Session ordinaire de 1999-2000 - 70ème jour de séance, 165ème séance

1^ère SÉANCE DU MARDI 28 MARS 2000

PRÉSIDENCE de M. Philippe HOUILLON

vice-président

Sommaire

DÉMISSION DU PRÉSIDENT
DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 2

RÉSOLUTION ADOPTÉE EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION 2

ADOPTION INTERNATIONALE 2

AVANT L'ARTICLE PREMIER 16

ÉLECTION DU PRÉSIDENT
DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
ET FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR 17

ADOPTION INTERNATIONALE (suite) 17

ARTICLE PREMIER 17

ART. 2 20

APRÈS L'ART. 2 21

ART. 4 23

EXPLICATIONS DE VOTE 23

ANNEXE ORDRE DU JOUR 24

La séance est ouverte à neuf heures.

DÉMISSION DU PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

M. le Président - M. le premier vice-président de notre Assemblée a reçu de M. Laurent Fabius une lettre en date du 27 mars 2000 par laquelle il l'informe que, comme il en a informé l'ensemble de ses collègues par lettre du même jour, il a décidé de se démettre de ses fonctions de Président de l'Assemblée nationale.

Acte est donné à cette communication.

RÉSOLUTION ADOPTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4
DE LA CONSTITUTION

M. le Président - J'informe l'Assemblée qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2 du Règlement, est considérée comme définitive la résolution, adoptée par la commission des lois, sur la proposition de règlement du Conseil européen relatif à l'exécution des décisions en matière matrimoniale.

ADOPTION INTERNATIONALE

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Jean-François Mattei et plusieurs de ses collègues relative à l'adoption internationale.

M. Jean-François Mattei, rapporteur de la commission des lois - Les sujets concernant l'enfant, plus encore l'enfant dans la détresse nous donnent l'occasion de nous interroger sur l'essence même de notre engagement politique et le sens de notre action. C'est pourquoi je suis heureux de rapporter aujourd'hui ce texte qui nous rassemble. Je remercie tous ceux qui m'ont aidé et ont contribué à l'améliorer : le groupe Démocratie libérale qui a choisi cette proposition de loi pour sa fenêtre parlementaire, les groupes UDF et RPR qui se sont dès le début associés à sa démarche, mais aussi les groupes de la majorité, singulièrement le groupe socialiste. Je citerai tout particulièrement Mme Neiertz avec qui nous avons depuis la loi de 1996 partagé le même souci du devenir de l'adoption. Tous considèrent ce texte comme d'intérêt général et acceptent de l'amender pour progresser encore, j'y suis sensible. Je tiens enfin à remercier les membres de la commission des lois, en particulier Mme Tasca qui en présidait encore les travaux lors de l'examen de ce texte, ainsi que Mme la ministre de la justice et son cabinet qui ont manifesté un réel souci de voir cette proposition de loi aboutir.

Le sujet est à nouveau d'actualité. Le Conseil de l'Europe en traitait fin janvier. Récemment, la commission des droits de l'homme de l'ONU a préparé un texte qu'examinera l'Assemblée générale, afin qu'il n'y ait plus d'enfants vendus, bafoués ni trahis.

La présente proposition de loi, complétant la loi de 1996, permettra l'application de la convention de La Haye tendant à moraliser l'adoption internationale. Nous n'avions pu à l'époque aller aussi loin que nous le souhaitions, la France n'ayant pas ratifié cette convention. La jurisprudence semblait par ailleurs être favorable aux enfants et aux parents adoptifs, malgré un parcours souvent difficile et semé d'embûches.

Depuis cette convention, l'adoption internationale devrait se faire dans la plus grande clarté. C'est le cas entre les pays qui l'ont ratifiée. En revanche, les procédures se sont compliquées dans les autres pays, soit qu'ils n'aient aucune législation sur l'adoption, soit qu'ils n'aient pas encore les instruments nécessaires pour l'appliquer, soit qu'ils n'aient pas encore parcouru le chemin nécessaire pour reconnaître leur incapacité à prendre en charge leurs propres enfants. Dans tous ces cas, les juridictions françaises s'interrogent, parfois soupçonnent et trop souvent s'opposent au prononcé de l'adoption.

Or, nombre de situations ne sont pas acceptables sur le plan humain et ne peuvent que susciter l'indignation, si ce n'est la révolte. C'est pourquoi il était temps de proposer une loi afin de répondre aux interrogations des juridictions et de garantir une sécurité juridique aux parents adoptifs lorsqu'un conflit est possible entre les lois de différents pays.

Quelques principes méritent d'être rappelés. Tout d'abord, il ne saurait y avoir de droit à l'enfant. Ensuite, il faut dans tous les cas privilégier l'adoption dans le pays d'origine. L'adoption internationale ne s'impose que si un pays est incapable de prendre en charge ses propres enfants privés de famille. Et dans cette situation, trois dangers doivent être évités.

Le premier serait d'assimiler l'adoption internationale à une action humanitaire. L'élan du c_ur peut parfois conduire à des échecs désastreux. C'est d'ailleurs pourquoi on ne saurait faire de publicité pour des enfants à adopter comme pour une collecte de dons en faveur du Kosovo. Je pense à cet égard à certaines campagnes faites récemment par un pays voisin.

Le deuxième danger serait de considérer les pays pauvres comme un réservoir d'enfants pour les pays riches. La connaissance et le respect des origines s'imposent. Tout doit être fait pour que l'enfant n'en soit pas privé.

Le troisième écueil serait d'organiser des filières et d'avaliser des procédés relevant du marché, au risque de trafics et de fraudes. En effet, l'enfant est innocent et le parent adoptif, mû par l'amour, est aveugle. Ils constituent donc, l'un et autre, des proies faciles pour ceux qui veulent faire commerce des enfants.

La difficulté reste donc entière quand l'adoption implique un pays qui n'a pas ratifié la convention de La Haye. Faut-il a priori le tenir pour suspect et l'exclure ? Faut-il interrompre brutalement les procédures en cours, au risque d'encourager la clandestinité ? Mieux vaut, à mon sens, négocier en pareil cas une convention bilatérale fondée sur les principes de la convention de La Haye, pour une période limitée. C'est ce que j'ai toujours souhaité et je suis heureux qu'une telle procédure soit en cours pour le Vietnam. Puissent d'autres conventions suivre avec d'autres pays dans le même cas ! En effet, on fait ainsi _uvre de pédagogie et on aide les pays concernés à se doter des moyens nécessaires à la ratification et à normaliser leurs pratiques.

Le texte que j'ai l'honneur et le bonheur de vous présenter aujourd'hui tente de répondre à ces questions. Ses deux premiers articles visent à assurer la sécurité juridique des adoptés. L'article premier confirme la reconnaissance de plein droit des décisions d'adoption régulièrement prononcées à l'étranger, qui doivent produire les effets prévus par la loi française non seulement lorsque l'adoptant est français, mais également lorsqu'il réside habituellement en France. Il autorise la conversion des adoptions simples en adoptions plénières, dès lors que le consentement requis a été donné. Enfin, il précise les règles applicables en l'absence de législation relative à l'adoption dans le pays d'origine de l'enfant.

La proposition de loi renforce également la qualité du consentement requis pour le prononcé de l'adoption, en s'inspirant des dispositions de la convention de La Haye, qui doit devenir la norme en matière d'adoption internationale. Il s'agit d'éviter le développement de pratiques contestables, contraires à l'intérêt de l'enfant. La discussion a été quasiment consensuelle sur ce point.

C'est également dans le souci de l'intérêt de l'enfant et parce que nombre d'entre eux sont d'origine étrangère que j'ai souhaité une nouvelle rédaction de l'article 350 du code civil relatif à la déclaration judiciaire d'abandon. Je n'ai pas été suivi -peu s'en est fallu- par la commission des lois au motif que la proposition de loi concernait exclusivement l'adoption internationale. Je le regrette car, dans sa rédaction actuelle, l'article 350 est inapplicable et laisse trop peu de marge à l'interprétation. Il ne s'agissait pas de rendre systématique la déclaration d'abandon au terme de quatre années mais d'obliger le tribunal, au bout de quatre ans, à se pencher sur le pourquoi et le comment d'un placement au long cours afin qu'aucun enfant ne soit oublié. Par ailleurs, la rédaction donnait toute latitude au juge de choisir la meilleure solution pour l'enfant. Quand le lien familial persiste malgré des conditions difficiles d'incarcération, d'hospitalisation, d'exclusion socio-économique à l'origine de situations de grande détresse, il faut tout faire pour le préserver. J'avais à cet égard l'accord d'ATD quart monde, sous condition de la référence à cette grande détresse, et de l'association des anciens pupilles de l'Etat moyennant des amendements que j'ai intégrés. La rédaction répondait donc bien à cette double exigence : pas de dossiers oubliés et, faire primer l'intérêt de l'enfant.

Enfin, tout le monde s'est accordé pour reconnaître que les représentants des organismes agréés pour l'adoption et des associations de familles adoptives devaient être associés, avec voix consultative, à la composition de l'autorité centrale pour l'adoption. Nous avons tout à gagner à ce qu'un travail commun prévienne les incompréhensions que peuvent parfois susciter les décisions des pouvoirs publics.

Avant de conclure, je voudrais déplorer que, quatre ans après la loi de 1996, tous les décrets d'application n'aient pas encore été publiés et que le rapport prévu pour 1999 ne connaisse même pas le moindre début de commencement. Consciente de ce blocage, Mme Neiertz a déposé un amendement sur le fonctionnement du Conseil supérieur de l'adoption, qui a été adopté à l'unanimité, car il est insupportable que des décisions de la représentation nationale restent sans effet à cause d'inerties qui confinent parfois à une véritable résistance.

Comment admettre qu'un enfant régulièrement confié pour adoption dans un pays entre en France avec un visa dûment accordé par la France et qu'une fois chez nous il ne soit pas chez lui ? Comment admettre qu'il devienne un enfant sans papiers, de nulle part ? Faire que cela soit désormais impossible constitue la raison d'être de ce texte. J'espère que nous allons ensemble le voter. C'est un devoir, c'est une profession de foi, c'est aussi un acte d'amour (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice - Je voudrais d'emblée souligner que la question traitée aujourd'hui est à mes yeux essentielle car la famille a toujours représenté pour moi une priorité. Je prépare d'ailleurs une réforme du droit de la famille dont l'axe principal est d'assurer la stabilité de la filiation. Cette sécurité du lien juridique entre parents et enfants constitue également une exigence au niveau international. A cet égard, nous sommes confrontés aux problèmes posés pour l'adoption, mais aussi pour les enfants de couples binationaux séparés -franco-allemands, notamment, ou franco-marocains. Je porte une grande attention à leur résolution et nous avons mis en place des procédures destinées à faciliter le règlement des litiges. C'est ainsi qu'un groupe de six parlementaires, trois Français -dont M. Cardo- et trois Allemands, a été constitué pour jouer un rôle de médiateur et veiller à ce que les jugements des tribunaux soient appliqués. La convention de Bruxelles II, que votre Parlement a ratifiée, prévoit à cet égard que, s'agissant des litiges concernant des enfants de couples binationaux séparés, le tribunal compétent est celui du lieu où vivaient les parents avant de se séparer.

En ce qui concerne l'adoption internationale, je comprends la légitime aspiration des parents à ce que l'enfant adopté soit complètement le leur. Le dialogue avec les associations et avec ceux qui désirent adopter un enfant à l'étranger m'a convaincue de la nécessité de changer la loi en conséquence. Cette stabilité et cette reconnaissance juridique, nous la devons aux parents adoptants mais aussi, et peut-être plus encore, aux enfants adoptés.

En juin 1998, la France a ratifié la convention de La Haye de 1993, à laquelle 29 pays ont adhéré. C'est elle qui encadre l'adoption internationale.

Par ailleurs, la France a signé une convention avec le Vietnam, dont je suis la procédure de ratification avec beaucoup d'attention et avec le désir qu'elle aille le plus rapidement possible à son terme, souci que partage M. Védrine. Comme je dois me rendre au Vietnam début avril, je ferai de cette question l'un des thèmes centraux de mes entretiens avec mon homologue vietnamien, afin que de ce côté là aussi, les choses aillent vite.

C'est dans ce contexte que je salue l'initiative de M. Mattei, tout à fait bienvenue. Déjà, en 1996, il avait tenté de régler le problème, avec le soutien de Mme Neiertz et de M. Jean-Pierre Michel. Mais le dossier n'avait pas pu avancer alors. Je suis heureuse qu'aujourd'hui une solution se dégage, au-delà des clivages habituels.

Majorité et opposition ont travaillé ensemble sur cette proposition de loi avec beaucoup de sérieux et d'efficacité et, de son côté, mon ministère a apporté sa contribution dans un esprit d'ouverture, sur la base d'un accord de principe.

Le texte institue dans le code civil des règles de conflits de loi, en matière d'adoption internationale, dans le souci d'harmoniser les pratiques. J'approuve cette initiative qui accroîtra la sécurité juridique pour les adoptants comme pour les adoptés et qui rendra le dispositif plus lisible.

Une décision d'adoption régulièrement prononcée dans le pays d'origine de l'enfant peut-elle avoir des effets en France au regard des règles régissant l'adoption ? A cette première question, le texte proposé répond clairement par l'affirmative. Ces effets sont ceux prévus par la loi française quand l'un des adoptants est un Français.

Une adoption simple prononcée dans le pays d'origine de l'enfant peut-elle être convertie en adoption plénière en France et, si oui, à quelles conditions ? A cette deuxième question, le texte répond encore oui, dans les conditions de l'article 27 de la convention de La Haye, c'est-à-dire si une telle décision est conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant et s'il y consent -dans la mesure où il a l'âge et la maturité nécessaire. Bien entendu, l'adoption plénière doit être l'objectif chaque fois qu'elle est possible car c'est ce que souhaitent les adoptants -et je les comprends. Mais les conditions posées à celle-ci sont exigeantes puisqu'il faut d'une part un consentement à la rupture complète des liens de l'enfant avec ses parents d'origine ou avec les autorités de tutelle du pays d'origine, d'autre part, la création d'un lien de filiation adoptive irrévocable.

Quelle position adopter par rapport aux pays dont la législation ne prévoit pas l'adoption voire qui la prohibent ? Je comprends la déception de ceux qui ne peuvent adopter un enfant parce que l'Etat dont il est originaire prohibe l'adoption plénière. Leur incompréhension est particulièrement forte quand les pays en question sont, géographiquement et historiquement, proches de nous, comme ceux du Maghreb.

L'adoption, y compris l'adoption plénière, est possible pour les enfants originaires de pays dont la législation ignore cette question. Mais il n'en va pas de même pour ceux qui proviennent d'Etats prohibant l'adoption. C'est là un principe de droit international privé consacré par la convention de La Haye. Une telle prohibition n'existe, heureusement, que dans un petit nombre d'Etats, mais on compte parmi eux des pays avec lesquels nous entretenons des relations très étroites. C'est le cas du Maroc. J'ai évoqué ce problème avec mon homologue marocain et pendant la visite d'Etat du roi Mohamed VI. Je retire de ces échanges qu'il ne faut pas attendre dans l'immédiat une évolution de la législation marocaine sur ce point. Comme dans les autres pays musulmans, l'adoption n'existe pas au Maroc, où on ne connaît que la délégation de l'autorité parentale. Nous _uvrons à régler les problèmes individuels que rencontrent les familles qui ont déjà adopté des enfants marocains. Depuis 1997, nous expliquons clairement pourquoi nous ne pouvons pas accorder de visa aux enfants marocains.

Cette proposition tend aussi à renforcer le rôle des associations de familles adoptives, qui seraient consultées par l'autorité centrale chargée de l'application de la convention de La Haye. Leur expérience sera utile à cette autorité.

Elles joueront en outre un rôle important au sein du Conseil supérieur de l'adoption ; cet organisme, créé en 1975, doit devenir un véritable lieu de réflexion sur l'adoption. En commission, Véronique Neiertz a souhaité le renforcer et j'approuve cette initiative. Il est important de donner un fondement législatif à ce Conseil, qui n'a pour le moment qu'une assise réglementaire. Organisme interministériel, il dépendra directement du Premier ministre et comportera en son sein un représentant du ministère des affaires étrangères. On voit que le Conseil supérieur de l'adoption est pleinement reconnu.

M. Mattei avait souhaité élargir le débat à notre droit interne de l'adoption, ce que la commission n'a pas jugé opportun dans un texte relatif à l'adoption internationale. Je partage cette analyse. Toutefois, dans le cours du débat, je vous donnerai quelques éléments d'information sur l'action que nous menons, Martine Aubry et moi-même, en matière de placement d'enfants.

Je salue le travail accompli par la commission des lois sous l'impulsion de Catherine Tasca et je me réjouis que de nombreux parlementaires, de la majorité comme de l'opposition, aient participé à l'élaboration de ce texte. Il s'agit d'un sujet délicat ; en effet, il n'est jamais facile de légiférer sur une question d'amour. Nous avons pourtant la responsabilité de fixer des règles claires et raisonnables afin d'aider les familles à adopter des enfants qui, autrement, ne connaîtraient sans doute pas le bonheur (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Bruno Bourg-Broc - Cette proposition répond au besoin observé depuis de nombreuses années, d'édicter une norme claire et définitive pour régler les conflits de loi sur l'adoption. Avec Jean-François Mattei, nous avons déjà tenté de donner une portée législative à la jurisprudence de la Cour de cassation. Des solutions satisfaisantes avaient été préconisées lors des auditions menées par la commission spéciale réunie en 1996, mais ces démarches n'ont pu aboutir. C'est à ce stade qu'est intervenue la circulaire du 16 février 1999. Très louable dans ses intentions -prévention des trafics et respect de la volonté des parents biologiques-, cette circulaire a remis en cause la jurisprudence de la Cour de cassation, créant ainsi une situation d'insécurité juridique inextricable pour les familles ayant adopté des enfants des pays non signataires de la convention de La Haye. Le cas le plus emblématique est celui du Vietnam.

Il est devenu indispensable de légiférer, d'autant que l'adoption internationale se développe. En effet, nous sommes passés de 1 000 adoptions internationales en 1980 à 2 000 en 1985 et à plus de 3 000 à partir de 1990. De plus, les pays d'origine se sont largement diversifiés : 7 en 1979, plus de 60 aujourd'hui, ce qui a rendu les conflits de loi plus fréquents et plus complexes. Enfin, près de trois enfants adoptés sur quatre viennent de l'étranger. C'est d'ailleurs ce développement de l'adoption internationale quia poussé la Chancellerie à vouloir préciser la volonté de l'exécutif en matière d'adoption internationale.

Il nous faut en outre établir définitivement notre droit. En 1996 déjà, nous avions souhaité le faire, pensant qu'une norme législative permettrait de consacrer une jurisprudence établie. Aujourd'hui, force est de constater que notre droit positif n'est plus établi, ce qui rend nécessaire l'intervention du Parlement. Il faut mettre fin à des situations dramatiques en garantissant aux familles une sécurité juridique qui va de pair avec la stabilité affective.

Nous devons légiférer en répondant aux problèmes pratiques que rencontrent les enfants, mais également ceux qui sont déjà leurs parents non seulement adoptifs, mais également affectifs, et ce dans le respect de la norme internationale que constitue la convention de La Haye.

Que faire pour les pays qui ne connaissent que l'adoption simple ? Que faire pour les pays d'origine non signataires de la convention ? Que faire pour les pays qui ne connaissent pas l'adoption ? Que faire pour les pays qui écartent l'adoption ? Le texte issu des travaux de la commission répond à ces différentes questions de manière très satisfaisante, il pose pour principe général l'application de la loi française pour les effets de l'adoption, puisque l'adopté vivra en France, sans qu'il soit besoin d'une reconnaissance de l'adoption par les tribunaux français, dès lors qu'une adoption est régulièrement prononcée dans le pays d'origine. Cela vaut bien entendu pour les pays qui acceptent et reconnaissent l'adoption.

Dans le cas des pays qui ne connaissent que l'adoption simple, l'alinéa 2 du premier article ouvre droit à la conversion de l'adoption simple en adoption plénière dès lors que le consentement a été donné en connaissance de cause. Celui qui donne le consentement doit connaître les effets de l'adoption plénière.

La solution retenue est similaire lorsque l'adoption n'a pas été prononcée dans le pays d'origine ; il est alors demandé au juge français de la prononcer pour les enfants dont la loi du pays d'origine reconnaît l'adoption.

La problématique et les choix à opérer deviennent plus complexes dès lors qu'il s'agit d'une adoption prononcée en France pour un pays d'origine qui ne prévoit pas, voire écarte l'adoption, et c'est là le c_ur de ce texte. Il nous est demandé, dans l'alinéa 4, de nous prononcer pour l'application de la loi française dans le cas des pays qui « ne prévoient pas » -autrement dit qui ne connaissent pas- l'adoption. Le groupe RPR approuve cette rédaction, les termes « ne prévoient pas » devant être interprétés au sens large, comme semble le souhaiter la commission.

Il convenait d'être prudent dans la rédaction de cet alinéa, pour ne pas froisser les pays d'origine. Je pense que la rédaction actuelle est équilibrée.

Ce texte, qui garantit le respect des droits de l'enfant, puisque toutes les précautions ont été prises pour empêcher la constitution d'un marché d'enfants, permettra aussi aux familles adoptives de résoudre leurs difficultés.

Les membres du groupe RPR voteront donc cette proposition, dont ils ont cosigné le texte initial.

Je suis particulièrement heureux que nous ayons pu débattre de cette question. Il fallait mettre un terme aux drames actuels. De plus, cette discussion montre que la Représentation nationale sait se saisir de débats de société en évitant les anathèmes et les querelles stériles.

On voit que la procédure de la niche parlementaire est non seulement utile, mais indispensable, et qu'il conviendrait peut-être d'en élargir la portée dès lors que les groupes politiques prennent leur responsabilité et déposent des textes politiques dans le meilleur sens du terme. Dans l'adoption internationale, il y a un acte d'amour qui met en évidence une solidarité humaine, sans frontière, sans limite. L'inconscient individuel rejoint ainsi le courant de l'universel. Merci donc à Jean-François Mattei, qui se bat depuis des années pour que des parents privés d'enfants puissent en avoir et surtout pour que des enfants privés de parents puissent trouver une famille (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF, du groupe DL et du groupe socialiste).

M. Gérard Gouzes - En dépit de sa force de conviction, dont il vient de nous donner une nouvelle démonstration M. Mattei n'avait pas réussi à convaincre ses amis politiques -la majorité de l'époque- ni, surtout, M. Toubon, le Garde des Sceaux d'alors, de la justesse des ses propositions concernant l'adoption internationale. Il m'en donnera certainement acte : pendant la discussion qu'a précédé l'adoption de la loi de 1996, le groupe socialiste avait tout à fait pour l'aider.

La question est, il est vrai, très délicate, du point de vue juridique comme sur le plan diplomatique, car l'adoption résulte toujours d'un jugement constitutif de droit, et de droit irrévocable lorsqu'il s'agit d'une adoption plénière. Il faut donc, avant tout, protéger l'intérêt de l'enfant, la volonté de parents adoptants ne pouvant suffire à elle seule.

La convention des Nations unies sur les droits de l'enfant précise que le mineur doté de discernement doit être entendu, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un représentant légal et la Convention de La Haye, ratifiée ici même le 9 mars 1998, dispose expressément que chaque Etat doit, en priorité, prendre des mesures appropriées pour permettre le maintien de l'enfant dans sa famille d'origine. Comment s'en étonner ? L'article 356 du code civil n'a-t-il pas pour effet de rompre définitivement tout lien entre l'enfant et sa famille biologique ?

Cette rupture se double, pour les enfants étrangers, d'une rupture, au moins aussi traumatisante, avec sa culture, sa civilisation et, éventuellement, sa religion d'origine. La gravité de la question dit assez que la passion doit céder à la raison, et que des solutions équilibrées doivent être trouvées dans la sérénité, tant pour empêcher l'indigne commerce des enfants que pour faire reconnaître, dans leur pays d'origine, leur nouvelle condition juridique.

La semaine dernière, Mme Brisset, directrice de l'information au comité français pour l'UNICEF, expliquait, dans un article terrifiant publié par un journal du soir, que les enfants peuvent être, à Beyrouth ou à Moscou, des marchandises vendus de 35 000 à 200 000 F, et que l'impatience affective d'honnêtes gens peut constituer un formidable marché pour certaines officines spécialisées et, par là-même, un danger terrible pour des milliers d'enfants.

Voilà pourquoi le droit doit encadrer de manière rigoureuse toutes les procédures d'adoption, plus particulièrement encore lorsqu'il s'agit d'adoptions internationales. Notre collègue Bourg-Broc nous l'a dit, trois quarts des enfants adoptés en France viennent de l'étranger, et un quart seulement des quelque 3 500 adoptions réalisées à l'étranger par des familles françaises l'ont été dans des pays ayant ratifié la convention de La Haye. Dans ce contexte, comment les tribunaux doivent-ils régler les conflits de lois en tous points différents de la législation française ?

Jusqu'à ce jour, les règles ont, pour la plupart, été énoncées par la jurisprudence, sur la base de l'article 3 du code civil. On comprendra qu'énoncer une règle dans la loi est un exercice particulièrement complexe et susceptible d'entraîner de sérieuses difficultés d'application du fait de la multiplicité des cas d'espèces. D'autre part, certains enfants vivent, en France, dans une situation inextricable parce qu'à un moment, certains n'ont pas respecté les lois en vigueur, parce que des visas ont été accordés qui n'auraient pas dû l'être ; et tout cela fait que des enfants sont là, sans nom, sans papiers, venus de nulle part, placés dans des familles ou même des institutions de protection de l'enfance. Cela ne peut durer, et d'autant moins que, dans le même temps, nous nous interdisons, au nom de l'intérêt de l'enfant, d'accepter des adoptions « boiteuses » qui, valables en France, ne seraient pas reconnues à l'étranger.

Les choix sont cornéliens et bien des situations doivent être re-examinées. C'est pourquoi le groupe socialiste a décidé, comme en 1996, d'aider notre collègue Mattei à trouver les solutions permettant de concilier les contraintes internationales et l'intérêt supérieur des enfants concernés et des familles qui les accueillent.

La proposition qui nous est soumise vise à introduire dans notre code civil une règle de conflit de lois, afin de régler les cas d'adoption plénière d'enfants étrangers nés dans un pays n'ayant pas ratifié la convention de La Haye. Elle prévoit que lorsqu'un adoptant de nationalité française ou résidant habituellement en France voudra obtenir un jugement d'adoption, on devra faire produire au prononcé de l'adoption dans le pays d'origine les effets prévus par la loi française. Toutes les adoptions régulièrement prononcées à l'étranger seraient ainsi reconnues.

Ce premier volet de la proposition demande toutefois à être précisé. Ainsi, l'article premier, alinéa 1, ne dit pas que l'adoption internationale produira en France les seuls effets que la loi du pays d'origine de l'adopté lui confère. Dans sa rédaction actuelle, il permet donc de reconnaître en France, comme adoption plénière, avec tous les effets qui s'y attachent dans notre pays, une adoption prononcée dans un pays qui, tout en connaissant l'adoption plénière, n'y attacherait pas les mêmes effets irrévocables que la loi française.

L'alinéa suivant devrait, lui aussi, être explicité : de quels pays et de quel type d'adoption parlons-nous ? M. Mattei souhaite faciliter l'adoption plénière lorsque le représentant légal de l'adopté aura expressément donné son consentement éclairé sur les conséquences définitives qu'elle emporte. Nous contribuerons, par nos amendements de précision, à cet assouplissement nécessaire, mais plusieurs questions resteront pendantes : comment définir le représentant légal, et selon quelle loi sera-t-il désigné ?

Enfin, pour éviter toute confusion, ne serait-il pas souhaitable de mieux distinguer dans le texte les pays qui reconnaissent l'adoption plénière de ceux qui l'ignorent mais qui connaissent une autre forme d'adoption, de ceux qui ne la prévoient pas, sans s'y opposer, et de ceux, enfin, qui l'interdisent ? Nous tiendrons ainsi compte des lois du pays d'origine de l'enfant qui doit être adopté.

Car, au-delà des convenances diplomatiques et du respect de la souveraineté des nations, demeure la nécessité de protéger l'enfant de tout commerce illégal dans son pays d'origine. De surcroît, il serait contraire aux conventions internationales d'ignorer, de manière impérialiste, l'interdiction de l'adoption édictée par certains pays où le droit musulman lui préfère un système d'autorité parentale déléguée dit « kafala ». De quel droit imposerions-nous notre droit à ces pays ? Et, le ferions-nous, que nous serions bien mal placés pour nous poser en donneurs de leçons face aux pays qui, tels des Etats-Unis, prennent des libertés certaines.

Ce problème ne peut se régler que par la signature de conventions bilatérales et non par une législation française réglant unilatéralement ce conflit de lois, ce qui encouragerait les réseaux clandestins dénoncés par Mme Brisset.

Voilà pourquoi nous souhaitons que la proposition de M. Mattei soit adoptée après avoir été précisée et complétée. Comme lui, nous espérons que de nombreux cas douloureux seront ainsi résolus et que la jurisprudence des tribunaux de l'adoption sera plus uniforme qu'elle ne l'est actuellement. Dans cet esprit, nous vous demandons, Madame la Garde des Sceaux, de revoir la circulaire du 16 février 1999 en rappelant l'article 100-3 du code de la famille qui impose aux personnes qui souhaitent accueillir, en vue de l'adopter, un enfant étranger, d'obtenir l'agrément prévu à l'article 63 du même code, ainsi que le décret du 10 février 1989 qui soumet les _uvres d'adoption d'enfants étrangers à une habilitation interministérielle.

Dans un domaine très sensible où l'émotion et la complexité juridique se conjuguent, notre objectif doit être de protéger les adoptés et les adoptants de tous les marchandages possibles.

L'autorité centrale pour l'adoption internationale prévue par la loi du 5 juillet 1996 et le Conseil supérieur de l'adoption doivent pouvoir mieux prendre en considération les problèmes rencontrés par les familles adoptantes, grâce à un cadre juridique plus précis, apportant aux enfants et aux familles toutes les garanties nécessaires.

Il y va de l'intérêt des enfants et de celui des adoptants ainsi que du respect des engagements internationaux de la France et du droit des autres pays.

Nous voterons la proposition de M. Mattei, s'il accepte nos amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Yves Nicolin - Je voudrais vous parler de Margaux. Margaux Ludmila Marie, petite fille abandonnée par sa maman et de père inconnu, vivait dans un hôpital de campagne, au fin fond de la Sibérie occidentale. Traitée on ne sait trop comment, baignant parfois dans ses excréments, jusqu'à l'âge de seize mois elle n'était jamais sortie de cet hôpital et n'avait jamais entendu une voix d'homme, ne connaissant que celles des infirmières. C'est alors qu'un couple de Français a décidé de la sortir de son milieu de vie, après avoir obtenu un jugement du tribunal de la région. La procédure fut longue.

Il faut savoir que les parents adoptants ont déjà à faire un parcours du combattant pour obtenir l'agrément français. Même si tous les papiers sont en règle, on leur interdit d'obtenir cet agrément en moins de neuf mois ; comme s'il fallait neuf mois pour prendre une décision d'adoption qui, en général, a été mûrement réfléchi auparavant ! Après rencontre avec une assistante sociale, passage devant des psychologues, enquête financière, visite du domicile..., la France, par l'intermédiaire des conseils généraux, donne enfin un agrément.

Mais les difficultés ne s'arrêtent pas là. On vous annonce que pour adopter un enfant pupille de la Nation, le délai d'attente est de cinq à huit ans.

Que faire ? On se tourne vers l'adoption internationale. On rencontre des fonctionnaires du ministère des affaires étrangères, les responsables de la mission d'adoption internationale, au demeurant très compétents, qui vous donnent des renseignements sur les pays dans lesquels il est possible d'adopter et vous indiquent qu'il y a deux solutions : passer par une association agréée ou se débrouiller seul. On se dit que le plus sûr est de passer par une association ; une fois, donc, qu'on a choisi un pays, on prend contact avec les associations concernées. Et puis -c'est ce qui est arrivé à mon épouse et moi-même-, on vous dit : « en Russie, vous n'aurez pas d'enfant de moins de quatre ans, parce qu'il n'y en a pas ». Cela est faux.

Alors on essaie de se débrouiller seul. On cherche des contacts, on les trouve. Il faut rassembler des documents très nombreux. A cet égard, Monsieur Gouzes, il ne faut pas exagérer le risque de trafic : il est en général très faible, tellement les exigences sont nombreuses, tellement le jugement d'un tribunal du pays est difficile à obtenir, tellement la sortie de l'enfant du territoire -après avoir attendu le délai d'appel- est épouvantable.

Une fois que vous êtes revenus en France, on vous dit, si vous n'avez pas pu bénéficier de l'adoption plénière parce que le pays d'origine n'a pas signé la convention de 1993, que pour y avoir droit vous devez repasser devant un tribunal français. Là, vous avez l'impression d'être un délinquant. Pour la première fois, je suis passé devant un tribunal. Et il avait fallu attendre six mois depuis le retour en France ; avant, on n'a pas le droit de demander au tribunal de statuer. Pourquoi ?

Je pense que la proposition qui nous est soumise par Jean-François Mattei va permettre aux parents adoptants de ne plus être regardés de travers. Il est important que tous les groupes aient donné leur assentiment. Tout n'est pas réglé ; il est vrai que dans d'autres pays les difficultés sont différentes. Des trafics existent, mais il est possible à nos consulats d'empêcher la délivrance des visas, en demandant que les jugements soient assortis des pièces nécessaires afin qu'il n'y ait pas à repasser devant un tribunal français. J'ajoute pour la petite histoire, que devant celui-ci on est condamné aux dépens, c'est-à-dire à payer l'acte judiciaire.

Madame la ministre, je vous demande, dans la perspective d'une autre loi peut-être plus large, d'examiner très attentivement tout cela. Il faut certes se placer du côté de l'intérêt de l'enfant, mais est-ce son intérêt de croupir dans un orphelinat ? Certes, la loi ne réglera pas tout, mais elle peut faire avancer les choses.

Il conviendrait en particulier de raccourcir le délai d'obtention de l'agrément, de réunir l'ensemble des associations intermédiaires en un seul et même organisme, enfin de supprimer le délai de six mois.

Par ailleurs, il est souhaitable qu'au sein de l'organisme qui supervise l'adoption internationale -dans lequel siègent des fonctionnaires des ministères- siègent aussi des parlementaires, car ce sont eux qui font la loi.

Merci, Madame la Garde des Sceaux, d'avoir accepté que cette proposition de loi soit discutée, même si elle vient de l'opposition. Ne nous focalisons pas sur les trafics ; songeons que des milliers de parents respectueux des procédures sont parfois montrés du doigt (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF, et du groupe du RPR).

M. Jacques Floch - Très bien !

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Madame la ministre, j'ai beaucoup apprécié votre intervention, à laquelle je souscris totalement. Nous reviendrons tout à l'heure sur le problème de l'intégration dans notre code civil de l'article 4 de la convention de La Haye.

Adopter, ce n'est pas donner un enfant à des parents, mais donner à un enfant des parents. L'intérêt de l'enfant doit primer, parce que l'enfant n'est pas un dû, mais un don. Le désir d'enfant ne doit pas être assimilé à un droit.

Il est donc naturel que toute procédure d'adoption soit entourée de précautions, l'enfant n'étant pas un simple produit qui change de mains.

Deux adoptions sur trois concernent un enfant né à l'étranger. L'augmentation des adoptions internationales s'est accompagnée d'une diversification des pays d'origine, dont le nombre est passé de 7 en 1979 à 70 en 1996. L'internationalisation de l'adoption a justifié la convention de La Haye, que la France a ratifiée en 1998.

Le grand mérite de cette convention tient au caractère simple et pratique du cadre de coopération juridique qu'elle institue entre pays d'accueil et pays d'origine, tout en respectant la diversité des législations internes. C'est pourquoi j'ai souhaité inclure les principes de la convention de La Haye dans cette proposition de loi. L'exemple émouvant que vient de nous donner notre ami Nicolin vient appuyer cette demande.

Il est en effet écrit à l'article 4 de la convention, alinéa C, que « les personnes, institutions et autorités dont le consentement est requis pour l'adoption ont été entourées des conseils nécessaires ». Je vais vous donner l'exemple, dont nous sommes les témoins dans le département du Rhône, d'une famille qui a adopté un enfant russe. Cet enfant avait été confié par la mère, morte depuis, et l'on n'avait aucune nouvelle du père. Le représentant légal a alors déclaré l'adoption possible et le consulat a accordé l'autorisation de sortie. Mais à Lyon, la famille adoptante, interrogée, a reconnu que l'enfant avait un père... Celui-ci est peut-être en train de combattre en Tchétchénie, mais le directeur de la maison d'enfants de Russie ne s'en est nullement préoccupé. On ne peut donc se contenter de la signature du représentant légal, le visa des autorités compétente est absolument nécessaire si l'on veut éviter des situations douloureuses de ce genre et c'est pourquoi j'ai souhaité qu'une partie de l'article 4 soit reprise dans le code civil.

En effet, le ministère des affaires étrangères a beaucoup de difficultés à contrôler efficacement les circonstances de l'adoption, en l'absence d'interlocuteur officiel dans le pays d'origine. Or c'est à ce dernier qu'il revient, aux termes de la convention, de s'assurer que l'enfant est bien adoptable, que les consentements nécessaires ont été obtenus et que l'on a tenu compte des souhaits de l'enfant.

Cependant, la convention de la Haye ne peut régler tous les problèmes, d'autant qu'elle n'a été ratifiée que par 27 pays. La loi de juillet 1996, proposée par M. Mattei et très sérieusement étudiée par une commission spécialisée qu'il présidait, a apporté des améliorations considérables, car elle aussi était claire et simple. Mais la ratification des accords de la Haye devant intervenir à une date que nous ignorons, il n'était pas aisé de traiter le problème de l'adoption internationale et c'est pourquoi il faut remercier M. Mattei d'avoir élaboré la présente proposition. Je me réjouis aussi que l'unanimité se fasse sur ce texte.

Je le répète, la loi du 5 juillet 1996 n'a abordé que succinctement ce délicat sujet, se contentant d'organiser un congé de pré-adoption, d'instituer des allocations et de prévoir un accompagnement de six mois au minimum. Au contraire, les accords de La Haye mettant en place un système qui repose sur le principe d'une responsabilité partagée entre pays d'origine et pays d'accueil. L'adoption se fait obligatoirement par l'intermédiaire d'autorités centrales, mises en place dans les Etats contractants : celle du pays d'accueil est chargée d'apprécier la capacité des adoptants, celle du pays d'origine doit s'assurer de l'« adaptabilité » de l'enfant et de l'existence d'un consentement libre et éclairé.

La conformité à la convention vaut reconnaissance de la décision d'adoption, sauf si celle-ci est manifestement contraire à l'ordre public, compte tenu de l'intérêt supérieur de l'enfant. Mais, pour que cet instrument soit efficace, il faudrait que tous les pays concernés y adhèrent : ce n'est aujourd'hui le cas que du quart ! L'adoption d'enfants nés dans les pays situés hors du champ de cette convention se trouve donc soumise à de graves difficultés juridiques, soit qu'il s'agisse de faire produire en France des effets à des jugements prononcés à l'étranger, soit que l'adoption n'ait été prononcée que dans le pays d'origine et que les tribunaux français soient obligés de trancher la question de la loi applicable. En l'état actuel du droit, c'est au juge qu'il appartient de régler les situations au cas par cas mais, comme la jurisprudence n'est pas éclairée, beaucoup de tribunaux refusent l'adoption internationale au motif d'une fraude présumée ou parce qu'ils rejettent une conception impérialiste du droit français.

Comme M. Gouzes, je ne souhaite certes pas que nous imposions notre droit à d'autres pays : raison de plus de s'inspirer des accords de La Haye et de multiplier les accords bilatéraux, sur le modèle de ce que vous avez fait avec le Vietnam, Madame la Garde des Sceaux. Je me demande même si l'on ne pourrait pas n'admettre l'adoption internationale qu'avec les seuls pays ayant signé de tels accords ou ratifié la convention : ce serait pour notre pays une façon de faire respecter le droit de l'enfant et d'encourager les autres Etats à se doter d'une législation protectrice.

L'article 350 me paraît présenter un grand avantage : il supprime toute exception à la déclaration d'abandon, sauf en cas de grande détresse des parents. Le fait de le simplifier en le réduisant de trois alinéas à un seul répond à un souci louable, mais risque de conduire à de nouvelles difficultés. Ainsi, qu'entend-on par « liens affectifs » ? Suffira-t-il aux parents de dire au tribunal qu'ils aiment leurs enfants ? Les précédentes lois avaient précisé la notion de « désintérêt », ce que les alinéas 2 et 3 de l'article reprenaient : il vaudrait donc la peine de les rétablir. D'autre part, pourquoi envisager comme une simple possibilité la déclaration d'abandon alors qu'elle était de droit en cas de désintérêt manifeste des parents ? Et pourquoi soumettre à un tribunal la situation de tout enfant confié à un juge des enfants et dont la tutelle est assurée par l'aide sociale, au bout de quatre ans ? Les tribunaux engorgés, ne peuvent statuer qu'au bout d'un an !

Pourquoi aussi supprimer l'obligation de transmettre les demandes après une période d'un an de désintérêt manifeste ? Ne vaudrait-il pas mieux prévoir que le juge des enfants saisira l'aide sociale à l'enfance ?

Nous devrons donc revenir sur cet article 350 trop méconnu. En attendant je veux me réjouir de l'accord qui s'est manifesté ici pour permettre aux enfants d'être heureux en famille. L'UDF ne peut que s'associer à ce ch_ur ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL)

M. Bernard Birsinger - Je commencerai par m'étonner, au nom du groupe communiste, qu'un tel texte vienne en discussion ce matin. En effet, cette proposition vise à résoudre les problèmes que rencontrent les familles lorsque l'adoption concerne un enfant venant d'un pays qui n'a pas signé la convention de La Haye, il soulève en filigrane la question des conditions d'adoptabilité dans notre pays, à travers la réforme de l'article 350 du code civil. Peut-on débattre sérieusement de tels sujets à partir d'une proposition déposée il y a une dizaine de jours seulement, et sans qu'aient été consultés ni le Conseil supérieur de l'adoption, ni l'Assemblé des présidents de conseil général, ni les associations ? Nous pensons aussi que cette matière relèverait plutôt du projet de réforme du droit de la famille annoncé pour 2001.

La proposition a fort heureusement été amendée par la commission des lois. Nous nous félicitons de ce travail car nous ne sommes pas de ceux qui opposent les intérêts des familles adoptantes à ceux des familles biologiques, ou qui opposent familles et travailleurs sociaux. Tous ces acteurs doivent _uvrer ensemble dans l'intérêt de l'enfant.

La volonté de la France d'apporter toutes les garanties nécessaires aux enfants, à leurs parents biologiques et à leur famille adoptive s'est traduite par la ratification de la convention de La Haye, en 1998, par l'institution d'une autorité centrale de l'adoption internationale et par la création d'une mission au sein du ministère des affaires étrangères. Il n'en demeure pas moins que 27 Etats seulement ont ratifié la Convention et que certains n'y adhéreront pas par définition, puisqu'ils ignorent ou prohibent l'adoption plénière. La vraie question est de savoir si la jurisprudence actuelle permet ou non de résoudre les problèmes de tous les enfants concernés. A l'évidence non, puisque ceux qui peuvent bénéficier d'une adoption plénière n'auront pas la qualité de Français. L'article premier vise à régler cette question mais, ce faisant, il introduit un conflit de loi en affirmant qu'en l'absence de droit de l'adoption dans le pays concerné, c'est le droit français qui doit s'appliquer. On contrevient ainsi à un principe de droit privé international, qui dispose que le statut personnel se commande par la nationalité et l'origine.

Les gouvernements de certains pays ne risquent-ils pas de se sentir agressés et de faire pression pour empêcher la sortie d'enfants de leur territoire, en vue d'une adoption en France ? Si, en France, on ne peut appliquer la législation d'un pays étranger, peut-on exiger d'un autre pays qu'il applique la nôtre ?

Si cette disposition devait être retenue, il faudra trouver des verrous plus sûrs que l'information des parents naturels ou du représentant légal sur les conséquences de l'adoption plénière. Si nul n'est certes censé ignorer la loi, peut-on exiger de parents qui acceptent souvent l'adoption pour des raisons économiques de connaître les lois de leur pays et la loi française ? L'amendement proposé à la fin de l'article premier permettrait d'éviter ces difficultés.

Au total, cet article pose plus de problèmes qu'il n'en résout. Mieux aurait valu encourager le gouvernement français à négocier, au-delà de la convention de La Haye, des accords juridiques sur l'adoption avec les pays où les Français vont chercher de jeunes enfants à adopter. Nous nous félicitons à cet égard de la convention conclue récemment avec le Vietnam. Espérons qu'elle sera ratifiée le plus vite possible : j'ai bien entendu, Madame la ministre, que tel était votre souhait.

La proposition de loi comportait dans sa version initiale des mesures visant à faciliter l'adoptabilité, notamment des 70 000 enfants confiés à l'Aide sociale à l'enfance. Ses articles 3 et 4 ont été, fort heureusement, supprimés par la commission. En effet, ils remettaient fondamentalement en question le fonctionnement de l'ASE, et ce sans qu'aucune consultation ait été menée ni aucune étude d'impact réalisée.

L'article 350 du code civil serait-il devenu inefficace ? Les réformes intervenues en 1966, 1976 et 1984 seraient-elles dépassées ? Non, en réalité ceux qui souhaitent que tous les enfants confiés depuis quatre ans à l'ASE fassent l'objet d'une déclaration judiciaire d'abandon assignent à l'ASE pour finalité de rompre les liens de l'enfant avec sa famille d'origine. Nombre de ces enfants entretiennent pourtant avec leurs parents des relations pleines et riches sans pour autant vivre avec eux. L'ASE a appris à faire vivre ce lien par-delà les vicissitudes de la vie familiale, comme en atteste l'expérience de la Seine-Saint-Denis, département pilote en la matière.

Rompre avec cette conception signerait un retour à l'Assistance publique du XIX^ème siècle quand n'existait que la déchéance de l'autorité parentale. C'est aussi laisser penser qu'il faut sanctionner les parents défaillants, incapables d'élever leurs enfants. En France comme à l'étranger, ce sont les familles les plus défavorisées qui sont ainsi visées.

Cette réforme de l'article 350 du code civil répondrait-elle pour autant au souhait des familles adoptantes ? Non, quand on connaît la situation des enfants accueillis. Ainsi, en Seine-Saint-Denis, la plupart des enfants de l'ASE ont entre 14 et 17 ans. Or, la moitié des familles souhaitent adopter d'abord des nourrissons et les candidats se font rares pour les plus de cinq ans.

Enfin, pour un texte qu'inspire, dit-on, le souci de l'intérêt des enfants, l'article 5 laisse pantois : la nouvelle autorité centrale de l'adoption ne comportera pas de représentants des enfants adoptés.

Etant donné ces extrêmes réserves, le groupe communiste ne pourra approuver cette proposition de loi, en raison notamment de ses dispositions relatives à l'adoption nationale. Puisque l'adoption est acte d'amour, permettez-moi, Monsieur Mattei, de rappeler que 35 000 enfants parfaitement adoptables ne sont pas adoptés en raison de leur handicap. Puissent ces actes d'amour se porter aussi vers eux !

Nous aurions voté contre la proposition initiale. Nous nous abstiendrons sur le texte tel que modifié par la commission (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe RCV)

Mme Martine Aurillac - Beaucoup d'entre nous ont en mémoire des cas douloureux d'enfants recueillis à l'étranger en vue d'une adoption, auxquels une décision de justice a refusé le droit d'entrer définitivement dans une famille française, présumant des fraudes non prouvées, alors même que les familles, après un véritable parcours du combattant, avaient rigoureusement respecté les procédures et obtenu les autorisations nécessaires.

Ces situations intolérables naissent certes de conflits de lois, fréquents dans le grand village planétaire. Mais l'adoption internationale, qui peut nourrir, il est vrai, des trafics clandestins contre lesquels il faut lutter, permet à des enfants de pays pauvres, souvent promis à une existence misérable, d'être adoptés, par des familles de pays riches, même modestes. Il est vrai qu'elle choque parfois certains bons esprits, y compris de magistrats, qui y voient une manifestation d'impérialisme, voire de néocolonialisme. Tiennent-ils pour négligeable que quelques milliers d'enfants échappent ainsi chaque année aux trottoirs de Manille, à la prostitution et à l'esclavage ? Certes, on ne réglera pas les problèmes Nord-Sud par l'adoption mais laissons, de grâce, la générosité et l'amour sauver des enfants.

Ce texte exemplaire marquera un coup d'arrêt aux déviances constatées là où la convention de La Haye ne s'applique pas et où précisément la détresse est la plus grande.

L'adoption régulièrement prononcée à l'étranger prendra définitivement effet en France, et l'adoption pourra être prononcée en France, même si la législation étrangère ne permet pas l'adoption, dans certaines conditions, la loi locale déterminant le représentant légal de l'enfant. Voilà qui est clair et rassurant. Et nous nous réjouissons, Madame la ministre, de votre volonté de voir enfin régler aussi par le Vietnam ce problème dans le cadre d'une convention. L'adoption simple à l'étranger pourra aussi être transformée en adoption plénière en France, à condition que le représentant légal de l'enfant donne son consentement éclairé.

La proposition devrait régler aussi la question délicate en droit interne de la déclaration judiciaire d'abandon grâce à une nouvelle rédaction de l'article 350 du code civil. La non-conformité de la déclaration judiciaire d'abandon à l'intérêt de l'enfant se substituera à la grande détresse des parents. Enfin les organismes agréés et les associations de familles adoptives dont l'expérience, l'honnêteté et la générosité forcent l'admiration auront voix consultative dans la nouvelle autorité centrale.

En bref, cette proposition de loi, même si elle ne règle pas tout, privilégie l'intérêt de l'enfant et fait primer le geste d'amour des adoptants sur les complexités administratives. C'est pourquoi nous voterons ce texte qui honore l'initiative parlementaire et répond à un très grand besoin (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).

Mme Gilberte Marin-Moskovitz - L'adoption est la création, par jugement, d'un lien de filiation entre deux ou plusieurs personnes. Depuis 1966, le droit français connaît l'adoption plénière, qui entraîne la rupture totale des liens avec la famille d'origine, et l'adoption simple, qui fait entrer l'enfant dans la famille adoptante sans rupture des liens avec sa famille d'origine. Si l'adoption plénière a pour but de donner un enfant à une famille et une famille à un enfant, l'adoption simple est plutôt utilisée pour concrétiser des relations privilégiées ou pour adopter des enfants étrangers dont le pays d'origine ne connaît pas l'adoption plénière.

L'adoption internationale est fondée sur une double procédure. En premier lieu, une procédure d'adoption à l'étranger, reconnue par le droit français. Puis la transcription du jugement étranger par le tribunal de Nantes et une décision du tribunal de grande instance du lieu de résidence des parents adoptifs.

Quel que soit le prononcé de l'adoption étrangère, il faut donner à l'enfant sur le territoire français, un statut protecteur qui corresponde au minimum à une adoption simple, garantie a minima de ses droits. En effet, lorsque l'adoption étrangère n'est pas confirmée en France, l'enfant se trouve dans une situation précaire, puisqu'il n'est de nulle part.

Les droits de l'enfant ne doivent pas dépendre de son pays d'origine. La volonté de donner à tous les enfants un même statut, réellement protecteur, quel que soit leur pays d'origine est une démarche de justice qui leur permettra également de se sentir réellement appartenir à une famille. C'est particulièrement important lorsque plusieurs enfants de nationalité différente vivent dans une même famille. En clarifiant l'adoption internationale, la première partie de ce texte évitera bien des souffrances inutiles et des déceptions.

En revanche, que l'on profite de ce texte pour modifier l'article 350 du code civil alinéa 2 me gêne. On semble en effet mettre en cause le travail des services de l'ASE. C'est méconnaître qu'ils sont obligés de déposer une déclaration judiciaire d'abandon en cas de désintérêt manifeste des parents depuis plus d'un an. Il leur appartient de montrer à cet égard les démarches qu'ils ont entreprises auprès des parents et de la famille élargie pour maintenir des relations avec l'enfant. En outre, jusqu'à ce que le tribunal ait statué sur une déclaration judiciaire d'abandon, la mesure d'assistance éducative prononcée par le juge reste valide, ce qui nécessite une concertation préalable avec le juge des enfants.

D'autres dispositions, comme la délégation partielle ou totale de l'autorité parentale à l'ASE seraient donc plus opportunes. En tant que présidente du conseil de famille dans mon département, je ne peux pas trouver saines les dispositions prévues.

Autant la première partie du texte relative à l'adoption internationale est bien venue, autant je ne puis souscrire aux dispositions relatives à l'adoption dans notre pays. Je ne voterai donc pas ce texte en l'état.

M. Jacques Floch - Nécessité d'un titre précis, nécessité de ne traiter que d'un problème, de faire connaître aux parents les conditions d'adoption d'un enfant originaire de tel ou tel pays, nécessité pour la France d'avoir une priorité claire, pour le législateur de reprendre dans les meilleures conditions possibles les textes concernant l'adoption, pour le pouvoir exécutif de s'assurer de l'application de ces textes. Parce que nous n'avons pas toujours satisfait à ces nécessités, l'adoption internationale connaît aujourd'hui un malaise dû à l'enchevêtrement des règles applicables. Ne s'appliquant qu'aux pays l'ayant ratifiée, la convention de La Haye de 1993 ne permet pas de résoudre tous les conflits de lois qui naissent en matière d'adoption internationale. Il est donc revenu aux juges la tâche d'élaborer des règles de conflits de lois. Or, il n'est pas toujours bon de laisser le juge faire la loi.

Les nombreuses interrogations qu'a suscitées la jurisprudence de ces dernières années nous amènent aujourd'hui à clarifier les règles. Nous avons en effet été nombreux à être saisis du cas de ces familles placées dans l'impasse du fait du refus d'un tribunal de grande instance de prononcer l'adoption d'un enfant étranger d'ores et déjà accueilli en France. C'est dans ce contexte que le groupe socialiste, soucieux sur une telle question de dépasser les clivages politiques, a examiné la proposition de loi de M. Mattei. Il convient de légiférer en cette matière afin de mieux protéger les adoptants et les adoptés, de rendre plus aisée et plus sûre l'adoption internationale tout en veillant au respect des engagements internationaux souscrits par la France. La codification de nos règles doit se faire dans le respect de législations étrangères, de façon à ne pas créer en France des rapports juridiques qui ne puissent être reconnus dans le pays d'origine de l'enfant adopté.

Il convient par ailleurs de rassembler dans un même chapitre spécifique du code civil les règles applicables par le juge, en matière d'adoption internationale, en cas de conflit de lois. Il en résultera une meilleure lisibilité des textes, qui ne peut que satisfaire les familles -et les juges.

Le groupe socialiste votera cette proposition de loi mais souhaite lui apporter quelques améliorations afin d'assurer aux familles adoptives et aux enfants adoptés la sécurité et le bonheur qu'ils sont en droit d'attendre (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

Mme la Garde des Sceaux - Je remercie tous les intervenants pour leur contribution. Nous sommes tous à la recherche d'un équilibre, qui est plus difficile à trouver qu'ailleurs dans la mesure où nous touchons ici au domaine affectif. Mais le texte proposé par la commission des lois nous permet, je crois, de l'atteindre.

M. Gouzes a souligné avec raison la nécessité de respecter les lois du pays d'origine de l'enfant. Quand celui-ci n'a pas ratifié la convention de La Haye, il faut chercher avec lui d'autres voies de règlement. M. Nicolin nous a livré un témoignage personnel très émouvant. Il a bien fait de rappeler le parcours du combattant d'une famille désireuse d'adopter un enfant à l'étranger. J'espère simplement que les choses ne se passent pas toujours de façon aussi dramatique. En ce domaine, un seul critère doit nous guider, l'intérêt de l'enfant, étant entendu que toute sa vie future sera déterminée par l'adoption. La procédure d'adoption doit donc être entourée de précautions, mais il faut aussi qu'elle se déroule avec humanité et que les parents puissent trouver des interlocuteurs attentifs. J'ai institué à cette fin dans chaque cour d'appel un magistrat référent.

Je voudrais dire à Mme Isaac-Sibille que l'article 4 de la convention de La Haye s'applique pleinement en France, où il a même une valeur normative supérieure à celle de la loi, mais qu'on ne peut forcer les pays qui n'ont pas ratifié cette convention à l'appliquer. Avec ces pays, nous devons donc passer des conventions bilatérales, comme nous l'avons fait avec le Vietnam et la Chine, afin qu'ils mettent en _uvre les procédures requises.

M. Birsinger ayant cité des chiffres, je voudrais à mon tour lui en communiquer quelques uns. Il y a environ 3 500 enfants étrangers adoptés par an. En 1999, 1 400 venaient du Vietnam, 300 de Colombie, 300 de Roumanie, 300 du Chili -tous pays avec lesquels nous sommes liés soit par des conventions bilatérales, soit par la convention de La Haye. D'autres pays sont signataires de cette convention, tels le Salvador, l'Equateur, le Pérou ou les Philippines, mais ont confié peu d'enfants à l'adoption. Enfin, neuf enfants adoptés venaient du Bénin et neuf autres du Cameroun, deux pays non signataires.

La question du placement des enfants dans les services sociaux à l'enfance ne laisse pas le Gouvernement insensible. Nous avons d'ailleurs mis en place un groupe de travail sur ce sujet. Quand de très jeunes enfants n'ont plus de contact avec leur famille, les juges pour enfants n'hésitent pas à engager une procédure d'abandon car ils savent que ces enfants seront adoptés. Mais quand ils ont affaire à des enfants plus âgés ou handicapés, qui ont beaucoup moins de chances de l'être, ils ont plus de réticence à le faire. Je reviendrai plus longuement sur cet article 350 lors de la discussion des amendements.

La discussion générale est close.

M. le Président - J'appelle maintenant dans les conditions de l'article 91 alinéa 9 les articles de la proposition de loi dans le texte de la commission des lois.

AVANT L'ARTICLE PREMIER

M. Yves Nicolin - Mon amendement 4 tend à ce que les futurs parents adoptifs n'aient pas à attendre six mois avant de pouvoir déposer une requête en adoption. Pourquoi en effet allonger par des délais administratifs une attente qui est déjà trop longue ?

M. le Rapporteur - Saisie de cet amendement au titre de l'article 88, la commission a émis un avis défavorable mais à titre personnel, je considère que le problème posé est réel : que se passe-t-il pour l'enfant en cas de disparition brutale, dans ce délai de six mois, des personnes l'ayant recueilli en leur foyer ? Cela étant, je crois qu'il faudrait affiner un peu d'ici la deuxième lecture, la solution proposée.

M. Gérard Gouzes, vice-président de la commission des lois - Il peut arriver en effet que les deux futurs parents adoptifs décèdent dans ce délai, mais cette hypothèse rarissime ne doit pas nous amener à passer d'un excès à l'autre en raccourcissant trop les délais. Comme notre rapporteur, je crois qu'il faut prendre le temps de réfléchir afin de trouver une formulation plus adéquate que celle de M. Nicolin.

L'article 345 du code, d'ailleurs, ne concerne pas seulement l'adoption internationale et Mme la Garde des Sceaux nous a dit qu'elle avait l'intention de revoir, dans les mois qui viennent, l'ensemble des dispositions relatives à l'adoption.

Mme la Garde des Sceaux - Le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement, qui n'a pas sa place dans cette proposition relative à l'adoption internationale. Aborder la question générale de la filiation par adoption nécessite une réflexion plus globale. La dernière loi sur l'adoption date de 1996, ce qui n'est pas si lointain.

L'adoption constitue un acte important pour les enfants comme pour les familles. Il est préférable qu'elle soit prononcée après une période minimale qui permette à la relation affective de se renforcer.

M. Yves Nicolin - Rien ne justifie cette attente de six mois. Lorsque mon épouse et moi-même avons demandé au procureur de la République ce qu'il allait faire pendant ce délai, il nous a répondu : « Rien ! Je suis obligé d'attendre six mois. ».

Sans aller jusqu'à imaginer le décès des deux candidats à l'adoption pendant ce délai, je veux envisager le cas où l'enfant doit être hospitalisé. Avons-nous toutes les garanties qu'il sera couvert par la sécurité sociale ? Nullement.

Adressez un signe aux familles. L'adoption de mon amendement en première lecture obligera les services de la Chancellerie à revoir la règle et le Gouvernement pourra ainsi nous proposer une nouvelle solution en deuxième lecture. N'ajoutez pas un délai de six mois au long calvaire des familles. Quant au juge, libre à lui de prendre tout le temps nécessaire avant de rendre un jugement définitif.

L'amendement 4, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Vice-président de la commission - Mon amendement 12 vise, dans un souci de bonne codification, à compléter le titre VIII du livre premier du code civil d'un chapitre III intitulé : « Du conflit des lois relatives à la filiation adoptive ». Il a déjà été ajouté de tels titres pour la filiation, le divorce et la séparation de corps.

M. le Rapporteur - La commission, qui a examiné cet amendement ce matin, selon la procédure de l'article 88, a rendu un avis favorable. J'aurais pour ma part préféré une autre solution, qui reconnaisse les deux types d'adoption : simple ou plénière.

Mme la Garde des Sceaux - Avis favorable. Il est logique de créer un tel chapitre, puisque nous l'avons fait pour la filiation, le divorce et la séparation de corps.

L'amendement 12, mis aux voix, est adopté.

ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
ET FIXATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le Président - Au cours de sa réunion de ce matin, la Conférence des présidents a décidé que l'élection du Président de l'Assemblée nationale aurait lieu demain, mercredi 29 mars, à 15 heures, la séance de questions au Gouvernement étant supprimée.

L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au jeudi 27 avril 2000 inclus a été fixé au cours de la même réunion.

Cet ordre du jour sera annexé au compte rendu de la présente séance.

ADOPTION INTERNATIONALE (suite)

ARTICLE PREMIER

Mme Christine Boutin - L'adoption d'enfants, que ceux-ci soient Français ou étrangers, pose la question de la dignité de la personne humaine.

Qui pourrait ne pas être ému par les déclarations de notre collègue Nicolin ?

L'adoption est une très belle aventure dès lors qu'elle est préparée, réfléchie. Il faut que les conditions en soient clairement définies. Les commerces d'enfants n'ont que trop tendance à se développer. En outre, certains pays en voie de développement estiment avec raison que leurs enfants sont leur seule richesse.

Jusqu'à présent, nos tribunaux devaient respecter strictement la législation du pays d'origine, même si ce principe n'est pas appliqué de manière uniforme.

Cette proposition vise à unifier le régime de l'adoption internationale en rendant la loi française applicable quelle que soit la législation du pays d'origine, quand bien même celui-ci ne reconnaîtrait pas l'adoption plénière ou n'aurait pas de législation en la matière.

L'adoption plénière répond au v_u de la majorité des familles d'accueil, mais elle n'existe pas pour certains pays. Quant à l'adoption simple, elle ne confère pas automatiquement la nationalité française à l'enfant.

L'article premier, dans sa rédaction actuelle, porte atteinte à la souveraineté des Etats d'origine en méconnaissant les droits des parents biologiques. Cette prétention d'imposer notre législation au reste du monde risque même d'amener certains pays à durcir leur droit interne.

Au lieu de se comporter de manière impérialiste, la France ferait mieux d'informer les candidats à l'adoption, de manière qu'ils ne se tournent pas vers certains Etats.

Nous devons aussi développer les relations bilatérales en matière d'adoption. Je salue à cet égard le travail accompli avec les autorités du Vietnam.

C'est avec une grande prudence et une grande sagesse qu'il faut légiférer lorsque les liens de filiations sont en jeu. La rédaction que nous donnerons à cet article conditionnera mon vote.

M. Jacques Floch - Je me demande si mes amendements 16 et 15 ne tombent pas après l'adoption de l'amendement 12.

M. le Président - Non. Ils en sont la conséquence.

M. Jacques Floch - Ils visent à placer les dispositions relatives à l'adoption internationale dans un chapitre spécifique.

M. le Rapporteur - Je comprends le désarroi de M. Floch. La commission ayant estimé qu'il n'était pas bon d'opposer, dans le texte, adoption nationale et adoption internationale, une telle opposition risquant de motiver des discriminations, vos amendements étaient en effet tombés.

Le vote de l'amendement 12 leur a redonné sens et j'estime qu'il faut les adopter.

L'amendement 16, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 15.

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Mon amendement 17, défendu en commission par mon collègue Blessig, avait été repoussé. Il vient de réapparaître sous la plume de M. Gouzes. Même s'il fait double emploi avec l'amendement 12, je le maintiens.

M. le Rapporteur - La commission n'a pas retenu l'amendement puisque, comme l'a rappelé Mme la Garde des Sceaux, le texte de la convention de la Haye s'impose. La préoccupation exprimée par Mme Isaac-Sibille sera d'ailleurs satisfaite par l'amendement 8 corrigé. Etant données les garanties apportées, l'amendement 17 n'a pas lieu d'être.

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Je le maintiens.

Mme la Garde des Sceaux - Avis défavorable pour les raisons déjà dites.

L'amendement 17, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. le Rapporteur - Le deuxième alinéa de l'article envisage le prononcé en France de l'adoption d'un mineur né dans un pays ne relevant pas des dispositions du code civil, et son libellé a donné lieu à de longs débats. La formulation finalement retenue n'est pas la plus heureuse, car certains pays tels le Liban ou l'Égypte n'autorisent l'adoption que pour les membres de certaines de leurs communautés. Il paraît donc préférable de reprendre la formulation de la Convention de La Haye. C'est ce à quoi tend l'amendement 8 corrigé.

Mme la Garde des Sceaux - Je suis favorable à l'amendement qui donne à l'article une rédaction plus rigoureuse en établissant que ce qui importe n'est pas le lieu de naissance de l'enfant mais sa nationalité.

L'amendement 8 corrigé, mis aux voix, est adopté.

M. le Vice-président de la commission - Il y a lieu d'affirmer la volonté de respecter les législations qui interdisent l'adoption. C'est pourquoi l'amendement 13 tend à substituer à la rédaction initiale du dernier alinéa le texte suivant : « La loi française s'applique aux conditions et aux effets de l'adoption si la législation du pays d'origine n'y fait pas obstacle ».

Procéder autrement reviendrait à enfreindre les dispositions de la convention de La Haye, ce qui n'est ni possible ni souhaitable, car la France n'a pas à imposer sa législation aux pays qui s'opposent à l'adoption.

M. le Rapporteur - La commission a adopté l'amendement présenté par M. Gouzes et ses collègues du groupe socialiste, mais je souhaite, pour dissiper tout malentendu, préciser ma position.

J'entends parler, depuis ce matin, de ce qui serait une lecture « impérialiste » du droit français. Je rappellerai, en premier lieu, que notre législation contient déjà des dispositions relatives aux conflits de loi, tant pour le mariage que pour la filiation. Ce n'est donc pas une première.

Sur le fond, les pays de droit coranique qui, en principe, prohibent l'adoption, ont cependant créé des orphelinats, et ce sont les directeurs de ces institutions qui remettent aux familles Françaises désireuses d'adopter les enfants dont on peut légitimement considérer qu'ils sont les représentants légaux. Des visas sont alors délivrés par les consulats français, et il paraît ensuite bien difficile de refuser les adoptions. Quand donc s'exerce cet « impérialisme » décrié ?

Il n'est pas question de s'opposer à la volonté des pays considérés mais deux options sont possibles : soit les classer à part -c'est le choix de la commission-, soit comme je l'aurais souhaité, n'en pas parler et tabler sur la jurisprudence établie par la Cour de cassation qui, de plus en plus souvent, tranchent en faveur de l'adoption, ainsi que sur l'évolution de la législation de ces pays, qui tend lentement, à prendre en considération le droit personnel.

Je ne suis pas convaincu du bien-fondé d'une rédaction qui reconnaît ces particularités. En revanche, il me paraît indispensable de donner les instructions nécessaires pour garantir que des visas ne soient pas délivrés aux enfants remis par les orphelinats des pays de droit coranique. En bref, laissons la jurisprudence tracer un sillon, et attendons les évolutions législatives souhaitables dans les pays considérés. Il ne s'agit pas, je le répète, d'une quelconque volonté impérialiste, mais d'une tentative d'adaptation à des législations imparfaites ou insuffisantes afin de régler, dans leur intérêt, le sort des enfants. C'est pourquoi je suis défavorable à l'amendement adopté par la commission.

Mme la Garde des Sceaux - Je suis, vous le savez, favorable à l'amendement qui permet de clarifier les conditions d'application de la loi et tout en respectant la souveraineté des pays d'origine des enfants.

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Tout à fait.

Mme la Garde des Sceaux - Nous ne pouvons laisser subsister d'ambiguïté, et il est de notre devoir de prévenir les futurs adoptants des difficultés auxquelles ils s'exposent. Il nous faut, c'est vrai, régler le cas des enfants entrés en France avant 1997. Depuis, nous refusons les visas, comme vous le souhaitez, Monsieur le rapporteur, pour éviter les difficultés ultérieures, et nous expliquons les raisons de notre refus. Déjà, avec le Maroc, les situations particulières sont évoquées -c'est avec ce pays que les choses sont le plus faciles. L'avis du Gouvernement est qu'il convient, pour contribuer à une évolution législative favorable dans les pays de droit coranique, de ne pas se poser en donneur de leçons, mais d'indiquer clairement que la France respecte leur volonté, et les laisse libre de mener le débat à leur guise. Je rappelle enfin que la charia interdit l'adoption dans tous les cas, y compris lorsqu'il s'agirait d'adoption nationale.

Je suis favorable à l'adoption de l'amendement.

M. le Vice-président de la commission - L'émotion de notre rapporteur est compréhensible mais le débat doit être recentré. Notre objectif à tous est que soit respecté l'intérêt supérieur de l'enfant, qui ne passe certainement pas par une adoption « boîteuse ». Or la jurisprudence est loin d'être univoque. Différents arguments sont énoncés, qui ont des effets contradictoires : tantôt il est question d' « ordre public international », et l'adoption est refusée, tantôt la Cour rappelle qu'un assentiment a été donné par une autorité légitime du pays d'origine et elle accorde l'adoption, d'autres fois elle s'étonne que les juges d'un pays qui refusent l'adoption aient pu en donner l'autorisation, et elle ne la concède pas...

Il faut mettre un terme à ce flottement, d'autant que les enfants ressortissants de ces pays ne sont pas sans protection : ils sont accueillis dans des institutions spécialisées. Je demande donc à l'Assemblée d'adopter l'amendement, auquel je souhaite voir le rapporteur, que je sais soucieux de l'essentiel, se rallier.

M. le Rapporteur - Je vais m'en remettre à la sagesse de l'Assemblée. Madame la Garde des Sceaux, nous partageons les mêmes objectifs. Il reste que si ce texte est voté en l'état, il faudra dire officiellement que les enfants qui sont déjà sur notre territoire ne sont pas concernés -car on n'attend pas pour nouer des liens affectifs qu'un jugement soit rendu.

M. Yves Nicolin - L'intérêt de l'enfant, Monsieur Gouzes, est-ce son intérêt juridique ou est-ce son bonheur ? Certes nous sommes là pour légiférer, mais faut-il laisser des enfants dans une situation de détresse ? (Applaudissements sur les bancs du groupe DL)

M. le Vice-président de la commission - Monsieur Nicolin, je vous ai écouté tout à l'heure avec beaucoup d'émotion. Mais qu'est-ce que le bonheur ? Je crois que c'est d'être en harmonie avec son environnement. Le bonheur est une notion relative ; il ne faut pas laisser entendre, au motif que nous avons un confort matériel, que notre civilisation est la seule à pouvoir apporter le bonheur (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

Mmes Christine Boutin et Bernadette Isaac-Sibille - Très bien !

M. Yves Nicolin - Certes le bonheur est difficile à définir, mais il est une chose qui est commune à tous les pays et à toutes les cultures, qui s'appelle la famille. Je préfère qu'un enfant construise son bonheur avec un père et une mère que dans un orphelinat (Applaudissements sur les bancs du groupe DL).

L'amendement 13, mis aux voix, est adopté.

L'article premier modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 2

M. Jacques Floch - L'amendement 14 est de coordination.

M. le Rapporteur - Même commentaire que pour les amendements précédents de M. Floch.

Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale - Favorable.

L'amendement 14, mis aux voix, est adopté et l'article 2 est ainsi rédigé.

APRÈS L'ART. 2

M. le Rapporteur - La commission ayant rejeté le contenu de mon amendement 9, je défends celui-ci à titre personnel.

Je pense qu'il y a un malentendu. Dans le cadre de la mission que m'avait confiée le Premier ministre de l'époque pour préparer la loi de 1996, nous avions entendu un magistrat, éminent spécialiste, nous féliciter de ne pas toucher à l'article 350 du code civil, qui avait été maintes fois revu et corrigé. Il se trouve que nous avions finalement dû accepter en commission mixte paritaire une formulation proposée par le Sénat selon laquelle « est déclaré abandonné un enfant dont les parents se sont manifestement désintéressés pendant l'année qui précède l'introduction de la demande ». Ce texte est inapplicable car il lie la décision du juge à une constatation administrative.

Il me semble donc nécessaire d'écrire « peut être déclaré judiciairement abandonné ». Qui d'ailleurs mieux que le juge peut apprécier l'existence de liens affectifs ?

Par ailleurs, je propose que le tribunal soit obligatoirement saisi du dossier d'un enfant placé depuis plus de quatre ans. On a cru que mon souhait était que la déclaration d'abandon soit alors automatiquement prononcée ; mais non : je souhaite simplement que le juge soit obligé d'apprécier la situation.

Je précise même dans le troisième alinéa que « l'abandon n'est pas déclaré si le tribunal constate qu'il ne serait pas conforme à l'intérêt de l'enfant, en raison notamment de la grande détresse des parents ».

Mon objectif est qu'il n'y ait pas d'enfant oublié. L'Aide sociale à l'enfance fait très bien son travail mais il est difficile pour elle de décider qu'il faut reconnaître l'abandon. Pourquoi ne pas demander au tribunal de vérifier systématiquement au bout de quatre ans le contenu du dossier ? C'est _uvrer pour le bonheur des enfants (Applaudissements sur les bancs du groupe DL).

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Dans la rédaction de l'article 350 que je propose par mon amendement 1 rectifié, je répare une omission de M. Mattei en réintroduisant la définition du désintérêt manifeste des parents pour leur enfant.

Par ailleurs, je ne suis pas d'accord pour écrire « peut être déclaré abandonné ». Pourquoi envisager comme une possibilité une déclaration qui résulte d'une situation ?

Enfin, je précise dans le troisième alinéa, que l'abandon n'est pas déclaré si un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l'enfant « au cours du délai prévu par l'alinéa premier ou depuis le dépôt de la requête ».

M. le Vice-président de la commission - Tout d'abord, ces amendements ne traitent pas spécifiquement de l'adoption internationale et des conflits de lois, de sorte qu'ils ne sont pas conformes à l'intitulé que nous venons d'adopter. Mais passons sur ce point : il y a aussi contre eux des arguments simples mais de fond, que nous aurons d'ailleurs sans doute à approfondir lorsque nous débattrons du projet promis par Mme la Garde des Sceaux. En premier lieu, dans les organismes de l'aide sociale à l'enfance, les ASE, la plupart des enfants ne sont pas coupés de leurs parents, même s'ils ne vivent pas avec eux et même s'ils entretiennent avec eux des relations difficiles. La plupart aussi sont de grands enfants. Si donc nous adoptions ces amendements et que nous réécrivions l'article 350 dans le sens que vous souhaitez, les services de l'aide sociale seraient contraints de faire déclarer la déchéance des parents pour pouvoir remplir leur mission. Ce n'est à l'évidence pas leur vocation et c'est pourquoi nous avons tous reçu de l'association des présidents de conseils généraux une lettre nous invitant à nous opposer à ces propositions. Cela étant, il se pose sur ce point un problème réel, qu'il faudra traiter le moment venu.

Mme la Secrétaire d'Etat - Je ne puis à l'évidence souscrire à ces amendements, surtout à celui de Mme Isaac-Sibille. En premier lieu, comme l'a indiqué Mme la Garde des Sceaux, le Gouvernement ne souhaite pas que nous sortions de l'objet précis de ce texte : or la procédure judiciaire de l'abandon n'est en rien propre à l'adoption ; en outre, elle peut s'appliquer aussi bien à des enfants français qu'à des enfants de nationalité étrangère. Le débat sur l'article 350 devrait donc bien plutôt s'inscrire dans une réflexion globale sur la famille et sur les moyens de conforter l'exercice de l'autorité parentale. Et, à cet égard, considérer que des parents qui, pour une raison ou une autre, n'auraient pas exercé cette autorité pendant un certain temps devraient en être déchus, irait contre toute la politique que nous menons depuis deux ans et demi.

D'autre part, et notamment dans l'amendement de Mme Isaac-Sibille, on renonce à définir la notion de « désintérêt manifeste » pour mettre l'accent sur celle de « liens affectifs ». Or celle-ci est bien floue et prête à une appréciation subjective. Quant au deuxième alinéa de l'article, il impliquerait un automatisme inadapté en l'occurrence : 70 à 80 % des enfants accueillis dans les services d'aide sociale à l'enfance ou chez des particuliers font l'objet d'une mesure d'assistance éducative. Comment les parents accepteraient-ils celle-ci, désormais, sachant qu'ils risqueraient d'être déchus de leur autorité de ce fait, au bout d'un certain temps pendant lequel ils seraient présumés s'être désintéressés de leur enfant ? Ne nie-t-on pas aussi, là, l'efficacité du travail d'assistance éducative ? Ne préjuge-t-on pas de l'impossibilité qu'il y aurait à redresser les situations familiales compromises ? Personnellement je considère que, dès que des enfants sont retirés à leur famille, il faut commencer à préparer leur retour au foyer : ces amendements l'interdiraient. Enfin, faut-il ajouter encore à la détresse des parents en les obligeant à s'expliquer régulièrement, devant un tribunal, sur la réalité des liens qui les unissent à leurs enfants ?

Cela dit, je ne nie pas les difficultés propres à cette procédure de placement et j'ai donc demandé, pour la fin du mois, un rapport à l'inspection générale des affaires sociales et à celle des services judiciaires ; en outre, en avril, aura lieu une révision périodique qui devrait permettre de passer au crible la situation des enfants placés. Tout cela devrait nous permettre d'adapter cet outil, afin de le mettre véritablement au service de la politique familiale.

M. Bernard Birsinger - Je l'ai déjà dit, nous sommes fermement opposés à ces amendements, qui témoignent d'une grande méconnaissance du travail effectué par l'aide sociale à l'enfance. Celle-ci a pour premier souci de préserver le lien entre enfants et parents, lien qui continue d'exister dans les pires situations.

D'autre part, ces propositions n'atteindrons pas l'objectif recherché, à savoir réduire la charge de l'aide sociale à l'enfance en favorisant les adoptions. En effet, la grande majorité des enfants ont entre 14 et 17 ans.

Pourtant, le risque est grand, si l'on suivait le rapporteur, de remettre en question l'aide sociale à l'enfance pour en revenir aux temps de l'Assistance publique, où les parents étaient presque systématiquement déchus de leur autorité. Craignez une réaction virulente des professionnels, dont vous semblez nier la compétence, ainsi que des associations et des conseils généraux, avec qui vous ne vous êtes pas concerté avant de lancer cette bombe !

Enfin, je m'interroge sur la conception politique sous-jacente à ces amendements : y aurait-il d'un côté de bonnes familles, susceptibles de prendre en charge les enfants défavorisés par la naissance, et de l'autre des familles démissionnaires ? On ne peut oublier que l'un des droits premiers de l'enfant est le droit au respect du lien d'origine, hormis raisons graves : ne remettons pas en cause la référence absolue que doit être à cet égard la convention des droits de l'enfant ! L'aide sociale à l'enfance n'est pas, non plus, grâce à la politique menée depuis plus d'un siècle, une réserve d'enfants d'adoptables !

Les amendements 9 et 1 rectifié, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.

M. le Rapporteur - L'amendement 10 n'a plus de raison d'être après le vote qui vient d'avoir lieu.

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Il en est de même de l'amendement 2 rectifié.

Les amendements 10 et 2 rectifié sont retirés.

L'article 3, mis aux voix, est adopté.

ART. 4

M. Jean-Pierre Michel - L'amendement 7 tend à préciser la composition de l'autorité centrale pour l'adoption. Le représentant des organismes agréés ainsi que celui des associations de familles adoptives devraient y avoir voix non pas seulement consultative, mais délibérative.

M. le Rapporteur - La commission a rejeté cet amendement, non qu'elle soit en désaccord sur le fond mais parce que son texte ne précise pas comment seront désignés ces deux représentants, ce qui, en l'absence de fédérations, peut poser problème.

L'idée défendue par M. Nicolin dans son sous-amendement 18 de désigner des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat au sein de l'autorité centrale serait opportune. En revanche, celle défendue par M. Birsinger dans son sous-amendement 19 d'associer des représentants des associations défendant les droits de l'enfant ne l'est pas : il faudrait d'abord s'entendre sur les associations « défendant les droits de l'enfant », formulation bien vague.

Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement n'est pas favorable à ce que les représentants des organismes agréés et des associations de familles adoptives aient voix délibérative au sein de l'autorité centrale. Des organismes privés n'ont pas vocation à participer à l'exercice de la mission publique de cette instance. D'ailleurs, si les associations de familles adoptives avaient voix délibérative, l'autorité pourrait se voir reprocher d'être à la fois juge et partie.

M. Jean-Pierre Michel - Compte tenu des explications données par le rapporteur, je retire mon amendement.

L'amendement 7 est retiré.

M. le Président - Les sous-amendements 18 et 19 deviennent sans objet.

EXPLICATIONS DE VOTE

Mme Bernadette Isaac-Sibille - Je remercie M. Mattei et le groupe Démocratie libérale de nous avoir donné l'occasion avec ce texte de débattre de façon approfondie, au-delà des clivages politiques, d'un sujet très important.

Le groupe de l'UDF aurait hésité à voter ce texte s'il n'avait pas prévu que notre loi ne s'imposera pas aux pays n'ayant pas de législation en matière d'adoption. Je tiens d'ailleurs à souligner que ces pays, que nous pourrions être tentés de sous-estimer, nous donnent une belle leçon d'humanité puisque pour eux, l'enfant, sacré, ne peut pas être abandonné. Nous aurions de même hésité si n'avait pas été prévue une meilleure information des parents adoptant à l'étranger. Mais ces deux v_ux ayant été exaucés, nous voterons bien entendu cette proposition de loi.

M. Yves Nicolin - Le groupe Démocratie libérale votera ce texte qui marque une avancée importante. Deux regrets seulement. Le premier est que nous n'ayons pu supprimer le délai imposé pour la requête devant les tribunaux en vue de l'adoption. Le second a trait à la composition de l'autorité centrale. Tous les problèmes en matière d'adoption, étant loin d'être réglés, il importe que la loi puisse évoluer sur ce sujet. Il aurait donc été opportun que des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat puissent siéger à l'autorité centrale (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).

M. Patrick Delnatte - Le groupe RPR qui avait approuvé la proposition de loi du groupe démocratie libérale, votera le texte résultant de nos travaux.

Nos débats ont montré que bien des problèmes demeuraient. Nous avons appris avec surprise de Mme la Garde des Sceaux que la question de l'adoption serait de nouveau abordée dans le cadre du prochain projet de réforme du droit de la famille. Elle ne l'avait pas dit aux présidents de groupe lorsqu'elle les avait rencontrés. Quoi qu'il en soit, nous participerons avec intérêt à tous les travaux futurs, avec pour seul souci l'intérêt de l'enfant.

Pour l'heure, nous voterons ce texte relatif à l'adoption internationale qui apportera un grand soulagement à de nombreuses familles (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).

M. Gérard Gouzes - Nous nous réjouissons de l'avancée permise par ce texte comme de l'unanimité qu'il recueille. Nous sommes heureux d'avoir pu aider aujourd'hui M. Mattei mais surtout tous les enfants abandonnés, en quête d'amour et d'une famille. Le Parlement aura aujourd'hui apporté la preuve de sa maturité en s'élevant au-dessus des clivages partisans (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL)

L'ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté.

Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures.

La séance est levée à 12 heures 10.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

ANNEXE
ORDRE DU JOUR

L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au jeudi 27 avril 2000 inclus a été ainsi fixé ce matin en Conférence des présidents :

Cet APRÈS-MIDI, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures,

_ projet relatif à la chasse.

MERCREDI 29 MARS à 15 heures et à 21 heures,

_ élection du Président de l'Assemblée nationale par scrutin secret à la tribune ;

_ suite du projet relatif à la chasse.

JEUDI 30 MARS, à 15 heures et, éventuellement, à 21 heures :

_ projet portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambre régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières ;

_ lecture définitive du projet sur le droit des citoyens dans leurs relations avec l'administration ;

_ nouvelle lecture du projet relatif à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ;

_ deuxième lecture du projet de loi organique tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ;

ces deux derniers textes faisant l'objet d'une discussion générale commune.

MARDI 4 AVRIL, à 9 heures :

_ proposition de M. François Goulard sur la mise en place d'une véritable responsabilité pour faute de l'administration fiscale et d'un droit général d'indemnisation pour les contribuables.

(Ordre du jour complémentaire).

A 15 heures, après les questions au Gouvernement et à 21 heures :

_ explications de vote et vote, par scrutin public, sur le projet relatif à la chasse ;

_ deuxième lecture du projet relatif à l'élection des sénateurs ;

_ proposition, adoptée par le Sénat, interdisant les candidatures multiples aux élections cantonales ;

_ deuxième lecture du projet portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ;

_ deuxième lecture de la proposition sur la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane ;

chacun de ces deux derniers textes faisant l'objet d'une procédure d'examen simplifiée.

MERCREDI 5 AVRIL, à 15 heures, après les questions au Gouvernement :

_ projet autorisant l'approbation du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (ensemble deux annexes) ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (ensemble sept appendices) ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) ;

_ projet adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'adhésion de la République française à la convention internationale contre la prise d'otages ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, ainsi qu'au protocole concernant son interprétation par la Cour de justice, avec les adaptations y apportées par la convention relative à l'adhésion du Royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord par la convention relative à l'adhésion de la République hellénique et par la convention relative à l'adhésion du Royaume d'Espagne et de la République portugaise ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention sur la loi applicable aux obligations contractuelles, ouverte à la signature à Rome le 19 juin 1980, ainsi qu'aux premier et deuxième protocoles concernant son interprétation par la Cour de justice ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République orientale de l'Uruguay, signée à Paris le 5 novembre 1996 ;

_ projet, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République orientale de l'Uruguay, signée à Paris le 5 novembre 1996 ;

chacun de ces dix derniers textes faisant l'objet d'une procédure d'examen simplifiée.

A 21 heures :

_ proposition, adoptée par le Sénat, tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.

JEUDI 6 AVRIL, à 9 heures :

_ suite de la proposition, adoptée par le Sénat, tendant à préciser la définition des délits non intentionnels ;

_ deuxième lecture du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives ;

ce texte faisant l'objet d'une procédure d'examen simplifiée.

A 15 heures :

Projet, déposé au Sénat, portant organisation de la consultation de la population de Mayotte.

MARDI 25 AVRIL, à 9 heures :

_ proposition de M. André Aschieri et plusieurs de ses collègues tendant à la création d'une agence française de sécurité sanitaire environnementale.

(séance mensuelle réservée à un ordre du jour fixé par l'Assemblée, en application de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution)

A 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :

MERCREDI 26 AVRIL, à 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :

ET JEUDI 27 AVRIL, à 15 heures et à 21 heures :

_ projet relatif aux nouvelles régulations économiques.

© Assemblée nationale