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Assemblée nationale

COMPTE RENDU

ANALYTIQUE OFFICIEL

Session ordinaire de 1998-1999 - 92ème jour de séance, 234ème séance

3ème SÉANCE DU JEUDI 6 MAI 1999

PRÉSIDENCE DE M. Yves COCHET

vice-président

          SOMMAIRE :

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE -Nouvelle lecture- (suite) 1

    ART. 30 1

    ART. 31 2

    ART. 32 2

    ART. 32 bis à 32 sexies 3

    ART. 33 3

    ART. 33 bis à 33 sexies 3

    ART. 34 ter 5

    ART. 35 6

    ART. 35 bis 6

    ART. 35 ter 6

    ART. 36 6

    ART. 37 6

    ART. 39 7

    ART. 41 7

    ART. 42 et 43 8

    ART. 44 à 55 8

    ART. 56 9

    APRÈS L'ART. 56 10

    ART. 26 bis (précédemment réservé) 10

    DEUXIÈME DÉLIBÉRATION 10

    ART. 14 10

    ART. 19 11

    ART. 20 11

    ART. 22 11

La séance est ouverte à vingt et une heures.


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AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE -Nouvelle lecture- (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

ART. 30

M. Philippe Duron, rapporteur au nom de la commission de la production et des échanges - L'amendement 215 tend à rétablir cet article, supprimé par le Sénat. Il s'agit ainsi d'insister sur l'intérêt du transport combiné.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement - Le Gouvernement est évidemment favorable à ce rétablissement. Quant au sous-amendement 234, il ajoute une référence au soutien qu'apporte le FITTUN au transport combiné et propose une contractualisation des aides à l'exploitation afin de permettre une meilleure organisation du secteur.

M. le Rapporteur - La commission se félicite de cet enrichissement du texte. Et je suis sûr que ce sous-amendement ravira M. Filleul, qui a beaucoup travaillé sur le sujet.

M. Jean-Jacques Filleul - Ce sous-amendement avait été adopté par la commission de la production, puis la commission des finances l'a retoqué. Je remercie donc le Gouvernement de l'avoir repris. Chacun sait l'intérêt du transport combiné mais si beaucoup en parlent, peu agissent. Ce sera désormais plus facile pour les opérateurs, dès lors qu'ils passeront convention avec l'Etat.

M. Michel Bouvard - La commission des finances n'avait pas d'hostilité de principe envers cet amendement mais pensait que les gestionnaires du compte d'affectation spéciale devaient pouvoir inscrire les dépenses comme ils l'entendaient. Personnellement, je suis d'accord sur le fond avec le sous-amendement du Gouvernement mais j'aimerais savoir, Madame la ministre, si la contractualisation consistera seulement en un soutien à l'acte de transport ou s'il sera possible d'accompagner les entreprises dans leurs investissements. Je pense par exemple à une entreprise de mon département qui était desservie par plusieurs centaines de camions par semaine et qui a opté pour le ferroviaire. Mais bien sûr, un branchement ferroviaire effectué par la SNCF coûte plus cher qu'une plate-forme destinée aux camions.

Le sous-amendement 234, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 215, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté et l'article 30 est ainsi rédigé.

ART. 31

M. le Rapporteur - L'amendement 66 tend à rétablir le texte adopté par l'Assemblée.

Mme la Ministre - Favorable.

L'amendement 66, mis aux voix, est adopté et l'article 31 est ainsi rétabli.

ART. 32

M. Jean-Jacques Filleul - L'amendement 67, adopté par la commission, rétablit le texte adopté par l'Assemblée, en ajoutant un élément qui tient compte des tristes événements récents -je veux parler de l'accident du tunnel du Mont-Blanc. Nous marquons ici notre volonté de réguler les flux routiers, en particulier dans les zones sensibles ou difficiles, et d'influer sur le transport de marchandises, en particulier pour des transferts vers le ferroviaire.

Mme la Ministre - Le Gouvernement est favorable au rétablissement de l'article 32.

M. Jean-Claude Lefort - Le sous-amendement 173 de M. Daubresse tend à remplacer "multimodale" par "intermodale".

M. le Rapporteur - Avis défavorable, car l'intermodalité se rapporte seulement au transport des conteneurs.

Mme la Ministre - Même avis.

Le sous-amendement 173, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Félix Leyzour - Le sous-amendement 159 corrigé est défendu.

M. le Rapporteur - Favorable.

Mme la Ministre - Sagesse.

Le sous-amendement 159 corrigé, mis aux voix, est adopté.

M. Germain Gengenwin - Le 174 est défendu.

Le sous-amendement 174, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Germain Gengenwin - Si l'on veut de l'intermodalité, il convient de se référer aussi aux plates-formes d'échange et de transbordement entre modes de transport, infrastructures lourdes qu'il faut absolument inclure dans les futurs contrats de plan. Tel est l'objet du sous-amendement 176.

M. le Rapporteur - La commission l'a repoussé car l'article insiste suffisamment sur l'importance du transport combiné et les encouragements à y apporter.

Mme la Ministre - Faut-il, comme le propose l'amendement, insérer cette référence aux plates-formes d'échanges et de transbordement dans un alinéa consacré aux grandes aires urbaines ? Si c'est des moyens que l'on parle, il est dit, plus haut dans le texte, que la multimodalité doit être favorisée. S'il s'agit des transports de marchandises, M. Daubresse sait qu'un débat est en cours, que l'on ne saurait trancher au travers d'un autre amendement apparaissant, comme je l'ai dit, dans le passage de l'amendement qui traite des grandes aires urbaines. Le Gouvernement a donc un avis défavorable sur le sous-amendement.

Le sous-amendement 176, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Michel Bouvard - Chacun peut comprendre que le Gouvernement et la commission souhaitent introduire une régulation technique du trafic routier des marchandises. On ne peut que s'interroger, en revanche, sur ce qu'il faut entendre par "régulation économique", notion qui mériterait d'être précisée. J'aimerais, en tout cas, que le Gouvernement s'engage à ce que cette régulation, si elle devait être appliquée, prenne en considération la spécificité du trafic frontalier. En effet, les mesures récemment décidées pour réglementer le trafic des marchandises dans le tunnel du Fréjus ont failli causer la disparition de plusieurs entreprises savoyardes de transport qui, implantées des deux côtés de la frontière et n'ayant de clientèle que locale, ne peuvent supporter les mêmes contraintes que les grandes sociétés de transport internationales. On comprendra aisément que si l'on peut se permettre de perdre 2 heures pour faire la queue à l'entrée d'un tunnel quand on va de Londres à Ankara, c'est tout bonnement impossible pour une entreprise de transports dont la seule activité est d'assurer des rotations continuelles entre la Savoie et Turin. Comment peut-elle supporter une attente de trois heures à la barrière de péage lors de chaque circuit ?

Le Gouvernement doit prendre l'engagement que la régulation économique envisagée tiendra compte de ces particularités.

M. le Président - Je constate que Mme la ministre ne souhaite pas prendre la parole.

M. Michel Bouvard - Pourtant, ce n'est pas une vue de l'esprit, c'est la réalité !

L'amendement 67, modifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 32 est ainsi rétabli.

ART. 32 bis à 32 sexies

M. le Rapporteur - Ces articles, introduits par le Sénat, visent à rétablir sous une nouvelle dénomination les schémas directeurs prévus dans la loi de 1995 mais qui n'ont jamais été établis.

C'est pourquoi les amendements 68 à 72 tendent à les supprimer, pour revenir au texte initial de l'Assemblée.

Les amendements 68 à 72, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés et les articles 32 bis à 32 sexies sont ainsi supprimés.

ART. 33

M. le Rapporteur - L'amendement 73 rectifié tend à rétablir l'article, supprimé par le Sénat.

Mme la Ministre - Avis favorable.

M. Germain Gengenwin - On fait bien peu de cas du travail du Sénat ! Notre sous-amendement 177 vise, une fois encore, à substituer au mot "multi modaux" le mot "intermodaux".

M. le Rapporteur - Vous connaissez l'avis de la commission sur ce sujet : il est négatif.

Mme la Ministre - Tout comme celui du Gouvernement.

Le sous-amendement 177, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'amendement 73 rectifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 33 est ainsi rétabli.

ART. 33 bis à 33 sexies

M. le Rapporteur - L'article 33 bis est un article additionnel introduit par le Sénat par voie d'amendement, et qui énonce le principe de la généralisation de la concession et de la mise à péage pour toutes les nouvelles autoroutes de liaison. C'est le premier d'une série de neuf articles additionnels sur ce thème. Le Sénat a ainsi voulu rendre obligatoire un mode de financement et d'exploitation qui, pour être largement devenu la règle n'en demeure pas moins juridiquement une simple faculté. Je rappelle à ce sujet que l'actuel article L.122-4 du code de la voirie routière dispose que l'usage des autoroutes est gratuit, mais que l'Etat peut les concéder et autoriser le concessionnaire à percevoir un péage.

Il est vrai que la réforme du financement des autoroutes et des routes est aujourd'hui l'objet de réflexions : les services des ministères concernés élaborent un dispositif permettant un financement pérenne des infrastructures tout en mettant fin aux dysfonctionnements apparus ces dernières années. C'est pourquoi, s'il faut se garder de critiquer systématiquement le recours aux concessions autoroutières, il convient également d'en constater les limites.

Il faut par exemple constater le décalage inacceptable, tant à l'égard du principe d'égalité de traitement des usagers qu'à celui de la lutte pour nombre des accidents de la route, entre les conditions d'entretien, d'exploitation et de sécurité des autoroutes et de la voirie non concédée.

La relative facilité de financement a parfois incité à réaliser des autoroutes là où un aménagement routier, moins coûteux mais plus difficile à financer aurait suffi. C'est pourquoi toute réflexion sur la réforme du financement des infrastructures routières et autoroutières doit avoir pour objectif premier la recherche de la neutralité des modes de financement.

La tendance à privilégier, pour des raisons financières, le recours à la construction d'autoroutes concédées là où un élargissement à 2 fois 2 voies aurait suffi a fortement contribué à l'accroissement considérable de la dette des sociétés concessionnaires, qui dépasse désormais 150 milliards de francs, soit autant que la dette de Réseau ferré de France. De plus, la pratique comptable des charges différées équilibre artificiellement les résultats comptables de sociétés d'autoroutes et n'incite guère les sociétés concessionnaires à une gestion rigoureuse.

A ces dysfonctionnements s'est ajoutée la nécessité de mettre le système autoroutier en conformité avec le droit communautaire. La réforme du mode de financement des nouvelles infrastructures autoroutières est complexe. Elle doit notamment permettre d'améliorer le niveau des fonds propres des sociétés d'économie mixte de concession autoroutière pour leur permettre d'affronter la concurrence dans le respect des principes communautaires d'égalité et de transparence, en même temps qu'elle devra trouver des modes pérennes et neutres de financement, et éviter de créer, comme naguère en matière ferroviaire, une spirale d'endettement. Des discussions sont en cours sur ces différents points entre les autorités françaises et la Commission européenne, pour les questions qui relèvent de la compétence communautaire, mais elles sont ralenties par la démission du collège des commissaires.

Il apparaît pour le moins inopportun de considérer pouvoir régler ces problèmes, sans concertation, par le biais d'amendements qui, pour certains, sortent en outre du cadre du présent projet.

Pour tous ces motifs, votre rapporteur propose la suppression des neuf articles additionnels.

Mme la Ministre - Monsieur le rapporteur a excellemment expliqué que la réforme du financement des autoroutes et des routes est à l'ordre du jour des travaux du Gouvernement. Sur les raisons qui motivent la suppression de ces neuf articles additionnels, mes arguments sont identiques aux siens. J'ajouterai que le Conseil d'Etat a indiqué, dans l'arrêt qu'il a rendu le 9 février 1998 à propos de l'autoroute A 86 que nos prédécesseurs au Gouvernement ont tardé à appliquer les directives européennes. Il nous reste à réformer le régime comptable et fiscal des SEMCA, à augmenter leurs fonds propres pour leur permettre de faire face à la concurrence, de trouver des solutions pérennes au financement des infrastructures sans accroître par trop l'endettement. Il s'agit enfin de déterminer les modalités d'emploi des ressources nouvelles dégagées par cette réforme.

Cette réforme exige l'allongement de la durée des concessions : celle-ci doit être plus conforme à la durée réelle d'amortissement des ouvrages. Les travaux conduits par la Commission sur ce sujet ne sont pas encore terminés, pour les raisons exposées par le rapporteur. Ils doivent se poursuivre.

Si certaines dispositions adoptées par le Sénat peuvent rejoindre les orientations du Gouvernement, d'autres laissent entières plusieurs difficultés majeures posées par le nouveau système, comme la comparabilité des offres adossées. D'autres enfin n'entrent pas dans les objectifs du Gouvernement : c'est le cas de l'amendement relatif à l'ouverture du capital des SEMCA.

Le Gouvernement juge donc inopportuns les articles 33 bis à 33 decies et est favorable aux amendements de suppression.

M. Michel Bouvard - Le Sénat a eu le mérite de formuler une proposition d'ensemble cohérente. Je souscris pourtant aux amendements de suppression de ces articles. En effet, le sujet mériterait un débat spécifique devant la représentation nationale.

Le problème des SEMCA n'est pas nouveau. Et, Madame la ministre, il n'est pas vrai que vos prédécesseurs ont tardé à le régler. Dès 1993, une réforme des SEMCA avait été nécessaire car plusieurs sociétés concessionnaires se trouvaient dans une situation financière critique. Elle a permis de trouver les moyens pour engager un programme complémentaire. Mais aujourd'hui les secteurs restant à équiper sont les plus coûteux. C'est le cas dans les zones de montagne où la fréquentation ne permet pas un amortissement sur la durée ordinaire des concessions. C'est aussi le cas des autoroutes urbaines dont la construction est très chère vu les zones traversées.

Le système français de financement du réseau autoroutier, original, a été repris par certains de nos partenaires européens et est envié des pays d'Europe centrale notamment qui aimeraient s'en inspirer. Je vous remercie, Madame la ministre d'avoir souligné qu'il ne présentait pas seulement des inconvénients.

Pour l'heure, et dans l'attente qu'une réforme d'ensemble soit soumise au Parlement, je juge préférable d'en revenir au texte initial. J'observe toutefois que la proposition du Sénat, peut-être prématurée, avait le mérite de libérer pour d'autres usages des crédits du FITTVN qui ont ces dernières années servi par exemple à financer des équipements autoroutiers dans le Massif central.

M. Germain Gengenwin - On ne peut tout de même pas écarter d'un revers de main tout le travail effectué par le Sénat. Si la Haute Assemblée est attachée au développement du réseau autoroutier et préconise, pour le favoriser, de confier les nouveaux tronçons à des concessionnaires, c'est notamment pour renforcer la sécurité routière. Les autoroutes sont beaucoup moins dangereuses que le réseau routier traditionnel. C'est pourquoi je m'oppose à tous les amendements de suppression des articles introduits par le Sénat.

Les amendements 74 à 82, successivement mis aux voix, sont adoptés et les articles 33 bis à 33 decies supprimés.

ART. 34 ter

M. le Rapporteur - L'amendement 83 reprend la proposition du Sénat d'associer les comités d'expansion et les agences de développement économique à la mise en oeuvre des stratégies de développement économique décidées par les collectivités. A l'initiative de notre collègue Jean-Michel Marchand, nous avons accepté d'y adjoindre les comités de bassin d'emploi. Nous précisons bien que ces organismes assistent les collectivités, ce qui dissipe toute ambiguïté sur un éventuel transfert de compétences.

Mme la Ministre - Avis favorable.

M. Serge Poignant - Je préfère la rédaction de l'Assemblée à celle du Sénat : en effet, ces organismes ne font bien qu'assister les collectivités. Mon sous-amendement 216 tend d'ailleurs à écrire qu'ils "peuvent les assister". Il tend aussi à préciser que les comités d'expansion et les agences de développement économique sont des associations loi de 1901 créées à l'initiative des collectivités.

M. Patrick Rimbert - Le sous-amendement 235 est identique. Il tend à préciser le statut juridique associatif des comités d'expansion et des agences de développement économique afin de leur assurer une base légale et une sécurité juridique pour les collectivités qu'elles assistent. La jurisprudence administrative et financière a apporté des précisions, mais au coup par coup. Et d'une région à l'autre, les observations des chambres régionales des comptes sont contradictoires. L'application de la directive européenne services du 18 juin 1992 a suscité une incertitude supplémentaire. La rédaction proposée aura le mérite de la clarté.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné ces sous-amendements mais je pense qu'elle y aurait été favorable.

Mme la Ministre - Je ne puis qu'être favorable à des sous-amendements explicitant le texte.

M. Jean-Michel Marchand - Ces sous-amendements ne sont pas pour me déplaire, d'autant qu'ils ressemblent fort à ma proposition initiale en commission ! Il est très important d'associer les comités de bassin d'emploi qui rassemblent tous les acteurs de terrain, notamment entreprises et syndicats de salariés, et ont reçu pour mission de contribuer au développement local en servant le développement de l'emploi. En outre, ces comités ont l'habitude de travailler ensemble, ce qui renforce la cohérence de leur action et leur permet de confronter utilement leurs expériences.

Les sous-amendements identiques 216 et 235, mis aux voix, sont adoptés.

M. Germain Gengenwin - Le sous-amendement 147 tend à ajouter après le mot "économique" : "élaborent et mettent en oeuvre avec les collectivités territoriales leurs stratégies de développement économique."

Les comités ont fait leurs preuves, ils sont utiles aux élus.

M. le Rapporteur - Défavorable, la constitutionnalité d'une telle disposition est incertaine.

Mme la Ministre - Défavorable.

Le sous-amendement 147, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'amendement 83 modifié, mis aux voix, est adopté, et l'article 34 ter ainsi rédigé.

ART. 35

M. le Rapporteur - L'amendement 84 rétablit le texte de la première lecture, sous réserve d'une rédaction plus précise du deuxième alinéa. Le Sénat avait beaucoup modifié cet article, mettant l'accent sur le développement de l'Ile-de-France, et faisait passer au second plan la maîtrise de l'urbanisme et de la démographie.

L'amendement 84, mis aux voix, est adopté.

L'article 35 est ainsi rédigé.

ART. 35 bis

M. le Rapporteur - L'amendement 85 supprime l'article, en liaison avec la suppression du suivant.

Mme la Ministre - Favorable.

L'amendement 85, mis aux voix, est adopté, et l'article 35 bis est supprimé.

ART. 35 ter

L'amendement 86 de la commission, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté, et l'article 35 ter est supprimé.

ART. 36

M. le Rapporteur - L'amendement 87 rétablit le texte de la première lecture qui supprimait le financement du canal Rhin-Rhône, Madame la ministre.

M. Germain Gengenwin - Contre l'amendement. On parle toujours de colonnes de camions sur nos routes, et on supprime une voie d'eau.

L'amendement 87, mis aux voix, est adopté.

L'article 36 est ainsi rétabli.

ART. 37

M. le Rapporteur - L'amendement 88 rétablit un article additionnel adopté en première lecture à l'initiative de M. Marchand, et que le Sénat avait supprimé. Il s'agit de préciser d'une part que : "l'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance et de voirie de l'autorité municipale" ; et d'autre part que : "lorsqu'un chemin rural appartient à plusieurs communes, il est statué sur la vente après enquête unique par délibérations concordantes des conseils municipaux. Il en est de même quand des chemin appartenant à plusieurs communes constituent un même itinéraire entre deux intersections de voies ou de chemins".

Le critère de "circulation générale et continue" disparaît, ainsi que "l'affectation agricole", qui pourrait inciter à labourer ! On a supprimé, pour la seconde disposition, l'intervention du préfet, le Sénat ayant fait observer à juste titre que les chemins ruraux font partie du domaine privé des communes.

Mme la Ministre - Favorable à cette rédaction simplifiée qui préserve le principe de l'affectation présumée des chemins ruraux à l'usage du public.

M. Jean-Michel Marchand - Vous avez raison, Monsieur le rapporteur, quand les chemins ruraux sont accaparés par les "joignants", ils font parfois l'objet d'utilisation étonnantes : ils peuvent être clôturés ou labourés. Par les sous-amendements 233 et 232, je propose qu'on remplace "et" par "ou", afin que les maires n'aient pas à la fois à surveiller et à faire des actes de voirie.

M. le Président - Vous avez parlé de "joignants" ?

M. Jean-Michel Marchand - Je parle des propriétaires terriens dont les champs "aboutent" les chemins (Rires).

M. Michel Bouvard - C'est du vieux françoys !

Mme la Ministre - Ou du patois ?

M. Jean-Michel Marchand - Que nenni. Je viens d'un pays qui fut le jardin de la langue française ! (Sourires) Mon second sous-amendement insiste sur la nécessité d'une large information quand il y a des transactions.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné. Quant au rapporteur, il s'aventurera prudemment sur ces chemins. D'accord pour la substitution de "ou" à "et". Mais le second sous-amendement n'est peut-être pas nécessaire.

M. Michel Bouvard - Il n'a pas de valeur juridique.

M. le Rapporteur - Le code rural a déjà prévu la publicité à faire quand on aliène un chemin rural. Il suffirait que le Gouvernement s'engage à être vigilant.

Mme la Ministre - Pouvez-vous imaginer qu'il ne le soit pas ? Favorable au premier sous-amendement, contre le second.

M. Germain Gengenwin - On oublie que ces chemins appartiennent souvent à des associations foncières, non aux communes.

M. le Rapporteur - Chez vous peut-être !

M. Germain Gengenwin - Partout où il y a eu remembrement. Les chemins sont en général aménagés en surface, il n'y a pas de soubassement : voulez-vous les ouvrir aux 4x4 le dimanche ?

M. Félix Leyzour - Je me réjouis du rétablissement de cet article. Si certains chemins d'exploitation appartiennent en effet à des associations foncières, d'autres chemins ruraux font partie du domaine privé de la commune, laquelle peut les aliéner après enquête. Or, il est bon de les préserver, car ils servent de plus en plus non seulement aux activités agricoles, mais aussi aux promeneurs. Cela suppose tout un travail à faire en aval de la loi.

M. Jean-Michel Marchand - Je retire le sous-amendement 232.

Et je signale à M. Gengenwin que la situation n'est pas partout la même : il y a des régions où certains chemins ruraux sont la propriété des communes.

J'acquiesce aux propos de M. Leyzour. Il faut veiller à ce que les chemins ruraux soient laissés ouverts et à ce que la continuité soit assurée d'une commune à l'autre.

M. Michel Bouvard - Si dans certaines régions on s'interroge sur la propriété des chemins, chez nous le problème est tout autre : il s'agit de préserver ces chemins parce que les agriculteurs sont partis depuis longtemps et que la friche progresse...

Le sous-amendement 233, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 88, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté et l'article 37 est ainsi rétabli.

L'article 38, mis aux voix, est adopté.

ART. 39

M. le Rapporteur - L'amendement 89 vise à supprimer l'article 39. Celui-ci ne fait qu'annoncer l'article 40 nouveau, qui crée une nouvelle catégorie juridique pour préserver les espaces périurbains. Or il nous a semblé préférable de nous inscrire dans la logique des projets de pays et de prévoir un dispositif ayant le même objet, mais beaucoup plus souple, dans le cadre de l'article 19. Nous proposons donc également par l'amendement 90, la suppression de l'article 40.

Mme la Ministre - Par les articles 39 et 40, le Sénat a introduit la notion de terroir urbain et paysager.

Le Gouvernement s'était exprimé contre ces articles et il est donc favorable à leur suppression. En effet, la création d'une nouvelle catégorie de charte du territoire risquerait de créer la confusion, d'autant que la rédaction du Sénat ne traite pas de la compatibilité de ces charges avec les autres schémas d'aménagement.

L'objectif visé par le Sénat peut être satisfait par les chartes de pays.

Avis favorable, donc, aux amendements 89 et 90.

Les amendements 89 et 90, successivement mis aux voix, sont adoptés et les articles 39 et 40 sont ainsi supprimés.

ART. 41

M. le Rapporteur - L'article additionnel voté par le Sénat limite, pendant sept ans, la possibilité de réviser les POS dans les communes non dotées d'un schéma directeur.

Notre commission a estimé cette disposition excessive : sept ans, c'est plus qu'un mandat municipal et une municipalité pourrait ainsi verrouiller l'évolution foncière, y compris pour ses successeurs.

Il nous a paru préférable de revoir les règles d'urbanisme dans le cadre du projet de loi en préparation à ce sujet.

L'amendement 91 tend donc à la suppression de l'article 41.

Mme la Ministre - Le constat est connu : le droit des sols est d'une grande instabilité, les POS sont révisés tous les 30 mois en moyenne, c'est trop souvent. C'est pourquoi le Gouvernement avait bien accueilli la proposition sénatoriale dans son principe, tant on jugeait excessive la durée de sept ans.

Votre commission préfère inclure une telle mesure dans le futur projet de loi sur l'urbanisme. Le Gouvernement s'en remet à votre sagesse.

L'amendement 91, mis aux voix, est adopté et l'article 41 est supprimé.

ART. 42 et 43

M. le Rapporteur - L'amendement 92 tend à supprimer l'article 42 adopté par le Sénat, à l'initiative de sa commission spéciale : cet article vise, avec les articles 43 et 48, à modifier les règles applicables, dans les espaces naturels sensibles en conférant aux départements une compétence de restructuration foncière à vocation agricole, ce qui supprimerait la condition d'ouverture au public des terres ainsi acquises.

La taxe prélevée sur la construction de bâtiments et de logements pour financer la protection des espaces naturels sensibles serait alors détournée de son objet.

La commission propose donc de supprimer les articles 42, 43 et 48.

Mme la Ministre - La taxe en question est une ressource modeste -un million dans l'Orne et la Sarthe, 300 000 F dans le Jura, 500 000 F dans le Cantal ; elle ne peut donc suffire à financer une politique foncière.

Il existe d'autres outils pour cela : le fonds d'intervention en agriculture et les instruments créés par la loi d'orientation agricole. Je suis donc favorable aux amendements de suppression de ces articles.

Les amendements 92 et 93, successivement mis aux voix, sont adoptés, et les articles 42 et 43 sont ainsi supprimés.

ART. 44 à 55

M. le Rapporteur - L'amendement 94 et les suivants tendent à la suppression d'une série d'articles ajoutés par le Sénat et directement inspirés d'une proposition de loi déposée par M. Raffarin. Ils créent un fonds commun de placement de proximité, dispositif qui nous parait complexe et dangereux pour les petits épargnants : ce fonds doit en effet financer des entreprises nouvelles, dont la viabilité n'est pas toujours assumée.

Au-delà des objections de fond, ces articles additionnels posent un problème de méthode : peut-on légiférer ainsi, en introduisant dans un projet un tout autre texte, instillé à petites doses, amendement par amendement ? Je ne le pense pas. Il faut, dans ces matières, avoir une vision d'ensemble, un projet complet.

Ce projet existe : c'est le texte que prépare Emile Zuccarelli sur les interventions économiques locales et que nous souhaitons discuter le plus vite possible. Il faut toutefois veiller à ce qu'il soit compatible avec le droit européen de la concurrence, ce qui retarde son élaboration. Je crois néanmoins que le projet sera déposé d'ici la fin de l'année. En attendant, nos amendements tendent à la suppression des articles additionnels.

Mme la Ministre - Le Gouvernement n'a jamais caché son intérêt pour les dispositifs économiques destinés aux PME et aux collectivités locales : ce sont des éléments indispensables d'une stratégie d'aménagement équilibré du territoire.

Simplement il cherche à le faire par le biais de textes spécifiques, actuellement préparés par M. Zuccarelli pour les interventions des collectivités locales et par Mme Lebranchu pour les mesures en faveur des PME.

Le Gouvernement est donc favorable aux amendements de suppression des articles à contenu économique.

Je souhaite en outre qu'avant l'examen des projets d'Emile Zuccarelli et de Marylise Lebranchu, nous disposions de l'évaluation, quantitative et qualitative, de l'efficacité des outils de discrimination positive existants, qu'il s'agisse du zonage ou des mesures mises en place par la loi du 4 février 1995. Je pense tout particulièrement au fonds national de développement des entreprises. Je ne doute pas de la mobilisation des parlementaires pour cette évaluation.

M. Serge Poignant - Nous sommes pour le maintien de ces articles car il faut à cette loi un volet économique. Certes, la loi Zuccarelli viendra, mais quand ? Nous allons encore perdre une année...

M. Michel Bouvard - Dans la précédente loi d'aménagement du territoire, figurent des dispositifs à caractère économique. Certains, comme le fonds national de développement des entreprises, n'ont pas été dotés ; mais d'autres mesures ont été mises en oeuvre, notamment celle concernant les cotisations familiales des entreprises dans les zones de revitalisation rurale -que le Gouvernement avait d'ailleurs envisagé de supprimer dans la loi de finances pour 1999, avant que les élus de ces zones, tant de la majorité que de l'opposition, s'en émeuvent.

Le Sénat a fait un travail intéressant, en tirant les enseignements des dispositions mises en oeuvre jusqu'à présent. Au lieu de le suivre, vous vous proposez d'attendre la loi Zuccarelli, qui ne sera pas en vigueur avant un an... En adoptant ses propositions, nous soutiendrions l'emploi. Pourquoi considérer qu'il y a urgence à organiser les 35 heures ou les emplois-jeunes, et ne pas attacher le même intérêt à des dispositions qui tendent à créer des emplois dans les zones fragiles du territoire ?

Nous comprenons bien qu'on ne veuille pas priver M. Zuccarelli de ses droits d'auteur, mais compte tenu de la situation de l'emploi dans notre pays et de la fragilité de ces zones, il est coupable d'attendre un an de plus.

M. Germain Gengenwin - Nos collègues du Sénat ont effectivement fait un travail important. Il n'est pas admissible qu'au moment où le Gouvernement prétend favoriser la création d'entreprises, la commission propose la suppression de ce volet économique. Nous renvoyer à un autre texte, c'est une façon de botter en touche, parce qu'on n'a pas le courage d'agir.

Mme la Ministre - Vous employez des mots très durs. Le Gouvernement ne "prétend" pas favoriser la création d'entreprises et d'emplois, il le fait. Il ne manque pas de courage, il évite les décisions au coup par coup.

Qui peut être contre les fonds communs de placement de proximité ? Le dispositif envisagé apparaît cependant complexe et peu efficace. Fondé sur un zonage des entreprises et sur un zonage des épargnants, il suppose un double contrôle. Quel intérêt y a-t-il d'ailleurs à lier le lieu de résidence des porteurs de parts de fonds et la zone d'intervention ? Pourquoi réserver le bénéfice de ces FCP à certaines zones, au risque de les transformer en zones de transit, pour le bonheur des chasseurs d'avantages ?

Evitons d'adopter des mesures trop rapidement. Le Gouvernement n'est pas favorable à une réforme par appartements.

M. Nicole Bricq - Très bien !

M. Patrick Rimbert - N'essayez pas de faire croire que le développement économique ne nous intéresse pas ! Nous considérons simplement qu'il faut traiter ces problèmes en profondeur. Les fonds communs de placement de proximité peuvent avoir un intérêt au-delà du monde rural ; l'épargne de proximité doit donner lieu à un vrai débat, et pas seulement ici. Le Gouvernement travaille sur ces sujets ainsi que sur la transmission d'entreprises, qui a déjà fait l'objet de plusieurs mesures décidées par Mme Lebranchu. La loi de finances sera sans doute l'occasion de progresser.

En ce qui concerne les relations entre entreprises, la DATAR a entrepris un travail sur les "systèmes productifs locaux". Enfin, le projet de loi de M. Zuccarelli va venir en discussion. Bref, on avance.

L'amendement 94, mis aux voix, est adopté, de même que les amendements 95 à 105, et les articles 44 à 55 sont ainsi supprimés.

ART. 56

Mme la Ministre - Le champ des groupements d'intérêt public a été élargi par la loi du 2 février 1995 à l'ensemble des domaines de l'environnement. De fait, le principe même du GIP -associer des organismes de droit privé et de droit public, dans le cadre de coopérations définies et limitées- se prête bien à des actions telles que la gestion des ressources naturelles, la protection contre les risques. Cela étant, les incidences financières de la création de tels GIP devront être examinées au cas par cas. Il n'y a donc pas lieu de prévoir une mesure générique. C'est pourquoi l'amendement 225 tend à supprimer le II de cet article.

M. le Rapporteur - La commission ne l'a pas examiné mais elle aurait certainement accepté la suppression de ce gage.

L'amendement 225, mis aux voix, est adopté.

L'article 56, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L'ART. 56

M. le Président - Qui défend l'amendement 204 de MM. Christian Paul et André Billardon ?

M. Michel Bouvard - Il est défendu.

M. le Rapporteur - Nous sommes tous des amis du Morvan, mais compte tenu des conséquences financières d'un tel amendement -qui n'a pas été examiné en première lecture, ni à l'Assemblée, ni au Sénat-, la commission n'a pas cru devoir le retenir.

Mme la Ministre - La notion de massif est définie dans la "loi Montagne" par des critères d'altitude et de pente auxquels ne répond pas le Morvan, dont par ailleurs beaucoup de communes bénéficient d'un classement en zone défavorisée agricole.

Et je ne crois pas que le sujet puisse être ainsi introduit en deuxième lecture. Je suggère donc le retrait de l'amendement.

M. Michel Bouvard - L'association nationale des élus de la montagne ayant fait une place au Morvan, je me devais de défendre cet amendement mais je suis prêt à le retirer, car je comprends bien que la notion de massif relève d'une définition précise. Reste qu'une partie du Morvan est classée en zone de montagne et qu'il serait donc bon de le faire bénéficier de l'appui technique d'un commissaire de massif, par exemple celui du Massif Central.

L'amendement 204 est retiré.

La séance, suspendue à 22 heures 35, est reprise à 23 heures 5.

ART. 26 bis (précédemment réservé)

Mme la Ministre - L'amendement 224 est de suppression.

Le Gouvernement est, bien sûr, sensible au développement du télétravail, notamment dans les territoires menacés de désertification, et le SSC de l'information et de la communication s'attachera à favoriser le développement de ses technologies. Néanmoins, plusieurs raisons justifient la suppression de l'article. D'une part, les entreprises nouvelles qui viendraient à se créer bénéficient déjà actuellement d'une exonération de taxe professionnelle de 2 ans. De plus, les entreprises "de services en matière de télétravail" ne répondent à aucune définition juridique précise. Enfin, il sera particulièrement difficile, pour une entreprise qui peut jouer de la "localisation virtuelle" de ses salariés, de vérifier que l'ensemble de ses activités et de ses moyens d'exploitation sont implantés en zone éligible.

Nous sommes convenus, au cours du débat, que l'essentiel était la création effective d'activités et d'emplois, et nous avons longuement parlé des centres d'appel. Il est vrai qu'ils supportent une taxe professionnelle importante, mais comme vous le savez, le Gouvernement s'est engagé à réduire la part de la taxe professionnelle assise sur les salaires.

Par ailleurs, une décision de ce type doit être notifiée à la Commission européenne. Je propose donc que l'exonération de la taxe professionnelle envisagée dans l'article soit examinée, comme les autres mesures fiscales et sociales, en fin d'année, dans le cadre de la réforme des zonages.

Pour toutes ces raisons, je demande la suppression de l'article 26 bis.

M. le Rapporteur - Il est vrai que la taxe professionnelle est appelée à diminuer progressivement -le Gouvernement s'y est engagé, on le sait, comme il s'est engagé à l'instant à ce que la disposition envisagée soit examinée dans le cadre de la réforme des zonages. Dans ces conditions, nous acceptons l'amendement de suppression.

L'amendement 224, mis aux voix, est adopté.

DEUXIÈME DÉLIBÉRATION

M. le Président - En application de l'article 101 du Règlement, le Gouvernement a demandé une nouvelle délibération sur les articles 14, 19, 20 et 22 du projet de loi. Elle est de droit, et la commission interviendra conformément aux dispositions de l'alinéa 3 de cet article. Je rappelle que le rejet des amendements vaut confirmation du vote précédent.

ART. 14

Mme la Ministre - L'amendement 1 rectifié se lit de la manière suivante :

"I. Dans la première phrase du I de cet article, substituer aux mots : "directeur d'équipements et de services", les mots : "de services collectifs".

II. En conséquence, procéder à la même substitution dans la première phrase du deuxième alinéa du II de cet article."

Il vise à assurer une parfaite cohérence entre la lettre et l'esprit de la loi et à faire en sorte que tous les schémas institués par la loi soient dits sans exception de services "collectifs".

M. le Rapporteur - Une confusion intervenue lors du vote de l'amendement a eu pour effet que nous avons obtenu un résultat inverse de celui que nous visions. Je pense donc nécessaire de rétablir cette rédaction.

L'amendement 1 rectifié, mis aux voix, est adopté.

Mme la Ministre - L'amendement 2 tend à insérer les mots "et des services" après le mot "établissements" dans la dernière phrase du deuxième alinéa du II. En effet, le maintien des services de proximité constitue bien un des enjeux du schéma, qui est d'offrir des services sanitaires de qualité, en recourant à des modalités diverses qui n'induisent pas nécessairement le maintien des établissements de proximité.

M. le Rapporteur - La commission était hésitante, estimant qu'il y avait quelque risque à choisir entre établissements et services. Cela dit, il est vrai que les établissements peuvent demeurer et les services être modifiés. La rédaction proposée garantissant sans doute une meilleure coordination, je n'y suis pas opposé.

L'amendement 2, mis aux voix, est adopté.

L'article 14, mis aux voix, est adopté.

ART. 19

Mme la Ministre - J'avais, au cours de la discussion, retiré un amendement du Gouvernement au bénéfice d'un amendement présenté par M. Espilondo, tant la formulation m'avait paru plus synthétique. Elle l'est trop... C'est pourquoi je propose, par l'amendement 3, d'insérer avant la dernière phrase du deuxième alinéa du II la phrase suivante : "Les personnes morales de droit public doivent disposer de la majorité des voix dans les instances collégiales de délibération et d'administration du groupement".

En effet, dès lors que le financement des projets des pays relèveront pour l'essentiel de crédits publics, il est fondamental que les décisions du groupement d'intérêt public relèvent des personnes morales de droit public et notamment des collectivités territoriales qui le constituent.

M. le Rapporteur - Je partage ce point de vue. L'amendement proposé par M. Espilondo l'exprimerait implicitement mais il est en effet plus judicieux que ce principe soit inscrit explicitement dans la loi.

L'amendement 3, mis aux voix, est adopté.

L'article 19, mis aux voix, est adopté.

ART. 20

Mme la Ministre - La rédaction actuelle du quatrième alinéa de l'article est incohérente. Il convient donc, comme le propose l'amendement 4, de modifier de la manière suivante la deuxième phrase du quatrième alinéa :

"A titre transitoire, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique des agglomérations n'étant pas... (le reste sans changement)" et, par voie de conséquence, de substituer au mot "elles" le mot "ils" dans l'avant-dernière phrase du même alinéa. C'est l'objet de l'amendement 4 rectifié.

M. le Rapporteur - Cet amendement rédactionnel est tout à fait nécessaire.

L'amendement 4 rectifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 20, mis aux voix, est adopté.

ART. 22

Mme la Ministre - L'amendement 5 tend à supprimer le I quater de cet article. Celui-ci fait en effet référence à l'article 42 de la loi, qui a été supprimé. Cela étant, le problème posé à cet alinéa reste entier. Je vous propose d'y revenir lors de l'examen du projet de loi que présentera M. Zuccarelli.

M. le Rapporteur - La suppression de l'article 42 rend en effet caduques les dispositions du I quater, qu'il paraît donc logique de supprimer. Mais nous ne manquerons pas de demander le rétablissement de ces dispositions tout à fait essentielles pour les collectivités lors de l'examen du projet de loi Zuccarelli et nous espérons que le Gouvernement nous entendra.

M. Félix Leyzour - Si les collectivités mettent à la disposition des maisons de services publics des personnels et des locaux, l'Etat doit s'engager à leur rembourser les dépenses correspondantes. A défaut, les communes les plus défavorisées se trouveront doublement pénalisées, devant supporter elles-mêmes le coût du maintien des services publics sur leur territoire.

Pouvons-nous accepter de supprimer aujourd'hui cette disposition dont nous ne sommes pas sûrs qu'elle sera ultérieurement rétablie ? Un Tiens vaut mieux que deux Tu l'auras !

M. Germain Gengenwin - M. Leyzour a parfaitement posé le problème. Je suis défavorable à l'amendement 5.

M. Henri Nayrou - Je conviens avec le rapporteur que la suppression de l'article 42 fait tomber l'alinéa I quater. Mais je tiens à souligner trois points. Tout d'abord, les maisons de services publics constituent une réponse parfaitement adaptée dans les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines sensibles. Ensuite, les collectivités s'offusquent du désengagement de l'Etat dans un champ qui relève bien de sa compétence. Enfin, il est clair que l'Etat devra assumer ses responsabilités à moins qu'il n'accepte de laisser à l'abandon toute une partie du territoire national. Entre tout et rien, il y a peut-être place pour un compromis... qui redonnerait espoir aux collectivités des zones les plus défavorisées.

M. Michel Bouvard - Le Gouvernement Balladur avait institué un moratoire sur les services publics dont nous savions tous qu'il devrait un jour être levé. Nous souhaitons qu'il le soit dans les meilleures conditions possibles et, pour ce faire, que la concertation préside à l'élaboration de schémas départementaux des services publics. Les maisons de services publics faisaient partie des solutions imaginées. Mais elles ne peuvent vivre que si les communes les plus petites et les moins riches qui les mettent en place, sont soutenues par l'Etat.

Madame la ministre, vous nous renvoyez au projet de loi Zuccarelli qui sera au mieux promulgué dans un an, sans parler des nécessaires décrets d'application. D'ici-là, des services publics auront disparu dans les zones défavorisées, des maisons de services publics auront été créées. On ne manquera pas alors de faire valoir aux collectivités qu'elles y sont bien parvenues sans compensation de l'Etat et que celle-ci n'est donc pas nécessaire.

Depuis quelques années, on s'efforce de freiner la disparition des services publics. Il était temps, car on touchait à l'os, pour ainsi dire. C'est pourquoi, en l'espèce, je compte sur un sursaut de la représentation nationale. Si le Parlement vote à l'unanimité, le Gouvernement sera bien obligé d'en tenir compte et nous pouvons espérer avoir gain de cause.

M. Patrick Rimbert - Conserver un texte inapplicable du fait d'une incohérence de rédaction serait inconvenant.

M. Michel Bouvard - Réécrivons-le.

M. Patrick Rimbert - Une manière de lever la difficulté serait de supprimer la référence à l'article 42.

Le groupe socialiste, soutenu par tous les autres groupes, a vigoureusement défendu la création des maisons de services publics et le Gouvernement lui a donné satisfaction. Les dispositions du I quater pourraient être conservées d'autant que la rédaction est assez vague pour ne pas engager trop l'Etat. Rembourser "tout ou partie" des dépenses laisse en effet une grande latitude.

M. le Président - Je suis saisi d'un amendement 6 de M. Leyzour ainsi rédigé : "à la fin du I quater, supprimer les mots "tels que définis à l'article 42".

Mme la Ministre - J'ai moi-même reconnu ici la nécessité de muscler le dispositif des maisons de services publics afin d'apporter des garanties aux élus des zones en difficulté. M. Zuccarelli partage cette préoccupation. Mais d'une part, certains contrats d'objectifs, comme celui en préparation à La Poste, prévoient de dégager des moyens spécifiques pour la rémunération des agents mis à disposition pour assurer des missions de service public. D'autre part, je ne souhaite pas que l'Etat puisse être amené à rembourser des dépenses engagées en vertu de conventions auxquelles il n'aurait été en aucune manière associé. Une solution pourrait peut-être être trouvée en précisant le II de l'article. Ensuite, la formulation du Sénat, qui parle de "rembourser" les rémunérations aux collectivités territoriales, me paraît curieuse. On rembourse en général des dettes !

Cela dit, l'article 42 qui a été supprimé, c'est l'article 42 de ce projet, mais l'article 42 de la loi Pasqua est maintenu. L'expédient un peu médiocre que nous avons trouvé pour accélérer la discussion ne tient donc pas, et je confesse volontiers ce péché, en espérant que vous le trouverez véniel.

M. Félix Leyzour - "On pardonnera beaucoup à ceux qui ont beaucoup péché", dit l'Ecclésiaste (Sourires).

M. le Président - L'Assemblée est une institution laïque.

M. Félix Leyzour - L'essentiel, c'est que nous nous retrouvions sur le fond. Or, nous savons tous comment les choses se passent dans les communes : il y a des conventions, et on trouve toujours une formule. Si notre amendement est adopté, tout le monde s'y retrouvera. Pour éviter toute ambiguïté, le mieux serait de supprimer la référence à l'article 42.

M. le Président - Mais si l'amendement 5 du Gouvernement est voté, le votre tombera.

M. Félix Leyzour - C'est pourquoi il faut voter d'abord sur le mien.

Mme la Ministre - Considérant que le Sénat a déjà examiné le projet Zuccarelli en première lecture, j'avais cru préférable de vous présenter dans quelques semaines une disposition bien "bordée". Mais si vous jugez préférable de faire autrement, je me ferai une raison. Sagesse.

L'amendement 5, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'amendement 6, mis aux voix, est adopté.

L'article 22 modifié, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - Nous avons terminé l'examen des articles du projet de loi.

Les explications de vote et le vote sur l'ensemble auront lieu mardi 11 mai, après les questions au Gouvernement.

Prochaine séance, mardi 11 mai à 10 heures 30.

La séance est levée à 23 heures 35.

          Le Directeur du service
          des comptes rendus analytiques,

          Jacques BOUFFIER


© Assemblée nationale


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