Assemblée nationale

COMPTE RENDU

ANALYTIQUE OFFICIEL

Session ordinaire de 1998-1999 - 24ème jour de séance, 61ème séance

1ère SÉANCE DU JEUDI 5 NOVEMBRE 1998

PRÉSIDENCE DE M. Patrick OLLIER

vice-président

SOMMAIRE :

LOI DE FINANCES POUR 1999 -deuxième partie- (suite) 1

QUESTIONS 16

Etat B Titre III 19

Etat C TItre V 20

APRÈS L'ART. 83 20

La séance est ouverte à neuf heures quarante-cinq.

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LOI DE FINANCES POUR 1999 -deuxième partie- (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999.

FONCTION PUBLIQUE

M. Jean Vila, rapporteur spécial de la commission des finances - Les crédits dépendant directement du ministère de la fonction publique s'élèveront à 1 450,5 millions de francs en 1999, ce qui constitue une quasi-stagnation par rapport à 1998 -0,1 %-. Mais ces dotations ne permettent pas d'appréhender la totalité de la politique de la fonction publique : elles sont en effet sans commune mesure avec les crédits de rémunération des fonctionnaires.

Si l'on ajoute aux personnels en activité des trois fonctions publiques les titulaires de pensions directement indexées sur le traitement des fonctionnaires, ce sont près de 9 millions de personnes qui dépendent de la politique salariale conduite dans la fonction publique par le Gouvernement. La fonction publique occupe donc une place essentielle et irremplaçable au sein de l'économie nationale. C'est ce qui faisait dire au Premier ministre, en août dernier, devant l'université d'été du parti socialiste : "pour nous, le service public représente une valeur. Il relève d'une union de la société à laquelle nous tenons absolument. Il est au coeur du lien social. Il est un des garants de l'égalité entre les citoyens. Le service public n'est ni archaïque ni dépassé", ajoutant : "la cohésion sociale, c'est aussi un service public conforté".

Vous-même, Monsieur le ministre, avez à plusieurs reprises déclaré votre attachement au service public, qui est au coeur de la conception française de l'Etat républicain, et à ses principes, qui fondent le lien social. Ces propos confortent tous ceux qui, comme votre rapporteur, sont attachés à garantir et à accroître le rôle essentiel du service public. Ces déclarations venaient en effet conforter le relatif optimisme qu'avait nourri le budget 1998 qui, en prévoyant la création de 490 emplois, marquait une rupture avec la politique des précédents gouvernements. La relance contractuelle, marquée par la conclusion d'un nouvel accord salarial, certes non entièrement satisfaisant, participait de cet indiscutable changement de cap.

Hélas, le projet de loi de finances ne prolonge pas -bien au contraire- une politique à peine ébauchée et dont on peut craindre qu'elle ne soit condamnée sur l'autel de la construction européenne. Sacrifiant au dogme du gel des emplois publics avant, peut-être, d'organiser leur décrue, le projet de budget accrédite l'idée que le service public n'est qu'une charge pour le pays alors qu'il est avant tout un instrument irremplaçable de cohésion sociale et donc d'efficacité économique.

La part des dépenses consacrées à la fonction publique est restée stable, si elle n'est pas en baisse. L'an dernier, à pareille époque, un haut fonctionnaire aujourd'hui disparu déclarait qu'il fallait réduire de 400 000 agents le personnel de la fonction publique. Propos qui ne peuvent être que l'écho de ceux souvent entendus sur les bancs de la droite, et qui me semblent irresponsables : comment, dans le même temps, réclamer des forces de sécurité en plus grand nombre, affirmer que les emplois-jeunes se substituent aux emplois publics et demander la réduction des emplois de la fonction publique ? Les derniers mouvements des lycéens rappellent qu'il manque des postes dans l'enseignement, et les infirmières ne disent pas autre chose pour les hôpitaux. Et il en va de même pour les Finances, l'Équipement...

Sans aucun doute, la fonction publique doit être confortée ! Non seulement elle a toute sa place, mais elle constitue un élément essentiel de l'aménagement du territoire. Quel chef d'entreprise aurait l'audace de s'implanter dans un village où il n'y a plus de service public ? La fonction publique de par les services de proximité qu'elle offre, est un partenaire et non un concurrent des entreprises privées.

Le rapport soumis aujourd'hui à l'Assemblée examine les différents défis posés au ministre de la fonction publique au regard des attentes des fonctionnaires, d'une part, de la volonté de poursuivre la rénovation du service public, d'autre part..

Pour ce qui est de l'évolution des rémunérations, l'accord salarial signé le 10 février 1998 par cinq syndicats et qui porte sur les années 1998 et 1999 donne la priorité aux bas salaires, prévoit des augmentations de traitements et comprend des dispositions relatives au temps de travail et à la lutte pour l'emploi. En particulier, le congé de fin d'activité est reconduit pour 1999. Un an après la mise en application de ce dispositif, on constate qu'il s'agit d'un succès indéniable, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter. Il convient donc de le pérenniser, et non seulement de le reconduire pour 1999, d'autant que le nombre de personnes susceptibles d'en bénéficier ne devrait cesser de décroître, ce qui réduira, à mesure, le coût de ce mécanisme pour le budget de l'Etat.

La mise en oeuvre des "35 heures" doit être préparée, sans attendre les conclusions de la mission confiée à M. Roche. A cet égard, le gel des emplois publics constitue un signal pour le moins inquiétant. L'Etat employeur se doit de donner l'exemple, au moment où certains employeurs privés expriment leur refus de la réduction du temps de travail. Il ne saurait être question d'écarter arbitrairement la fonction publique du dispositif prévu ou, en l'organisant sans créer d'emplois, d'accepter la dégradation des conditions de travail des agents et donc de la qualité même du service rendu. La préparation du passage aux 35 heures est d'autant plus indispensable que des campagnes de presse fleurissent qui sont l'occasion de critiques à peine voilées sur les horaires de travail des fonctionnaires, auxquelles s'ajoutent des allégations outrancières sur leur absentéisme, toutes assertions infondées et déclarations incantatoires que le rapporteur déplore, cette année comme l'année dernière. Les fonctionnaires ont eux aussi, dans leur immense majorité, assumé leur part de rigueur, la baisse de leur pouvoir d'achat en témoigne.

Par ailleurs, la résorption de l'emploi précaire doit être accélérée. Il s'agit d'une préoccupation constante des organisations syndicales et elle reste sans réponse durable. L'ampleur du phénomène est difficile à appréhender, car le recrutement d'agents non titulaires s'effectue à des niveaux souvent très déconcentrés et sur des supports budgétaires éminemment variables, mais, au-delà des incertitudes statistiques, on le sait considérable.

L'examen des fascicules budgétaires montre que l'application de l'accord salarial entraîne une augmentation de près de 8,5 milliards de francs de crédits inscrits dans les premières parties du titre III en 1999. Toutefois, pour importantes qu'elles soient, ces sommes ne permettent pas de préserver le pouvoir d'achat des fonctionnaires, car l'Etat employeur a pris l'habitude de ne plus raisonner en termes d'augmentation de niveau, mais en termes de variation de la masse salariale si bien que, depuis 1983, le pouvoir d'achat des fonctionnaires est aussi conditionné par des mesures catégorielles et individuelles. Cette démarche aboutit à ce que, au cours de la période 1986-1998, les mesures générales en niveau n'ont atteint que 1,8 % en moyenne, cependant que l'évolution moyenne des prix a été de 2,2 %. Encore faut-il préciser que l'augmentation en niveau de 1,3 % en 1998 et 1999 se traduit en fait par une augmentation moyenne de 0, 68 % en 1998 et de 0,44 % en 1999, ce qui est largement en deçà de l'évolution des prix.

Qu'en est-il, maintenant, de l'action sociale interministérielle ? Le maintien à un haut niveau des crédits en 1999 résulte de la reconduction, conformément aux disposition de l'accord salarial de février 1999, de l'enveloppe exceptionnelle de 230 millions accordée en 1998. Votre rapporteur souligne la nécessité de pérenniser cette disposition.

Pour les chèques-vacances, vous avez, Monsieur le ministre, pris en avril 1998 des mesures, qualifiées de transitoires, le ministère des finances craignant que la progression de ce dispositif ne mette ne péril l'équilibre budgétaire de l'action sociale dans la fonction publique. Je vous sais gré d'avoir répondu par le dialogue social aux critiques suscitées par la circulaire du 15 avril 1998. Reste cependant en suspens la question fondamentale de l'accès aux chèques-vacances des non-titulaires, y compris les emplois-jeunes. Là encore, une politique restrictive n'est pas de mise, quand seuls 10 % des fonctionnaires bénéficient de ce dispositif : il appelle un financement pérenne.

Pour ce qui est du régime indemnitaire, on constate que l'intégration des primes dans les traitements devient insistante. Il faut dire que c'est un manque à gagner important lors du départ en retraite, évalué à 50 %, voire 80 % dans la haute fonction publique. C'est aussi un manque à gagner important pour la Sécurité sociale : 2,9 milliards en 1996 et, 1,3 milliard en 1997.

Le projet de budget pour 1999 ne fait que stabiliser les emplois budgétaires civils à leur niveau de 1997 et gage les créations par autant de suppressions. Les ministères qui bénéficient du plus grand nombre de créations sont bien sûr ceux qui correspondent aux priorités du Gouvernement. L'Enseignement supérieur bénéficie de 800 emplois supplémentaires -soit 615 créations nettes-, la Justice de 930, l'Emploi de 215 et l'Environnement de 140. Quatre secteurs sont principalement mis à contribution, comme l'année dernière. L'Équipement subira 495 suppressions, l'Économie, les Finances et l'Industrie 695, l'Intérieur 502, les Anciens combattants 181.

Cette stabilisation des effectifs ne permettra pas d'engager la réduction du temps de travail. La création prévue de 35 000 emplois-jeunes dans le secteur public et associatif, quant à elle, ne jouera un rôle moteur dans la croissance qu'à la condition que ces emplois soient pérennisés dans la sphère publique, sans se substituer néanmoins à des emplois existants.

Les chapitres budgétaires relatifs aux réimplantations d'administrations ne sont pas dotés en 1999, alors que le budget pour 1998 prévoyait 26 millions de crédits de paiement. Or des dépenses sont d'ores et déjà programmées que ne permettront pas de couvrir les crédits restants en fin d'année. Un abondement de 62 millions sera donc nécessaire dans le collectif budgétaire.

En conclusion, je me contenterai de rappeler les attentes exprimées par les organisations syndicales : renforcement des effectifs, augmentation des rémunérations, l'accord salarial n'étant pas entièrement satisfaisant, revalorisation du bas de l'échelle indiciaire. Je souhaite, comme elles, que s'engage le plus rapidement possible une négociation sur la réduction du temps de travail, que l'on s'attache à résorber les emplois précaires et que l'on pérennise le congé de fin d'activité.

Par fidélité à mes engagements, par respect pour les organisations syndicales et malgré toute l'amitié que je vous porte, Monsieur le ministre, je ne pourrai voter ce budget. Je m'abstiendrai.

M. Christian Paul, rapporteur pour avis de la commission des lois - Si nos concitoyens trouvent l'Etat et son administration lointains et pas toujours équitables, il y a des agents publics qui peuvent se flatter d'une forte popularité. Réticents à financer par l'impôt de nouvelles créations d'emplois dans les trois fonctions publiques, les Français sont pourtant les premiers à réclamer davantage d'enseignants, d'aides-soignantes, d'infirmières, de sapeurs-pompiers et de policiers, et à refuser la fermeture des services publics dans les campagnes comme dans les quartiers en difficulté.

A l'écoute de ces souhaits parfois contradictoires, le ministère de la fonction publique doit redonner à la puissance publique son rôle de régulateur et de correcteur des déséquilibres économiques, sociaux et géographiques dans une société dont le tissu se distend, dont les solidarités s'émoussent et dont les valeurs, celles de la République, sont mises en doute.

Son budget pour 1999 s'élève à 1,467 milliard, en augmentation de 2,2 % par rapport à celui de l'an dernier, essentiellement d'ailleurs grâce aux crédits d'investissement.

Cela étant, tout n'est pas affaire de crédits pour que l'Etat joue mieux son rôle. Dialogue social et pragmatisme sont tout aussi essentiels.

En renouant avec les syndicats une concertation qui s'était interrompue en 1993, vous avez fait preuve de réalisme, Monsieur le ministre. L'accord salarial du 10 février dernier permettra d'augmenter de 4 % la rémunération moyenne des personnels en place, la hausse par fonctionnaire s'établissant à 2,7 %. Un effort substantiel a également été consenti en faveur des agents de la catégorie C, pour un coût estimé à 1,5 milliard.

La stabilisation des effectifs qui a été décidée ne doit pas être un dogme ("Si" sur les bancs du groupe UDF et du groupe DL). Elle invite seulement à un effort de maîtrise et de modernisation. Des priorités doivent être dégagées, et elles l'ont été. Ainsi le ministère de la justice bénéficiera-t-il de 930 créations d'emplois, celui de l'enseignement supérieur de 615, celui de l'emploi et de la solidarité de 215 et celui de l'environnement de 140.

Plus de transparence serait nécessaire dans la présentation des budgets. Ceux de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur pour 1999 fournissent un exemple de l'opacité que la Cour des comptes s'est attelée à réduire. Une même regrettable opacité prévaut d'ailleurs dans le régime indemnitaire des fonctionnaires.

S'agissant de la politique sociale, le droit à un congé de formation-mobilité et le renforcement des droits sociaux des agents non-titulaires sont à porter au crédit du Gouvernement. Il serait souhaitable de proroger le dispositif du congé de fin d'activité et d'abaisser à 56 ans le seuil de l'âge auquel les agents peuvent y prétendre.

Dans les crédits d'action sociale interministérielle, priorité a été donnée aux dépenses d'équipement. Le chapitre 57-06 est doté de 255 millions, dont 230 de provision exceptionnelle non réductible au titre de mesures prévues par l'accord salarial du 10 février 1998.

Pour ce qui est de la réduction du temps de travail, le mieux est d'attendre les conclusions du rapport Roché qui sera remis au Gouvernement à la fin de l'année.

Un comité et une délégation interministérielle placés auprès du Premier ministre ont succédé au Commissariat à la réforme de l'Etat dont le mandat expirait en septembre dernier. Certes, il convenait de redonner un nouveau souffle à cette action. La voie choisie est-elle cependant la meilleure ? Pour réussir, l'action doit être interministérielle. Il ne faudrait pas se contenter d'initiatives isolées, sans vision d'ensemble, ne reposant au total que sur la bonne volonté de leurs auteurs. Il faut trouver un équilibre entre l'activisme solitaire qui fut celui du Commissariat à la réforme de l'Etat et les initiatives de chaque ministère, trop verticales. Ne comptons pas seulement sur le volontariat de certaines administrations, transformant les plus méritantes d'entre elles en véritables laboratoires. Le champ des nouvelles technologies de l'information et de la communication permet d'éviter ce travers car, transversal, il intéresse toutes les administrations. Dans son rapport sur la société de l'information, qu'il a remis au Gouvernement en juin dernier, M. Baquiast a formulé d'intéressantes propositions pour la mise en réseau de l'administration et le développement des échanges interministériels.

Cependant, je formulerai quelques interrogations, voire certains regrets. La loi du 16 décembre 1996 n'a pas suffi à résorber les emplois précaires, les concours réservés étant souvent inadaptés. Quatre ans après la circulaire Fonction publique-Budget sur ce sujet, la titularisation des agents de catégorie A est toujours pendante et 25 % d'entre eux, ne peuvent bénéficier des mesures d'intégration prévues par les décrets ministériels.

Quant au régime de notation des fonctionnaires, ne conviendrait-il pas de revoir des règles qui datent de presque quarante ans et encadrent un exercice largement théorique ? Quelles sont vos intentions dans ce domaine, essentiel pour la motivation des agents publics et l'évaluation des services ?

Le Gouvernement s'est engagé à réfléchir sur l'avenir des retraites du secteur privé. Chacun sait que celui des régimes spéciaux est aussi fragile. Le produit d'épargne à long terme suggéré par nos collègues Migaud et Cahuzac ne devrait pas exclure les fonctionnaires de son champ. Que compte faire le Gouvernement ?

Enfin, il y a un an, je m'inquiétais lors de ce même débat du surcoût financier engendré par la double localisation de l'ENA, estimé par la Cour des comptes à 16 millions de francs. La commission des lois a adopté à l'unanimité un amendement diminuant de cette même somme les subventions de fonctionnement à l'école.

Cette initiative doit être l'occasion pour le Gouvernement d'informer la représentation nationale sur l'état d'avancement de sa réflexion concernant la réforme de la scolarité, l'ouverture de cette école sur l'Europe et la fonction publique territoriale, son aptitude à assurer une formation continue. L'ENA comme les IRA ont vocation à s'ouvrir à des expériences professionnelles diverses, qui enrichissent la fonction publique ; encore faut-il que la rémunération des fonctionnaires issus des troisièmes concours reconnaissent cette expérience.

Pour modeste qu'il soit, ce budget permet des avancées sociales intéressantes. La réforme de l'Etat mérite d'être poursuivie sans relâchement. Nous vous soutiendrons dans cette entreprise. C'est pourquoi la commission des lois, suivant son rapporteur, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits, sous réserve de l'amendement que j'ai évoqué (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Charles de Courson - Ce débat budgétaire constitue l'occasion de faire le point sur la gestion de la fonction publique d'Etat, domaine dans lequel la politique de l'actuel gouvernement se caractérise par un triple laxisme, qu'il s'agisse des effectifs, des rémunérations ou des retraites.

Les effectifs. En 1999, ils s'élèvent à environ 1,681 million, ce que le rapporteur présente comme une stabilité voire un gel, alors qu'en réalité le nombre d'emplois publics aura progressé en deux ans de 5,6 %, du fait des emplois-jeunes affectés à la police et à l'éducation nationale -60 000 en 1998, 96 000 en 1999, sans compter ceux récemment annoncés par le ministre de l'éducation nationale. Et qu'adviendra-t-il de ces jeunes au bout de cinq ans ? Juridiquement, ils sont censés revenir sur le marché du travail, mais il y a fort à parier qu'en réalité, ils deviendront contractuels puis seront progressivement intégrés, ce qui d'ailleurs pénalisera les nouveaux arrivants sur le marché du travail.

D'autre part, Monsieur le ministre, la loi sur les 35 heures va vous mettre dans une situation difficile, car vous ne pourrez pas en refuser l'application à la fonction publique alors même que, sauf pour certaines catégories, elle lui est inapplicable. Dans l'éducation nationale, par exemple, les 35 heures n'ont pas de sens !

M. le Rapporteur spécial - Elles en ont pour la fonction publique territoriale.

M. Charles de Courson - Non, pour elle, il n'y a pas de loi sur le temps de travail. Voyez par exemple les pompiers : d'un département à l'autre, leur temps de travail peut varier du simple au double ! Et si vous l'appliquez quand même, vous ferez une nouvelle fois augmenter la masse salariale, rendant encore plus rigide le budget de l'Etat.

Laxisme sur les rémunérations, ensuite. Y a-t-il encore un peu de bon sens dans ce pays ? Les salaires des fonctionnaires étant financés par l'impôt, il est évident qu'on ne peut pas les faire évoluer trop différemment de ceux du privé, sauf à aggraver les inégalités dans ce pays. Or la rémunération moyenne des personnels présents -la RMPP- a évolué de telle sorte que le pouvoir d'achat des fonctionnaires s'est accru de 2,4 % en 1996, de 2,2 % en 1997 et de 3,7 % en 1998. Le pourcentage sera sensiblement le même en 1999. Si l'on compare avec l'évolution des salaires nets moyens du privé, on constate, sur la période 1990-1996, un écart de 7,5 % au profit des premiers. En 1991, le salaire moyen net dans la fonction publique d'Etat était de 10 140 francs, contre 9 820 dans le privé ; en 1996, respectivement 11 830 et 10 690. L'écart entre les deux a donc quasiment quadruplé. Et il va encore s'accroître. Est-ce socialement équitable ? Pour ma part, j'ai toujours soutenu qu'il ne fallait pas faire plus pour le public que pour le privé.

Laxisme, enfin, concernant les retraites. Dans la fonction publique, les cotisations sociales globales représentent 16 % des salaires, contre 21 % dans le privé. Outre ces cinq points supplémentaires de prélèvement, les salaires du privé sont pénalisés par le fait que leur part ne cesse d'augmenter, tandis que dans la fonction publique, c'est celle de l'Etat qui s'accroît sans cesse -jusqu'à atteindre 84 %. L'absence de réforme en ce domaine aggrave les inégalités sociales.

M. le Président - Il y a aussi un peu de laxisme dans le temps de parole (Sourires)... Veuillez conclure, je vous prie.

M. Charles de Courson - Pour toutes ces raisons, le groupe UDF votera contre ce budget (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe du RPR).

M. François Huwart - Ce budget que vous qualifiez vous-même de modeste, Monsieur le ministre, nous paraît cependant un bon budget. Mais il ne reflète pas l'ensemble des problèmes que vous avez à gérer dans ce ministère très transversal. Je souhaiterais d'ailleurs que la Direction générale de la Fonction publique et vos services puisse davantage intervenir sur l'ensemble de ces problèmes.

Après avoir entendu M. de Courson, je dirai qu'il y a d'un côté ceux qui pensent que l'efficacité économique et la croissance passent par une réduction du rôle de l'Etat et de la fonction publique, de l'autre ceux -dont je suis- qui considèrent celle-ci et le service public comme un puissant moyen d'égalité territoriale et sociale.

Je crois, au contraire, que votre action, Monsieur le ministre, va dans le bon sens. Le dialogue est nécessaire, non seulement entre vous-même et les fonctionnaires -comme vous l'avez dit, la réforme de l'Etat ne se fera pas sans ni, surtout, contre les fonctionnaires- mais au sein de la société elle-même, car il était temps de mettre fin à une opposition systématique entre la société et les fonctionnaires.

C'est vrai que le décalage est aujourd'hui plus sensible, compte tenu du statut protecteur des fonctionnaires. Mais vous avez démontré que la volonté de dialogue manifestée par la reprise de la politique contractuelle ne signifiait pas absence de réformes.

Y a-t-il trop de fonctionnaires ? Globalement, non. La fonction publique est-elle toujours adaptée à ses missions nouvelles ? Non. Le redéploiement des effectifs est donc justifié. On ne peut pas à la fois critiquer le nombre de fonctionnaires et réclamer plus de professeurs, plus de forces de sécurité et plus de présence effective des agents de l'Etat dans les quartiers en difficulté et dans le monde rural ! Tout cela a un coût. Cela contribue à compenser la précarité croissante de la société civile, où les lois du marché s'imposent de façon de plus en plus dure.

Notre groupe est donc très attaché au service public, ce qui ne signifie pas pour autant immuabilité des choses. Vous avez engagé une réflexion et émis des propositions sur la modernisation de l'Etat, sur la décentralisation, la sécurisation des interventions des collectivités locales et la réduction du temps de travail.

Une des conclusions qui s'impose, c'est la nécessité d'une meilleure gestion prévisionnelle des effectifs : trop souvent leur évolution est davantage liée à des négociations avec le ministère du Budget qu'à une évaluation précise par les ministères de leurs besoins futurs.

Si le mot "flexibilité" est tabou, un peu plus de souplesse serait indispensable, notamment dans la fonction publique territoriale. Il serait souhaitable de lier davantage l'avancement à la mobilité si on veut éviter des situations de sclérose.

Autre évidence, l'accent doit être mis sur les services de proximité. Il y a sans doute trop de fonctionnaires dans les administrations centrales et pas assez dans les services déconcentrés. Trop souvent les ministères cherchent à maintenir leurs effectifs et s'opposent à l'idée que les préfets puissent être les interlocuteurs des collectivités territoriales.

Cette souplesse ne doit pas conduire à ce qu'il n'y ait pas de vrais métiers de la fonction publique. La fonction publique ne doit pas être seulement généraliste.

Les statuts particuliers de la fonction publique territoriale ne sont pas adaptés et ne permettent pas de promouvoir des personnes pourtant compétentes.

Quant au statut général, il faudra bien un jour aborder la question du rapport entre les garanties accordées aux fonctionnaires et leurs devoirs quant à la continuité du service public. Je suis très attaché au droit de grève, mais dans ce domaine les fonctionnaires ne sont pas tout à fait des citoyens comme les autres. Il faudra réfléchir aux moyens de concilier leurs droits et une continuité réelle du service public.

S'agissant des 35 heures dans la fonction publique, vous avez adopté une démarche pragmatique qui débouchera sur des mesures en 1999. La question est de savoir quels financements pourront être dégagés pour respecter le pacte de stabilité entre l'Etat et les collectivités territoriales. Vous savez que l'association des maires de France est très sensible à cette question.

Au total, je ne partage pas le reproche de laxisme exprimé par M. de Courson, pas plus que les critiques sur la stabilité des effectifs. En ce qui concerne la modernisation de l'administration, les propositions que vous avez faites vont dans le bon sens. C'est pourquoi le groupe RCV votera sans hésitation ce budget.

M. Lionnel Luca - Deux mots caractérisent votre budget : clientélisme et immobilisme.

Budget modeste, dites-vous ? En fait la fonction publique coûte 691 milliards, soit 41 % du budget de l'Etat et 8 % du PIB. Le poste essentiel, les dépenses de personnel, représente 652 milliards en 1999, soit 6,8 % de hausse par rapport à 1998 et 15,45 % en deux ans, autrement dit 87 milliards de plus. Cette hausse spectaculaire résulte de l'accord salarial du 10 février 1998 : vous parlez de dialogue social, il s'agit plutôt de racolage électoral !

Selon le rapport sur les rémunérations de la fonction publique, le coût de cet accord pour le budget de l'Etat sera de 5,3 milliards cette année et de 23 milliards en l'an 2000 ; pour la fonction publique territoriale et hospitalière, il atteindra 2 milliards cette année et 10 milliards en 2000. Charles de Courson a rappelé que les inégalités se creusaient entre le secteur public et le secteur privé : dans les sept dernières années, l'écart de rémunération est passé de 3 % à 10 %, ce qui ne semble pas vous inquiéter.

Vous vous vantez d'une stabilisation des effectifs, mais c'est trompeur : non seulement il faut y ajouter les emplois-jeunes, mais on sait que dans certains ministères des postes seront financés sur les crédits de fonctionnement : à l'éducation nationale plus de la moitié des postes ainsi créés n'apparaît pas.

Il y a donc une dérive budgétaire à peine camouflée, peut-être pour faire oublier que la réforme de l'Etat est en panne. Deux cents hauts fonctionnaires, dites-vous, sont chargés de réfléchir à la manière de rendre l'Etat plus proche du citoyen. Sont-ils le mieux placés pour le faire ? Peut-être faudrait-il déjà rendre l'Etat plus proche des représentants du peuple en nous fournissant des documents plus clairs : on nous donne deux chiffres différents pour ce budget d'une commission à l'autre. Dans la note de présentation des crédits du rapporteur, l'année 1997 a disparu, les chapitres du titre III aussi : 7 millions s'envolent, dont 5 seulement se retrouvent dans le fonds pour la réforme de l'Etat.

Le rapport national prévu à l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983 n'a donné lieu à aucun commentaire. C'est étonnant.

Plus généralement, le budget de la Fonction publique ne donne pas lieu à une comptabilité patrimoniale, ni a comptabilisation des amortissements et des provisions, ce qu'on exige pourtant des collectivités territoriales et des communes.

L'administration décide donc seule du juste niveau de ses dépenses et de la qualité de sa gestion.

C'est le grand retour de l'administration. Vous supprimez le commissariat à la réforme de l'Etat pour le remplacer par une délégation ministérielle placée sous l'autorité du directeur général de la fonction publique avec des moyens réduits. Vous affirmez que le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prolonge le projet Perben. Non, il en prend le contre-pied, puisque le silence de l'administration sur une demande pendant deux mois vaudra rejet et non plus acceptation. Quel recul ! Quant au programme pluriannuel de modernisation, il repousse à l'an 2000 le paiement par carte bancaire.

Vous procédez à la recentralisation, ce qui inquiète les élus locaux comme on l'a constaté au colloque organisé au Sénat par Christian Poncelet. Vous le niez, mais les faits sont là. Les collectivités locales perdent de plus en plus leur autonomie sur le plan financier. Ainsi, la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes est perçue par l'Etat alors qu'elle remplace plusieurs taxes prélevées localement. La compensation pour baisse de taxe professionnelle ne sera pas suffisante. Transformer le pacte de stabilité en pacte de croissance relève de l'abus de langage puisque la dotation de l'Etat ne sera indexée que sur 20 % de la croissance. Les associations d'élus ont demandé que ce pourcentage passe au moins à 50 %.

C'est bien un budget racoleur et clientéliste dont l'immobilisme masque le retour à la toute puissance d'une administration centralisée. Le groupe RPR ne votera pas un tel budget.

M. Patrice Carvalho - Une politique de gauche doit engager les réformes administratives qui répondent à l'immense attente des Français, alors que la loi du marché a montré ses limites pour assurer les droits sociaux élémentaires et un développement économique équilibré.

Or le budget ne répond pas à ces aspirations en matière de services publics efficaces. Se fixer pour objectif de maîtriser les dépenses pour financer les priorités du Gouvernement et ne pas créer d'emplois, n'est-ce pas contradictoire ?

Le maintien strict des effectifs, même avec le recrutement d'emplois-jeunes, ne suffit pas.

Ce n'est pas votre budget lui même qui est en cause, c'est une politique économique qui se soumet aux exigences du pacte de stabilité européen. L'arrivée d'un nouveau chancelier en Allemagne n'aura guère d'impact sur l'emploi. La monnaie unique et la stratégie de la Bundesbank se conjuguent pour imposer une politique monétariste. Le pacte de stabilité exige une contraction des dépenses publiques et les critères de convergence sacrifient l'emploi public en France.

Après le frémissement de l'an passé, le budget ne crée pas d'emplois dans un pays qui connaît trois millions de chômeurs. Ce choix va à l'encontre des revendications dans l'enseignement ou les transports.

La sécurité civile, une politique de la ville, la santé, les droits de l'enfant, l'aide aux personnes âgées, ce sont autant de besoins pour lesquels les Français attendent une véritable politique de gauche refusant le bricolage et le coup par coup et assurant de véritables services publics.

Certes cette orientation est d'abord celle de Bercy, mais ses effets sont particulièrement sensible sur les fonctions publiques et il manque des dizaines de millions d'emplois statutaires. Les 35 heures auraient dû le permettre. Or on ne remplace pas des départs en retraite et des agents à temps partiel assument la charge du temps complet.

Des services efficaces comme ceux de l'Équipement sont réduits par transfert progressif de leurs missions aux collectivités territoriales. Et le ministre de l'éducation voudrait, à terme, faire gérer les personnels ATOS par les collectivités.

Quant aux emplois-jeunes, au bout de cinq ans il faudrait les intégrer dans la fonction publique. Mais on a le sentiment que l'Etat se décharge sur les collectivités territoriales. Il serait important de rassurer les intéressés sur leur avenir.

Selon Le Monde du 14 octobre, le Gouvernement reconnaît l'arrêt "Berkani" concernant les agents non titulaires de la fonction publique. Les 180 agents précaires de l'université Toulouse-Lemirail demandent à en bénéficier.

La contraction des missions de l'Etat et donc des effectifs publics s'inscrit dans la logique de Maastricht et d'Amsterdam. Au contraire, dans une conjoncture pour le moins indécise le budget doit contribuer à une croissance durable en créant des emplois publics et en répondant aux revendications salariales des agents de l'Etat.

Les revalorisations du point fonction publique de 0,5 % en avril et 0,8 % en décembre 1999 sont insuffisantes. Un Français sur six dépend de la politique salariale de la fonction publique. Le traitement minimum y est toujours en retard sur la dernière revalorisation du SMIC. Il est nécessaire de revaloriser de façon significative le pouvoir d'achat.

On attendrait aussi des mesures positives sur le respect du droit de grève, la suppression du trentième indivisible, l'intégration des primes dans le calcul de la retraite. Le congé de fin d'activité, comme les crédits de l'action sociale interministérielle doivent être pérennisés.

La fonction publique a un immense besoin de démocratie interne.

La réforme de l'Etat ne pourrait se faire qu'avec les agents eux-mêmes. Or les organismes de concertation sont transformés le plus souvent en chambres d'enregistrement. Les atteintes aux libertés syndicales se multiplient à La Poste, à l'Équipement, à France Télécom, à l'ONF et parmi les personnels territoriaux. Il y a là une dérive dangereuse à laquelle il faudrait mettre un terme rapidement.

Je regrette d'autant plus la tonalité critique de ces observations que la gauche, avec les 35 heures et les emplois-jeunes, s'est engagée avec détermination dans la lutte prioritaire pour l'emploi.

Cette exigence première ne se retrouve pas dans le budget de la fonction publique, ce qui empêchera donc le groupe communiste de le voter.

Mme Claudine Ledoux - Il y a un an, vous défendiez ici un budget en nette rupture avec les années précédentes : en 1996 gel des revalorisations décidées par voie contractuelle, en 1997 suppression de 5 999 emplois budgétaires.

En 1998 la fonction publique a retrouvé un budget de gauche. Les crédits sociaux ont augmenté de 41,44 %, les effectifs de 490 postes. La confiance rétablie a permis de signer la 10 février des accords salariaux avec cinq des sept organisations syndicales les plus représentatives.

Pour 1999, l'équilibre retrouvé est préservé et vous poursuivez la modernisation pour le plus grand service des usagers.

Comme je l'indiquais, la confiance a permis de reprendre la politique contractuelle avec trois objectifs principaux.

Il s'agit, d'abord, de la revalorisation des traitements. Avec 1,3 % d'augmentation en 1998 et 1999 et l'attribution de deux points d'indice supplémentaires pour les agents civils et militaires en 1999 il y a rattrapage de pouvoir d'abord. Les agents attendaient ce geste, qui est aussi une reconnaissance que nous leur devons pour la qualité du service public français auquel nous sommes indéfectiblement attachés.

Les accords du 10 février ont pris une signification symbolique forte en donnant priorité aux revenus les plus faibles. Trois points supplémentaires sont accordés pour les traitements inférieurs à l'indice brut 316, quatre pour les revenus inférieurs à l'indice 294. Par ailleurs, pour mettre fin à la situation inacceptable des agents dont le traitement restait inférieur au SMIC, la catégorie C enregistre des progressions allant jusqu'à 15 points. Les personnels les moins favorisés, souvent affectés aux tâches les plus rudes, par exemple dans les services de l'Équipement, voient ainsi leurs condition de vie s'améliorer.

Les mesures sociales constituent le second volet des accords de février, qui ont reconduit pour 1999 la dotation exceptionnelle de 230 millions inscrite en 1998 au chapitre 33-94. Affectés notamment au financement des chèques-vacances, ces crédits doivent être regardés comme un accompagnement des mesures de revalorisation. Ils ne constituent pas un privilège des agents publics, mais résultent de la volonté politique de faire de la fonction publique un laboratoire social : l'Etat doit donner l'exemple.

Il le fait aussi à travers le congé de fin d'activité. Les dispositions le concernant, prorogées jusqu'au 31 décembre 1998 par la loi de finances rectificative pour 1998, devraient, aux termes des accords de février, être à nouveau prorogées pour 1999. Elles visent les personnels qui, ayant atteint 58 ans, totalisent 160 trimestres de cotisation au titre de l'assurance vieillesse et quinze années de service effectifs au sein du service public.

La réduction du temps de travail reste un sujet très sensible, que les accords ont été l'occasion d'évoquer. Nous attendons les conclusions de M. Roché, que vous avez chargé d'une mission d'évaluation, étant entendu qu'il existe des disparités d'un service à l'autre. Nous savons que vous avez la volonté d'avancer.

La contractualisation devra, bien entendu, être poursuivie au-delà de 1999, seconde et dernière année des accords de février, lesquels fixent à novembre 1999 le retour à la table des négociations. Les agents nous ont fait part de leur désir que la concertation soit élargie à l'ensemble des mesures d'application de la loi de finances, notamment en matière de crédits sociaux.

Les crédits de votre ministère sont maintenus à niveau, ce qui représente un effort encore très important compte tenu des relèvements conséquents opérés en 1998. Les crédits sociaux qui s'établissent à 905 millions, sont en augmentation de 5 millions. Affectés l'an passé au fonctionnement, ils sont répartis pour 1999 entre le chapitre 33-94 pour 650 millions et le chapitre 57-06 pour 255 millions, la politique en matière sociale appelant des investissements. Les crédits pour la réforme de l'Etat passent de 127,3 à 129 millions. Ils seront sans doute absorbés pour une large part par l'application de votre projet relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, que j'aurai l'honneur de rapporter au premier semestre et qui comporte diverses mesures telles que la réduction des délais de traitement des dossiers, la mise en oeuvre de nouvelles procédures d'enquête publique et la création de maisons de services publics.

M. le Rapporteur pour avis - Très bon projet, excellent rapporteur !

Mme Claudine Ledoux - La question des effectifs relève des départements ministériels employeurs. Cependant, Monsieur le ministre, vous serez notre meilleur relais pour sensibiliser le Gouvernement à la double nécessité du maintien des effectifs et d'un effort de gestion prévisionnelle.

M. le Président - Veuillez conclure, je vous prie.

Mme Claudine Ledoux - Le maintien des effectifs suppose des redéploiements. Certains ministères, conformément aux priorités dégagées par le Gouvernement, bénéficient de postes budgétaires supplémentaires et nous nous en réjouissons : c'est le cas de la justice, de l'éducation nationale, de l'emploi, de l'environnement. En revanche, l'équipement, pour la seconde année consécutive, paie un lourd tribut.

La gestion prévisionnelle des effectifs doit être un chantier prioritaire. Les agents contractuels qui ont accompli leur mission parfois plus de dix années avec compétence comprennent mal que leur soit opposé le principe du concours.

Monsieur le ministre, satisfaits de la politique menée en faveur des personnels, nous apporterons sans réserve notre soutien à votre budget (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Dominique Bussereau - Avec un secteur public qui représente le quart de la population active, la France bat tous les records au sein des pays développés. Héritage d'une longue tradition jacobine et interventionniste, cette situation est devenue insoutenable car elle conduit à un niveau inégalé de prélèvements obligatoires.

Voici quelques extraits d'une note récente de la direction du budget : "Les fonctionnaires ont engrangé, au cours des dernières années, une avance considérable sur le plan salarial, les fruits de la croissance actuelle et future leur ayant été largement distribués par anticipation" ; "les gains de pouvoir d'achat n'ont pas eu de contrepartie en terme de gains de productivité" ; "l'écart par rapport aux salariés du secteur privé ne cesse de se creuser" ; "entre 1970 et 1992, les effectifs des trois fonctions publiques se sont accrus d'environ 55 %, soit à un rythme quatre fois supérieur à celui de la croissance de la population totale". Les retraites sont également épinglées.

M. le Rapporteur pour avis - Nous vous remercions d'être le porte-parole de la direction du budget...

M. Dominique Bussereau - M. Choussat, socialiste, inspecteur général des finances, jacobin, écrit :"Tous ceux qui ont longtemps cru aux vertus de la gestion publique doivent avoir la lucidité et le courage de reconnaître que la gestion des administrations et des entreprises publiques a fait faillite". Et plus loin : "...les sureffectifs de la fonction publique sont au minimum de 10 %, soit 500 000 agents, soit un coût minimal de l'ordre de 150 milliards, équivalant aux pertes du Crédit lyonnais", mais cela chaque année. Tout cela est cité dans le livre de notre collègue député européen Thierry Jean-Pierre.

M. le Rapporteur pour avis - Quelle lecture !

M. Dominique Bussereau - Le Gouvernement ne traite aucun de ces problèmes de fond. De surcroît, vous avez acheté la paix sociale par un accord salarial particulièrement généreux.

Dans le rapport que j'avais signé au nom de la commission des lois pour 1997, j'écrivais : "D'après les projections du ministère du budget, le rapport actifs-retraités, qui était de 2,53 pour les fonctionnaires civils en 1995, sera de 2,19 en l'an 2000, 1,86 en 2005, 1,59 en 2010 et 1,40 en 2015. Les coûts croissants du poids des retraites -à savoir 8,5 % d'ici l'an 2000 indépendamment de toute variation de l'effectif des cotisants et de la valeur du point fonction publique- pourront-ils continuer à être supportés par le contribuable ?" La réponse est non, mais vous ne traitez pas ce dossier.

Je formulerai, pour terminer, trois autres critiques. D'abord, l'opacité complète demeure en matière de primes.

M. le Rapporteur pour avis - Ça, c'est vrai.

M. Dominique Bussereau - Ensuite, aucune suite concrète n'est donnée au rapport Prada. Enfin, la commission de déontologie créée à l'initiative d'un précédent gouvernement, chargée de vérifier les conditions des pantouflages, n'a ni moyens ni autorité. Il arrive que des fonctionnaires auxquels un refus de mise en disponibilité est opposé donnent leur démission ou partent à la retraite, pour exercer, malgré tout, l'activité interdite. L'administration se refuse à opérer des retenues sur pension et à saisir le procureur de la République.

Malgré votre bonne volonté, Monsieur le ministre, ce budget n'est donc pas acceptable. Le groupe Démocratie Libérale ne peut le voter, tout comme les groupes UDF et RPR (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

M. Pierre Micaux - Le service public, oui, mais trop c'est trop...

Quelque 5 400 000 fonctionnaires, oui, c'est trop, d'autant qu'en ajoutant les retraités on arrive à 9 millions de personnes.

M. Patrice Carvalho - C'est la droite qui est trop nombreuse !

M. Pierre Micaux - Il conviendrait de geler les embauches et aussi d'assurer une meilleure répartition, car il existe des besoins dans certains secteurs.

Par ailleurs, Monsieur le ministre, étant président d'un syndicat départemental de distribution des eaux, je souhaiterais que vous m'expliquiez comment mettre en place les 35 heures. Je ne sais comment appliquer la législation relative à la réduction du temps de travail sans augmenter, par exemple, le coût de l'eau, donc les factures correspondantes. Il est facile de décider, mais encore faut-il penser aux conséquences des décisions que l'on prend !

Pour le reste, je ne me fais aucune illusion. La majorité plurielle est constituée à 65 % de fonctionnaires, lesquels ne viennent pas ici pour se faire hara-kiri !

M. Jacky Darne - Je partage l'analyse du rapporteur mais j'aimerais faire observer à M. Bussereau qu'eût-il lu le rapport, il aurait constaté que le nombre des fonctionnaires a diminué de 1 624 unités de 1991 à 1997 et que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit un gel ! Certes, la fonction publique territoriale a augmenté dans des proportions importantes, mais il ne me semble pas que l'on puisse additionner des personnels dont les compétences ne sont pas de même nature. De plus, des projets de loi relatifs à la réforme des collectivités locales sont en cours d'élaboration, qui permettront de débattre largement de leurs compétences et de leurs moyens.

Je souhaite appeler l'attention sur le remarquable succès du congé de fin d'activité -CFA. Ce dispositif, qui a permis en 1997 à près de 12 500 agents publics de l'Etat et à quelque 1 700 agents publics de la fonction publique hospitalière de cesser leur activité, doit être pérennisé. Certes, il a un coût qui peut être estimé à 100 000 F nets si l'on déduit l'économie résultant du remplacement d'un agent en fin de carrière par un agent en début de carrière. Ce coût supporte aisément la comparaison avec celui d'autres mécanismes qui visent à lutter contre le chômage, dont les emplois-jeunes. Le CFA doit donc être maintenu, et même amplifié, en en étendant le bénéfice aux agents âgés d'au moins 56 ans, justifiant d'au moins 40 années de cotisations et de 15 années de service public. Ainsi témoignerait-on de la reconnaissance pour les services rendus à des agents qui, en libérant leur emploi, laissent la place à des jeunes.

Il convient, d'autre part, d'encourager la mobilité en s'attachant à la rendre possible entre toutes les administrations.

On sait aussi que le Premier ministre a demandé aux ministres d'établir un programme pluriannuel de modernisation de leur administration. Cette démarche verticale risque de susciter des incohérences et ne garantit pas la qualité de l'ensemble.

J'appelle aussi votre attention sur la nécessité d'une meilleure communication. Il serait bon, à cet égard, de diffuser auprès du grand public la revue Service public, éditée pour l'instant à quelque 70 000 exemplaires.

J'en viens au problème des contractuels, notamment ceux des collectivités locales. La difficulté du recrutement devrait imposer l'organisation de concours fondés sur la possession de titres universitaires et non de concours spécifiques.

Pour ce qui est des primes, elles constituent 33 % des traitements des personnels des services financiers et 10 % des traitements des personnels scolaires. Commençons donc par mettre un terme aux dysfonctionnements les plus criants.

Je ne saurais conclure sans souligner que les agents du service public ont pour seul objectif l'intérêt général (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Bernard Derosier - Je constate que les ministres de la fonction publique se suivent et ne se ressemblent pas. J'en veux pour preuve le manque de considération affiché par le précédent ministre à l'égard de ses administrés...

M. Dominique Bussereau - C'est scandaleux !

M. Bernard Derosier - Il est heureux que les relations soient à nouveau bonnes, .quelles que soient les références faites à ce torchon écrit par un député européen... (Protestations sur les bancs du groupe DL)

Cela dit, sans aucun doute, la fonction publique territoriale a besoin d'une revalorisation morale car, en dépit des lois de 1983 et 1984, elle n'est pas reconnue comme elle devrait l'être, et une méfiance réelle s'est installée entre les fonctionnaires de l'Etat et leurs collègues des collectivités territoriales. Il faut donc faire en sorte de renforcer les passerelles prévues dans ces textes.

Pour ce qui est des contractuels, je ne suis certes pas favorable à la généralisation de tels recrutements, et je partage les préoccupations de ceux qui défendent le statut de la fonction publique. Toutefois, les élus doivent disposer des moyens qui leur permettent d'exercer leurs responsabilités. Or les textes limitent la possibilité qui leur est donnée de s'entourer de collaborateurs hors statut, ce qui n'est pas le cas pour les administrations de l'Etat. Et que l'on ne m'oppose pas la précarité, le sort des collaborateurs des élus étant par nature lié à celui de ces derniers.

Je sais, enfin, qu'une réflexion est en cours sur la réduction du temps de travail dans la fonction publique. On peut imaginer une démarche volontaire ; mais elle ne saurait résulter que d'une analyse partagée de ce que doivent être les missions de service public, au service du public. Et si les élus peuvent décider librement de la réduction du temps de travail, les collectivités territoriales sont trop soumises aux dotations de l'Etat pour prendre le risque de créer de nouveaux emplois induits par une telle réduction sans être certains de pouvoir les financer. Une réflexion s'impose donc à ce sujet (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation - Présentant mon budget devant vous il y a un an, j'avais conclu mon propos en insistant sur la nécessité de rétablir le dialogue social avec les représentants des agents de la fonction publique, condition préalable à la poursuite de la réforme de l'Etat dans un climat de confiance. Le succès des réformes impose d'y associer sans réserve ceux qui sont chargés de les appliquer, en l'occurrence les fonctionnaires qui, acteurs premiers du service public, sont les premiers garants du pacte républicain. Ils doivent donc être pleinement associés à la mise en oeuvre des réformes. M. Huwart y a insisté, mais M. de Courson ne semble pas en avoir pris totalement conscience (Dénégation de M. de Courson).

C'est dans cet esprit que j'ai ouvert les négociations avec les organisations syndicales représentatives. Cinq d'entre elles ont signé l'accord que l'opposition trouve trop généreux...

M. Dominique Bussereau - Vous avez acheté la paix sociale !

M. le Ministre - Je vous laisse la responsabilité de cette appréciation.

Cet accord a été conclu le 10 février dernier alors que depuis quatre ans, aucun n'avait été signé ni même recherché. En 1996, les salaires des fonctionnaires n'avaient pas du tout été revalorisés.

Quelles sont les principales dispositions de cet accord qui concerne, avec les retraités, neuf millions de personnes ?

Il donne, tout d'abord, la priorité aux bas salaires dont certains étaient inférieurs au SMIC.

Il vise, en deuxième lieu, à préserver le pouvoir d'achat de tous les fonctionnaires à situation professionnelle constante -c'est chose faite pour 1998 et 1999 où une baisse plus forte que prévue de l'inflation pourrait même lui permettre de progresser. Un mot à l'attention de M. de Courson : les comparaisons entre le salaire moyen dans le privé et le public n'ont pas grand sens, les qualifications et les niveaux de formation étant très différents dans les deux secteurs.

La troisième priorité de cet accord concerne l'action sociale interministérielle qui vise à corriger les disparités entre les budgets sociaux des différents ministères. La reconduction en 1999 de la dotation de 1998, soit 230 millions, permettra un effort substantiel en matière de construction de logements sociaux, de rénovation des restaurants administratifs, d'attribution de chèques-vacances ou d'aide ménagère à domicile pour les retraités. Ces mesures s'adressent bien sûr en priorité aux agents dont les traitements ou les pensions sont les plus faibles.

L'accord prévoit en outre la reconduction du congé de fin d'activité en 1999 et son extension aux agents âgés d'au moins 56 ans justifiant de 40 années de cotisation. Un amendement en ce sens vous sera soumis. Ce dispositif, qui s'apparente à celui de l'ARPE pour les salariés du secteur privé, a rencontré un franc succès puisque près de 12 500 agents de l'Etat, 5 500 agents des collectivités territoriales et 1 700 agents hospitaliers en ont bénéficié en 1997. Les chiffres seront du même ordre en 1998.

Enfin, l'accord prévoit la création de trois groupes de travail : l'un sur les pensions d'invalidité, les prestations de la fonction publique étant parfois inférieures aux minima du régime général ; un autre sur les frais de déplacements, qui n'ont pas été revalorisés depuis le 1er janvier 1994 ; enfin, un sur l'articulation des dispositifs de cessation progressive d'activité et de congé de fin d'activité. Ces groupes de travail ont bien avancé et des décisions pourront être prises très prochainement.

Pour ce qui est de la réduction du temps de travail, j'ai confié une mission à M. Roché qui me rendra son rapport à la fin de l'année. Nous souhaitions d'abord un état des lieux de la réglementation et des pratiques en matière de temps de travail et d'heures supplémentaires. Les fonctionnaires ne resteront évidemment pas à l'écart de l'application des 35 heures. Cependant, dans la fonction publique, l'amélioration de la productivité ne se traduit pas par des bénéfices supplémentaires. En outre, une modération salariale y serait difficile, le dispositif salarial étant globalisé. C'est à la lumière de la réalité, très hétérogène, des horaires actuels que nous déciderons.

La gestion des ressources humaines comporte d'autres chantiers. Le Gouvernement porte une attention particulière aux diverses formes d'emplois précaires qui se sont développées dans la fonction publique. Monsieur Paul, le dispositif qui permettra d'intégrer les 8 000 fonctionnaires de catégorie A concernés par la loi Le Pors est désormais prêt. En outre, j'ai signé hier même un décret étendant les dispositions de cette loi à deux mille fonctionnaires ne remplissant pas strictement les conditions imposées.

M. Carvalho m'a interrogé sur l'arrêt Bercani. J'ai soumis hier au Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat un projet de loi prenant acte de cet arrêt.

M. Derosier m'a interrogé sur les collaborateurs d'élus. C'est une question délicate à laquelle je réfléchirai.

Cela dit, la loi du 16 décembre 1996 a prévu, sur quatre ans, l'organisation de concours réservés aux non-titulaires de catégorie C et aux maîtres-auxiliaires, soit environ 45 000 personnes. D'ores et déjà, près de 6 000 agents de catégorie C et 10 000 maîtres-auxiliaires ont été titularisés après concours. Le plan de marche est donc respecté. Il faut cependant prendre garde à ne pas recréer, en fonction de besoins ponctuels, des emplois précaires, donc limiter le recours aux vacataires.

D'autre part, la fonction publique n'emploie que 3,6 % de personnes handicapées alors que l'obligation légale est de 6 %. Ce n'est pas acceptable. Il convient de sensibiliser les responsables de la gestion du personnel pour que les administrations adoptent une attitude plus volontariste. Lors du dernier conseil supérieur de la fonction publique d'Etat, j'ai donc lancé une concertation avec les partenaires syndicaux sur la base de mesures interministérielles. Je souhaite qu'elle aboutisse à la signature d'un accord cadre, décliné ensuite par ministère. L'implication de tous les acteurs, y compris les associations de handicapés sera nécessaire.

Les évolutions sociologiques et démographiques ainsi que les mutations technologiques imposent à l'administration de modifier son organisation et d'adapter ses moyens pour assurer pleinement ses missions. La mobilité des agents au sein de la fonction publique d'Etat et entre les trois fonctions publiques est l'un des éléments essentiels d'une gestion dynamique des ressources humaines.

Or, la seule fonction publique d'Etat compte 1 700 corps différents dont beaucoup sont en voie d'extinction. La fusion des multiples corps de l'administration centrale et des services déconcentrés est un préalable indispensable à une gestion plus fluide du personnel. Un rapport me sera remis sous peu qui identifie les obstacles à la mobilité. J'en tirerai tous les enseignements et prendrai, dans la concertation les mesures indispensables.

S'agissant de la déontologie des mouvements vers -ou hors de- la fonction publique, je donne acte à M. Bussereau que le système actuel peut encore être amélioré. J'y travaille depuis ma prise de fonctions et ferai prochainement des propositions en ce sens.

Enfin, je dois évoquer la question de la parité hommes-femmes. L'application du statut fondé sur le principe d'égalité n'a pas fait disparaître certaines inégalités de fait. Alors qu'elles occupent 56 % des emplois des ministères civils, et 52,6 % des emplois de cadre A, les femmes n'occupent que 12 % des emplois de direction. Il conviendrait de lever les obstacles à leur meilleure représentation dans l'encadrement supérieur de l'administration. J'en ai confié la mission à Mme Colmou qui me remettra son rapport avant la fin de l'année. Parallèlement, j'ai demandé à mes collègues, par une circulaire du 2 avril dernier, de veiller au meilleur équilibre possible dans les nominations et de renforcer l'outil de connaissances statistiques de cette évolution.

De nombreux chantiers sont donc ouverts. Certains d'entre vous ont souligné, pour le critiquer, le nombre important de groupes de travail et de commissions. Mais mieux vaut prendre le temps de la réflexion que de décider dans la précipitation. Les événements qui ont précédé la dissolution de l'Assemblée en 1997 l'ont montré...

Parmi les groupes de travail, certains exigeront une forte mobilisation parce qu'ils impliquent des changements de comportements, et de mentalités.

J'en viens à la réforme de l'Etat, deuxième aspect de mes prérogatives ministérielles. Le Gouvernement a défini ses orientations en la matière lors du conseil des ministres du 5 novembre 1997 et du comité interministériel du 26 février 1998 : un Etat plus proche des citoyens, plus accessible, plus efficace, capable de faire entrer la France dans la société de l'information. Ce qui a été décidé sera réalisé.

D'ores et déjà, nous avons avancé sur des points essentiels. Tous nos efforts tendent à remettre l'usager au coeur du système administratif, à organiser les services publics en fonction de ses besoins.

Adapter l'organisation de l'Etat à l'évolution des réalités démographiques et socio-économiques du pays implique tout d'abord un nouvel équilibre des rapports entre les administrations centrales et les services déconcentrés. Il faut renforcer l'autonomie et la capacité d'agir de l'Etat au niveau territorial pour rapprocher encore davantage des lieux de décision des citoyens et pour que les collectivités décentralisées s'adressent à des interlocuteurs bien identifiés et plus responsables. Une centaine de préfets et de chefs de services territoriaux des différentes administrations ont donc travaillé cinq mois durant à un diagnostic et à des propositions en vue d'améliorer l'efficacité des échelons déconcentrés de l'Etat. Ces groupes de travail ont rendu leurs conclusions en juillet dernier. Mes services les examinent actuellement. Pour ma part, je souhaite que les services déconcentrés élaborent collégialement, sous la responsabilité des préfets, un projet territorial à trois ou cinq ans, auquel soient associés les entreprises publiques de réseau -La Poste, EDF, SNCF- et les établissements publics. Les modalités de fonctionnement des services pourront ainsi différer d'un département à l'autre de façon à tenir compte des spécificités locales.

C'est dans cet esprit que l'Etat doit poursuivre la déconcentration, qu'il s'agisse des décisions individuelles -prises aux trois quarts, depuis le 1er janvier 1998, au niveau local-, qu'il s'agisse des crédits budgétaires, avec la simplification de la nomenclature des crédits d'intervention, ou encore de la gestion des personnels -pour laquelle l'organisation de concours déconcentrés communs et l'utilisation du congé mobilité formation favoriseront l'ajustement des effectifs.

Au cours du premier semestre 1999, je présenterai à votre Assemblée un projet de loi qui a pour objet d'améliorer les relations entre l'administration et ses usagers. C'est Mme Ledoux qui le rapportera. Ce projet dit "Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations" soumet l'Etat, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale à certaines règles de principe. Par exemple, toute demande devra faire l'objet d'un accusé de réception en l'absence duquel aucun délai ne sera opposable à l'usager ; le silence gardé par l'administration vaudra rejet de la demande au bout de deux mois au lieu de quatre. Par ailleurs, le projet améliore l'accès aux documents administratifs et accroît le pouvoir de proposition du Médiateur de la République, tout en consacrant l'existence de ses délégués départementaux. Enfin, le projet ouvre aux différentes administrations la possibilité de créer des "Maisons des services publics". Regroupant des services de l'Etat, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale, elles permettront aux usagers d'obtenir, dans un lieu unique, des informations mais aussi des prestations ; elles pourront être créées par convention entre les services publics concernés et, le cas échéant, par constitution d'un groupement d'intérêt public.

Pour un Etat plus efficace, il importe que le Gouvernement dispose des informations nécessaires à la prise de décisions : études d'impact, évaluation, prospective, programmes pluriannuels de modernisation.

Instaurés par une circulaire du 3 juin 1998, ces derniers rassembleront dans un document unique les choix et perspectives d'évolution des ministères, préciseront les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs assignés aux services. Les personnels et les usagers seront associés à leur élaboration. Arrêtés dès la fin de l'année, ils seront, dans un souci de transparence, rendus publics.

En ce qui concerne les effectifs, j'ai, comme d'habitude, entendu les propos les plus contradictoires. Ainsi, M. Micaux a évoqué un rapport d'un inspecteur des finances, aujourd'hui disparu, qui préconisait la suppression de 400 000 à 500 000 emplois publics mais qui ne disait pas dans quel secteur. Or, dans tous les secteurs -police, enseignement, hôpital, justice-, tout le monde, sur tous les bancs, me demande plutôt d'augmenter les effectifs. Pour 1999, le Gouvernement les stabilise, non par dogme mais par un arbitrage, à un moment donné, entre le souhaitable et le possible. M. Huwart a insisté sur la nécessaire qualité du service public mais a dit aussi qu'il fallait avoir le courage de procéder à des redéploiements. C'est pourquoi les programmes pluriannuels de modernisation permettront une contractualisation des moyens et des effectifs, en d'autres termes une gestion prévisionnelle de ces derniers.

Nous avons, d'autre part, décidé de créer un conseil national de l'évaluation pour piloter une procédure d'évaluation des politiques publiques dans des conditions d'objectivité reconnue.

M. Dominique Bussereau - Encore un "machin" !

M. le Ministre - Non, Monsieur Bussereau. Je regrette d'ailleurs que la droite, officiellement si soucieuse de bonne gestion, n'ait jamais pris une telle initiative.

M. Dominique Bussereau - Nous ne sommes pas restés assez longtemps. Nous le ferons quand nous reviendrons !

M. le Ministre - Ce conseil comprendra 14 membres, dont des élus locaux, des membres du Conseil économique et social et des personnalités qualifiées. La présence d'élus et la possibilité donnée aux collectivités territoriales de s'associer aux évaluations favorisera la coordination des politiques qu'elles mènent conjointement avec l'Etat. Chaque année, le Premier ministre arrêtera un programme d'évaluation qui sera publié au Journal officiel. Les rapports des instances d'évaluation seront rendus publics.

Le programme d'action gouvernemental -PAGSI- adopté par le comité interministériel du 16 janvier dernier, marque la volonté de l'Etat d'utiliser les nouvelles technologies.

Pour un nouveau service à l'usager, il s'agit de diffuser les informations administratives, d'informer sur les formalités, les droits et les prestations, de simplifier les démarches en dématérialisant les formulaires. Pour les administrations, il s'agira de fonctionner en réseau, de créer les Intranets nécessaires pour cela, de multiplier les systèmes d'informations territoriaux... Toutes les initiatives seront encouragées et coordonnées. Comme l'a dit M. Paul, la réforme de l'Etat exige à la fois des initiatives ministérielles et une cohérence interministérielle.

Troisième et dernier volet de mes attributions : la décentralisation.

Contrairement à ce que je peux entendre ici ou là, l'heure n'est pas à la recentralisation mais bien à l'approfondissement de la décentralisation.

Ayant entendu le discours tout en nuances de M. Luca, j'observe que la droite a opéré une totale conversion depuis le temps où elle s'opposait à la révolution tranquille menée par M. Gaston Defferre.

Mme Claudine Ledoux - Très juste !

M. le Ministre - Je prends acte de l'adhésion récente de la droite à cette réforme faite par la gauche.

En 1999, le Gouvernement présentera sur le sujet un ensemble cohérent de réformes, contenues dans des textes placés chacun sous la responsabilité d'un ministre, mais qui ont donné lieu à un travail commun : la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, présentée par Mme Voynet, la loi relative à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, préparée par M. Chevènement, enfin, la loi sur l'intervention économique des collectivités locales, que je soumettrai prochainement au conseil des ministres.

Enfin, pour donner aux élus locaux plus de sécurité juridique et financière, je proposerai un toilettage de la loi de 1982 sur les sociétés d'économie mixte.

Quelques mots sur la fonction publique territoriale et les suites que j'entends donner au rapport Schwartz, qui n'avait pas pour objet de redéfinir le statut de la fonction publique territoriale dans son ensemble. Je rassure M. Derosier : la fonction publique territoriale est, pour moi, une fonction publique à part entière, ayant les mêmes devoirs et méritant la même considération que la fonction publique d'Etat. M. Schwartz devait simplement identifier les corrections à apporter en matière de recrutement, formation et déroulement de carrières.

J'ai reçu son rapport en mai dernier. J'ai rencontré récemment les représentants des élus locaux et des syndicats de fonctionnaires et la consultation se poursuit. Mais un certain nombre d'orientations me paraissent déjà devoir être retenues. Ce rapport suggère tout d'abord une meilleure coordination des différentes institutions -CNFPT, centres de gestion et grandes collectivités. La formule du GIP semble la meilleure.

S'agissant des carrières, je suis favorable à un assouplissement des seuils, notamment en abaissant de 5 000 à 3 500 habitants le seuil de population pour le recrutement des secrétaires généraux.

La question des seuils est surtout importante pour la création du grade d'administrateur territorial. Mais un tel débat implique des garanties supplémentaires en matière de transparence et de régulation.

J'en viens maintenant au budget de mon ministère.

Avec 1,412 milliard contre 1,388 milliard en 1998, il progresse de 1,68 %. Quelles en sont les principales caractéristiques ?

Les crédits d'action sociale sont maintenus à un niveau élevé, passant de 900 à 905 millions, contre 636 millions en 1997. Cette dotation permettra de consacrer 10 millions aux sections régionales interministérielles pour favoriser la déconcentration de l'action sociale. Les crédits du chèque-vacances passent de 223 à 245 millions. Enfin, une dotation de 15 millions pour l'insertion des personnes handicapées sera inscrite sur une ligne spécifique.

Le chapitre 34-94, doté de 34 millions contre 32 millions en 1998, permettra les opérations interministérielles de formation déconcentrées.

Les subventions de fonctionnement aux établissements de formation -ENA, IRA, IIAP, CEES- progressent légèrement en raison de l'augmentation du nombre des élèves et stagiaires.

Le fonds pour la réforme de l'Etat augmentera de 112,5 millions à 115,3 millions en CP et s'élèvera à 120,3 millions en AP.

Ces dotations sont consacrées principalement à l'amélioration du service rendu à l'usager -accueil, maisons de services publics- et à celle des outils de gestion.

Vous l'avez constaté, mes préoccupations dépassent largement le budget de mon ministère. Le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a, avant tout, un rôle d'impulsion et de coordination. Beaucoup reste à faire et la réforme de l'Etat ne s'achèvera pas en 1999.

J'ai bon espoir que l'administration continue à évoluer vers une plus grande modernité et une plus grande efficacité. Il fallait tout d'abord retrouver la confiance de ses agents, ce qui a été fait grâce à l'accord salarial et à la concertation en cours. Il faut ensuite poursuivre l'exigence de rigueur et de qualité pour un emploi plus efficient des fonds publics. De nombreux chantiers ont été lancés, qui visent à apprécier l'impact des politiques publiques. Il faut encore vaincre les rigidités traditionnelles qui s'opposent au travail interministériel.

La réforme de l'Etat, rarement spectaculaire, ne sera jamais achevée, ce qui peut être frustrant pour un ministre et pour les responsables politiques que vous êtes.

Soyez convaincu que ce Gouvernement veut faire évoluer la situation et poursuivra ses efforts (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et du groupe socialiste).

QUESTIONS

M. Maurice Ligot - La réforme de l'Etat est un vrai serpent de mer. On en parle beaucoup, on nomme des ministres pour la faire et on en reste là. Pourquoi ? Parce qu'on confond tout, en particulier réforme de l'Etat et décentralisation : vous vous intéressez beaucoup à la réforme des collectivités locales, mais je constate que le projet sur l'intercommunalité a été présenté par le ministre de l'Intérieur !

La vérité, c'est qu'on n'ose pas vraiment réformer l'Etat parce qu'on a peur de s'attaquer à des questions aussi essentielles que le statut de la fonction publique, le nombre des agents de l'Etat et leurs conditions réelles de travail.

Pourtant, peut-on espérer réduire le déficit de l'Etat si les autorités ne réfléchissent pas en profondeur au fonctionnement de leurs structures, tant centrales que déconcentrées ? Sont-elles adaptées ? N'y a-t-il pas des doubles emplois, des confusions de compétences et des gaspillages évitables ? Il faudrait un audit global, mené par un organisme public, certes, mais indépendant des hiérarchies. Il ne s'agit nullement de diaboliser le rôle de l'Etat, mais de le rendre plus efficace, moins coûteux, plus proche des citoyens.

Le Gouvernement est-il disposé à envisager cet audit global ?

M. le Ministre - On affronte toujours un scepticisme un peu goguenard quand on affirme "je suis chargé de la réforme de l'Etat" car dans le passé, trop de proclamations martiales sont restées sans suite. Mais, justement, c'est parce que nous n'avons pas fait de proclamations martiales, que nous avancerons.

C'est vrai, aucun élément de la réforme ne peut être détaché des autres. Il y a des obstacles statutaires, mais nous y travaillons. Un des chantiers les plus importants est la réorganisation des services déconcentrés : nous allons progresser de manière décisive en matière de gestion des crédits déconcentrés et d'organisation territoriale des services : on peut imaginer qu'elle ne soit pas la même en Lozère et en Seine-Saint-Denis sans pour autant mettre en péril l'unité de la République ! Dès le début de 1999 les préfets vont définir un projet territorial, avec l'organisation correspondante.

Je ne suis pas sûr qu'un audit général serait très réaliste. Mais notre volonté de développer les études d'impact et les évaluations par des organismes indépendants va dans le même sens.

M. Eric Doligé - Comme de nombreux élus locaux, je m'interroge sur la volonté du Gouvernement de poursuivre la décentralisation. Le cumul des fonctions d'élu local et d'élu national montre qu'il y a loin de la parole aux actes. Je pense à la recentralisation insidieuse qu'opèrent les divers projets traitant de l'aménagement du territoire.

Il est temps de mettre fin à l'Etat jacobin. Après avoir laissé mourir le commissariat à la réforme de l'Etat, créé par Alain Juppé, vous avez institué en juillet dernier une délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, placée sous l'autorité du directeur général de l'administration et de la fonction publique. Autrement dit, vous demandez à l'administration de s'auto-réformer -ne soyons pas naïfs !

Il est regrettable que les études menées en application de l'instruction du 5 septembre 1996 sur la réorganisation des services déconcentrés n'aient pas retenu votre attention. Pourtant, ne croyez-vous pas opportun de donner aux préfets une autorité fonctionnelle et décisionnelle sur ces services déconcentrés et de leur accorder une certaine autonomie financière ? Ne devrait-on pas confier aux collectivités locales le soin de définir les normes réglementaires applicables aux politiques dont elles sont responsables ? Cela suppose de déconcentrer les effectifs de fonctionnaires, ce que ne fait pas le budget pour 1999.

Vous dites vouloir rapprocher l'Etat du citoyen. Mais ce n'est pas ce que je constate dans ma commune. Les relations avec la SNCF et La Poste ? C'est pire de jour en jour. La sécurité, l'obtention de crédits, la multiplication des commissions paralysantes ? Pire. L'attribution de logements sociaux, la présence des gens du voyage ? Pire encore. La seule déconcentration que je constate finalement est celle des charges que l'Etat refuse d'assurer, alors qu'il encaisse les recettes correspondantes.

Allez-vous déconcentrer, décentraliser et faire ce que vous dites ?

M. le Ministre - Vous passez en revue bien des questions. Cet enthousiasme nouveau de la droite pour la décentralisation me touche. Entre Gaston Defferre en 1982, Pierre Joxe en 1992, les trois projets actuels, je n'ai pas vu venir grand-chose.

La réforme de l'organisation des services déconcentrés de l'Etat se fera tranquillement. Si des projets de concentration entre DDE et DDA ont été interrompus, c'est qu'ils étaient conduits à la hussarde, sans concertation. Or, je le répète, on ne fait rien sans les acteurs.

Quant à l'autonomie fiscale, si on la mesure à la part des prélèvements que les collectivités maîtrisent, la France est à un très bon rang en Europe devant les pays que l'on cite en exemples, tels la Grande-Bretagne ou les Pays-Bas. Pour le jacobin décentralisateur que je suis, l'égalité des chances nécessite la péréquation. On ne peut pas la vouloir et refuser une certaine redistribution des crédits par l'Etat.

M. Jean-Luc Warsmann - La réalité actuelle c'est bien une perte d'autonomie financière des collectivités locales, comme le montrent vos décisions sur la compensation de taxe professionnelle ou l'indexation des dotations sur seulement 20 % de la croissance. D'ailleurs l'association des maires de France est tout à fait vindicative à ce sujet.

Sur la suppression du commissariat à la réforme de l'Etat, vous avez tenu quelques propos polémiques. Pourtant, il existait une réelle volonté, sous l'autorité du Premier ministre, d'engager une réforme interministérielle de l'Etat. On a l'impression que la suppression du commissariat pour engager de petites réformes, marque la victoire de chaque administration sur l'action interministérielle. Où en est la réforme de l'Etat ? Vous annoncez celle de certains services déconcentrés au début de 1999. Pouvez-vous être plus précis à ce sujet ?

M. le Ministre - Je ne polémique pas, j'énonce des faits. Pourquoi avoir transformé le commissariat à la réforme de l'Etat en une délégation interministérielle ? Le commissariat était créé pour trois ans et nous arrivons à l'expiration de son mandat. Nous avons voulu passer d'actions limitées dans le temps à une action de longue durée. La délégation reste interministérielle. Si elle est placée sous l'autorité du directeur général de l'administration, c'est qu'on ne réformera pas l'Etat sans réformer de façon cohérente la fonction publique en y associant les fonctionnaires. Il n'y a là aucune complaisance mais simplement du réalisme.

M. Lionnel Luca - L'enthousiasme du RPR pour la décentralisation est normal. C'est le général de Gaulle qui avait proposé la régionalisation, et vous n'en aviez pas voulu.

Vous avez parlé aussi, je vous en donne acte, de revalorisation morale. Or les livres récents de Thierry Jean-Pierre L'argent des fonctionnaires et celui de Pierre Messmer Les blancs s'en vont jettent le doute sur la transparence. Au clair-obscur je préfère la lumière. Vous n'êtes pas en cause, Monsieur le ministre, car ces problèmes se posent de longue date. Je veux simplement soulever la question, sans attendre de réponse immédiate. Par exemple, le rapport commandé par Michel Rocard sur les rémunérations accessoires dans la fonction publique n'a jamais été publié. Sans doute était-il trop désagréable. Mais ce n'est pas ainsi que l'on rendra la fonction publique crédible. Posons les problèmes ; l'opposition est toute prête à les comprendre. Nous indiquons les pistes de réforme. De toute façon, tous les gouvernements partagent la responsabilité. Mais la fonction publique peut être trop facilement discréditée, comme la classe politique d'ailleurs. Ce n'est pas sain.

Vous voyez, Monsieur le ministre, que je peux aussi cultiver la nuance !

M. le Ministre - Je me félicite en effet de ces propos plus nuancés que votre intervention à la tribune. Je crois que le courant n'était pas bien passé entre le général de Gaulle et le Sénat sur la décentralisation et que M. Giscard d'Estaing avait aussi sa position. Mais laissons là l'histoire...

Il faut sortir de l'anathème contre les fonctionnaires, qui seraient trop nombreux et nantis. Faire des livres est facile et peut-être profitable. Si l'on s'en tient au livre récent d'un ancien magistrat, il faut être très prudent. Le passage concernant la rémunération des ministres relève de la plus haute fantaisie et une collègue particulièrement visée l'a opportunément dénoncé.

M. Dominique Bussereau - Sans nous convaincre.

M. le Ministre - Comme l'Etat, la fonction publique doit être exemplaire. Peut-être ne l'a-t-elle pas toujours été. Il faut corriger cela. J'y travaille. Nous avons réalisé certaines publications par exemple, sur le régime de rémunération accessoire dans la police et j'ai bien l'intention de continuer.

M. le Président - Nous avons terminé les questions.

M. Christian Paul, rapporteur pour avis - Certaines personnes qui ont une expérience professionnelle sont recrutées dans les IRA ou à l'ENA par la troisième voie. A leur sortie, il serait normal que leur rémunération tienne compte de leur expérience. Avez-vous l'intention de le faire ?

M. le Ministre - L'amélioration de la situation des élèves issus du concours interne et du troisième concours est nécessaire pour assurer à la haute fonction publique une diversité de recrutement suffisante. La baisse simultanée du nombre d'inscrits et de présents au troisième concours en 1997 et en 1998 est en effet préoccupante et illustre la perte d'attractivité d'un concours qui impose à des candidats fortement motivés par le service public des sacrifices financiers durables et souvent importants compte tenu de leur niveau de rémunération antérieur, voire une prise de risque réelle : de nombreux candidats qui démissionnent de leur emploi pour préparer les épreuves risquent, en cas d'échec, d'être privés de ressources, la bourse versée par l'ENA n'ouvrant pas droit à des prestations d'assurance chômage. Pour remédier à cette situation, j'ai arrêté un certain nombre de mesures.

S'agissant tout d'abord du classement indiciaire dans le corps des administrateurs civils, il convenait de concevoir un système équilibré. Pour les élèves issus du concours interne, est décidé un classement à l'échelon du premier grade comportant un indice égal ou immédiatement supérieur à celui dont ils bénéficiaient dans leur corps d'origine, comme c'est le cas pour les fonctionnaires nommés au tour extérieur. Pour les élèves issus du troisième concours, qui doivent justifier d'au moins huit ans d'activités professionnelles ou de mandats électifs d'une collectivité territoriale, est prévu un classement uniforme au sixième et avant-dernier échelon du premier grade, quelles que soient la durée et la nature de leurs activités antérieures.

Ces dispositions seront applicables aux élèves sortant de l'ENA en avril 1999. Un droit d'option sera ouvert pour les fonctionnaires déjà entrés dans les corps concernés, afin d'éviter des effets d'inversion de carrière ; ils pourront bénéficier d'un reclassement dans le nouvel indice, à compter de l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions, avec une ancienneté conservée dans certaines limites.

Quant à l'indemnité forfaitaire mensuelle, elle est actuellement versée aux élèves du concours interne et du troisième concours pendant 7 ans à compter de l'entrée à l'ENA, selon un barème fortement dégressif ; elle sera désormais concentrée sur la période de scolarité et sera de l'ordre de 5 000 francs par mois. Ce nouveau régime sera applicable dès le 1er janvier 1999 aux élèves entrant à l'ENA à cette date. Un dispositif identique dans son principe sera institué en faveur des élèves des concours internes et du troisième concours des IRA. Les arbitrages nécessaires auront lieu dans les jours à venir.

M. le Président - Les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat seront appelés à la suite de l'examen des crédits de la communication. Toutefois, en accord avec la commission des finances, j'appelle quatre amendements portant sur les crédits de la Fonction publique et un amendement portant article additionnel rattaché à ce budget.

Etat B Titre III

M. le Ministre - L'amendement 45 concerne les crédits sociaux. Les crédits inscrits au titre de l'action sociale interministérielle des agents de l'Etat s'élèvent à 905 millions, dont 230 millions résultent du dernier accord salarial. La répartition de cette enveloppe exceptionnelle a été débattue avec les partenaires sociaux au sein du comité interministériel d'action sociale. Il a été prévu de consacrer 15 millions à l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, montant que le Gouvernement proposera par son amendement 44 d'affecter au chapitre 57-07, article 50. Par ailleurs, il a été proposé d'affecter 35 millions à des actions sociales, notamment déconcentrées, qui relèvent du titre III : tel est l'objet de l'amendement 45, qui tend à majorer de cette somme les crédits inscrits au chapitre 33-94.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné cet amendement. A titre personnel, j'y suis favorable, et je souhaite que l'enveloppe de 230 millions soit pérennisée.

L'amendement 45, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur pour avis - L'amendement 42 tend à réduire les subventions de fonctionnement de l'ENA de 16 millions, montant correspondant au coût de la double localisation à Paris et Strasbourg, selon l'estimation réalisée par la Cour des comptes. Cette dépense supplémentaire, outre qu'elle est choquante, méconnaît la décision prise d'une localisation complète à Strasbourg.

Il conviendra en outre d'engager une réforme de fond de l'Ecole, dans le sens d'une plus grande ouverture européenne, d'un effort en direction de la formation continue des cadres de l'Etat, ainsi que de rapports plus étroits avec la fonction publique territoriale.

M. le Ministre - La question récurrente que vous évoquez est complexe. L'ENA, sur la base des comptes financiers des années 1991 à 1996, évalue le surcoût de la double implantation à 8 460 000 F, sachant que, sur la période considérée, la durée de la scolarité a augmenté de deux mois, que son contenu a évolué, et que le nombre d'élèves en cours d'études a crû de 27,8 %.

Par ailleurs, le Centre d'études européennes de Strasbourg utilise de plus en plus les installations et les locaux de l'Ecole, ce qui réduit encore le coût de la bilocalisation de l'ENA. Le développement nécessaire de la coopération entre l'ENA et l'Institut national des études territoriales de Strasbourg, en matière de formation des administrateurs territoriaux, va dans le même sens.

Il faut donc se garder de toute décision hâtive. C'est dans le cadre d'une réflexion plus globale sur l'avenir de l'Ecole, notamment sur les aménagements à apporter au système de formation initiale et continue, que doivent être analysés les avantages et inconvénients de cette bilocalisation. Depuis de nombreuses années, l'ENA fait l'objet de critiques, souvent injustes car trop globales. On se souvient qu'avant les dernières élections législatives, on l'a comparé à l'ETA ou à la mafia... Je donne acte à M. le rapporteur pour avis que son propos était beaucoup plus nuancé !

En ce qui concerne le recrutement, il est apparu au concours externe 1997, que près de 80 % des reçus étaient issus de familles de cadres ou de professions intellectuelles. Plus des trois quarts étaient titulaires d'un diplôme d'une grande école de commerce ou de l'IEP de Paris. Les élèves provinciaux issus de l'université ne représentent que 8 % des reçus. Cette uniformité des profils sociologiques, éducatifs et géographiques n'est pas satisfaisante.

Simultanément, la crise de recrutement du concours interne porte atteinte à la faculté de l'ENA d'assurer la promotion interne des fonctionnaires les plus méritants. Depuis 1990, le nombre de candidats a diminué de moitié.

L'amélioration du reclassement et de la situation indemnitaire des élèves issus du concours interne et du troisième concours est un élément de réponse. Mais il faut aussi améliorer la préparation aux concours dans des centres universitaires de province, et rééquilibrer les concours ainsi que les épreuves -en particulier par la valorisation des acquis professionnels.

Pour ce qui est de la formation dispensée par l'Ecole, le nombre trop élevé des épreuves de classement, leur caractère académique et encyclopédique sont contestés.

Il convient de respecter le caractère d'école d'application de l'ENA. La politique des stages, la place accordée aux langues étrangères ou aux activités de recherche, la réduction du nombre et la diversification de la nature des épreuves doivent être privilégiés.

La question de la bilocalisation doit donc être abordée dans le cadre d'une réflexion plus large.

Je me refuse, pour ma part, à trancher en fonction de critères passionnels, les excès masquant mal une volonté plus générale de remise en cause de la fonction publique elle-même. Je sais que tel n'est pas le point de vue du rapporteur de la commission des lois, auquel je demande de retirer cet amendement.

M. le Rapporteur pour avis - Cet amendement a été adopté à l'unanimité par la commission. En conséquence, je le maintiens.

M. le Ministre - Je vous prie d'excuser ce qui était un lapsus : je demande le rejet de l'amendement.

M. Dominique Bussereau - Quoi de plus révélateur que ce lapsus ? Est-il vraiment besoin de rappeler à M. le ministre que si nous en sommes là, c'est que tout s'est fait sans concertation, que le ministre de la fonction publique de l'époque n'a été avisé de la délocalisation projetée par Mme Cresson qu'une heure avant le conseil des ministres qui allait en décider ? Le groupe Démocratie Libérale approuve l'amendement et souhaiterait que l'ENA quitte Strasbourg, puisque cette école a pour mission de former les hauts fonctionnaires de l'administration centrale. Quoi qu'il en soit, nous soutenons l'amendement.

M. Lionnel Luca - Le groupe RPR s'étonne de cet amendement, qui vise à réduire les moyens alloués à l'ENA sans préciser autrement quelle solution sera adoptée. La réponse du ministre n'était pas plus éclairante. Le groupe, considérant qu'il revient au Gouvernement et à sa majorité de prendre leurs responsabilités, s'abstiendra.

L'amendement 42, mis aux voix, est adopté.

Etat C TItre V

M. le Président - J'appelle l'amendement 44, présenté par le Gouvernement, et que M. le ministre a déjà défendu.

L'amendement 44, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 83

M. le Ministre - J'ai défendu l'amendement 46 dans mon allocution, il tend à étendre le bénéfice du CFA aux agents âgés d'au moins 56 ans et justifiant d'au moins 40 années de cotisations et de 15 années de service public. Cet article additionnel deviendrait l'article 79 bis et non 83 bis comme il a été indiqué par erreur. Il convient donc de le rectifier.

M. Jean-Luc Warsmann - Puisqu'il s'agit de perpétuer une mesure décidée par M. Perben, le groupe RPR votera l'amendement.

M. Raymond Douyère - La mention de "15 années de service public" pose problème, car elle empêche tous ceux qui ont cotisé pendant 170, voire 180 trimestres, de bénéficier des dispositions envisagées s'ils ne satisfont pas à cette condition supplémentaire. Il y a là une injustice manifeste.

L'amendement 46 rectifié, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - Nous avons terminé l'examen du budget de la Fonction publique.

La suite de la discussion du projet de loi de finances est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 12 heures 50.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

© Assemblée nationale

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