1999 de 2 milliards en AP, aux propriétaires occupants. Cette réforme pourrait s'accompagner de mesures préventives, comme l'obligation d'un diagnostic technique avant toute mise en copropriété. Monsieur le ministre, vous avez su habilement sortir des impasses budgétaires créées par votre prédécesseur (Interruptions sur les bancs du groupe du RPR). M. Gilbert Meyer - Nous allons en reparler ! M. le Rapporteur spécial - Vous défendez aujourd'hui un budget à la hauteur des enjeux. Je vous soutiendrai mais continuerai à vous suggérer de nouvelles pistes afin d'améliorer les actions de votre gouvernement. En conclusion, la commission des finances a adopté les crédits de votre ministère et souhaite que notre assemblée fasse de même (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis de la commission de la production pour le logement et l'urbanisme - J'avais salué l'année dernière l'effort tout particulier consenti par la majorité en faveur du logement, dans le prolongement du discours de politique générale du Premier ministre. Depuis, le Parlement a adopté un texte majeur, la loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions, qui comporte un important volet "logement". Assortie d'une programmation financière jusqu'à l'an 2000, elle est à la mesure des difficultés que connaissent beaucoup de nos concitoyens. Dans un contexte marqué par la nécessité de maîtriser la dépense publique sans fragiliser les équilibres sociaux, je donne acte au Gouvernement d'avoir consolidé la politique du logement au niveau de 1998. Les dotations se montent à 45,4 milliards de francs, contre 39,9 milliards de francs dans la loi de finances précédente ! Mais si l'on tient compte de la réintégration au sein du budget général de recettes inscrites l'année dernière à un compte d'affectation spéciale, la progression réelle est de 2,2 %. En moyens d'engagement, le budget s'établit ainsi à 48,7 milliards de francs, soit une hausse de 3,6 % par rapport à 1998. En moyens de paiement, il s'élève à 48,8 milliards de francs, soit une hausse de 2,2 %. Trois axes principaux marquent ce budget : la consolidation de l'effort budgétaire, l'inflexion de l'action publique en faveur des personnes les moins favorisées, la pérennisation et la modernisation des outils de la politique du logement. Pour les programmes de construction et réhabilitation, le projet de loi de finances se borne à reconduire l'effort consenti en 1998. Les crédits d'aide à la pierre en faveur du parc locatif doivent ainsi permettre de financer 80 000 PLA et 120 000 PALULOS. Espérons que l'ajustement du taux des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations rendra les premiers plus attrayants. En ce qui concerne les opérations de réhabilitation dans le parc privé, il y a maintien nominal de l'effort. Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat permettent la réhabilitation de 80 000 logements par les propriétaires occupants et les moyens budgétaires de l'ANAH sont reconduits à 2,2 milliards. Il faut saluer la réintégration au sein du budget général du financement du prêt à 0 %, jusque-là prélevé sur le 1 % à la construction. A barème inchangé, les moyens prévus doivent permettre 110 000 prêts par an environ, comme en 1998. Mobiliser l'effort public en faveur des personnes les moins favorisées constitue le deuxième axe prioritaire de ce budget. Les aides personnelles au logement, qui représentent plus de 35,3 milliards, représentent un moyen de justice sociale primordial. Comme le Gouvernement s'y était engagé, la revalorisation de ces prestations a été reprise en 1997, après quatre années d'interruption. La révision au 1er juillet 1998 des barèmes de l'aide personnalisée au logement et des allocations de logement familial et social, entraîne une progression de 4,4 % des crédits. Conformément aux engagements pris par le Gouvernement lors du vote de la loi contre les exclusions, les dotations aux fonds de solidarité pour le logement sont fortement augmentées et donneront à la politique de prévention des expulsions les moyens nécessaires. L'Etat s'engage également aux côtés des associations assurant une gestion locative intermédiée à hauteur de 60 millions de francs. Il augmente de 18 % les moyens accordés à l'aide au logement temporaire et prévoit des financements particuliers pour lutter contre le saturnisme. Tout ceci tranche avec le passé. Enfin, le Gouvernement a entrepris de pérenniser et de moderniser les outils de la politique du logement. L'amortissement Périssol s'est révélé coûteux et injuste sur le plan social, puisque dénué de toute contrepartie à la charge du bailleur. Le Gouvernement maintient le mécanisme d'amortissement accéléré de l'investissement, mais en imposant un plafonnement des loyers et des ressources du locataire, ce qui lui donne une légitimité sociale, gage de pérennité. Plusieurs aménagements fiscaux tendent à soutenir l'activée du secteur immobilier : exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les opérations d'acquisition et d'amélioration de logements locatifs sociaux, mesure prévue par la loi contre les exclusions, réduction de 20 %, depuis le 1er septembre 1998, des taxes locales grévant les ventes de locaux d'habitation, application d'un taux de TVA réduit à 5,5 % aux dépenses d'amélioration de l'habitat subventionnées par l'ANAH. Enfin, un amendement de la commission des finances, adopté le 16 octobre, permettra de doubler le montant du crédit d'impôt pour les dépenses d'entretien effectuées par les ménages dans leur résidence principale. En dépit de cette appréciation positive, je voudrais exprimer une inquiétude. L'absence de reprise de l'investissement locatif social, alors que le reste du marché immobilier progresse à nouveau, est préoccupante. L'écart entre les moyens budgétaires, reconduits nominalement d'une année sur l'autre, et les crédits effectivement consommés se creuse. De 1996 à 1997, la proportion de logements mis en chantier par rapport au nombre de PLA budgétés est tombée de 68 % à 57 %. Il est probable que l'année 1998 ne verra pas de redressement significatif : au 16 octobre 1998, les versements opérés par la Caisse des dépôts et consignations au titre des PLA atteignaient 13 milliards, soit 5 % de moins que l'année dernière à la même date : cela représente 40 300 logements financés, pour un objectif global de 80 000 pour 1998. Même si une reprise est probable à la fin de l'année, cet objectif ne sera pas atteint. Cette situation appelle une réaction. Le fait est que les élus locaux, pour diverses raisons, ne poussent guère à la consommation de PLA. De leur côté, les organismes font preuve d'une grande prudence, car ces opérations sont difficiles à équilibrer financièrement. Au-delà d'ajustements marginaux, comme l'expérience intéressante des PLA mixtes, le temps d'une réflexion d'ensemble sur le volume et la nature des aides à la construction me semble venu. J'aimerais connaître la position du Gouvernement sur ce sujet. En conclusion, c'est avec la satisfaction de voir le Gouvernement fidèle à ses convictions et avec la certitude que de nouveaux chantiers de réflexion doivent s'ouvrir que la commission de la production a approuvé ce budget et que j'invite l'Assemblée à le voter (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). M. Jacques Guyard - Ce budget s'inscrit dans un environnement favorable marqué par la croissance, une baisse des taux et un recul du chômage. Toutefois, la volonté de protéger l'épargne populaire fait que les taux d'intérêt pour la construction de logements sociaux restent élevés. Ce budget vous donne les moyens de tirer parti de cette conjoncture favorable. La diminution des droits de mutation profite aux ventes dans l'ancien, qui elles-mêmes influencent les constructions neuves. La baisse de TVA, le crédit d'impôt favorisent la mobilité. Augmenter la déduction forfaitaire pour investissement locatif privé est une réponse intelligente aux problèmes du locatif intermédiaire. Vous fixez un plafond de 40 % inopérant au PLA, ce qui est adapté aux classes moyennes pour lesquelles, il faut le reconnaître, les PLI ont échoué. Certes le dispositif fonctionnera mieux en province et en grande couronne qu'au centre de l'agglomération parisienne. Il faudra bien reconnaître qu'il est impossible d'avoir une réglementation uniforme du logement pour tout le territoire. Les prêts à taux zéro coûtent de moins en moins cher à l'Etat puisque le loyer de l'argent baisse. Mais on peut faire plus avec les crédits inscrits. M. Gilbert Meyer - Il a raison. M. Jacques Guyard - Si l'on ne veut pas qu'il reste des crédits disponibles en fin d'année, on peut étendre le prêt à ceux qui veulent s'agrandir ou effectuer des travaux dans l'ancien après achat. Il faut utiliser à plein cet outil intéressant. D'autre part, il faut progresser dans la sécurisation. A côté de l'assurance chômage pour les souscripteurs de PAS, ce qui a été réalisé par les collecteurs du 1 % est très important puisque les souscripteurs seront garantis en cas de réparation, de divorce, de mobilité professionnelle. Mais pour beaucoup d'autres, les conditions offertes sont bien moins bonnes, notamment en ce qui concerne l'assurance chômage. Il faut aussi s'inspirer de ce qu'ont réalisé certains organismes d'HLM, qui reprennent le logement de copropriétaires en difficulté et leur proposent une location. Un tel dispositif est indispensable pour encourager la propriété des ménages à petit revenu. Ce budget est bien adapté à la conjoncture et le groupe socialiste le votera avec enthousiasme (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste). M. Gilbert Meyer - Peut-être serez-vous surpris qu'un parlementaire de l'opposition vous le dise. Plusieurs actions inscrites dans ce budget et les moyens financiers prévus vont dans le sens souhaité. Ainsi, vous gommez la distinction entre actifs et inactifs ce qui met fin à une injustice envers les retraités. J'avais déposé une proposition de loi en ce sens le 16 avril. Vous l'avez reprise à votre compte. C'est une bonne chose. L'actualisation des plafonds de ressources, trop modeste, a permis à de nombreuses familles d'accéder au logement social. La nouvelle grille de supplément de loyer dans les HLM est plus équitable. On ne peut qu'applaudir à l'extension du taux de TVA à 5,5 % aux travaux réalisés dans les logements privés que l'ANAH peut financer. Parallèlement, vous mettez en place un secteur privé conventionné à vocation sociale, dont les loyers sont inférieurs à ceux du marché. Il faut pourtant moderniser ce secteur, et pour cela lui appliquer le taux de 5,5 % pour les travaux de réhabilitation. Je sais que vous y êtes favorable. Il faut y parvenir. Enfin, on a levé certains obstacles au développement du bail à réhabilitation. J'ai relevé les avancées, qui tiennent beaucoup à votre connaissance personnelle du terrain, que je tenais à saluer. Pour autant, tout n'est pas rose, si je peux dire. C'est vrai pour 1998, ce le sera pour 1999. En particulier, comment remplacera-t-on l'amortissement Périssol ? Pour l'instant, 50 % du prix du logement seront amortissables, le taux d'amortissement des premières années passe à 8 %, le plafond déductible et reportable à 70 000 F au lieu de 100 000 F. De plus, vous allez aussi limiter les loyers de 30 à 75 F par mètre carré et réserver les logements aux personnes dont les revenus sont inférieurs à 140 % des plafonds de ressources. Les experts sont unanimes. En l'état, ce projet ferait perdre de 15 000 à 20 000 logements par an. Vous courrez droit à l'échec. Par ailleurs, je trouve dans le "bleu" bien des dispositions décevantes qui hypothèquent lourdement l'avenir du logement social. Les indicateurs de référence, page 33, sont particulièrement révélateurs. A lire le "bleu", 1998 sera catastrophique. En 1997, 59 911 PLA ont été réalisés. Pour 1998 étaient programmés 50 000 PLA et 30 000 PLA-LM et PLA-I. Selon Le Moniteur, en huit mois on a accordé 7 902 agréments pour des PLA neufs contre 15 528 l'an passé. Au 31 décembre, on aura financé au mieux 25 000 logements, le quart de ce qui était prévu et 41 % de ceux réalisés en 1997 ! M. le Rapporteur pour avis - Vous êtes pessimiste. M. Gilbert Meyer - Même constat pour les PALULOS. 176 000 ont été réalisés en 1997, 120 000 sont programmés cette année. Et on ne les réalisera pas tous. Le déficit dépassera certainement 60 000 logements. Le nombre de prêts à taux zéro a diminué de plus de 10 000. Les crédits sont mal affectés. Ceux de la PAH sont reconduits à l'identique mais ne seront pas consommés. Ses conditions d'attribution sont désormais trop sévères, Monsieur Cacheux l'a reconnu. 1998 sera une année catastrophique pour le logement social. En mai 1997, M. Fabius déclarait que la droite, si elle gagnait les élections démolirait le logement social. M. Guyard critiquait une non-consommation des crédits PLA de 13,3 % sur 12 mois. Aujourd'hui nous sommes à 60 %. M. Kucheida accusait ensuite notre majorité d'étrangler la construction de logements sociaux. M. le Rapporteur spécial - Il avait raison. M. Gilbert Meyer - En 1998, ce sont 60 000 logements qui ne seront pas construits. Alors, qui sont les démolisseurs du logement social ? En l'absence de mesures d'incitation, 1999 ne sera pas meilleure. Il ne suffit pas d'inscrire des crédits d'intervention au budget. Encore faut-il qu'ils puissent être utilisés. Ce n'est pas le cas cette année et sans les corrections nécessaires, 1999 sera une autre année catastrophique. Vous deviez procéder à une refonte des critères d'intervention. Vous ne l'avez pas fait. Dans ces conditions, le groupe RPR ne pourra pas voter ce projet de budget (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR) . M. Jean-Marie Morisset - Votre politique du logement s'organise selon cinq priorités : consolidation de l'effort budgétaire, réaffirmation d'une politique sociale du logement, création d'un statut de bailleur privé, modernisation du 1 % logement. Nous approuvons ces orientations, d'autant que vous nous avez donné quelques gages de réussite. Cependant des incertitudes subsistent. Rapporteur en 1996 du projet créant l'union d'économie sociale pour le logement, je vous remercie d'avoir tenu vos engagements de l'an dernier relatifs au 1 % dont nous pouvions craindre que Bercy ampute l'essentiel des ressources. Suivant l'avis du Conseil économique et social, vous vous êtes prononcé clairement pour la pérennisation et la modernisation du 1 %. Sans doute la convention fait-elle supporter aux organismes collecteurs un lourd prélèvement de l'Etat, puisqu'aux 14 milliards ponctionnés en 1997 et 1998 s'ajouteront 16 milliards au cours des quatre prochaines années. Mais les règles du jeu sont désormais plus claires, et les organismes collecteurs disposeront d'une vision à cinq ans, ce qui leur permettra d'adapter l'emploi des fonds du 1 % aux besoins réels des salariés et des entreprises. Nous comptons sur vous pour nous proposer les modifications législatives nécessaires à une mise en oeuvre rapide de la convention. L'état de la construction sociale ne nous fournit pas les mêmes motifs de satisfaction. M. Meyer vient de rappeler les chiffres. Sans doute le projet de budget fait-il apparaître un maintien du volume des engagements dans le secteur aidé, mais la sous-consommation des PLA rend illusoire l'affichage d'un programme de 80 000 logements. Tout au plus 60 000 PLA seront-ils consommés, et vous nous direz combien mis en chantier. Cette sous-consommation pourrait s'expliquer par la prudence des organismes HLM face à l'augmentation de la vacance et des impayés, à la montée de l'insécurité, et aussi à l'absence de fonds propres. Peut-être aussi les collecteurs du 1 % ne répondent-ils pas suffisamment aux demandes de financement des HLM. En fait, la sous-consommation des crédits PLA tient à la fois à un déficit structurel et à la lenteur de l'instruction des dossiers. Les contraintes financières rendent les conseils d'administration de moins en moins enclins à lancer des opérations de construction cumulant un déficit pendant plusieurs années. S'y ajoute le niveau très insuffisant des loyers. De plus, la consommation des crédits est retardée par la procédure de double instruction des dossiers, intégrant à la fois PLA à loyer modéré et PLA d'insertion. En outre, les dossiers doivent être bouclés pour le 15 novembre, et non plus le 15 décembre, les dotations n'étant mises à disposition, elles, qu'à la fin du premier trimestre ou au début du second. Il vous faut donc simplifier et améliorer le dispositif, car la construction sociale est l'un des éléments de réussite de la loi sur l'exclusion. Pour autant, les aides à la réhabilitation et au développement du parc privé ne doivent pas être négligées. Le soutien à l'investissement locatif bénéficie, et c'est tant mieux, du maintien du principe de l'amortissement et d'un dispositif fiscal spécifique pour le neuf. Regrettons néanmoins que ce dernier soit réservé au secteur conventionné. Financé pendant deux ans par les fonds du 1 %, le prêt à taux zéro est rebudgétisé, pour un montant de 6,2 milliards. Réjouissons-nous de la perpétuation d'un système qui a fait ses preuves. La baisse des droits de mutation devrait dynamiser le marché de l'ancien et permettre ainsi de réaliser des travaux supplémentaires. La baisse du taux de TVA sur les logements sociaux sera bien accueillie même si, applicable aux logements sociaux conventionnés bénéficiant de l'ANAH, sa portée demeure modeste. Le secteur du bâtiment apprécierait un élargissement de ce dispositif. Avec 2,2 milliards, le budget de l'ANAH est stable. Regrettons à nouveau son décrochage avec la collecte de la taxe additionnelle du droit au bail, qui s'élève à près de 4 milliards. L'ANAH devrait disposer de crédits à la hauteur de ses ambitions. La PAH paraît tomber dans l'oubli. Revalorisé en 1997 de 600 millions à 800 millions, elle demeure au même niveau pour l'an prochain. Ainsi, dans les Deux-Sèvres, la dotation s'élevait à 6 millions en 1998, soit 800 000 F de moins qu'en 1997, malgré une hausse nationale de 30 %. 290 dossiers sont actuellement en instance. Il est donc urgent de relever les aides, d'harmoniser les critères entre départements, et d'actualiser les plafonds de revenus. L'exercice de la solidarité et la lutte pour l'emploi y gagneraient. En 1997, vous annonciez un renouveau des OPAH, seul outil qui permette aux collectivités locales de renouer des crédits à l'amélioration de l'habitat pour revitaliser les centres-bourgs et les zones rurales fragiles. Il faut donc le renforcer. Sur le terrain, nous réfléchissons aux prochains contrats de plan. Il en ressort la nécessité de développer un habitat adapté. Les opérations expérimentales relatives aux logements vacants disposent de dotations insuffisantes. On compte 85 logements de ce type dans les Deux-Sèvres pour 350 000 habitants. Nous suggérons que le prochain contrat de plan s'attache à la rénovation du bâtiment ancien, particulièrement dans les zones de revitalisation rurale. Dans la politique d'aménagement du territoire, vous le savez, le développement de l'habitat conditionne le maintien des activités, de la population et des services (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR). M. le Président - Merci d'avoir respecté votre temps de parole. On peut donc dire bien des choses en 10 minutes. Il n'est pas besoin de cinq heures (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR du groupe UDF et du groupe DL). M. Jean Proriol - Je vais peut-être vous étonner : la lecture de votre budget, et votre intervention en commission, Monsieur le ministre, m'ont plutôt agréablement surpris. D'abord, vos crédits augmentent de 3,5 % en moyens d'engagement, et de 2,2 % en moyens de paiement, même si ces chiffres sont à relativiser en raison de l'intégration des crédits relatifs à l'urbanisme. Votre action est adroitement menée, avec prudence ; incontestablement, il existe un style Besson. M. le Rapporteur pour avis - N'oubliez pas la ténacité ! M. Jean Proriol - Cependant le Gouvernement possède une fâcheuse tendance à dénaturer les dispositifs existants, en les repeignant de couleurs étatistes, et à masquer certains problèmes, comme la crise du logement social. Non sans satisfaction, l'opposition constate qu'aucune des réformes réalisées sous les gouvernements Balladur et Juppé par MM. de Charette et Périssol n'a été remise en cause. Mais elle assiste avec inquiétude à leur dénaturation par des modifications étatistes. Ainsi, vous substituez à l'amortissement Périssol, qui a produit 45 000 logements cette année, un statut de bailleur privé. En plaçant ce dispositif, qui a fait ses preuves, sous conditions de ressources, le risque est d'entraver le redressement du secteur du bâtiment, de décourager les investisseurs privés, de mettre en péril les programmes de construction en cours. Le prêt à taux zéro a rencontré un très grand succès : à la fin août 1998, 315 693 prêts ont été octroyés, dont 30 000 dans l'ancien. Or le retour à un financement budgétaire de ces prêts n'est pas dénué de risques en période de contraction des recettes de l'Etat... ou de convoitise de Bercy. Si j'ai bien compris votre politique, Monsieur le ministre, tout doit être fait pour soutenir le logement social. Cet objectif est pourtant loin d'être atteint et le logement social demeure un sujet de préoccupation pour nombre d'élus. Pourquoi ne parvient-on pas à résorber la non-consommation des crédits ? Les organismes HLM rencontrent d'extrêmes difficultés à monter des opérations équilibrées. Or, ce budget n'apporte aucune solution. Deux voies mériteraient pourtant d'être explorées : l'allongement de la durée des prêts mais aussi l'abaissement des taux. Ceux-ci sont passés de 5,8 % il y a quelques années à 3,8 % aujourd'hui, mais peut-être est-ce encore trop. La politique du logement social souffre aussi d'un manque de cohérence : des mesures qui prises isolément sont bonnes se contrarient globalement. Les dispositifs envisagés créent des effets pervers. Ainsi le prêt à taux zéro, qui contribue à la reprise de l'accession à la propriété, et le lancement d'OPAH, qui favorise la revitalisation des centres-bourgs et des centres-villes, autant de mesures louables, freinent la demande de logements locatifs. De même, l'exonération de taxe foncière durant quinze ans sur les logements anciens ayant fait l'objet de travaux de réhabilitation comme pour les logements neufs et l'application du taux réduit de TVA aux travaux d'entretien ne suscitent pas l'enthousiasme des organismes HLM, alors que ce sont pourtant de bonnes mesures. Deux critiques maintenant. Tout d'abord, sur le nouveau statut du bailleur privé qui aura pour effet d'accélérer le départ de nombreux locataires des HLM. Les organismes HLM ne peuvent que redouter la perte d'une clientèle, qui assure pourtant un équilibre financier et une mixité sociale indispensables. Ils voient croître leurs impayés et les vacances dans leur parc tandis que s'aggrave dangereusement la paupérisation de leurs locataires. D'où leurs difficultés à boucler leur budget. Deuxième critique : la convention signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'UESL. 1 % logement risque de pomper des parts de 1 % pourtant utiles pour boucler certaines opérations et ainsi diminuer le prix du loyer de sortie. Fallait-il rebudgétiser le 1 % ? Certains en doutent. L'avenir nous départagera. Depuis le temps qu'on manipule le 1 %, est-ce, comme je vous l'ai demandé en commission, la "der des der" ? Une suggestion enfin : pourquoi ne pas offrir aux collectivités des prêts à taux aussi avantageux pour les équipements de vie dans les quartiers que pour les HLM, puisque, hélas, il reste des crédits PLA non consommés ? L'arrivée de la gauche plurielle, votre présence personnelle à ce ministère, Monsieur le ministre, avaient suscité des espoirs chez certains partenaires du logement social. Or ils sont déçus, la CNL vous l'a déjà fait savoir. Ce budget ne permettra pas d'engager la réforme du financement du logement locatif social qui serait pourtant nécessaire. Quand verra-t-elle le jour ? Dans l'attente de vos réponses, le groupe DL ne pourra pas l'approuver. Mme Janine Jambu - Le droit au logement est un droit fondamental. Le budget du logement, s'il ne saurait résumer à lui seul toute la politique en ce domaine, devrait permettre de répondre aux besoins et de tracer de nouvelles orientations. Est-ce le cas de celui pour 1999 ? Il progresse légèrement par rapport à celui de 1998 pour s'établir à 49,2 milliards. Il reconduit des mesures positives comme la baisse du taux de TVA sur les travaux de réhabilitation, qui profitera désormais aussi aux bailleurs privés bénéficiant d'une subvention ANAH, le renouvellement des crédits de cette dernière, la revalorisation des aides à la personne après quatre années de stagnation. Sur ce dernier point, un effort supplémentaire serait encore nécessaire pour solvabiliser les ménages les plus modestes. Le prêt à taux zéro va être intégré dans le budget, ce qui n'empêchera pas l'Etat de ponctionner encore le 1 % de 16,6 milliards en cinq ans. Quant à la participation annoncée du 1 % au financement du logement social à hauteur de 4,5 milliards, il s'agit surtout en 1999 d'un effet d'annonce puisque cette somme ne devrait être atteinte qu'en 2003. La convention signée en août dernier permettra une certaine stabilité et un redéploiement progressif en faveur des salariés. Il faut poursuivre dans cette voie et redonner au 1 % son rôle initial. Les mesures prévues dans la loi contre les exclusions trouvent aussi leur traduction dans ce budget. Ainsi la dotation du FSL, en augmentation de 44 %, devrait permettre de mieux prévenir les expulsions. La revalorisation des plafonds d'accès au logement social et la suppression du critère d'activité dans les barèmes de calcul du surloyer sont de bonnes mesures. Il faut aller plus loin en revalorisant encore plus nettement les plafonds et en abrogeant le surloyer. Il y va de la mixité sociale. Ce budget organise, par ailleurs, la sortie du dispositif de l'amortissement Périssol en créant un statut du bailleur privé. Il est juste d'assortir enfin l'exonération fiscale d'une contrepartie sociale en exigeant la modération du loyer, nous le demandions depuis des années. Cependant, pour la construction neuve, les grands gagnants resteront les propriétaires puisque, après neuf ans de location, ils auront amorti la moitié de leur bien sans être tenus de modérer le prix du loyer en cas de relocation. Le logement social ne bénéficie pas d'un tel soutien. De même, les plafonds d'accès au nouveau parc privé conventionné seraient supérieurs de 40 % à ceux du parc HLM. Pourquoi ce qui est possible pour le privé ne le serait-il pas pour le public ? A défaut, le parc public risque de rester réservé aux pauvres, le parc privé et intermédiaire à ceux qui ont davantage de moyens. L'équilibre social dans les grandes agglomérations s'en trouverait menacé. Ce budget n'assure qu'en partie la relance de la construction de logements sociaux. Certes, pour la deuxième année consécutive, 80 000 logements locatifs aidés neufs sont programmés et 120 000 devraient être réhabilités, ce qui rompt avec les budgets de droite. Mais les crédits PLA ne sont que très difficilement consommés. Il est avéré que les objectifs fixés pour 1998 ne seront pas atteints. Ceux de 1999 le seront-ils ? Rien n'est moins sûr. Depuis plusieurs années, l'écart se creuse entre le nombre de logements construits et les besoins. La demande auprès des organismes HLM va s'accroître, non pas parce que les plafonds de ressources ont été rehaussés, mais en raison d'une insuffisance d'offre accessible. Les causes de la déficience de la construction sociale sont connues. C'est le coût du foncier, notamment en région parisienne. C'est aussi l'impossibilité, dans les conditions actuelles de financement, d'équilibrer les opérations : les loyers des constructions neuves sont trop élevés, et 80 % de leur produit sert à rembourser les emprunts. La baisse d'un demi-point du taux d'intérêt appliqué par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes HLM devrait être assortie d'un ralentissement de l'évolution des loyers. Mais la perte récente d'un milliard par la Caisse dans des opérations spéculatives confirme qu'il n'était pas besoin de pénaliser l'épargne populaire. C'est d'autant plus choquant quand on connait les garanties que le CDC exige des organismes HLM. M. Christian Martin - C'est vrai ! Mme Janine Jambu - Il est temps d'instaurer un fonctionnement et un contrôle démocratiques de cet organisme financier. En outre, depuis des années, le budget du logement est aux trois quarts consacré à l'aide personnelle au logement : 39,6 milliards cette année. Si on y ajoute les allocations de logement à caractère social et à caractère familial, on atteint 73 milliards par an. Faudrait-il de telles sommes pour aider les ménages modestes à payer leur loyer, si la construction sociale était plus développée et moins chère ? La question de l'efficacité économique et sociale est posée, ainsi que celle du rétablissement d'une véritable aide à la pierre et d'une réforme des financements du logement social. Ceci est au coeur de nos propositions pour une nouvelle politique du logement. Ainsi, les taux d'emprunt pour les organismes HLM ne devraient pas dépasser le niveau de l'inflation, la durée des remboursements s'étaler sur quarante ans, et il faudrait revoir la durée d'exonération de la taxe foncière. Les prélèvements de l'Etat sur la collecte du livret A, qui se chiffrent à plusieurs milliards, pourraient être progressivement affectés à la bonification des prêts à la construction des logements sociaux. Combien d'autres milliards la Caisse des dépôts a-t-elle placés dans la spéculation ? Ne faut-il pas rééquilibrer la gestion financière de cet organisme pour aider ceux des organismes HLM qui sont dans une situation de quasi-faillite et pour lancer un vaste programme de construction sociale ? Le Gouvernement a cependant su prendre en compte un certain nombre de propositions du groupe communiste. Au-delà du budget lui-même, c'est un encouragement à poursuivre le débat avec tous les acteurs du logement. Nous avons la volonté de soutenir toute avancée et ce budget en apporte un certain nombre. Nous le voterons, tout en souhaitant que des réformes de fond soient prochainement adoptées, notamment dans le projet sur l'habitat et l'urbanisme en cours d'élaboration (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste). La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu, cet après-midi, à 15 heures. La séance est levée à 13 heures 5. Le Directeur du service © Assemblée nationale © Assemblée nationale |
