Assemblée nationale

COMPTE RENDU

ANALYTIQUE OFFICIEL

Session ordinaire de 1998-1999 - 45ème jour de séance, 116ème séance

2ème SÉANCE DU JEUDI 10 DÉCEMBRE 1998

PRÉSIDENCE DE M. Patrick OLLIER

vice-président

SOMMAIRE :

PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION 1

ORGANISATION DES SERVICES AU TRANSPORT AÉRIEN (procédure d'examen simplifiée) 14

ARTICLE PREMIER 21

APRÈS L'ART. 2 22

SÉCURITÉ ROUTIÈRE 23

La séance est ouverte à quinze heures.

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PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'utilisation des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - J'ai déjà présenté, lors de l'examen du budget du logement pour 1999, les grandes lignes de ce projet de loi et le cadre plus général dans lequel il s'inscrit..

Notre objectif est triple. Tout d'abord, développer une offre de logements diversifiée et accessible, qui repose sur trois piliers : le parc locatif public, le parc locatif privé et l'accession à la propriété. Ensuite, privilégier les mesures pérennes et les réformes s'inscrivant dans la durée : les acteurs du logement ont besoin de règles stables pour engager des projets. Enfin, prendre en compte les évolutions sociales, notamment une plus forte mobilité professionnelle et une plus grande instabilité des familles.

Notre société a donc aujourd'hui besoin, en matière de logement, non seulement d'une offre diversifiée, mais aussi de mécanismes de garantie et de sécurité, évitant que les ménages les plus modestes, qui sont bien sûr les plus fragiles, ne glissent dans la précarité. Le statut du bailleur privé créant un parc locatif conventionné à vocation sociale et intermédiaire ainsi que la réintégration dans le budget de l'Etat des crédits destinés à financer les prêts à taux zéro, deux mesures adoptées en première lecture dans la loi de finances pour 1999 et qui entreront en vigueur dès le début de l'année 1999, vont en ce sens.

Restait à les compléter par des mesures de sécurisation. Tel est l'objet du présent projet de loi qui prévoit également de diversifier l'emploi des fonds du 1 % logement et d'en moderniser la gestion. C'est l'aboutissement d'un processus engagé il y a un an afin de refonder la légitimité du 1 % et de lui donner une nouvelle ambition.

Le prélèvement de deux fois sept milliards opéré sur son produit pour financer le prêt à taux zéro ne pouvait être reconduit sauf à remettre en question l'existence même du 1 %. Les partenaires sociaux en étaient tous convaincus.

Compte tenu de l'importance des enjeux, le Gouvernement a choisi le dialogue avec l'ensemble des partenaires. Il a tout d'abord saisi le Conseil économique et social qui, dans un avis du 25 mars, a réaffirmé la légitimité du 1 % logement et son utilité, à la fois économique et sociale, dans une société en mutation. Le Conseil a également insisté sur la nécessité d'en adapter les objectifs afin de mieux prendre en compte les besoins nouveaux des salariés et ceux de la frange de la population la plus en difficulté, et d'engager une véritable contractualisation entre les partenaires sociaux et l'Etat.

Les discussions engagées avec les partenaires du 1 % logement ont abouti le 3 août dernier à la conclusion d'une convention quinquennale entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement. Conclue pour la période 1999-2003, s'imposant à tous les associés collecteurs de l'UESL, elle s'articule autour de trois axes.

Tout d'abord, l'Etat s'est engagé à maintenir le taux de la collecte à 0,45 % de la masse salariale sur ces quatre années et à laisser s'éteindre progressivement la contribution au budget du logement qui sera nulle en 2003.

En deuxième lieu, il a été décidé de poursuivre la modernisation des structures du 1 %, d'une part, par le renforcement de la gestion paritaire et la transformation des CIL en unions d'économie sociale, d'autre part, par une amélioration de leur efficacité.

Enfin, aux côtés des emplois traditionnels du 1 %, comme les prêts aux salariés et le soutien au secteur locatif social qui seront maintenus, de nouvelles formes d'intervention verront le jour. Il s'agit de mieux accompagner le "parcours résidentiel" des salariés et de prévenir les impayés d'annuités ou de loyers grâce à des dispositifs de sécurisation pour les accédants à la propriété et les locataires. C'est l'innovation majeure de la convention.

Pour l'accession sociale à la propriété, il est prévu d'aider temporairement les accédants qui subiraient une chute importante de leurs revenus. Ainsi, en cas de chômage, tous les emprunteurs ayant contracté un prêt d'accession sociale pourront bénéficier d'un report gratuit, en fin de prêt, de la moitié de leurs mensualités pendant un an.

Ce dispositif de sécurisation universelle est complété par une aide supplémentaire pour les accédants salariés des entreprises assujetties au 1 % et dont les revenus sont inférieurs aux plafonds du prêt à taux zéro. En cas de forte réduction de leurs ressources, pour cause de chômage ou d'éclatement de la cellule familiale, ces derniers pourront bénéficier d'une avance remboursable sans intérêts afin de faire face à leurs annuités.

Ces dispositifs devraient concerner plus de 100 000 ménages qui souhaitent acheter un logement, neuf ou ancien, tout en ne disposant que de revenus représentant environ deux fois le SMIC.

L'autre innovation est l'utilisation des fonds du 1 % pour faciliter l'accès au logement locatif.

Outre le financement de l'emménagement pour les salariés en mobilité professionnelle, la convention prévoit, pour les jeunes notamment, la prise en charge du dépôt de garantie demandé pour une location. Elle prévoit également pour les propriétaires une garantie contre les impayés. Cette garantie pourra représenter jusqu'à neuf mois de loyer et de charges pour une durée d'engagement de location de trois ans. Dans le parc locatif privé conventionné, le montant est porté à trois ans au lieu de neuf mois en contrepartie d'une réservation locative. Elle permettra ainsi d'éviter des expulsions.

Restait à traduire dans la loi notre objectif de créer des conditions pérennes et sécurisées d'accession à la propriété et au logement locatif. Tel est l'objet du texte qui vous est soumis.

L'article premier du projet concrétise les possibilités d'emplois nouveaux du 1 % logement, confirme son intervention en faveur des "prêts très sociaux" comme la participation des collecteurs au financement des organismes agréés d'information du public sur le logement.

L'article 2 en tire les conséquences sur les missions et les compétences de l'UESL.

L'article 3 adapte les règles financières de fonctionnement de l'UESL et prévoit la création d'un fonds de soutien à l'accession à la propriété face au risque du chômage.

L'article 4 prévoit que les contrats de prêts devront expressément mentionner que la garantie en cas de chômage est financée par des fonds du 1 %.

Le Sénat a adopté ce texte à l'unanimité, le 12 novembre, se bornant à en améliorer la rédaction. Cette première traduction législative de la convention du 3 août ne couvre pas la totalité de la réforme du 1 %. Nous souhaitons notamment vous soumettre prochainement un texte relatif à la transformation des CIL en unions d'économie sociale et au renforcement du paritarisme. Mais ce texte permettra de traduire dans les faits l'aspect le plus important et le plus novateur de la convention du 3 août 1998.

Une adoption conforme par l'Assemblée permettrait de le rendre applicable dès le 1er janvier 1999. Nous aurions ainsi, collectivement, répondu à l'attente de l'ensemble des partenaires sociaux et de nos concitoyens candidats à l'accession à la propriété ou à un logement locatif.

Nous aurons ainsi apporté une pierre supplémentaire à la construction d'un droit au logement choisi tout en contribuant à soutenir l'activité, et donc l'emploi, dans le bâtiment (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV).

M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission de la production - Ce projet de loi était attendu avec impatience et fait l'objet d'une rare unanimité chez les professionnels du logement, les représentants des propriétaires, les collecteurs et les gestionnaires des fonds mais aussi auprès de l'ensemble des partenaires sociaux et des partis politiques. Il s'agit de la traduction législative de l'accord entre l'Etat et l'UESL sur les nouveaux emplois du 1 % logement qui offriront désormais une sécurisation de l'accession sociale à la propriété et une aide pour l'accès au logement des ménages, notamment des jeunes.

La participation des employeurs à l'effort de construction, plus connue sous ce nom de 1 % logement, est l'un de ces acquis de l'après-guerre dont la France peut s'enorgueillir. Dans un pays en pleine reconstruction, la participation de 1 % de la masse salariale des entreprises au financement du logement social a permis de créer un système d'aide qui a su s'adapter aux évolutions du secteur du logement.

Le 1 % logement est progressivement devenu un instrument à part entière de la politique nationale du logement, en particulier en faveur des plus démunis. Cette évolution s'est néanmoins accompagnée, surtout à partir de 1993, d'une ponction de plus en plus importante au profit du budget de l'Etat, atteignant 14 milliards en 1996 et 1997. Le "monde du 1 %" en avait éprouvé une lourde inquiétude, notamment l'Union d'économie sociale pour le logement, créée il y a deux ans et chargée de la gestion de la quasi-totalité des fonds collectés.

Le Conseil économique et social, en mars 1998, avait rendu dans un rapport un jugement sévère, affirmant que "le 1 % logement est une contribution détournée de son objectif initial".

Ce rapport et aussi la "Note de réflexion sur le 1 % de l'an 2000" publiée par l'UESL en 1997, ont permis d'aboutir à la signature d'une convention ente l'Etat et l'UESL le 3 août dernier, tendant à restituer progressivement la contribution financière de l'Union d'économie sociale à la politique nationale du logement et à développer de nouveaux emplois, ainsi qu'à poursuivre la modernisation du fonctionnement du réseau des collecteurs.

Cette convention, qui couvre la période 1999-2003, marque la fin d'une période, en offrant aux collecteurs une garantie des sommes disponibles sur plusieurs années. La restitution progressive de la contribution financière de l'UESL a été adoptée avec l'article 39 du projet de loi de finances pour 1999. Le renforcement du paritarisme et la rénovation des structures feront l'objet de prochaines dispositions législatives, dont vous voudrez bien nous préciser le calendrier.

Le projet d'aujourd'hui constitue le coeur du dispositif. Il souligne la volonté des pouvoirs publics de moderniser les interventions du 1 % logement et de sécuriser réellement l'accession sociale à la propriété.

Auparavant, revenons un instant sur le financement du logement locatif social.

Les organismes constructeurs ont beaucoup de mal à boucler des programmes de logements sociaux avec des loyers de sortie abordables. Dans bien des cas, la location de logements sociaux neufs nécessitent de recourir aux aides à la personne, ce qui coûte cher au budget de l'Etat.

Certes, le recentrage des interventions du 1 % sur ses missions traditionnelles, l'UESL se donnant pour objectif dans la convention du 3 août de mobiliser près de 4,5 milliards en faveur du logement locatif social, apporte un début de réponse, mais qui n'est pas une solution.

Avec le retour progressif des fonds à l'UESL et une garantie des fonds sur 5 ans, le 1 % logement offre désormais une capacité financière solide, atteignant aujourd'hui 15 milliards et estimée en 2002 entre 16 et 18 milliards. Il s'agit là d'un enjeu majeur, sur lequel nous attendons de vous des précisions.

L'article premier du projet élargit la liste des emplois réglementés du 1% et traduit surtout le souci des pouvoirs publics, en France comme ailleurs en Europe, de renforcer les mécanismes de protection de l'accession sociale à la propriété.

En effet, la montée du chômage et de la flexibilité, ainsi que la fragilisation des familles mettent à mal des projets d'accession à la propriété.

L'adoption du projet permettra à la France, selon l'Agence nationale d'information sur le logement, d'avoir un des dispositifs les plus complets de sécurisation, avec deux mécanismes principaux.

Le premier volet est destiné à couvrir les accédants ayant souscrit un prêt d'accession sociale. Les ménages exposés au chômage ont désormais la possibilité d'obtenir un report de leurs échéances de prêt PAS ou de prêt à taux zéro dans la limite de 50 % de leur montant pendant 12 mois. Le second est réservé aux accédants, salariés d'entreprises cotisant au 1 %, dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources d'éligibilité au prêt à taux zéro. Une aide est accordée aux personnes dont le chômage ou le divorce ont fortement réduit les ressources, pour leur permettre de rembourser les mensualités d'emprunt.

A ce dispositif qui concerne aujourd'hui 240 000 familles, il faut ajouter une meilleure préparation des projets grâce à l'action de conseil des agences départementales pour l'information sur le logement.

En outre, au travers de la création d'un fonds "sécurisation 1 % locatif" au sein du fonds d'intervention de l'UESL, le 1 % participe également à l'aide à l'emménagement en intervenant dans le financement du dépôt de garantie pour les salariés des entreprises cotisant au 1 %, pour tous les salariés en mobilité professionnelle et surtout pour les jeunes de moins de 30 ans qui se lancent dans la vie active ; et aussi en apportant une garantie de loyer et de charges locatives d'une durée maximale de neuf mois pour un engagement de trois ans, garantie portée à trois ans dans le parc locatif conventionné sous réserve d'une réservation locative au profit du 1 %. Cette mesure complète astucieusement les dispositions de l'article 68 de la prochaine loi de finances.

Ajoutons-y les mesures d'accompagnement social des personnes éprouvant des difficultés à accéder à un logement, ainsi que le financement des associations d'information sur le logement.

M. le Président - Veuillez conclure.

M. le Rapporteur - Les articles 2 et 3 complètent le cadre légal entourant l'activité de l'UESL afin d'y mentionner sa nouvelle mission de financement de la sécurisation des accédants et la création d'un fonds de soutien ayant une comptabilité propre.

Les sénateurs ont fort justement modifié l'ordre de présentation des missions dévolues à l'UESL dans l'article 2, afin que cet organisme puisse prélever des frais de fonctionnement pour le mécanisme de sécurisation. La commission, qui a adopté cette modification, n'a pas voulu revenir non plus sur l'article 4, qui oblige à mentionner sur les contrats de prêts PAS le financement par le 1 % de la garantie chômage.

Ce dispositif, comme le faisait remarquer le président de la société de gestion du fonds de garantie accession sociale fera du PAS le prêt de référence de l'accession sociale.

Afin que ce texte solide et équilibré entre en vigueur dans les meilleurs délais, je vous demande de l'adopter sous modification et, comme les sénateurs, à l'unanimité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Jacques Guyard, rapporteur pour avis de la commission des finances - Le 1 % logement a traversé une période un peu agitée. Depuis quelques années, en effet, le contexte économique l'a rendu moins pertinent, en raison de la forte baisse de l'inflation. La diminution des taux d'emprunt a rendu moins nécessaire l'aide à l'accession pour les salariés du secteur privé, ainsi que le complément apporté au financement des PLA.

De plus, le 1 % n'est pas géré de façon réellement paritaire, les CIL échappent presque à tout contrôle, et fonctionnent à des coûts excessifs. Cette situation a conduit à créer l'UESL il y a deux ans.

Le 1 % a achevé d'être mis en cause en 1995 avec le prêt à taux zéro de M. Périssol, exclusivement financé par un racket opéré sur le produit du 1 %, dont plus de la moitié était ainsi détournée. Le prêt à taux zéro est un vrai succès malgré l'absence de sécurisation, sécurisation que je vous félicite, Monsieur le ministre, de rétablir.

Le prélèvement de 14 milliards sur le 1 % a été surmonté par les organismes collecteurs, ce qui montre qu'il existait des marges de manoeuvre. Par ailleurs, la capacité de prêt du Crédit local de France n'a pas toujours servi à financer l'effort de construction : elle a parfois été utilisée pour des prises de participation, y compris, paraît-il, pour l'achat de cabinets immobiliers. Le contrôle de l'Etat doit à cet égard être renforcé.

En revanche, la relance de l'accession à la propriété a été une réussite, d'autant que le prêt à taux zéro coûte moins cher maintenant, grâce au ralentissement de l'inflation : 50 000 F par logement au lieu de 74 000 F en 1995.

Il nous faut à la fois clarifier et consolider le dispositif, qui doit conserver toute sa souplesse. Il faudra s'intéresser aussi à la société de gestion du fonds de garantie de l'action sociale, qui va bénéficier d'importants transferts financiers. Quelle sera la réserve constituée ? Comment les produits financiers seront-ils utilisés ? Enfin, nous devons apporter davantage de sécurité aux accédants et aux bailleurs sociaux, d'autant que vous êtes en train de constituer un véritable secteur privé conventionné.

Le 1 % a été menacé. Vous nous proposez un nouvel équilibre. La commission des finances a adopté votre projet à l'unanimité, sans l'amender, pour qu'il entre en application le plus tôt possible (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Georges Hage - Ce projet doit rendre possible la mise en oeuvre de la convention quinquennale signée le 3 août dernier par l'Etat et les partenaires du 1 % logement.

Il y a encore quelques mois, il n'était pas certain qu'une telle convention soit conclue et nous approuvons le choix fait par le Premier ministre.

L'absorption par le budget de l'Etat de la participation des employeurs au logement des salariés aurait eu pour conséquence de priver des millions de familles d'un soutien important pour accéder au logement. L'emploi et l'activité dans le bâtiment en auraient souffert.

La convention du 3 août s'articule autour de trois objectifs : l'extinction sur quatre ans de la contribution du 1 % au budget de l'Etat, la diversification de l'emploi des fonds et la modernisation des organismes collecteurs, qui fera l'objet d'une autre loi.

La participation du 1 % au budget de l'Etat reste élevée, avec une ponction de près de 16 milliards sur cinq ans. Cependant, les prélèvements de l'Etat vont s'éteindre et seront compensés par un engagement correspondant de l'Etat en faveur du budget du logement.

Au-delà des sommes investies -13 milliards en 1996-, le 1 % logement joue un rôle de levier économique. Il stimule à la fois la construction et la rénovation de l'habitat.

Le coût annuel des opérations bénéficiant du 1 % à été de 37 milliards. On connaît en outre le rôle joué par le 1 % dans le montage des opérations financières pour le logement social.

A ce sujet, je souhaiterais savoir, Monsieur le ministre, si la participation du 1 % en faveur du logement HLM, qui devrait s'élever à 4,5 milliards pendant cinq ans, viendra s'ajouter ou non aux dispositifs existants. Sera-t-il possible d'utiliser ces fonds pour baisser les taux des prêts contractés par les organismes HLM ?

La convention du 3 août prévoit aussi d'élargir les activités sociales du 1 % en direction des accédants à la propriété et des locataires : les premiers pourront bénéficier d'aides financières en cas de chômage ou de rupture familiale et les seconds, d'aides favorisant leur accès à un logement locatif ou leur maintien dans le logement occupé.

Ces orientations répondent à des besoins réels, comme l'a mis en évidence la préparation du projet contre les exclusions, au sein de la commission que j'ai eu l'honneur de présider. L'accès et le maintien dans le logement, lorsque les difficultés surgissent, constituent la meilleure garantie pour reconquérir une situation stable et éviter de sombrer dans l'exclusion. Le groupe communiste votera ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

M. Robert Pandraud - Il arrive que les conditions de travail soient mauvaises en fin de session, mais reconnaissez, Monsieur le Président, que nous battons cette année tous les records. Je suis de ceux qui, naïvement, croyaient que la Conférence des présidents servait à quelque chose. Or, malgré les assurances du ministre des relations avec le Parlement et après deux réunions de la Conférence des présidents, il a été décidé hier soir de reporter notre débat, afin d'examiner une proposition de résolution à laquelle certains accordaient plus d'importance.

Nous sommes plusieurs à être mécontents de nos conditions de travail. En outre, le nombre de collègues ici présents ne fait pas honneur à notre Assemblée dont la composition pourrait être réduite de moitié sans dommages.

Ce projet va compléter la convention du 3 août 1998 qui redéfinit le rôle du 1 % logement. Pour la première fois, les organismes chargés de sa gestion disposeront de garanties pour cinq ans. Pour la première fois aussi, leurs missions sont redéfinies en fonction de l'évolution des besoins des salariés et des entreprises.

Le partenariat avec les bailleurs sociaux sera renforcé. Il se traduira par un montant d'investissements d'environ 4,5 milliards par an, pendant toute la durée de la convention.

En contrepartie de cet engagement financier, les bailleurs sociaux doivent, de leur côté, diminuer les loyers d'équilibre, mieux expliciter les engagements de réservation et assurer l'entretien des logements de manière à ce qu'ils soient en permanence habitables.

Le 1 % continuera de faciliter l'acquisition de logements neufs, à travers le prêt à taux zéro. Il aidera aussi à financer les travaux d'amélioration de l'habitat entrepris par les particuliers.

Il convient de souligner, à ce titre, l'engagement pris par l'Etat de réduire progressivement les prélèvements sur les ressources du 1 %, jusqu'à leur extinction en 2002. Monsieur le ministre, il importe que cet engagement soit respecté. Je sais que vous y veillerez.

Ce prélèvement est opéré depuis quatre ans. Il s'élève à près d'un milliard par an et n'a eu qu'une incidence limitée sur les investissements. Il n'a pas hypothéqué non plus le financement complémentaire du logement. Ainsi, les collecteurs du 1 % n'ont pas dû remettre en cause leurs objectifs.

Cependant, la convention du 17 septembre 1996 a prévu pour 1997 et 1998 le versement d'une contribution annuelle exceptionnelle de 7 milliards, soit la moitié des ressources pour financer les prêts à taux zéro.

Malgré cette ponction, l'union d'économie sociale du logement s'est engagée à préserver la capacité d'investissement de ses associés collecteurs et elle a tenu son engagement.

Pour y parvenir, elle a mobilisé la trésorerie de ses associés et emprunté auprès du Crédit local de France. Malgré un recul de l'accession à la propriété, le montant des emplois dans le secteur locatif a néanmoins pu être maintenu.

Nombreux furent ceux qui, à l'époque, n'avaient voulu voir que la contribution annuelle de 7 milliards. On avait même entendu crier à la ruine du 1 %. La majorité d'alors savait que le 1 % disposait de moyens suffisants pour promouvoir cette dynamique sans obérer ses capacités d'aide au logement des salariés et à la construction d'HLM.

Les prélèvements exceptionnels ne pouvaient cependant être maintenus sans mettre en danger l'ensemble du dispositif.

Monsieur le ministre, nous pouvons, dès lors, nous réjouir de la décision prise dès le début de l'année de confirmer la mission d'origine du 1 % qui est de loger les salariés. tout en poursuivant le financement du prêt à taux zéro, qui sera progressivement assumé par l'Etat.

Ce dernier s'est engagé, en outre, à maintenir le taux de la participation des employeurs et à ne plus effectuer d'autre prélèvement que la contribution fixée par la loi de finances, pour toute la durée de la convention.

La contribution du 1 % logement pour les quatre prochaines années ne sera pas insignifiante : 6,4 milliards en 1999, 5 milliards en 2000, 3,4 milliards en 2001 et 1,8 milliard en 2002.

Au prix d'un petit effort budgétaire, l'Etat aurait certainement pu réduire le nombre d'échéances et le montant annuel des prélèvements.

Nous souhaitons tous qu'il tienne son engagement. L'utilité du 1 % n'est plus à démontrer.

Depuis une dizaine d'années, notre pays souffre d'un déficit de construction estimé à 50 000 logements par an.

Pour 1998, les mises en chantier s'établiront au mieux à 30 000 logements. Le problème reste donc entier dans le secteur locatif social, où persiste, toutes catégories confondues, une sous-consommation importante des crédits ouverts.

Monsieur le ministre, mon collègue et ami Gilbert Meyer a plusieurs fois appelé votre attention sur ce problème, notamment lors de l'examen des crédits de votre ministère. En réponse à la question d'actualité posée le même jour, vous avez affirmé votre volonté de prendre en compte, une à une, les difficultés mises en évidence par les organismes du logement social.

Vous avez introduit des mesures correctives, et espérez en voir les effets positifs pour 1999. Nous l'espérons aussi, tout en restant très prudents. En effet, la relance des programmes supposait une réaction préalable aux raisons qui bloquent les chantiers publics : or nous n'avons pas relevé de véritable stratégie dans ce sens.

Devant tant de difficultés, il était indispensable d'adapter le système aux contraintes et aux besoins nouveaux des bénéficiaires potentiels. C'est l'objet de ce projet.

Il s'agit, tout d'abord, d'aider et de sécuriser les accédants à la propriété.

L'enjeu de ce dispositif est particulièrement important. L'an dernier, 65 800 prêts à l'accession sociale et 49 700 prêts à taux zéro ont été attribués, soit un total de 25,8 milliards d'engagements financiers à garantir.

Les accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % pourront bénéficier d'avances remboursables sans intérêt, si une forte réduction de ressources, ou des raisons familiales le justifient. Ces avances remboursables seront tirées sur un fonds de prévention.

Afin de réduire les contraintes liées à la mobilité, en locatif comme en accession, les salariés pourront obtenir des prêts pour financer des travaux de remise en état, d'entretien ou d'amélioration de leur résidence principale.

Il est prévu aussi de faciliter l'accès au logement locatif en assurant le versement du dépôt de garantie. Enfin, le dispositif garantit au bailleur le paiement du loyer et des charges.

Les missions du 1 % seront donc radicalement orientées vers la sécurisation des locataires et des accédants à la propriété.

Le 1 % avait déjà, depuis longtemps, une mission très sociale. Les missions nouvelles qui lui sont assignées confirmeront cette vocation sociale.

Mais le 1 % s'adresse également à une population intermédiaire, celle des foyers dont les ressources dépassent les plafonds d'accès au locatif aidé, sans toutefois leur permettre de se loger dans le secteur privé.

Sur ce point, le 1 % logement complète les dispositions de la loi du 19 février 1998, permettant aux organismes d'HLM d'intervenir sur le parc locatif privé. Cette loi, rédigée à l'instigation de notre collègue Meyer, souffre, malheureusement, des anachronismes de son décret d'application : les loyers-plafonds fixés, sont trop faibles pour assurer l'équilibre des opérations de réhabilitation indispensables. Il vous a alerté à ce sujet, Monsieur le ministre. Vous lui avez répondu que les loyers-plafonds devaient être compatibles avec une occupation sociale du logement et aussi que la loi ne permettait pas d'en fixer de plus élevés.

Tout en respectant l'objectif d'occupation sociale du logement, nous pensons qu'un compromis peut être trouvé, et les plafonds de loyers ajustés afin que les réhabilitations soient réellement possibles. Nous souhaitons que vous débloquiez la situation.

L'ensemble de ce texte a été adopté au Sénat le 12 novembre dernier, sous réserve de modifications purement rédactionnelles. Un tel consensus, rare, mérite d'être souligné. Il traduit, au-delà des clivages politique, notre volonté commune de moderniser un outil pour mieux l'adapter à sa fonction.

En conclusion, on peut dire que le 1 % logement de l'an 2000, c'est plus de logements et de services, pour répondre aux besoins d'une population diversifiée, plus de souplesse pour s'adapter aux nouveaux modes de vie d'une population en mouvement, enfin, plus de sécurité pour aider les salariés à faire face aux difficultés professionnelles ou familiales. Ce projet répond parfaitement à ces préoccupations.

Monsieur le ministre, vous prolongez la politique contractuelle engagée par votre prédécesseur. Vous pourrez ainsi mieux répondre aux besoins des salariés et des personnes en difficulté.

Le groupe RPR se prononcera en faveur du texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe DL)

M. Jean-Marie Morisset - Depuis sa mise en place, en 1953, le 1 % logement a souvent été évoqué dans cet hémicycle, soit, le plus souvent, pour réduire les possibilités d'intervention des collecteurs, soit encore pour leur demander de verser une partie des contributions au fonds de l'accession à la propriété : un milliard en 1995, puis en 1996, plus de 7 milliards en 1997 et 1998, correspondant à 50 % de la collecte et des remboursements de prêts : ces sommes ont contribué, il est vrai, à la réussite du prêt à taux zéro -410 000 prêts de ce type ont été accordés.

M. Guyard a parlé de racket : je constate que le hold-up continue puisque 16,6 milliards vont être prélevés d'ici 2002 au profit du budget de l'Etat.

A chaque fois, il s'agissait d'affaiblir les capacités d'investissement des partenaires sociaux et de prendre les décisions à leur place.

La loi de 1996 relative à l'Union d'économie sociale du logement a pourtant bien redéfini les missions et l'organisation du 1 % logement. Les partenaires sociaux ont reconnu la nécessité de réorganiser le dispositif, en le maintenant dans le champ des aides à la pierre. Par la convention signée en 1996, ils ont donné leur accord à la contribution exceptionnelle, à condition d'opérer un nouveau partage des responsabilités. Ils se sont donné deux ans pour définir les besoins et les nouvelles priorités et pérenniser le dispositif.

Nous avons aujourd'hui à valider les premières propositions élaborées dans le cadre d'une concertation élargie et nul doute que la mise en place de l'UESL, en 1996, a facilité la préparation de ces décisions.

L'UESL avait pour objectif de conclure avec l'Etat des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus du 1 % ; elle est devenue un organe représentatif, reconnu par l'Etat et capable de prendre des engagements pour le compte de l'ensemble des associés collecteurs.

Rassembler l'ensemble des collecteurs n'était pourtant pas une démarche facile et renforcer le paritarisme pouvait apparaître contradictoire avec la volonté permanente de Bercy de fiscaliser progressivement la collecte.

Les associés de l'UESL se sont montrés plus rigoureux dans la gestion, plus solidaires dans l'action et le travail effectué permet désormais de stabiliser leurs relations avec l'Etat sur des objectifs clairs.

Il faut reconnaître que l'avis du Conseil économique et social sur l'utilité du 1 % a aidé largement les partenaires sociaux à finaliser la convention d'août dernier.

Le 1 % est désormais considéré comme une participation des entreprises et des salariés, et non plus comme une des variables d'ajustement du budget de l'Etat. C'est donner raison à votre ministère et tort à Bercy. Nous ne pouvons qu'en être d'accord.

Mais le 1 % doit être modernisé car le dispositif s'était écarté progressivement des partenaires sociaux, c'est-à-dire de ceux qui le paient et de ceux pour lesquels il a été institué, les salariés.

Le diagnostic effectué par les collecteurs de l'UESL démontre que le cadre économique et financier s'est largement modifié. L'Etat a recentré les aides publiques sur les plus défavorisés. Les bailleurs sociaux sont conduits à accueillir des ménages de plus en plus fragiles, d'où leurs difficultés à concilier un objectif social et une saine gestion. La stabilité monétaire tend à banaliser l'offre de prêt actuel de 1 %. La demande des ménages a évolué et certaines catégories rencontrent des difficultés pour se loger, compte tenu des plafonds réglementaires. Enfin, l'environnement social est de plus en plus instable : la personne qui souhaite se loger doit présenter des garanties familiales et financières ; or nombreux sont les événements -mobilité, chômage, reconversion, divorces- qui fragilisent les situations.

La convention du 3 août dernier a donc validé les priorités définies par les partenaires sociaux et nous devons donner aujourd'hui une base législative aux premières dispositions proposées.

La principale priorité, à savoir participer au développement du secteur locatif social, ne peut que recueillir notre accord car la mission pour laquelle le 1 % a été institué, c'est de loger les salariés des entreprises.

Son rôle dans ce domaine est irremplaçable en raison de sa souplesse d'utilisation et de son impact sur l'emploi dans le bâtiment : 35 milliards de francs d'opérations réalisées avec le concours du 1 % logement, cela représente 85 000 emplois directs ou indirects dans le bâtiment et les industries qui s'y rattachent.

Nous devons donc regretter que sa capacité d'investissement dans ce secteur soit amputée de plus de 16 milliards au cours des quatre prochaines années.

Certes, l'Etat s'est engagé à renoncer progressivement aux prélèvements opérés sur le 1 % et à maintenir son taux à 0,45 % des salaires ; mais cet engagement n'est pas inscrit dans le bronze après 2003. Formulons le souhait que vos successeurs et Bercy ne l'oublient pas.

Le 1 % va donc continuer à assurer le financement de la construction et de la réhabilitation. Il ne faut pas que ce soit au prix d'une trop grande complexité.

Souvent le 1 % complète le financement des programmes de PLA. Or le logement social est en panne : 50 000 logements sociaux seulement seront construits en 1998, sur les 80 000 programmés au budget.

Sur ce point, comment se fait-il que des dossiers bouclés financièrement au mois de juillet n'aient toujours pas reçu l'agrément de vos services en novembre ? La complexité des procédures d'instruction et la lenteur des agréments va donc entraîner un sous-emploi des ressources du 1 % et c'est regrettable.

Nous comptons sur vous, Monsieur le ministre, pour donner un nouvel élan au secteur locatif social afin que le 1 % soit intégralement investi dans ce secteur prioritaire.

Le deuxième défi pris en compte dans la convention d'août dernier était de diversifier les emplois du fonds en fonction de l'évolution des besoins des salariés.

Les propositions faites s'appuient sur des constats de terrain et nous ne pouvons que les partager. Il reste toutefois à clarifier les conditions d'éligibilité aux différents fonds et à préciser les modalités de prise en charge ; ce sera l'objet de conventions complémentaires.

Nous devons, sur ce point, rester cohérents : ne pas rappeler en permanence qu'il convient de redonner la légitimité aux partenaires sociaux et pour les obliger ensuite, par des dispositions trop détaillées, à travailler dans un cadre contraignant.

Nul doute que l'UESL aura à coeur, dans les conventions de mise en oeuvre, de répondre aux objectifs de ce projet.

Nous souhaitons naturellement que l'Etat ne prenne pas l'habitude de financer par le 1 % et les différents fonds mis en place d'autres besoins qui pourraient se présenter. Je sais, Monsieur le ministre, que ce n'est pas votre intention.

Il faut poursuivre la modernisation des structures du 1 %, non pour centraliser la collecte, mais pour renforcer la gestion paritaire en transformant les CIL en UES.

Il faut aussi favoriser les regroupements des associés collecteurs et réduire les frais de gestion. L'UESL s'est donné pour objectif de réduire le rapport entre coût de fonctionnement et immobilisations financières de 1,35 % en 1999 à 1,15 %. Il était de 1,81 % en 1993.

Il faut, enfin, rendre à l'ANPEEC, établissement créé en 1987 afin de garantir le bon emploi des fonds du 1 % logement, sa fonction de contrôle et d'information.

La multiplicité des fonds dont la dispersion fait courir un risque de sous-emploi des crédits.

Ces évolutions supposent des aménagements législatifs et réglementaires. Nous aurons à en débattre avant la fin du premier trimestre 1999 ; vos services et l'UESL travaillent pour que cette échéance soit tenue.

Dès lors, tout aura été fait pour préparer le 1 % de l'an 2000 et pour que celui-ci reste un outil d'aménagement du territoire et d'accompagnement du développement économique et social.

Le Sénat n'a apporté au projet que des corrections mineures ; la commission de la production a proposé une adoption conforme. Ce texte met fin, au moins pour 5 ans, aux incertitudes graves qui pesaient sur l'avenir du 1 %.

Le groupe UDF l'approuve. Mais nous serons vigilants car les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles missions échappent au contrôle du Parlement, et il y a toujours le risque que les nouvelles missions du 1 % n'obère ses capacités de financement de logements locatifs sociaux, mission qui doit rester une des priorités du dispositif (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe DL).

M. Georges Sarre - Ce projet recueille un large assentiment ici-même, au Sénat et chez les professionnels. Il donne une base législative à la convention signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement, laquelle pérennise le système du 1 % logement, et l'adapte aux nouveaux besoins comme le demandait le Conseil économique et social dans son avis de mars dernier.

Sans méconnaître aucunement les mérites de la convention je voudrais mettre l'accent sur les faiblesses et les incertitudes qui pèsent encore sur la politique de logement.

L'article 3 de la convention met fin progressivement à la ponction opérée sur le 1 %. Je m'en réjouis, mais je regrette que le retour à la normale soit aussi lent. Les crédits budgétaires en faveur de l'accession aidée augmenteront-ils à due proportion ? Plus largement, les circuits de financement du logement seront-ils développés dans les années qui viennent ? L'épargne administrée, et les prêts spécifiques gérés par des institutions spécialisées, peuvent-ils selon vous survivre au passage à l'euro ?

L'artifice budgétaire imaginé en 1996 recelait bien des effets pervers. En particulier quel est l'impact sur l'effort de construction de logements locatifs sociaux, du prélèvement opéré en 1997 et 1998, sur les fonds du 1 % ? Selon le rapport, en 1997, en raison du versement au fonds d'accession à la propriété, l'effort en faveur du locatif social a été sérieusement amputé. Qu'en est-il pour 1998 ? Il faut infléchir l'action du 1 % en faveur du logement social. La convention évoque la mobilisation de 4,5 milliards en sa faveur. C'est plus qu'en 1997, mais moins qu'en 1996, et en fin de compte insuffisant. Comment rendre ces crédits plus attractifs pour les organismes constructeurs ? Et veut-on accroître de façon significative la part des fonds du 1 % consacrés au logement social ? Une proportion d'environ 25 % est à mes yeux tout à fait insuffisante.

D'autre part, je me félicite que l'UESL garantisse désormais les accédants et les locataires. Mais les fonds du 1 % encore amputés dans les quatre années qui viennent seront-ils suffisants pour satisfaire les missions traditionnelles comme les nouvelles ?

Ce projet et la convention qui l'a précédé, constituent les premières étapes vers la redéfinition d'une véritable politique du logement. Avez-vous en tête de prochaines étapes ? En attendant, le groupe RCV, unanime, (Sourires) vote ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. François Goulard - En premier lieu, je rejoins M. Pandraud dans ses critiques sur l'organisation des débats. Cette nuit, j'ai remplacé un collègue dans le débat sur les animaux dangereux. Je supplée aujourd'hui Françis Delattre. Concevez que le bouleversement de l'ordre du jour est désagréable surtout lorsqu'il est strictement conjoncturel, je n'en dis pas plus.

La participation des employeurs à l'effort de construction est-elle légitime ? La question l'est du moins. Cette obligation s'inscrit dans une tradition paternaliste laquelle permet, il est vrai, d'incontestables progrès. Mais faudrait-il la créer aujourd'hui ? Je n'en suis pas persuadé. Toujours est-il que le 1 %, ayant résisté aux appétits de Bercy, est aujourd'hui un facteur de souplesse dans les aides au logement.

Je pense que notre politique du logement, malgré les efforts accomplis, est encore trop uniforme, trop rigide. Les organismes collecteurs sont imposants par leur taille. Les initiatives que permet le 1 % sont un élément de diversité et de liberté. En outre, elles ont l'avantage d'être issues de l'intervention des partenaires sociaux à différents niveaux.

Le projet recueille donc l'accord -ponctuel mais net- du groupe DL.

Le projet donne une base législative à la convention du 3 août dernier adoptée à l'unanimité par les partenaires sociaux suite à l'avis du Conseil économique et social qui réaffirme la légitimité du 1 % logement et son utilité économique et social. La collecte, qui a été de 6,62 milliards en 1996, est estimée à 6,8 milliards pour 1997. En 1996 le 1 % a contribué au financement d'opération d'un montant total de 37 milliards. Chaque année, il aide à loger 300 000 familles.

Il était nécessaire de rendre le mécanisme plus transparent, de renforcer le rôle des partenaires sociaux et de diversifier encore les emplois du 1 %. La convention comporte quatre axes majeurs : le taux de prélèvement sera maintenu pendant cinq ans ; l'Etat renoncera progressivement à ses prélèvements -ce dont je me félicite ; les organismes collecteurs deviendront plus efficaces et le paritarisme sera renforcé ; l'utilisation des crédits correspondra mieux aux besoins, et on cherchera à renforcer la sécurisation des accédants et des locataires.

Le projet concrétise cette intéressante réforme.

Nous avons besoin d'une offre de logements plus diversifiée et aussi de meilleures garanties.

Le mécanisme de garantie est donc particulièrement souhaitable. Toute personne ayant contracté un prêt à l'accession sociale et rencontrant des difficultés pour le rembourser à la suite d'un événement exceptionnel comme la perte de son emploi pourra ainsi bénéficier d'un report partiel de ses mensualités. Les emprunteurs salariés des entreprises cotisant au 1 % pourront en outre disposer en cas de forte baisse de leurs revenus d'une avance remboursable gratuite.

100 000 ménages par an pourraient être concernés par le premier dispositif dit de "sécurisation universelle" et 60 000 par le second, la "sécurisation spécifique aux salariés des entreprises assujetties au 1 %".

Un système de prise en charge sans frais de la caution locative et une garantie au profit des bailleurs en cas d'impayés de loyers et de charges sont également institués.

Pour faciliter la mobilité des salariés, ce projet prévoit en outre, et c'est une excellent chose, l'octroi d'aides aux travaux d'emménagement.

Enfin, il réorganise l'UESL chargée du soutien à l'accession sociale à la propriété. Il prévoit ainsi la création d'un fonds spécifique destiné à la prise en charge du risque de chômage et détermine, précaution nécessaire, les obligations de solvabilité et de garantie de l'UESL.

Ce texte constitue donc une étape importante dans la modernisation du 1 % logement et rend l'accession à la propriété plus sûre. Il laisse une large place à l'initiative individuelle et à la négociation conduite par les partenaires sociaux et repose sur des interventions publiques souples. Voilà autant de pistes pour faire évoluer notre politique du logement !

M. le Président - Le décalage de l'ordre du jour de nos travaux que vous avez évoqué, Monsieur Goulard, comme M. Pandraud avant vous, résulte du temps passé hier soir -plus d'une heure, je crois- à examiner une motion de procédure déposée par un groupe de l'opposition, et qui n'était pas prévue.

M. Alain Cacheux - Très bien.

M. le Président - En outre, la possibilité d'examiner ce texte cet après-midi plutôt qu'hier soir avait été envisagée par la Conférence des présidents.

Je ferai toutefois part de vos observations à notre Président dès la prochaine Conférence des présidents.

M. François Goulard - Je vous en remercie.

M. Philippe Decaudin - Afin de lever tout de suite un suspense aussi insoutenable, je vous indique dès à présent que le groupe socialiste votera ce projet de loi.

Celui-ci constitue le prolongement législatif de la convention quinquennale du 3 août 1998 conclue entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement -que nous appelions de nos voeux pour renouveler le 1 %.

En effet, le prélèvement de 7 milliards par an institué par M. Périssol sur le 1 % pour financer le prêt à taux zéro s'achevait à la fin de 1998 et rien n'était prévu pour le remplacer. C'était là une véritable bombe à retardement. En outre si cette ponction a permis de financer le prêt à taux zéro, elle a nui au fonctionnement normal des organismes collecteurs du 1 % patronal et à l'ensemble des autres interventions voulues par le législateur et notamment de celles au profit du secteur locatif social.

Le système qui va être mis en place prolonge ce dispositif, mais avec une diminution progressive des prélèvements de l'Etat, réduits à 6,4 milliards en 1999, à 5 milliards en 2000, à 3,4 milliards en 2001 puis à 1,8 milliard en 2002, pour être supprimés en 2003.

Surtout, la convention pose des principes nouveaux permettant de sortir de la situation malsaine engendrée par ces prélèvements à haute dose. Sa signature est significative de la confiance retrouvée par les acteurs du logement grâce à la clarté du cap fixé par le Premier ministre et par l'effort de dialogue de Louis Besson qui a su les convaincre du bien-fondé d'une politique d'ensemble en faveur du logement, abordant aussi bien l'aide à l'accession à la propriété que le soutien au secteur locatif, privé et social.

Ce projet vise à sécuriser les accédants à la propriété, souscripteurs d'un PAS, ou salariés d'entreprises assujetties au 1 % ; à aider à l'emménagement pour faciliter la mobilité professionnelle, à faciliter l'accès au logement locatif par un financement du dépôt de garantie et une garantie des loyers et charges locatives, et, enfin, à développer le secteur conventionné.

Les prêts consentis aux salariés accédants ou propriétaires pour l'achat d'un logement neuf et la réalisation de travaux sont maintenus.

Par ailleurs, la réforme des structures donne un nouveau souffle au paritarisme en permettant aux organismes collecteurs du 1 % d'assumer pleinement leurs responsabilités -particulièrement vis-à-vis des organismes de logement social. Leur intervention améliorera le financement des PLA, sous réserve d'un calibrage adapté de ces aides et de leur répartition équitable entre les différents organismes constituant le mouvement HLM.

Il n'est pas acceptable que l'essentiel des aides soit attribué à une catégorie unique ou que l'on assiste à nouveau à un "siphonnage" direct des aides au profit d'une société anonyme d'HLM.

Ce point est important, car la répartition du 1 %, hier relativement secondaire, devient essentielle aujourd'hui, compte tenu des difficultés du montage d'opérations PLA et des masses financières qui sont en jeu, l'UESL étant appelée à gérer 16 à 17 milliards en 2003.

L'évaluation annuelle prévue à l'article 4 de la convention mettra en lumière la répartition des aides et l'importance primordiale des conditions de financement du secteur locatif social.

Nous voterons donc sans réticence ni réserve votre projet, Monsieur le ministre. Le Sénat l'a approuvé à l'unanimité, espérons que notre assemblée fera de même (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Alain Cacheux - Ce projet entérine la diversification des emplois du 1 % logement, prévue par la convention quinquennale du 3 août 1998 conclue entre l'Etat et l'UESL, qui fédère les collecteurs.

Il faut se féliciter du maintien du 1 %, système original de financement du logement, auquel les partenaires sociaux avaient réaffirmé solennellement leur attachement, à une époque où l'on entendait beaucoup parler de fiscalisation. Ces sommes demeurent ainsi affectées pour l'essentiel à l'aide à la pierre, alors qu'une intégration au budget de l'Etat aurait rapidement conduit à un autre usage, comme l'atteste l'affectation des recettes générées par la taxe additionnelle au droit de bail qui ne vont que trop partiellement à l'ANAH.

Cela laisse en outre entière la capacité de négociation de l'Etat avec les partenaires de l'UESL, alors qu'une fiscalisation leur aurait rendu une très large liberté dans l'affectation des retours sur prêts. Or ce sont ces retours sur prêts qui augmentent et vont continuer à augmenter alors que la collecte nouvelle ne progresse que modérément. En effet, sur plus de 15 milliards, la collecte représente un peu plus de 7 milliards alors que les retours de prêts aujourd'hui de plus de 8 milliards progresseront d'environ 2 milliards ces quatre prochaines années.

Il faut aussi se féliciter de l'engagement pris par l'Etat de renoncer progressivement au lourd prélèvement opéré sur les fonds du 1 % pour financer le prêt à taux zéro.

Mais l'importance des sommes en jeu et l'effort réalisé par l'Etat pour rebudgétiser le financement du prêt à taux zéro, conduisent à être vigilants sur l'utilisation des ressources stables du 1 % logement.

Une plus grande transparence dans les interventions des CIL est nécessaire et les informations doivent être transmises par le comité des engagements de l'UESL. Comme M. Guyard, je ne crois pas que les fonds du 1 % doivent servir au rachat de cabinets d'administrateurs de biens dont j'ai constaté des exemples dans le Nord-Pas-de-Calais. Ces fonds doivent être davantage contrôlés pour être mieux utilisés.

Il est donc opportun que la convention poursuive la modernisation des structures des organismes collecteurs pour permettre de réelles économies de gestion.

Je me félicite également que les usages du 1 % s'adaptent aux besoins d'aujourd'hui par la sécurisation des accédants à la propriété et en facilitant l'accès et le maintien des locataires dans leur logement.

Mais il faut surtout que les organismes collecteurs contribuent de manière plus significative au financement du logement locatif social.

Certes, la convention prévoit que l'objectif d'investissement annuel des associés collecteurs de l'UESL est de 4,5 milliards pour l'ensemble des opérations réglementées ou réalisées au moyen de prêts sur fonds d'épargne. Encore faut-il que ces interventions soient réellement attractives pour les organismes constructeurs pour qu'elles aient un effet certain sur le logement social. Or ce n'est pas le cas actuellement, en particulier pour la construction neuve.

En effet, ces interventions prennent la forme de prêts à 20, voire 15 ans, à des taux pouvant aller jusqu'à 2,5 %. Dans ces conditions, l'annuité des prêts qu'ils consentent est parfois supérieure à celle des prêts de la Caisse des dépôts à 32 ans, avec un différé d'amortissement de deux ans : 641 F pour 10 000 F empruntés dans le premier cas ; 581 F pour les prêts de la CDC.

Il n'est donc pas étonnant que les sommes utilisées au titre du 1 % aient baissé ces dernières années, passant de 4,98 milliards en 1996 à 4,1 en 1997. Elles seront sans doute inférieures encore en 1998.

Dès lors, pourquoi ne pas envisager le retour à un financement, au moins partiel, du secteur locatif social par des subventions ou l'attribution, suggérée par M. Guyard, de prêts à taux zéro avec des différés de remboursement aux organismes d'HLM ? Cela permettrait d'assurer l'équilibre des opérations de construction et la diminution des loyers d'équilibre et de sortie.

Ils contribuent certes déjà de façon substantielle au financement du logement très social, notamment à la suite de la convention du 14 mai 1997 qui a refondu les dispositifs 1/9e et 9 %, mais ils doivent contribuer davantage au financement du logement locatif social classique. L'Etat et les partenaires de l'UESL devraient signer un document contractuel visant à renforcer l'efficacité de leurs interventions dans ce secteur.

Monsieur le ministre, vous avez remarquablement désamorcé la bombe à retardement que représentait le financement du prêt à taux zéro au-delà de 1998. Vous avez su trouver un prolongement équitable à l'amortissement Perissol et soutenir l'investissement locatif privé, tout en exigeant des bailleurs des contreparties sociales. Reste à trouver une solution au financement du locatif social : le 1 % logement doit y contribuer. C'est l'une des conditions nécessaires au redémarrage de la construction de logements sociaux (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. le Secrétaire d'Etat au logement - Je remercie les deux rapporteurs qui ont su présenter de manière claire un sujet très technique. Ils ont parfaitement rappelé les enjeux de la réforme : adaptation des emplois du 1 % aux nouveaux besoins, plus grande stabilité des règles, restauration progressive de l'intégralité des moyens du 1 %. Autant d'objectifs qui rompent avec le cap suivi précédemment.

Cela étant, ce projet ne résout pas tout.

Vous avez été nombreux à m'interroger sur l'intervention du 1 % en faveur du secteur du logement social. La convention du 3 août 1998 fixe un objectif annuel de 4,5 milliards dégagés au profit des HLM. Il appartiendra aux partenaires d'optimiser leur affectation afin notamment de réduire les loyers de sortie et de permettre le maintien en bon état de logements. Je confirme à M. Hage que ces 4,5 milliards ne se substitueront pas aux crédits inscrits au budget du logement mais s'y ajouteront. Il s'agit grâce à l'octroi de subventions ou de prêts à faible taux d'intérêt, de faciliter le montage des opérations. En abaissant le coût du prêt principal souscrit par les organismes, on peut légitimement espérer faire diminuer le loyer de sortie. Si ces mesures, j'en conviens avec vous, Monsieur Marcovitch, ne suffisent pas à résoudre toutes les difficultés que rencontrent les constructeurs de logements sociaux, elles leur sont néanmoins favorables.

Quoi qu'il en soit, nous resterons très vigilants. Mais l'Etat ne peut pas tout. Même avec l'appui du 1 %, il restera encore beaucoup à faire en matière de logement social, comme l'a souligné M. Cacheux. Nous devrons sans cesse innover et adapter.

Pour ce qui est de la sécurisation à l'accession, diverses modalités techniques restent à trancher. Mais la convention du 3 août prévoit plusieurs conventions d'application. Nous discutons actuellement avec l'UESL des modalités du report gratuit en fin de prêt de certaines mensualités. La période de franchise pourrait être nulle. Pour le délai de carence entre la signature du contrat de prêt et le premier report d'une échéance, un système souple devra être mis en place afin de ne pas pénaliser les accédants connaissant une situation professionnelle précaire. Je précise, à l'intention de M. Guyard, que la convention du 3 août ne prévoit aucune cotisation des accédants au fonds de sécurisation.

Je conviens avec lui que le fonctionnement de la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale peut paraître complexe. Mais nous devions veiller à disposer de fonds suffisants à l'horizon d'une quinzaine d'années sans rendre prohibitif le coût du dispositif. Nous avons essayé de concilier ces deux objectifs au mieux. Par ailleurs, deux commissaires du Gouvernement veillent à la transparence des opérations et s'assurent de la bonne utilisation des moyens de ce fonds. M. Guyard a également évoqué le contrôle des emplois du 1 %. D'une façon générale, il convient de saluer le travail accompli par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction qui, depuis sa création, a parfaitement rempli sa mission. Tous les organismes collecteurs ont été contrôlés au moins une fois. A quelques exceptions près, marginales, la situation est satisfaisante. La convention du 3 août dispose que les unions d'économie sociale, qui remplaceront les CIL, seront soumises au contrôle de l'Agence et de la Cour des comptes et que le rapport annuel de l'Agence sera rendu public.

M. Sarre s'est inquiété de la pérennité du financement des prêts à taux zéro. Sa rebudgétisation devrait le rassurer, d'autant que les conditions d'octroi sont restées les mêmes. Ainsi 110 000 prêts pourront-ils être distribués en 1999.

M. Goulard a exprimé des préoccupations assez semblables, s'inquiétant de ce qui se passerait après 2003. Dois-je y voir le signe d'une confiance dans la pérennité de cette majorité ? (Sourires) Je l'assure, en tout cas, qu'au moins en tant que citoyen je m'efforcerai de garantir la pérennité de ce prêt au-delà de cet horizon.

M. Sarre a également évoqué les conséquences éventuelles du passage à l'euro sur l'épargne administrée et sur les prêts spécifiques au logement social. Jean-Claude Gayssot et moi-même avons redit à plusieurs reprises, encore récemment au Sommet européen de Vienne, notre attachement à ce circuit spécifique de financement qui a prouvé son efficacité.

M. Cacheux a proposé que le 1 % logement serve à accorder des subventions plutôt que des prêts. La question mérite débat. Les ressources du 1 % incluent actuellement les cotisations des employeurs mais aussi les remboursements de prêts, aujourd'hui supérieurs au produit des premières et l'écart va encore se creuser. Remplacer les prêts par des subventions créerait donc des difficultés à terme. Nous pourrons en reparler lors de l'évaluation de la convention.

M. Sarre m'a interrogé sur les étapes futures. La prochaine étape législative concernera la transformation des CIL en UESL afin de renforcer le paritarisme dans tous les organismes collecteurs. Jean-Claude Gayssot et moi-même avons par ailleurs reçu mission de préparer d'ici à l'été prochain un texte traduisant l'ambition déjà manifestée par la fusion de deux directions de l'habitat et de la construction, d'une part, de l'habitat et de l'aménagement foncier, d'autre part. Le Gouvernement souhaite que la politique de l'habitat soit réellement mise au service de l'urbanisme afin de favoriser l'urbanité dans des villes plus équilibrées, plus agréables à vivre et donc plus sereines.

N'oublions pas non plus ce qui a déjà été fait fin de mieux assurer le droit au logement, de redonner des marges de manoeuvre aux organismes HLM avec notamment l'application du taux réduit de TVA sur les travaux de réhabilitation dans les logements sociaux ou le retour de l'aide à la pierre, ou encore l'article 68 de la loi de finances pour 1999 qui, en créant un statut de bailleur privé, ouvrira un secteur conventionné intermédiaire. Vos interrogations, voire vos impatiences, Monsieur Sarre, s'expliquent : dans le domaine du logement, de nombreux acteurs interviennent, de l'Etat aux collectivités locales en passant par les opérateurs tout au long d'une chaîne complexe. Nos textes de loi, en fournissant des outils à tous ces intervenants, sont une façon de tourner le dos à l'assistance et à l'étatisme, en faisant appel à l'esprit d'initiative et de responsabilité pour progresser vers la réalisation du droit au logement choisi pour tous. Je remercie les parlementaires de ce qu'ils pourront faire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La discussion générale est close.

M. le Président - En application de l'article 91-3 du Règlement, j'appelle les articles du projet dans le texte du Sénat.

Les articles premier, 2, 3 et 4, successivement mis aux voix, sont adoptés.

M. le Président - Je ne suis saisi d'aucune demande d'explication de vote.

L'ensemble du projet, mis aux voix, est adopté.

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ORGANISATION DES SERVICES AU TRANSPORT AÉRIEN
(procédure d'examen simplifiée)

L'ordre du jour appelle la discussion du projet, adopté par le Sénat, relatif à l'organisation de certains services au transport aérien.

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement - Je remercie M. Filleul, avec qui nous avons eu une concertation très fructueuse, pour la qualité de son rapport.

Le projet, qui porte sur l'exécution et le financement de services aéroportuaires, fait suite à un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai dernier, annulant les arrêtés fixant les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, perçue au profit du budget annexe de l'aviation civile.

Selon cet arrêt, le coût des services de sécurité incendie et de sauvetage, qui sont des missions d'intérêt général incombant à l'Etat, ne peut être financé par redevances.

Cet arrêt s'applique également à certaines redevances perçues par les aéroports pour financer d'autres services d'intérêt général, comme la rémunération des personnels d'intervention et l'entretien du matériel de sécurité incendie. Plusieurs contentieux en cours pourraient aboutir à des annulations. Enfin, la motivation utilisée par le Conseil d'Etat peut s'appliquer à d'autres services d'intérêt général dont les coûts sont inclus dans l'assiette des redevances aéroportuaires, par exemple les visites de sûreté, la lutte contre le péril aviaire et les contrôles destinés à maîtriser les nuisances sonores ou atmosphériques.

Déjà l'Assemblée a adopté des amendements au projet de loi de finances pour 1999, tendant à créer au profit des gestionnaires d'aéroports, une taxe d'aéroport, à instituer un "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien", enfin, à définir une taxe unique de l'aviation civile.

Suite aux observations des parlementaires, le Gouvernement vous proposera d'améliorer le dispositif par un amendement tendant à élargir l'assiette des taxes au fret et à réduire à trois le nombre de classes de la taxe d'aéroport. Ces dispositions sont neutres pour les compagnies aériennes.

Le texte d'aujourd'hui a pour objet, à l'article premier, de donner une assise juridique aux services chargés de la sécurité incendie, du sauvetage et de la lutte contre le péril aviaire. En effet, ces missions ne figurent ni dans les cahiers des charges des concessions actuellement en vigueur, ni dans la loi du 5 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours.

Le service sécurité-incendie-sauvetage est désormais explicitement confié au gestionnaire d'aérodrome qui peut assurer directement cette mission ou la faire assurer par un autre service public ou encore par une entreprise spécialisée, à condition qu'elle ait obtenu un agrément.

L'article 2 tend à valider les redevances actuellement perçues par les gestionnaires d'aérodromes, ou par le budget annexe de l'aviation civile.

Le contentieux porte en effet sur des sommes très importantes : 460 millions pour l'Etat et 2,3 milliards pour les gestionnaires d'aéroports, soit entre le tiers et la moitié des ressources annuelles provenant des redevances. Un remboursement compromettrait évidemment l'activité des aéroports, d'autant que ces sommes ont été réellement dépensées, le service de sécurité incendie ayant été rendu et les compagnies aériennes en ayant répercuté le coût sur les billets d'avions. Comme il n'est pas possible de rembourser les passagers, ces compagnies, en l'absence de validation, bénéficieraient d'un enrichissement sans cause.

C'est donc pour éviter un risque majeur de blocage du transport aérien que je vous propose cette validation, dont l'effet doit être limité au temps nécessaire à l'application du futur dispositif de financement pérenne (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission de la production - Plus habitué aux transports terrestres, j'ai découvert, à l'étude de ce dossier relatif au transport aérien, que tous les transports sont affaire de technicité et de complexité. Ce texte est la réponse législative la moins mauvaise à l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai dernier. Il fait partie de la réforme à venir du financement et de l'organisation des services rendus par l'Etat aux compagnies aériennes financés jusqu'à présent par des redevances.

Les services relatifs au transport aérien, rappelons-le, sont financés par les compagnies aériennes et gérés par une administration de l'Etat. Les opérations financières de ce service public sont regroupées dans le budget annexe de l'aviation civile, qui prend en charge les dépenses de fonctionnement et d'investissement du transport aérien. Il est alimenté en partie par des redevances et des taxes dues par les compagnies aériennes.

Les difficultés sont apparues au moment où au budget annexe de l'aviation civile ont été attribués en 1991 l'ensemble des services de l'aviation civile.

En effet, un recours a été déposé par un syndicat de compagnies aériennes autonomes qui refusaient de payer plus longtemps la redevance service sécurité-incendie-sauvetage.

Ce recours est fondé sur l'idée que les services de sûreté doivent être assurés au titre des fonctions régaliennes de l'Etat. Le Conseil d'Etat a donné raison aux plaignants, estimant que les coûts de ces services ne peuvent être mis à la charge des usagers au moyen de redevances, les missions qui incombent par nature à l'Etat devant être financées par l'impôt.

En annulant l'arrêté du 21 février 1996 ainsi que l'arrêté fixant les taux pour 1996, la décision du Conseil d'Etat fait disparaître la base juridique de la perception de la RSTCA au titre des années 1991 à 1996. L'Etat se trouve donc confronté au risque d'avoir à rembourser aux compagnies aériennes la totalité des sommes perçues, alors que les services indûment financés ne représentent qu'aune faible part du produit total de la redevance et que les prestations de services ont bel et bien été fournies.

Les plates-formes aéroportuaires sont en général gérées par les chambres de commerce et d'industrie, à l'exception des aéroports de Paris, et leurs ressources sont essentiellement constituées, comme pour le BAAC, de redevances qui couvrent les frais de fonctionnement du service de secours-incendie-sauvetage. Les motifs retenus par le Conseil d'Etat pour la RSTCA risquent donc de l'être aussi dans des contentieux portant sur les redevances aéroportuaires.

En outre, d'autres dépenses financées par des redevances pourraient être contestées au motif qu'elles correspondent davantage à des missions d'intérêt général qu'à des prestations directement rendues aux compagnies aériennes. Tel pourrait être le cas des visites de sûreté destinées à prévenir les actes de terrorisme ou des mesures de protection de l'environnement.

C'est pourquoi il faut revoir l'ensemble des contributions qui servent à financer les différentes charges liées au fonctionnement. Ce projet n'est qu'une partie d'une réforme plus vaste des taxes aéroportuaires.

Trois autres dispositions ont déjà été adoptées en première lecture du projet de loi de finances pour 1999. Elles tendent à substituer des taxes aux redevances perçues par les gestionnaires d'aéroports ou par l'Etat pour les dépenses de sécurité d'intérêt général. C'est ainsi qu'ont été créés une taxe d'aviation civile, la taxe d'aéroport et un fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. Ce FIATA remplacera l'actuel FPTA. La taxe d'aviation civile, qui sera perçue au profit de l'Etat, englobe l'actuelle taxe de sécurité-sûreté, élargie au financement des opérations de sécurité aujourd'hui couvertes par le RSTCA, et la taxe de péréquation du transport aérien.

Payée à chaque trajet effectué par un passager au départ d'un aéroport français, elle sera étendue au fret par un amendement du Gouvernement en nouvelle lecture du projet de loi de finances.

Le principe de l'égalité de traitement entre les usagers de l'aéroport justifie une telle disposition. Cependant, Monsieur le ministre, quel sera le produit de l'extension des deux taxes au fret et au courrier ? Y aura-t-il une péréquation en faveur des entreprises aériennes de fret contraintes à des mesures de sûreté onéreuses ?

Enfin, la taxe d'aéroport, assise sur le passager, sera due par les compagnies aériennes au profit des gestionnaires d'aéroports. Elle permettra de couvrir le coût des missions de sécurité, telles qu'elles sont redéfinies par le premier article du présent projet.

En première lecture du projet de loi de finances, le Gouvernement a choisi de répartir en cinq classes les aéroports, avec des tarifs différenciés allant de 8 F pour les gros aéroports à 99 F pour les petits.

Suite à la réaction des gestionnaires d'aéroports et de certains députés de la majorité, le Gouvernement a revu sa position. En deuxième lecture, il nous proposera un amendement visant à réduire à trois le nombre de classes.

J'approuve cette initiative, qui permettra au FIATA de jouer son rôle stabilisateur en compensant la différence entre le revenu de la taxe et le coût réel du gestionnaire. On a beaucoup critiqué cette taxe au motif qu'elle comporte une péréquation en faveur des aéroports d'aménagement du territoire. Je n'y reviendrai pas.

Je souhaite tout de même, Monsieur le ministre, que vous informiez la représentation nationale sur les éléments qui ont servi à élaborer les fourchettes de tarif ainsi que la classification des aéroports. Actuellement, le montant des redevances aéroportuaires est discuté dans les comités consultatifs économiques, où sont représentés les usagers et les gestionnaires. Est-ce que ce même principe sera appliqué pour la fixation de la taxe d'aéroport, avant l'arrêté ministériel, à l'intérieur de chaque fourchette ?

Ce dispositif complexe mettra, je l'espère, l'Etat à l'abri de tout nouveau recours. Il ne faudrait pas qu'il aggrave l'opacité du BAAC. Que fera le Gouvernement pour rendre ce budget annexe plus transparent ?

Le présent projet comporte deux articles. Le premier vise à donner une base juridique à la délégation de certaines missions régaliennes aux gestionnaires d'aéroports. En ce qui concerne les missions particulières dévolues aux Aéroports de Paris, il s'agit simplement de réécrire l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile pour y intégrer le SSIS, la prévention du péril aviaire ainsi que l'organisation des visites de sûreté.

Quant à l'article 2, il vise à clarifier la situation passée par une validation législative des redevances actuellement perçues. En effet, si l'annulation des conditions d'établissement de la RSTCA constituerait un fort manque à gagner pour l'Etat, les gestionnaires d'aéroports seraient aussi touchés.

Le Conseil d'Etat a fait savoir, dans son arrêté, qu'il souhaitait qu'un nouveau dispositif soit voté au plus tard le 31 décembre 1998. Pris par l'urgence, le Gouvernement a souhaité une adoption conforme de ce texte par les deux chambres. Le Sénat a voté ce texte le 10 novembre dernier en ne le modifiant que par trois amendements de précision. Votre commission de la production, saisie de plusieurs amendements, les a repoussés, car il est urgent d'adopter ce projet. Je vous propose donc de le voter tel quel (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Alain Ferry - L'article premier, qui tend à donner une base légale aux services de sûreté, se justifie par la nécessité de garantir aux gestionnaires un cadre juridique stable. Le groupe UDF l'approuve.

L'article 2 est plus critiquable, puisqu'il s'agit d'une validation législative, c'est-à-dire une opération qui consiste à empêcher, en l'anticipant, une condamnation des pouvoirs publics par les tribunaux. Le Conseil d'Etat, dans son rapport, insiste sur les risques d'insécurité juridique qui peuvent en résulter.

Il est vrai cependant qu'une condamnation obligerait l'Etat à rembourser les redevances perçues, alors que le service en cause a bien été rendu. Le groupe UDF accepte donc cette validation, en demandant au Gouvernement de recourir le moins possible à cette facilité.

M. Dominique Bussereau - Sur la refonte du financement de l'aviation civile que le Gouvernement nous propose, il aurait pu informer davantage le Parlement.

En outre, le présent projet soulève un problème constitutionnel, le dispositif de la validation contrariant le principe du consentement à l'impôt, posé dans l'article 13 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Si d'aventure soixante parlementaires déféraient ce texte au Conseil constitutionnel, je ne sais trop ce qu'il déciderait...

Le groupe Démocratie Libérale juge par ailleurs inopportune la création de la taxe d'aéroport, même si une compensation est prévue. Elle pèsera sur la gestion des compagnies aériennes. Si l'Etat ne doit pas être propriétaire de celles-ci, il doit assurer certaines missions régaliennes.

Se posent en outre les problèmes d'aménagement du territoire. Alors que vous avez prévu de distinguer cinq classes d'aéroports, le Sénat n'en a défini que trois, tout en abaissant les montants exigés. Je proposerai quant à moi l'adoption d'un tarif unique, afin de ne pas pénaliser les petits aéroports.

Nous serions enclins à voter ce texte si, toutefois, il ne s'inscrivait pas dans une politique du transport aérien que nous désapprouvons. Je regrette que la majorité plurielle ait refusé hier la constitution d'une commission d'enquête sur Air France. Je vous reproche, Monsieur le ministre, d'avoir mal géré le conflit social du printemps dernier, dont nous voyons les conséquences : le résultat net sera de moitié inférieur au chiffre attendu. Votre refus idéologique de privatiser cette compagnie, malgré les prises de position contraires de M. Fabius et de certains collègues socialistes, aboutit à l'abandon par Air France de son programme d'investissement. L'achat d'avions neufs est cependant nécessaire. Enfin, le maintien du statut d'Air France, malgré une petite ouverture du capital, l'empêche de se lancer dans une politique d'alliances.

Autre point de désaccord, vos projets de déclin de l'aéroport d'Orly : vous ne revenez pas sur la position -mauvaise- de M. Besson et on en arrive à un fait sans précédent : un conseil d'administration annulé à la dernière minute à la demande du Gouvernement et un conseil d'administration où l'un de vos amis, maire communiste, ou ex-communiste, fait mettre le Gouvernement en minorité sur des projets concernant Orly. J'espère que vous allez renoncer à vos intentions de faire d'Orly un sous-aéroport.

Etant en désaccord avec votre politique sur des points importants, mais comprenant les difficultés juridiques auxquelles vous voulez remédier par ce texte, nous nous abstiendrons.

M. Alain Ferry - Très bien !

Mme Martine Lignières-Cassou - Le groupe socialiste votera ce projet pour deux raisons : d'une part, il nous faut sortir d'urgence d'une situation de blocage, d'autre part, le Sénat, une fois n'est pas coutume, a proposé des amendements de bon sens.

Il serait particulièrement irresponsable de déférer ce texte devant le Conseil constitutionnel, car cela mettrait en difficulté bon nombre de gestionnaires d'aéroports.

Cette loi vise à valider le transfert de l'exercice des missions de sûreté et sécurité à ces gestionnaires d'aéroports. Permettez à la jacobine que je suis de regretter de voir ainsi l'Etat renoncer à ses fonctions régaliennes, mais c'est l'air du temps...

M. Robert Pandraud - Pas obligatoirement ! Vous avez bien raison !

Mme Martine Lignières-Cassou - L'organisation de ces services repose non seulement sur ce texte, mais aussi sur trois amendements au projet de loi de finances pour 1999 adoptés en première lecture par l'Assemblée et repoussés par le Sénat. Le premier amendement permet de créer une taxe d'aviation civile au profit de l'Etat se substituant à la taxe sécurité-sûreté et à la taxe de péréquation.

Le deuxième prévoit la création d'une taxe d'aéroport au profit des gestionnaires d'aéroports et c'est elle qui pose problème.

Le troisième transforme l'actuel fonds de péréquation pour les dessertes aériennes en fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien -le FIATA.

Le dispositif est aussi complexe qu'astucieux. Pourquoi pas une taxe aéroportuaire unique ? Mais les discussions en cours montrent que votre position évolue. Nous aimerions cependant quelques éclaircissements.

Vous vous êtes engagé, Monsieur le ministre, à ce que la création de la taxe aéroportuaire soit d'un coût nul pour l'ensemble des partenaires. Coût nul pour les compagnies aériennes : mais que se passera-t-il lorsque le montant de la taxe aéroportuaire sera supérieur aux redevances aujourd'hui perçues par les gestionnaires d'aéroports ? Coût nul pour les gestionnaires d'aéroports : mais si la taxe aéroportuaire est considérée comme un produit "hors champ de TVA", cela aura des conséquences non négligeables pour les gestionnaires.

M. Michel Bouvard - Très bien !

Mme Martine Lignières-Cassou - Coût nul pour les collectivités locales : mais si le montant de la taxe aéroportuaire est inférieur aux redevances actuellement perçues, les gestionnaires d'aéroports devront faire appel aux collectivités territoriales pour équilibrer leur budget.

L'année 1999 doit donc être considérée comme expérimentale. Il nous faudra avancer avec prudence pour ne pas rompre les équilibres existants.

Votre objectif, et nous l'approuvons, est de conforter l'existence des petits aéroports, indispensables à l'aménagement du territoire. Je suis moi-même élue d'un territoire ayant un aéroport de taille moyenne, mais situé dans une région géographiquement isolée : sans cet aéroport, nous aurions moitié moins d'entreprises en Béarn...

Les ressources du FIATA proviendront de la taxe de l'aviation civile. Mais la ligne budgétaire consacrée au soutien aux petits aéroports ne s'élèvera en 1999 qu'à 15 millions de francs. Comptez-vous augmenter ce fonds à l'avenir ? Et sur quels critères l'intervention en faveur des petits aéroports se fondera-t-elle ? Quelle sera la composition du comité de gestion du FIATA ?

Enfin, apparaissent dans le FIATA 50 millions de francs de dépenses d'investissement de l'Etat. Or le budget annexe de l'aviation civile comporte également une participation de l'Etat correspondant à ses missions régaliennes. Ne serait-il pas souhaitable de regrouper ces crédits dans un seul fonds ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)

M. Jean Marsaudon - Ce projet soulève des interrogation sur le rôle de l'Etat en matière de transport aérien : il a manifestement un rôle de régulation, de prestataire de services publics répondant à sa vocation régalienne, mais de moins en moins d'intervenants. Et ce texte n'aura de réelle portée que s'il s'accompagne d'une véritable réflexion sur la place de l'Etat, compte tenu des réalités économiques de notre temps.

Mais soulignons tout d'abord les avancées, incontestables, de ce projet.

D'abord, il clarifie les missions qui incombent aux gestionnaires d'aéroports : la lutte contre les incendies d'aéronefs, les opérations de sauvetage, la prévention du péril aviaire, l'organisation des visites de sûreté, c'est-à-dire le contrôle des personnes et des bagages afin de prévenir les actes de terrorisme. Actuellement, cette mission n'est pas suffisamment assumée puisque 25 % seulement des bagages sont contrôlés sur les plates-formes d'ADP.

Ensuite, ce texte permet la validation, délicate mais indispensable, de décisions administratives et fiscales censurées par le Conseil d'Etat.

La date d'effet de cette validation justement repoussée au 1er juillet 1999 pour tenir compte des délais de mise en place du nouveau dispositif.

Cette validation législative préservera la continuité des prestations de sécurité aéroportuaire en évitant de faire supporter aux finances publiques un remboursement qui atteindrait de 1,5 à 3 milliards. C'est la moins mauvaise des solutions, même si elle est contestable sur le plan constitutionnel.

D'autre part, le mode de financement des services rendus au transport aérien par l'Etat est réformé. Une taxe de l'aviation civile se substitue aux taxes existantes. Le "fonds de péréquation des transports aériens" est transformé en "fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien".

Une taxe d'aéroport au profit des exploitants d'aérodromes se substituera à la partie des redevances aéroportuaires correspondant à des services d'intérêt général.

Deux question doivent être néanmoins soulevées.

Les tarifs de la nouvelle taxe d'aéroport ne seront-ils pas trop élevés ? Certains pensent même qu'elle portera préjudice à l'aménagement du territoire en rendant certains petits aéroports peu compétitifs alors que certains grands aéroports, souvent en agglomération, sont proches de la saturation. Certes vous avez établi un système de péréquation par l'intermédiaire du FIATA, mais cela sera-t-il suffisant pour compenser la distorsion de concurrence induite par cette taxe ?

Pourquoi ne sera-t-elle acquittée que par le seul transport aérien public de passagers alors que les entreprises de fret bénéficient au même titre des services concernés.

Ce texte constitue pour certains un mal nécessaire, pour d'autres un progrès qui en appelle de nouveaux. Bien qu'il nécessite quelques ajustements, nous le voterons (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).

M. Gilbert Biessy - En premier lieu, ce projet confie aux gestionnaires d'aérodromes l'exécution des missions de sécurité incendie et de sauvetage et l'organisation des visites de sûreté. Il était effectivement nécessaire de traduire en droit une situation de fait.

En second lieu, le projet valide les ressources perçues par l'Etat et, par les gestionnaires d'aérodromes pour les services de sécurité et de sûreté aéroportuaires. Le 20 mai dernier, le Conseil d'Etat réaffirmait que les missions d'intérêt général confiées par nature à l'Etat ne peuvent être financées par des redevances mais doivent l'être par l'impôt. On imagine la cascade de procès qui pourraient s'ensuivre si les compagnies aériennes demandaient le remboursement des redevances qu'elles ont payées. Ce serait justifié sur un plan juridique, mais inacceptable d'autant qu'elles ont bénéficié de ces services.

Ainsi sommes-nous favorables à la validation prévue à l'article 2.

Pour respecter à l'avenir le principe réaffirmé par le Conseil d'Etat, le Gouvernement a créé, dans le projet de loi de finances, une taxe d'aéroport au profit des gestionnaires d'aérodromes et une taxe de l'aviation civile au profit de l'Etat.

La taxe d'aéroport sera de 8 à 99 F par passager en saison inverse de l'importance du trafic. Les petits aéroports seront donc désavantagés. Ne vaudrait-il pas mieux fixer un taux unique ?

M. Dominique Bussereau - Très bien !

M. Gilbert Biessy - Le groupe communiste est favorable aux réformes engagées et votera ce projet.

M. Robert Pandraud - Sans me faire d'illusion sur la portée de ma position, à titre personnel je voterai contre ce projet. M. Marsaudon l'a défendu avec brio, je le trouve mauvais.

Certes il s'agit de sujets complexes, et pourquoi faire simple lorsque l'on peut faire compliqué ? L'administration aime cette juxtaposition de mesures, mais vous auriez pu procéder plus simplement.

L'utilisation du budget annexe et le recours à la procédure des amendements au projet de loi de finances vous ont permis d'éviter le passage du Conseil d'Etat. Maintenant vous présentez ce projet sur l'organisation des services. L'économie et la portée de ces mesures violent à la hussarde les principes généraux du droit et la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

D'abord, je m'oppose depuis dix ans à toute validation législative. Mais, cette fois, nous battons les records avec trois validations en 24 heures. Il était inacceptable d'accueillir 139 élèves dans les écoles vétérinaires ; on le fait sur trois ans : validation. La réforme des structures du Quai d'Orsay -n'a-t-il pas les meilleurs juristes du monde ?- est annulée. On la valide. Aujourd'hui, c'est vous. Cela fait quand même beaucoup ! Je sais bien que tous les gouvernements procèdent ainsi. Ils commencent par regretter de devoir faire valider les actes juridiques de leurs prédécesseurs. Puis si Dieu, la Constitution ou le suffrage universel leur prête vie, ils nous font valider leurs propres erreurs. Mieux encore, nous allons procéder à une validation préventive, de peur d'une décision de justice. Il est vrai qu'on modifie la situation pour l'avenir. Mais la validation en dehors des motifs d'intérêt général expressément prévus par la jurisprudence du Conseil d'Etat me paraît une monstruosité juridique.

Plus fort encore, vous nous demandez de valider une disposition inconstitutionnelle ! Réjouissez-vous qu'on n'ait pas voté la saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception comme le voulait l'ancien Président de la République ! Vous faites le pari qu'il n'y aura pas de recours. Mais l'imagination juridique n'ayant pas de limites, un assujetti à la taxe pourrait trouver le moyen de saisir la Cour européenne de justice et alors tout est à craindre !

Enfin, la philosophie de votre projet implique que l'Etat peut faire financer certaines activités régaliennes par des usagers. Dans ces conditions, pourquoi ne pas faire payer les gendarmes par les sociétés d'autoroute ou les îlotiers par les habitants du quartier ? On perçoit une redevance pour service rendu, non pour avoir assuré une mission d'intérêt général. Attention, vous allez vers la privatisation des services de sécurité.

Ce projet est un monstre juridique, je voterai contre et je pense qu'un jour vous regretterez de l'avoir fait voter !

M. le Ministre - J'ai apprécié la qualité du rapport et la sagesse des questions posées. J'ai demandé au directeur général de l'aviation civile d'améliorer la présentation du budget annexe dans la prochaine loi de finances. Le montant des taxes d'aéroport sera clairement indiqué à la représentation nationale.

Ce texte était, je le répète, une nécessité pour éviter le blocage.

Monsieur Bussereau, vous êtes pour la privatisation d'Air France. Dans la même logique, vous ne souhaitez pas le développement de Roissy et d'Orly...

M. Dominique Bussereau - C'est l'inverse.

M. le Ministre - ...et vous considérez que Air France ne devrait pas pouvoir se développer.

M. Dominique Bussereau - Vous avez mal entendu.

M. le Ministre - Je vous connais. Vous êtes systématiquement, par dogmatisme, pour la privatisation. L'ouverture de 20 % du capital, à vos yeux, ce n'est rien. A l'issue du conflit, l'accord entre la direction et les pilotes a aussi prévu une attribution d'actions en échange de la modération salariale. Au passage, cet accord prévoit que la grève ne peut être un point de départ des relations sociales, mais une arme ultime.

M. Robert Pandraud - C'est l'association capital-travail.

M. le Ministre - C'est le dialogue social.

La situation est également favorable en matière d'investissement, d'emploi et d'alliance car, avec 29 alliances, Air France est la compagnie aérienne qui en a conclu le plus au monde.

M. Dominique Bussereau - Elle en a trop !

M. le Ministre - Elle va les développer notamment grâce à l'accord avec les Etats-Unis que vous n'aviez pas réussi à obtenir et que nous sommes parvenus à conclure. Il s'agit, non de l'accord ultra-libéral d'ouverture du ciel que vous souhaitiez, mais d'un accord mutuellement avantageux offrant à chaque partenaire le même nombre de fréquences et assurant ainsi près de 15 % de trafic supplémentaire dès 1999.

Afin de pouvoir l'exploiter, la création de nouvelles pistes à Roissy a été décidée et Air France va acquérir de nouveaux appareils.

M. Dominique Bussereau - Moins que prévu !

M. le Ministre - On dirait que cette situation nouvelle vous gêne. Il est vrai qu'elle est bien différente de celle que nous avions trouvée avec près de 7 000 suppressions d'emplois depuis 1993 et un perpétuel déséquilibre financier malgré les efforts importants consentis par l'Etat et par le personnel.

Vous considérez la taxe d'aéroport comme inopportune, estimant qu'elle risque de peser sur la gestion des compagnies. Cela ne sera pas le cas puisque cette nouvelle taxe, dans la mesure où elle se substitue à des redevances existantes, sera neutre. Elle était en outre indispensable pour continuer de garantir la sécurité en matière d'incendie.

Madame Lignières-Cassou, vous souhaitez que le dispositif soit mis en place à titre expérimental. Soyez assurée que son fonctionnement sera évalué, en concertation avec les élus, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2000.

Je vous remercie, Monsieur Marsaudon, de considérer qu'il faut voter ce texte indispensable. Votre analyse a, du reste, été partagée par les sénateurs de toutes sensibilités. C'est donc d'abord vos amis qui ont approuvé le texte que l'excès de votre propos, Monsieur Pandraud, vous a conduit à critiquer.

M. Jean Marsaudon - Il est libre !

M. le Ministre - Certes, comme les particules élémentaires de la matière...

M. Robert Pandraud - On a quelquefois raison d'être isolé !

M. le Ministre - Monsieur Marsaudon a dit qu'à Aéroport de Paris, la présence d'explosifs n'était contrôlée que dans 25 % des bagages.

M. Jean Marsaudon - C'est vrai.

M. le Ministre - Certes, mais ce contrôle est beaucoup plus difficile à effectuer que celui de la présence d'armes.

Dès que les premiers appareils efficaces sont apparus, ils ont été installés à marche forcée. Dans quatre ans, 100 % des bagages seront contrôlés et nous sommes déjà au deuxième rang européen en ce domaine et parmi les meilleurs du monde.

Pour ce qui est de la mutualité financière du dispositif, Madame Lignières-Cassou, il n'y aura pas de problème pour les compagnies aériennes car le plafond de la taxe sera fixé à 50 F, de sorte qu'elle sera toujours inférieure à la redevance. En ce qui concerne les aéroports, les modifications éventuellement nécessaires pourront être apportées en fonction de la part de la masse salariale qui seront assujetties à la taxe sur les salaires du fait de ce nouveau financement. Quant aux collectivités locales, la réduction à trois du nombre de classes et l'établissement du plafond de la taxe à 50 F rend le dispositif plus favorable aux petits aéroports qu'elles soutiennent.

Les dépenses de sécurité inscrites dans le FIATA, que vous avez évoquées, correspondent à l'acquisition de véhicules de lutte contre l'incendie que finançait jusqu'alors le budget annexe de l'aviation civile grâce à la redevance.

Votre proposition d'inscrire les autres dépenses de sécurité dans le FIATA sera sérieusement étudiée à l'occasion de la préparation de la loi de finances pour 2000.

Monsieur Biessy a proposé l'institution d'une classe unique et le nombre de classes a déjà été réduit. Pour les plus petits aéroports appartenant à la troisième classe, la taxe sera comprise dans une fourchette de 17 à 50 F, soit une diminution substantielle tant du plancher que du plafond. En outre, les aéroports de moins de cinquante passagers recevront une subvention de péréquation moyenne de 80 F par passager diminuant la charge supportée par leurs passagers ou par les collectivités qui les soutiennent.

Il est évidemment impossible, Monsieur Pandraud, de garantir qu'aucun recours n'aboutira. Vous connaissez la situation : le Conseil d'Etat vient d'annuler un dispositif qui existait depuis l'origine des temps !

Notre texte est donc indispensable. Pensez à la gestion des aéroports, des milliards sont en jeu !

Du reste, l'unanimité s'est faite au Sénat et j'espère qu'elle se fera également dans cette assemblée.

Il ne s'agit pas d'entériner un tour de passe-passe, mais simplement de tuer les conséquences d'une décision du Conseil d'Etat qu'il faut respecter.

M. Robert Pandraud - Justement !

M. le Ministre - Je souhaite donc que vous adoptiez ce projet.

La discussion générale est close.

M. le Président - J'appelle, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi qui font l'objet d'amendements.

ARTICLE PREMIER

M. Dominique Bussereau - Les amendements 2, que j'ai déposé avec M. Proriol, et 4 de mon collègue M. Deprez ont le même objet.

Je me réjouis de la fin du conflit social que connaissait l'aéroport de Strasbourg. Voilà bien une fois de plus la preuve, Monsieur Gayssot, que tout finit par s'arranger dans les sociétés privées car les gens y ont le sens de leurs responsabilités.

Cela dit, nos amendements visent à permettre à des entreprises liées par un contrat de prestation de services à l'exploitant de l'aérodrome d'assurer la charge de la sécurité-incendie-sauvetage et de la lutte contre le péril aviaire.

En effet, au moins deux grands aéroports internationaux, ceux de Strasbourg et de Bordeaux, sous-traitent ses services à une société, n'ayant pas fait l'objet d'un agrément de vos services.

Elles peuvent en outre être utiles pour exercer les contrôles de sureté que la DICCILEC ne peut assurer seule.

Or, en l'état, votre projet placerait dès sa promulgation les aéroports concernés dans l'illégalité.

Comme l'a excellemment rappelé M. Pandraud, la menace du Conseil constitutionnel plane déjà sur votre texte. Je ne serai pas de ceux qui le saisiront. Pour autant, car j'ai le sens de l'intérêt général, ne prenons pas de risques supplémentaires. D'où notre amendement.

M. Patrick Delnatte - Mon amendement 1 répond aux mêmes préoccupations.

L'urgence a été invoquée. Elle ne doit pas empêcher de légiférer correctement !

M. le Rapporteur - L'article premier du projet adopté par le Sénat dit que les exploitants des aéroports peuvent confier les services de la sécurité-incendie-sauvetage à un organisme agréé dans des conditions fixées par décret.

La possibilité de sous-traiter les SSIS est donc déjà ouverte. Ces trois amendements qualifient cette convention de contrat de louage de services. Dès lors qu'il ne peut s'agir d'un autre type de contrat, cette précision est superfétatoire.

Il est en outre indispensable qu'une procédure d'agrément garantisse que la société concernée assurera ces services avec efficacité.

Je demande donc à l'Assemblée de repousser ces amendements. Je précise que les sociétés collaborant avec les aéroports de Strasbourg et de Bordeaux bénéficieront d'un agrément provisoire.

M. le Ministre - A Strasbourg et Bordeaux, la continuité du service sera garantie par un décret pris à titre transitoire dès la promulgation de la loi qui permettra de les mettre en conformité avec la réglementation. Le Gouvernement est donc défavorable à ces amendements.

M. Robert Pandraud - Il suffirait d'écrire "un organisme agréé". En rajoutant "dans les conditions fixées par décret", vous prenez le risque que rien ne puisse être fait avant la publication du décret.

L'amendement 2, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que les amendements 4 et 1.

L'article premier, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 2

M. Dominique Bussereau - Je ne suis pas convaincu par le passage de cinq à trois taux de taxes d'aéroport. Je continue, pour ma part, à défendre l'idée d'un taux identique sur tous les aéroports. C'est l'objet de l'amendement 3.

Nous avons en effet été échaudés par la politique du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire. Les élus ruraux ont vraiment l'impression que l'Etat ne s'intéresse qu'aux grandes villes et à leurs banlieues. Ils ont déjà à craindre la réforme de la carte scolaire, la fermeture programmée de commissariats, de gendarmeries, de bureaux de poste... et voilà maintenant que l'on va favoriser les grandes plates-formes aéroportuaires par rapport aux petites, si bien que des concentrations vont s'opérer, contribuant au "déménagement". Pour ces raisons, je me dois de soutenir cet amendement, sans me faire d'illusion sur le sort qui lui sera réservé.

M. le Rapporteur - La commission, qui n'a pas examiné cet amendement, l'aurait sans nul doute repoussé, car il ne rentre pas dans le cadre de ce texte. J'en demande le retrait. Sinon je demanderai qu'on vote contre.

M. le Ministre - Avis défavorable également. Celant étant, c'est bien parce que j'ai le souci des compagnies régionales -dont les appareils doivent pouvoir se poser à Orly-, et donc des aéroports de province, que j'ai proposé la modification pour Orly dont nous avons parlé tout à l'heure.

L'amendement 3, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

La séance, suspendue à 18 heures 5, est reprise à 18 heures 15.

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SÉCURITÉ ROUTIÈRE

L'ordre du jour appelle le projet, adopté par le Sénat, portant diverses mesures relatives à la sécurité routière.

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement - Le Sénat a profondément enrichi le projet, avant de l'adopter à l'unanimité le 7 avril.

J'avais dit alors que je n'étais fermé à aucune proposition constructive. Je suis aujourd'hui dans le même état d'esprit.

J'aurais souhaité que l'Assemblée soit saisie plus tôt de ce projet adopté par le Sénat le 7 avril. Le Gouvernement est décidé, soyez-en sûrs, à avancer rapidement dans la programmation des prochaines étapes parlementaires de ce texte.

Depuis le 7 avril, plus de 5 000 personnes ont été tuées sur les routes et plus de 90 000 ont été blessées.

Le bilan de l'insécurité routière s'alourdit chaque jour, 8 282 tués d'octobre 1997 à septembre 1998, et personne ne peut y rester insensible. Le risque d'être tué sur nos routes est deux fois plus élevé qu'au Royaume-Uni ou dans les pays scandinaves.

Chaque jour, 22 personnes trouvent la mort sur nos routes, près de 460 sont blessées, dont une centaine gravement. Mesure-t-on toute la souffrance cachée derrière la sécheresse des chiffres ? Je viens de rencontrer les représentants de la ligue contre la violence routière, qui ont fait valoir que les droits de l'homme, dont on parle tant, valent aussi pour ceux qui roulent.

Depuis 1972, grâce à toutes les mesures prises pour renforcer la sécurité routière, le nombre de morts est passé de 16 000 environ à 8 000 par an, alors que le trafic doublait. Mais depuis quelques années, les chiffres se stabilisent autour de 8 000, comme si une fatalité empêchait de descendre plus bas. Toute résignation serait inacceptable !

L'insécurité routière n'est pas une fatalité, nombre d'accidents peuvent être évités. Avec son projet, le Gouvernement souhaite provoquer le sursaut nécessaire.

Les jeunes de 18 à 24 ans sont les principales victimes. Ils représentent 10 % de la population française, mais plus de 20 % des morts sur la route. L'insécurité routière est la première cause de mortalité des jeunes.

Dès le 25 juin 1997, le conseil des ministres a décidé à ma demande de réunir un comité interministériel de la sécurité routière qui, le 26 novembre 1997, a fixé comme objectif de diviser par deux en cinq ans le nombre de tués. Cet objectif très ambitieux ne sera atteint que si tous ensemble, nous conjuguons nos efforts. L'Etat, seul, est impuissant.

Les associations de familles des victimes, au premier rang d'un combat juste et digne, sont aujourd'hui relayées par l'opinion publique. Chacun connaît, dans sa famille ou son entourage, de terribles souffrances. A nous de montrer que chacun, en faisant un peu pour la sécurité routière, peut beaucoup contre l'insécurité routière. La mobilisation peut être d'autant plus forte que la plupart des accidents se produisent tout près du domicile, sur des trajets familiers.

Chaque catégorie d'usagers exprime des préoccupations propres.

Les chauffeurs routiers demandent un respect plus rigoureux des conditions de travail et de circulation.

Les automobilistes prennent conscience que la pratique de la conduite automobile exige non seulement un apprentissage sérieux, mais aussi une formation permanente. Certaines entreprises et administrations commencent à mettre en place des plans de prévention spécifiques aux risques routiers. Car plus de la moitié des tués par accident du travail sont des victimes de la route.

Les utilisateurs de deux-roues interviennent désormais dans l'établissement des plans de déplacements urbains. Ils exigent de plus en plus une "conduite apaisée" et la "cohabitation" harmonieuse des différentes catégories d'usagers.

Enfin, il ne faut pas oublier les piétons, eux aussi, que nous sommes tous à un moment ou à un autre, et qui sont particulièrement vulnérables, aspirent à une approche renouvelée des modes de circulation en ville.

L'Etat doit répondre à toutes ces attentes en développant une politique dynamique et audacieuse.

Il nous faut également solliciter l'ensemble des acteurs sociaux, les services de l'Etat, les entreprises, les associations, les collectivités territoriales, les sociétés d'assurances, les constructeurs automobiles, à s'engager pour faire progresser la sécurité de tous.

La conduite est un acte privé, mais c'est aussi un acte social, qui implique des règles simples et claires.

C'est pourquoi la quasi-totalité des mesures décidées au dernier comité interministériel de la sécurité routière sont destinées à développer la prévention, tout comme la plupart de celles que je vous présente. Les sanctions, elles, doivent dissuader les automobilistes des comportements à risques.

Le projet regroupe six mesures qui s'inscrivent dans un dispositif plus global de 25 mesures décidées par le comité interministériel de la sécurité routière du 26 novembre 1997.

L'essentiel est de sensibiliser et de former tout au long de la vie, en s'adressant d'abord aux plus jeunes. Des actions de formation sont actuellement préparées en concertation avec mes collègues Claude Allègre, Ségolène Royal et Michèle Demessine. La sécurité routière doit faire partie intégrante de l'éducation des enfants, des outils appropriés étant mis à disposition des enseignants. L'école primaire et le collège doivent être un lieu naturel de formation à un bon usage de la route. Des enseignants y travaillent déjà remarquablement.

Le Gouvernement travaille aussi à mieux former les nouveaux conducteurs.

Pour les conducteurs expérimentés volontaires, un rendez-vous de perfectionnement, dix ans après l'obtention du permis, sera proposé dans plusieurs départements dès le début de l'an prochain.

Des mesures spécifiques s'appliquent aux deux-roues. Les cyclomoteurs seront progressivement immatriculés, ce qui permettra de lutter contre le débridage.

La sécurité des cyclistes a donné lieu à une première série de mesures figurant dans un décret du 14 septembre, par exemple, l'instauration d'un sas pour les vélos avant les feux de signalisation et l'augmentation de 1 mètre à 1 mètre 50 de la distance minimum autorisée entre un véhicule et un cycliste en rase campagne.

Un concours a été lancé pour mettre au point des glissières de sécurité moins dangereuses pour les motards. Un programme d'équipements des sections les plus dangereuses sur les routes nationales sera ensuite lancé. Je sais que les collectivités locales partagent les mêmes préoccupations.

Nous avons décidé de soumettre les projets routiers à un audit de sécurité applicable dès la seconde moitié de 1999 sur le réseau national.

Je compte également beaucoup sur les actions locales de sécurité routière.

J'ai décidé de travailler étroitement avec les départements volontaires pour analyser précisément les caractéristiques des accidents à l'échelon local.

Ces mesures réglementaires, décidées par le comité interministériel de novembre 1997, se mettent progressivement en place. J'ai d'ailleurs demandé la réunion d'un nouveau comité au printemps 1999 pour faire le point sur l'avancement de ces mesures. Ce grand effort pour la sécurité routière, cet appel à la responsabilité de chacun nécessite aussi des mesures législatives fortes. C'est l'objet du présent projet.

L'article premier tend à rendre obligatoire le stage de sensibilisation aux causes et conséquences des accidents pour les conducteurs novices -autrement dit, titulaires du permis de conduire depuis moins de deux ans- qui ont commis des infractions graves. Pour eux, la probabilité d'être tué dans un accident de la route est en effet trois fois plus élevée que la moyenne.

Plusieurs pays ont instauré un suivi administratif des conducteurs novices, sous la forme d'un "permis probatoire". Notre formule est plutôt d'ordre pédagogique. Elle a été préconisée au moment de la table ronde sur la formation des usagers de la route et la formation des conducteurs, présidée par M. Verré, qui m'a remis son rapport le 20 juin 1997.

Cette disposition concerne l'ensemble des conducteurs novices. J'emploie cet adjectif à dessein, car ils ne sont pas tous jeunes. Chaque année, près d'un million de permis sont délivrés, et 15 à 20 000 conducteurs novices commettent une infraction sanctionnée par un retrait d'au moins quatre points sur le permis de conduire, c'est-à-dire une infraction grave : non-respect de la priorité, d'un feu rouge ou d'un stop, dépassement de plus de 40 km/h de la vitesse autorisée, marche arrière sur une autoroute ou circulation en sens interdit... Il vous est proposé d'agir tôt afin d'éviter que les conducteurs novices prennent de mauvaises habitudes.

La deuxième partie du projet vise à assainir le fonctionnement des établissements d'enseignement de la conduite et à améliorer la qualité de leurs prestations. Elle reprend l'essentiel du dispositif préparé par mon prédécesseur, M. Pons, dispositif attendu par la profession comme par les associations de consommateurs. Nous sommes tous convaincus de l'intérêt que présente une formation à la conduite de qualité.

Dans le secteur des auto-écoles, les créations d'établissements se multiplient alors que le marché est en récession. Il en résulte une concurrence très vive, caractérisée par une guerre tarifaire et l'apparition d'offres anormalement basses, au détriment de la qualité. En outre, plusieurs affaires de corruption ont entamé la crédibilité des établissements. Des mesures de moralisation sont donc indispensables. Il est de surcroît nécessaire de favoriser l'amélioration des prestations offertes.

Ce texte consacre au niveau législatif plusieurs règles existantes. Il est ainsi précisé que les enseignants de la conduite doivent être titulaires du brevet pour l'exercice de la profession d'enseignant de la conduite automobile et de la sécurité routière ou d'un diplôme dont l'équivalence est reconnue. Il sera confirmé dans la loi que l'enseignement doit être conforme au programme national de formation et qu'il ne peut être dispensé que dans un établissement agréé par le préfet, après avis de la commission départementale de la sécurité routière.

Deux nouvelles règles auront aussi valeur législative : la nécessité d'un contrat écrit entre le candidat et l'établissement, la mise en place d'un contrôle d'application du programme de formation. Seront en outre renforcées les sanctions en cas de non-respect des dispositions légales.

Les dispositions relatives aux auto-écoles ont fait l'objet d'une concertation avec l'ensemble de la profession.

Le Gouvernement n'a pas souhaité évoquer les associations de sécurité routière qui dispensent des enseignements dans ce projet, qui ne concerne que les auto-écoles, dont l'activité est éducative par nature et commerciale dans son organisation. Il a toutefois accepté l'amendement voté par le Sénat et visant à reconnaître aux associations d'insertion la possibilité d'enseigner la conduite, sous réserve que cet enseignement soit dispensé par des moniteurs ayant obtenu le brevet ad hoc.

La troisième partie du projet tend à établir la responsabilité pécuniaire des propriétaires de véhicules.

Notre système de contrôle n'est pas assez crédible. S'il est facile de relever l'infraction. Il est parfois difficile d'identifier le conducteur. La portée des actions de contrôle est ainsi affaiblie et l'égalité des citoyens devant la loi n'est plus assurée. Avec le principe du "propriétaire payeur", je souhaite la rétablir. Aujourd'hui, une majorité paye, ce qui est aussi une façon de reconnaître son erreur, mais une minorité essaie d'échapper à la règle. Mettre en danger la vie d'autrui peut donc se faire en toute impunité. C'est cette situation que nous voulons changer.

La responsabilité du propriétaire du véhicule a été prévue dans plusieurs pays européens comme l'Autriche, l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Il vous est proposé d'étendre les dispositions applicables depuis 1972 pour le stationnement à d'autres infractions, en nombre strictement limité : excès de vitesse, franchissement d'un feu rouge ou d'un stop. Si le conducteur n'est pas identifié, le propriétaire ne sera pas condamné pénalement, rien ne sera inscrit à son casier judiciaire, et il ne perdra pas de points. Il pourra, mais c'est son affaire, se faire rembourser par celui auquel il a prêté sa voiture.

Il existe dans certains pays, comme l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, une obligation de dénoncer le conducteur. Rien de tel dans le projet. Les critiques selon lesquelles il inviterait à la délation n'ont pas de fondement et je sais qu'un amendement de votre commission lève toute ambiguïté sur cette question. Je suis prêt à accueillir favorablement tout amendement qui l'améliorerait.

La quatrième partie du projet tend à faire un délit de toute récidive, dans l'année, en cas de dépassement de plus de 50 km/h des vitesses maximales autorisées. La vitesse est en cause dans près d'un accident mortel sur deux. Les vitesses moyennes, sur les différents réseaux routiers, sont trop élevées et souvent supérieures aux limites autorisées. Il faut mettre fin à cette dérive, en ville comme en rase campagne.

A la suite des travaux réalisés sous l'impulsion de M. Namias, l'un de mes prédécesseurs, M. Bosson, avait envisagé de créer un délit de grand excès de vitesse. Nous jugeons préférable d'inciter les conducteurs à réfléchir à leurs actes. Les grands excès de vitesse sont déjà passibles d'une contravention, qui a été alourdie par le décret du 26 mars 1998.

Le projet prévoit que la récidive de grand excès de vitesse dans l'année constituera un délit. Ce dispositif a un caractère avant tout pédagogique. Il s'inscrit dans la logique des propositions de M Namias et répond, sans démagogie, à l'attente des associations de victimes de la route.

Le respect des vitesses maximales autorisées nécessite aussi un effort sans précédent de la part des différents maîtres d'ouvrage de la voirie pour améliorer la pertinence de la signalisation. J'ai demandé à mes services de la rendre plus lisible et compréhensible pour tous.

Il ne s'agit pas, pour le Gouvernement, de piéger les automobilistes, mais de promouvoir une conduite apaisée, respectueuse d'autrui et de l'environnement.

La cinquième partie du projet prévoit un dépistage systématique des stupéfiants pour les conducteurs impliqués dans les accidents mortels.

La conduite automobile est une activité complexe, qui exige une vigilance de tous les instants. Elle est incompatible avec l'usage des stupéfiants, mais aussi avec la consommation de certains médicaments. La relation entre la drogue ou les médicaments et la sécurité routière a fait l'objet, en 1995, d'un rapport établi sous la présidence du professeur Lagier.

Concernant l'usage de médicaments, la prévention est primordiale. Il a été décidé, lors du dernier CISR, qu'un pictogramme spécifique sera imprimé sur toutes les boîtes de médicaments contenant des substances susceptibles d'altérer la conduite. Des actions de sensibilisation du public et de formation des médecins et pharmaciens seront engagées.

Pour l'usage des stupéfiants, nous avons fait un choix pragmatique : en l'absence de données statistiques permettant d'apprécier le phénomène, le texte permettra de procéder à un dépistage systématique lors de tous les accidents mortels.

Ainsi, en deux ou trois ans seront recueillies des indications sérieuses, permettant d'établir l'influence de la consommation de drogue sur le comportement au volant, préalable à toute législation spécifique.

A ce stade, il n'y a pas lieu de prévoir une sanction spécifique en cas de dépistage positif. S'agissant d'homicides, une instruction est obligatoirement ouverte, et le juge pourra tenir compte du résultat des analyses dans l'établissement des responsabilités et le choix de la sanction.

La sixième partie du projet autorise la suspension judiciaire du permis de conduire en cas de condamnation pour absence ou modification du dispositif de limitation de vitesse par construction. Cette disposition nouvelle complète les sanctions même en cas de manipulation de l'appareil et elle crée un délit d'absence d'appareil limitateur.

Le texte étend en outre au transport de personnes les sanctions administratives instaurées par la loi du 1er février 1995 pour les transports de marchandises.

Ce projet constitue la partie législative de la politique ambitieuse du Gouvernement pour lutter contre l'insécurité routière.

Le Sénat, après avoir apporté d'utiles améliorations au texte, l'a adopté à l'unanimité.

La commission des lois de l'Assemblée, et son rapporteur, M. Dosière, ont fait un travail très utile et le Gouvernement sera ouvert aux propositions émanant de tous les bancs. Je ne doute pas que vos travaux permettront d'améliorer et d'adopter dans la sérénité un texte qui vise à faire reculer le fléau de l'insécurité routière, contre lequel nous devons tous nous mobiliser (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

M. René Dosière, rapporteur de la commission des lois - En adoptant un texte voté à l'unanimité par le Sénat avec quelques modifications, la commission des lois vous apporte, Monsieur le ministre, tout son soutien dans la lutte contre l'insécurité routière -sans doute de façon moins consensuelle qu'au Sénat, mais l'accord peut encore se faire ce soir, d'autant que ce texte reprend certaines dispositions présentées en leur temps par M. Bosson et par M. Pons.

La réalité est là : 8 000 tués par an, 125 000 accidents, de nombreux paralysés à vie, un coût de 110 milliards, un taux d'accidents parmi les plus élevés d'Europe -il n'y a pas de quoi être fier !

Mais ce n'est pas une fatalité. Il est de notre devoir de mieux protéger les citoyens et d'ailleurs, depuis 1973, tous les gouvernements l'ont fait, ce qui a permis de réduire de moitié le nombre de tués alors que la circulation a doublé depuis cette époque. C'est le Premier ministre Pierre Messmer qui, le premier, avec un courage que je salue, a décidé la limitation de vitesse, ce qui a réduit de 3 000 le nombre annuel des morts sur la route.

Il faut agir dans trois directions : le comportement du conducteur, l'état des véhicules et celui des infrastructures.

En ce qui concerne les véhicules, ce texte prévoit des sanctions en cas d'absence de chronotachygraphe ou de limitateur de vitesse.

Les dispositions concernant le comportement des conducteurs sont de deux types, préventif et répressif.

Ressortent de la prévention les mesures visant à assainir le secteur des auto-écoles en améliorant la qualité de leurs prestations. Une autorisation administrative sera désormais nécessaire pour ouvrir et gérer une auto-école et elle sera subordonnée à des conditions contraignantes. Un meilleur contrôle sera exercé sur la formation dispensée et la qualification des moniteurs sera améliorée. Enfin, un contrat écrit clarifiera les relations avec les clients. La commission des lois a voté un amendement garantissant la bonne exécution du contrat et précisant que le nouveau dispositif s'appliquera progressivement.

A titre expérimental est mis en place un dépistage de la drogue chez les auteurs d'accidents mortels.

Enfin, autre mesure préventive, les jeunes conducteurs auteurs d'infractions graves devront suivre un stage de sensibilisation. Il conviendrait d'envisager un dispositif de formation permanente pour l'ensemble des conducteurs.

Le dispositif de répression attire davantage l'attention et les critiques. Il comprend deux mesures. La première est l'extension de la notion de propriétaire-payeur à des infractions telles que le non-respect de la limitation de vitesse et des signalisations imposant l'arrêt des véhicules, feu rouge ou stop. En effet, aujourd'hui, un tiers de ces infractions ne sont pas sanctionnées faute de pouvoir identifier le conducteur. A noter qu'en ce cas la sanction infligée au propriétaire sera uniquement pécuniaire et non pénale. Pour éviter d'encourager la délation, la commission a modifié la rédaction du projet par un amendement précisant que la responsabilité du propriétaire sera engagée "à moins que l'auteur véritable de l'infraction puisse être identifié".

La deuxième mesure répressive est la création d'un délit de récidive de grand excès de vitesse : en cas de nouveau dépassement de plus de 50 km-/h de la vitesse autorisée, les peines encourues seront de trois mois de prison et de 25 000 F d'amende.

Ce point fait hurler certains automobilistes y compris quelques parlementaires. Faut-il rappeler que la vitesse excessive est à l'origine d'une bonne moitié des accidents et que chaque réduction de la vitesse entraîne une réduction du nombre de morts ? Certes, les Français ont un rapport ambigu avec la vitesse, mais ils ont également besoin de sécurité.

Nombreux sont ceux, d'ailleurs, qui trouvent ce dispositif encore trop faible, en particulier les associations de victimes.

Comme le texte initial ne comportait aucune mesure sur les infrastructures, j'ai proposé à la commission, qui m'a suivi, un amendement précisant que la sécurité des infrastructures routières fait l'objet d'un contrôle, dans des conditions fixées par décret. Nous posons là un principe qui nous donnera les moyens, Monsieur le ministre, de discuter avec les élus et les techniciens sur les normes de sécurité à appliquer.

Nous souhaitons également une augmentation régulière des crédits consacrés à la résorption des points noirs, ainsi que des budgets des campagnes en faveur de la sécurité routière : 40 millions de francs, c'est moins que les dépenses de communication de bien des conseils régionaux !

Votre objectif est ambitieux puisque vous voulez réduire le nombre des tués de moitié en cinq ans. Ce texte s'inscrit dans une politique ancienne et je souhaite qu'il soit voté par une très large majorité, voire, comme au Sénat, à l'unanimité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Dominique Bussereau - Huit mille tués par an, une petite ville qui disparaît -vous avez rappelé, Monsieur le ministre, ce terrible constat, les accidents, les blessés, les souffrances des familles. Vous avez rappelé aussi que vos prédécesseurs, M. Bosson, M. Pons, Mme Idrac avaient préparé des textes, pris des mesures pour modifier les comportements.

Le rapporteur vient de souhaiter l'unanimité. Je vous reprocherai pourtant la méthode employée. Comme le disait souvent Pierre Mazeaud : c'est du domaine réglementaire. Dès juin 1997, vous pouviez prendre un grand nombre de décrets, d'arrêtés, que M. Pons avait fait préparer.

Mais tout a été très lent. Le Sénat a voté ce texte en avril. Vous n'avez pas trouvé de créneau pour nous le soumettre avant décembre. On a pourtant voté hier un texte qui nous a fait perdre bien des heures en débats stériles.

Plusieurs députés socialistes - La faute à qui ?

M. Dominique Bussereau - Avril à décembre, ce n'est pas convenable. Il y aura encore les navettes, l'encombrement de notre ordre du jour. La loi ne sera malheureusement pas votée avant de nombreux mois. D'ailleurs, voter une loi n'est pas tout. Il faut prévoir des moyens budgétaires. Dans votre budget, ceux de la sécurité routière diminuent. Ils ne sont pas suffisants.

M. le Ministre - Ils augmentent.

M. Dominique Bussereau - Je vous le dis avec tristesse, car je ne mets nullement en cause votre bonne foi : cela donne le sentiment que le Gouvernement n'y croit pas. Nous avons connu une fois de plus un été meurtrier sur les routes. C'est la première fois qu'il n'y a pas eu de campagne publicitaire avant les grands départs. Alors que l'insécurité augmente, les forces de l'ordre sont démotivées. Dans ce domaine, je crois à la valeur de l'exemple.

Dans un département que je connais bien, il fallait entendre le préfet, à son arrivée, parler de sécurité routière et de contrôle radar. Mais en me rendant à une cérémonie au monument aux morts, qui me double à une vitesse incroyable ? Une voiture immatriculée dans le département d'où provenait notre nouveau préfet... qui se rendait lui-même à cette cérémonie.

Autre affaire plus triste : la plus grave catastrophe routière de notre histoire s'est produite dans ma circonscription à Mirambeau le 10 novembre 1993. J'y ai passé la nuit la plus tragique de mon existence. Cinq ans plus tard, le président de l'association des victimes qui a vu sa fille et sa femme mourir carbonisées, est inculpé pour défaut de maîtrise de son véhicule. Et le juge vient d'être dessaisi parce qu'il y avait des militaires en cause. Un nouveau juge doit être désigné. On repart à zéro. C'est très choquant.

Je reviens à ce texte. Il contient de bonnes choses comme la formation pour les jeunes conducteurs et les mesures concernant les auto-écoles, préparées par Bernard Pons avec l'accord unanime de la profession. Au passage, j'observe qu'on n'apprend pas assez aux jeunes à conduire sur autoroute et sur ces nouveaux ronds-points que la DDE multiplie.

Mais vous n'avez pas pris en compte de nombreuses mesures comme le taux d'alcool zéro pour les conducteurs débutants, et la sanction de l'usage de drogue au volant. Mes amendements sur ce point ont été repoussés. M. Kouchner parle de dépénaliser le cannabis. Sans doute n'étions-nous pas dans l'air du temps.

En revanche, sur le grand excès de vitesse dont nous comprenons bien la gravité, la mesure proposée nous paraît excessive parce qu'on n'applique pas les dispositions qui existent. La police manque de cinémomètres et de radars. Dans la ville de 5 000 habitants dont je suis maire, la commission dispose du radar une fois par mois, mais n'a pas toujours cinq hommes disponibles pour le faire fonctionner.

La mesure que vous proposez sur la responsabilité du propriétaire a heureusement été atténuée par le rapporteur. Elle part peut-être d'un bon sentiment, mais elle attente aux libertés individuelles et nous ne pourrons la voter. Je ne suis pas sûr que le Conseil constitutionnel l'accepterait.

J'en viens à nos suggestions.

Beaucoup d'accidents sont dus à des problèmes de somnolence. Je vous suggère de créer un groupe de travail sur le cycle de la vigilance et du sommeil, de pousser les études déjà entreprises à l'université de Bordeaux et de prendre des mesures si c'est possible.

Ce matin, la commission a repoussé les amendements que nous proposions sur la conduite des personnes âgées, au motif que c'était d'ordre réglementaire. Mais dans ce cas, c'est tout le texte qui relève du domaine réglementaire ! J'espère donc que vous accepterez ces propositions.

Je présenterai également un amendement spécifique sur les véhicules électriques. Non seulement ils sont peu dangereux, mais ils incitent à une conduite apaisée. Je souhaite donc qu'on puisse passer le permis de conduire pour ce type de véhicules à dix-sept ans.

D'autre part, les contrôles de vitesse sont plus difficiles en agglomération. Je proposerai donc à M. Darne, rapporteur du projet sur les polices municipales, que celles-ci puissent contrôler la vitesse.

Ce projet accroît les pouvoirs des polices municipales et leur permet de réprimer certaines infractions au code de la route. Or limiter la vitesse dans une agglomération est de la compétence du maire. Les polices municipales pourraient donc en contrôler le respect. Il suffit de les équiper d'une manière adéquate. C'est relativement peu coûteux et peut en outre être réalisé conjointement par plusieurs communes.

Notre rapporteur a évoqué les "points noirs" qui sont bien connus. On ne peut que déplorer la lenteur avec laquelle ils sont résorbés faute de crédits.

Notre position, Monsieur le ministre, n'est pas embarrassée. Si nous avions eu le sentiment que vous vouliez aller vite au lieu de nous imposer une si longue attente après le vote du Sénat, si vous aviez utilisé les pouvoirs réglementaires qui sont les vôtres, si vous aviez appliqué toutes les mesures existantes, nous aurions voté ce texte sans hésitation car nous sommes attentifs, comme vous l'êtes tous, aux souffrances des victimes de la route. Malheureusement ces conditions n'étant pas réunies, nous ne voterons pas ce texte. Nous le regrettons, mais votre projet ne va pas assez loin ou y va mal et n'utilise en outre pas les dispositifs qui existent déjà (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

M. Jean-Pierre Baeumler - Depuis le début des années 1970, les gouvernements successifs ont fait de la lutte contre l'insécurité routière une priorité qui s'est traduite par la limitation des vitesses autorisées, l'obligation du port, à l'avant comme à l'arrière, de la ceinture de sécurité, le renforcement de la lutte contre l'alcool au volant, l'amélioration des infrastructures et l'instauration d'un contrôle technique des véhicules. Adopté en 1989, le permis à points, projet novateur dont je fus le rapporteur pour avis au nom de la commission de la production, a contribué à responsabiliser le conducteur. En effet, la sanction financière des infractions s'assortit de la désagréable perspective de la perte de points, qui peut entraîner jusqu'à l'annulation du permis. Parallèlement, de nombreuses campagnes d'information et de sensibilisation ont été entreprises. Toutes ces mesures se sont révélées très bénéfiques.

Ainsi, en 25 ans, le nombre de morts sur les routes a été divisé par deux malgré l'intensification de la circulation qui a doublé. En 1972, 16 500 personnes trouvaient la mort sur notre réseau routier... En 1997, 7 989 vies ont encore été fauchées... En constante amélioration, le bilan de l'insécurité routière demeure néanmoins trop lourd. Aujourd'hui, la route tuera 22 personnes et en blessera 460... Autant de familles brisées... Prenons en considération, avec un regard de parents ou de grands-parents, ces drames quotidiens. Les jeunes conducteurs paient le plus lourd tribut à l'insécurité routière : ils représentent 21 % des tués, et seulement 10 % de la population française. Ainsi, en 1997, 2 061 jeunes ont été tués. Ne nous réfugions pas derrière l'austérité des statistiques ! Perdre un enfant de moins de 25 ans dans un accident de la route, c'est l'atroce événement que vont vivre six familles françaises aujourd'hui.

Malheureusement, en 1998, les indicateurs de l'insécurité routière se sont dégradés et, à la fin de cette année, la barre des 8 000 décès sera franchie. Pourtant, l'hécatombe routière est, pour partie, évitable. Le postulat de sa fatalité est démenti par les résultats encourageants obtenus, notamment par le Royaume-Uni. Ce pays a réussi à réduire à 3 599 en 1997 le nombre de tués sur ses routes, par une politique volontariste responsabilisant le propriétaire du véhicule, multipliant les campagnes de communication et généralisant le dépistage de stupéfiants. Il faut donc donner une nouvelle impulsion à la politique de sécurité routière.

C'est la volonté du Gouvernement qui se donne les moyens des ambitions affichées puisque le budget consacré à la sécurité routière augmente de 4 % en 1999 ce qui rompt avec les amputations coutumières entre 1993 et 1997... Par ailleurs, la promotion des transports collectifs participe à la lutte contre l'insécurité routière.

Le comité interministériel de sécurité routière a fixé, le 26 novembre 1997, un objectif audacieux : la réduction par deux, en cinq ans, de la mortalité sur les routes. Pour y parvenir, le ministre des transports s'est engagé à mettre en oeuvre une politique globale, volontaire et cohérente de sécurité routière. Les dispositions de nature législative, définies par le comité interministériel, sont reprises dans ce projet. Parallèlement, nous invitons le Gouvernement à mettre en oeuvre dans les meilleurs délais les mesures réglementaires.

L'éducation routière de la maternelle aux lycées permettra de sensibiliser, dès leur plus jeune âge et de manière continue, les futurs conducteurs dont la formation sera en outre renforcée tout au long de leur vie d'automobiliste. En effet, la conduite implique une attitude citoyenne que les futurs conducteurs doivent apprendre et les plus anciens réapprendre... Cet enseignement qu'il importe de rendre obligatoire doit faire partie intégrante de l'éducation de nos jeunes.

La tenue annuelle d'une réunion du comité interministériel sera l'occasion de vérifier la pertinence des mesures mises en oeuvre.

Adopté par le Sénat le 7 avril 1998, le projet revêt un caractère répressif puisque le développement de l'enseignement de la sécurité routière ou le lancement de campagnes d'information ne nécessite pas notre approbation. Il s'inscrit toutefois dans une démarche pédagogique visant à "apaiser" la conduite de nos compatriotes.

Les dispositions relatives à la moralisation du secteur des auto-écoles vont dans le bon sens et sont le fruit de la concertation avec la profession. Notre groupe a néanmoins déposé plusieurs amendements pour les améliorer.

Nous approuvons l'instauration d'un dépistage systématique des stupéfiants pour les conducteurs impliqués dans un accident mortel. En effet, il ne faudrait pas que les efforts couronnés de succès en matière de lutte contre l'alcool au volant soient annihilés par la conduite sous l'emprise de substances illicites, qui prend une ampleur inquiétante. Certes, les liens de causalité entre l'absorption de drogues et la modification du comportement des conducteurs ne sont pas clairement établis. Grâce aux dépistages que ce projet autorise, l'Etat disposera des données sur la base desquelles le Gouvernement pourra élaborer un système de répression.

Les trois dispositions structurantes et essentielles de ce texte sont : la formation des jeunes à la "citoyenneté automobile", l'extension de la responsabilité pécuniaire des propriétaires de véhicules, l'instauration d'un délit de récidive d'excès de grande vitesse. Elles répondent aux caractéristiques majeures de l'insécurité routière, dont les victimes sont majoritairement les jeunes, dont les auteurs des accidents de la route s'affranchissent dans une trop grande proportion des peines qu'ils encourent, et qui est aggravée par la vitesse.

Une obligation de formation, de sensibilisation aux accidents de la route est instituée pour les conducteurs novices, c'est-à-dire titulaires du permis de conduire depuis moins de deux ans, auteurs d'une infraction grave ayant entraîné le retrait d'au moins quatre points. En effet, 15 % des automobilistes impliqués dans un accident de la circulation possèdent leur permis depuis moins de deux ans, alors que ce n'est le cas que de 5 % des conducteurs. Le risque d'être tué sur la route est multiplié par trois pour les automobilistes pendant les trois premières années qui suivent l'obtention du permis. Notre commission a rétabli la rédaction initiale du texte. Les sénateurs avaient étendu cette obligation aux jeunes dont une ou plusieurs infractions se sont soldées par la perte de quatre points. La rédaction initiale permet de ne sanctionner que les conducteurs réputés dangereux. Cela contribue certes à fragiliser le permis de conduire des jeunes, mais elle leur permet également de se reconstituer un capital points conformément à la philosophie de répression pédagogique qui prévaut en matière de sécurité routière.

Le comité interministériel avait d'ailleurs proposé d'expérimenter un rendez-vous d'évaluation une année après l'obtention de l'examen puis, ensuite, tous les dix ans. Nous souhaiterions être informés des résultats des expériences conduites. De même, il faut réfléchir à la généralisation de l'apprentissage progressif de la conduite automobile sur une période de deux ans, soit par l'amplification du programme de conduite accompagnée, soit pas l'institution d'un permis probatoire validé après deux ans de pratique non délictueuse.

L'article 4 qui cristallise inutilement les critiques de certains de nos collègues prévoit l'extension de la responsabilité pécuniaire des propriétaires de véhicules, déjà effective en cas d'infractions aux règles de stationnement, aux excès de vitesse, aux franchissements de feux rouges et au non-respect de stops. Cette responsabilité est pécuniaire et non pénale. L'infraction ne fait donc l'objet d'aucune inscription au casier judiciaire. Elle n'est pas prise en compte pour l'application des règles sur la récidive, et n'entraîne aucun retrait de points. Cette disposition par contre rétablit l'égalité, aujourd'hui bafouée, des citoyens devant la loi. En effet, un tiers des infractions constatées ne sont pas sanctionnées, faute d'identification des conducteurs. Cette impunité tend à décrédibiliser l'action publique et singulièrement les contrôles de vitesse. Comment pouvons-nous exonérer de leurs responsabilités des conducteurs non reconnus, dont le véhicule a été identifié ? Ce serait la seule infraction mettant en jeu la vie d'autrui, dont l'auteur ne puisse être recherché ! Notre commission a adopté un amendement levant toute équivoque sur l'identification du conducteur d'un véhicule, lorsque cette personne n'en est pas le propriétaire. Cet article manifeste la volonté du Gouvernement de responsabiliser les propriétaires de véhicules, qui veilleront dorénavant à ne pas prêter leur voiture à des chauffards avérés...

Première cause d'accidents, la vitesse tue. Cela justifie l'institution d'un délit en cas de récidive de dépassement de la vitesse autorisée de plus de 50 km/h. D'ailleurs, toutes les mesures visant à réduire les vitesses ont amélioré la sécurité. La limitation à 90 km/h a permis de diminuer de plus de 15 % les décès sur le réseau routier. Le respect strict des limitations actuellement en vigueur aurait permis en 1996 de sauver 3 300 vies. Malheureusement, tous nos concitoyens se sentant protégés dans des voitures toujours plus sophistiquées ne considèrent pas la vitesse comme un risque. Cela impose l'adoption d'une mesure de dissuasion spécifique visant le petit effectif de conducteurs, qui pratiquent sciemment les grandes vitesses. Il est également pédagogique, puisque n'est qualifiée de délit que la récidive. D'aucuns affirment que certains excès sont moins dangereux que d'autres et que, notamment, la grande vitesse sur autoroute est acceptable. Je rappelle que les autoroutes enregistrent avec une augmentation de 4 % du nombre de tués...

Ce projet permettra de réduire sensiblement l'insécurité routière dans notre pays. Ces mesures proposées seront renforcées par la mise en oeuvre des décisions arrêtées par le comité interministériel.

Une politique de contrôle technique des voiries est également nécessaire. En effet, dans le domaine routier, n'existent ni contrôle ni définition de cahiers des charges. Chaque responsable peut aménager à sa guise le réseau routier.

L'amendement adopté par la commission des lois permettra d'accélérer la mise en oeuvre de ces contrôles si nécessaires. L'institution d'un audit de sécurité pour les nouveaux projets routiers, suggéré par le comité interministériel, est également une bonne mesure.

En deuxième lieu, il faut accélérer l'harmonisation européenne des politiques de sécurité routière. Les progrès réalisés sont insuffisants. Il faut uniformiser les vitesses maximales et le taux d'alcoolémie autorisés, la signalisation et les normes à respecter pour les véhicules.

En troisième lieu, il convient d'abonder les crédits routiers afin de supprimer tous les "points noirs".

Enfin, il importe de modifier en profondeur les comportements des conducteurs. Les campagnes d'information et de sensibilisation ont autant d'impact sur la population que les contrôles organisés par les forces de l'ordre. Pourtant, les crédits qui y sont consacrés sont trois fois plus faibles qu'en 1973. Quelques dizaines de millions sont octroyés quand plusieurs centaines seraient nécessaires ! La participation des compagnies d'assurances au financement de ces campagnes, comme en Australie, serait bienvenue. Le produit non redistribué des amendes de police pourrait aussi être utilisé à cette fin, de même que pour équiper les forces de police en radars et autres cinémomètres.

Toute politique de sécurité routière doit d'abord chercher à expliquer. Ainsi, depuis 25 ans, se sont imposées quelques idées simples comme l'utilité du port de la ceinture de sécurité ou les dangers de l'alcool au volant. De même a été admis le principe de la limitation des vitesses. Il nous faut aujourd'hui continuer à expliquer, encore et toujours. Il serait en effet regrettable qu'un texte utile dans son principe et efficace dans ses modalités soit mal reçu parce que mal compris.

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera avec conviction et confiance ce projet de loi, dont l'application conduira à réduire sensiblement le nombre des tués sur la route (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu ce soir, à 21 heures.

La séance est levée à 19 heures 35.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

© Assemblée nationale

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