Session ordinaire de 1999-2000 - 75ème jour de séance, 177ème séance

SÉANCE DU JEUDI 6 AVRIL 2000

PRÉSIDENCE de Mme Nicole CATALA

vice-présidente

Sommaire

NOMINATION D'UN SECRÉTAIRE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 2

RÉFÉRÉ DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES -deuxième lecture- (procédure d'examen simplifiée) 2

ART. 3 6

ART. 4 6

ART. 7 7

ART. 16 8

ART. 17 BIS 8

APRÈS L'ART. 17 TER 8

EXPLICATION DE VOTE 9

CONSULTATION DE LA POPULATION
DE MAYOTTE 9

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ 12

ARTICLE PREMIER 23

ART. 3 24

ART. 6 24

RECONNAISSANCE DE L'ESCLAVAGE COMME CRIME CONTRE L'HUMANITÉ
(deuxième lecture) 25

ART. 2 32

ART. 3 BIS 32

ART. 5 32

FIN DE LA MISSION D'UN DÉPUTÉ 33

DÉCLARATION D'URGENCE 33

RÉUNION D'UNE CMP 33

RÉSOLUTION ADOPTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION 33

SUSPENSION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE 33

La séance est ouverte à quinze heures.

NOMINATION D'UN SECRÉTAIRE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'ordre du jour appelle la nomination d'un secrétaire du Bureau de l'Assemblée nationale.

Mme la Présidente - Je n'ai reçu qu'une candidature, celle de M. Alain Tourret. En conséquence, je proclame M. Alain Tourret, secrétaire du Bureau de l'Assemblée nationale (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et du groupe socialiste).

RÉFÉRÉ DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
-deuxième lecture- (procédure d'examen simplifiée)

L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer - Au nom de Mme la ministre de la justice, je tiens d'abord à saluer la remarquable contribution de la commission des lois et de son rapporteur, M. Colcombet. Le travail législatif, qui s'achemine maintenant vers son terme, a montré la convergence des deux assemblées sur l'essentiel.

En première lecture, votre assemblée a introduit des précisions pertinentes, que le Sénat a adoptées sans modification. Ainsi, à l'article premier, le juge administratif des référés devra se prononcer « dans les meilleurs délais ». A l'article 3, vous avez ajouté que le référé-suspension pouvait s'étendre à l'ensemble des procédures en réformation. Vous avez en outre indiqué que la suspension ordonnée par le juge administratif pouvait viser aussi des décisions de rejet.

Le Sénat a également adopté l'article additionnel que vous aviez introduit tendant à instituer un recours administratif préalable obligatoire en matière de litiges individuels des fonctionnaires. Les sénateurs ont même étendu la mesure à la fonction publique militaire.

Le Sénat a souhaité introduire un dispositif inspiré du référé judiciaire dit à « heure fixe ». Je pense que votre assemblée y sera sensible. Néanmoins, l'assignation judiciaire à heure fixe n'étant pas transposable sans aménagement aux spécificités du procès administratif, la ministre de la justice propose un amendement qui adapte au contentieux administratif ce dispositif propre à la procédure civile. Les parties connaîtront donc dès l'introduction de la procédure, la date et l'heure auxquelles l'affaire sera examinée par le juge. C'est une avancée considérable. De même que l'amendement du Sénat qui fixe au juge un délai de 48 heures pour statuer dans le cadre du référé-liberté.

Le seul point délicat portait sur les voies de recours. L'accord s'est finalement fait entre les assemblées : seules les décisions prises en matière de « référé-liberté » peuvent faire l'objet d'un appel devant le Conseil d'Etat, les décisions prises dans le cadre des autres procédures de référé relevant du contrôle de cassation.

Restent cependant quelques points de divergence.

A l'article 4, votre commission des lois souhaite rétablir la rédaction qu'elle avait adoptée en première lecture. Ce simple problème de rédaction devrait être réglé sans difficulté.

Les deux assemblées divergent également sur les dispositions particulières à certains contentieux, notamment concernant la suspension automatique en cas d'insuffisance de l'étude d'impact en matière d'environnement. Cette indication, conforme à la jurisprudence, a paru utile à la ministre, qui comprend donc le souhait de votre commission de rétablir le texte que vous aviez adopté le 14 décembre dernier.

Dans la logique du rôle dévolu au préfet en matière de contrôle de légalité, le Gouvernement souhaite quant à lui rétablir, pour le référé-liberté, la possibilité complémentaire d'intervention du préfet, supprimée par le Sénat.

En conclusion, je soulignerai qu'au fil des débats la réforme impulsée par le Gouvernement a conservé son architecture première. Il conviendra, dès son entrée en vigueur qui se fera sans retard, les décrets d'application étant en cours d'élaboration, de transmettre cette dynamique aux magistrats et aux agents des greffes. Je ne doute pas qu'ils s'emploieront avec force, efficacité et conviction à assurer la réussite de la réforme (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. François Colcombet, rapporteur de la commission des lois - Le contentieux judiciaire et administratif a tendance, chacun le sait, à s'accroître dans des proportions phénoménales. Faut-il le déplorer ? Faut-il au contraire s'en féliciter ? De même que, comme le souligne M. Carbonnier, spécialiste de la sociologie du droit, à une certaine époque, les grands procès ont remplacé les guerres privées, mieux vaut porter son différend devant le juge que révolvériser son voisin, divorcer qu'empoisonner son conjoint (Sourires)... Mais le résultat, c'est une justice très encombrée, et qui l'est d'autant plus que nous avons essayé d'améliorer l'accès de tous à la justice, grâce à diverses aides.

Pour remédier à cet engorgement, principale cause de l'allongement des procédures, on peut créer des tribunaux, comme le fait Mme la Garde des Sceaux à Melun ou à Cergy-Pontoise, sans parler de la nouvelle cour administrative d'appel de Douai. On peut ainsi développer le recours au référé, procédure qui permet de nouer le dialogue entre les parties et après laquelle elles sont davantage portées à transiger, ce qui dégonfle d'autant le contentieux.

Ce projet est donc le bienvenu. Il présente un caractère technique certain qui le mène parfois aux confins du réglementaire, ce que l'opposition se fait un plaisir de dénoncer -je note que lorsqu'il s'agit d'inscrire des dates de chasse dans la loi, l'intrusion du réglementaire dans le législatif ne la gêne en rien (Sourires sur les bancs du groupe socialiste). S'agissant d'un domaine relevant du Conseil d'Etat, nous avons travaillé dans la dentelle. Je ne veux pas dire par là qu'il y a des trous mais simplement que l'architecture de l'ensemble est très sophistiquée.

Alors que le domaine juridique se signale par quelques textes simples, nous avons affaire ici à un empilement de textes différents. Sans doute devons-nous en passer par là, sachant que nous devrons procéder ultérieurement à des simplifications.

Je vous propose de voter le texte assorti de quelques modifications, à l'unanimité je l'espère.

M. Pierre Morange - Ce projet, qui tend à donner au juge administratif les moyens juridiques de traiter les situations d'urgence, a été accepté dans son principe par les deux assemblées.

La commission a simplement décidé de rétablir la rédaction de l'Assemblée en première lecture pour les articles 4, 16 et 17 bis.

A l'article 4, il semble au groupe RPR préférable de retenir la rédaction sénatoriale, qui rappelle que le référé-injonction ne modifie pas les règles de compétences entre les juridictions administrative et judiciaire.

A l'article 16, l'Assemblée propose d'assimiler l'insuffisance de l'étude d'impact à une absence pour obtenir la suspension de droit d'une décision.

Ces considérations techniques ne remettent pas en cause les orientations générales du projet. Pour autant, les dispositions de ce texte sont-elles suffisantes pour améliorer le fonctionnement de la juridiction administrative ? Je ne le crois pas, comme l'a rappelé en première lecture Jean-Luc Warsmann, puisque cette réforme n'apporte aucun moyen supplémentaire et qu'elle est elle-même coûteuse.

La lenteur des procédures s'explique en partie par l'accroissement des contentieux. Or, ce texte facilitant l'accès des citoyens aux tribunaux risque d'accroître le recours au juge administratif.

Cette réforme restera lettre morte si vous ne vous donnez pas les moyens d'augmenter le nombre de magistrats et de greffiers.

Notre groupe, comme en première lecture, s'abstiendra, à moins que le Gouvernement présente une étude d'impact digne de ce nom et mobilise les moyens suffisants pour une justice administrative rapide et efficace.

M. Jacques Brunhes - Ce projet répond à la volonté du Gouvernement de promouvoir une justice au service des citoyens, que nous approuvons.

Une justice accessible pour tous, plus rapide, plus actuelle, relève d'un objectif d'autant plus ambitieux que l'on sait l'état d'engorgement de nos juridictions administratives.

L'afflux des contentieux, l'alourdissement du stock des affaires, la lenteur des délais de jugement qui a entraîné la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme, ont des effets souvent dramatiques pour nos administrés confrontés à la toute puissance de l'administration.

Améliorer cette situation est devenu une exigence incontournable, notamment en ce qui concerne les procédures d'urgence.

C'est à quoi s'attache ce projet, qui permettra aux justiciables de bénéficier rapidement d'un minimum de garanties face à l'administration, grâce aux trois procédures d'urgence proposées -le référé-suspension, le référé-injonction, le référé-conservatoire.

Si la navette parlementaire a permis d'améliorer le dispositif proposé, nous sommes attachés à la rédaction de l'article 4 adoptée par l'Assemblée, qui autorise le représentant de l'Etat à accéder au « référé-liberté » quand l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale est le fait d'une collectivité territoriale. Le Gouvernement a déposé un amendement dans ce sens.

Demeure une question essentielle : celle des moyens, dont la juridiction administrative ne dispose pas encore suffisamment.

La mise en place de cette importante réforme nécessitera des postes de magistrats et de greffiers supplémentaires, faute de quoi nous constaterions une forte augmentation des recours et une multiplication des ordonnances d'irrecevabilité comme solution au désengorgement.

Quelles sont les intentions du Gouvernement en ce domaine ?

Le groupe communiste votera pour ce projet, en souhaitant que des moyens financiers conséquents favorisent son application rapide et efficace.

M. Emile Blessig - Ce texte important modifie substantiellement le traitement des urgences devant le tribunal administratif, au point que certains ont parlé de révolution. Les lignes de force du projet sont les suivantes : un juge des référés administratifs juge unique ; l'extension du principe de l'oralité des débats ; le pouvoir d'adresser des injonctions temporaires à l'administration ; la suppression, dans la plupart des cas, de la possibilité d'appel, seul le recours en cassation restant ouvert. Cette réforme touchera l'activité même des tribunaux. En 1998, le tribunal de grande instance de Paris a rendu plus de 15 000 décisions en référé, alors que toutes les chambres civiles ont rendu 27 533 décisions au fond. La même année, 138 000 affaires étaient enregistrées devant les tribunaux administratifs, dont 17 500 requêtes fondées sur l'urgence.

Voilà qui démontre l'importance du texte, qui doit permettre un traitement décent de l'urgence devant la juridiction administrative.

De fait, nous avons besoin, face à un consumérisme juridique bien dans l'air du temps, d'une justice plus rapide, plus compréhensible et plus proche du citoyen. Sur ce dernier point, je regrette que le Sénat et la commission soient revenus sur la possibilité, en matière de référé-injonction, d'interjeter appel devant le président de la cour administrative d'appel. La réforme nécessiterait le recrutement de 40 à 60 magistrats et de 75 greffiers supplémentaires. De plus ce texte aura des incidences importantes sur l'organisation des services contentieux par les préfectures et les collectivités territoriales. Sans moyens adéquats, il risque de s'ensuivre un déséquilibre entre les intérêts catégoriels et individuels et l'action de l'Etat et des collectivités publiques. Aussi l'inquiétude est-elle réelle, en particulier dans les services juridiques des préfectures. Sous ces réserves, le texte va assurément dans le bon sens.

M. Gilbert Gantier - Ce texte constitue une timide tentative pour améliorer le fonctionnement de nos juridictions administratives.

Il témoigne que la juridiction administrative, spécificité française a atteint ses limites. A preuve l'afflux de contentieux auxquels les tribunaux administratifs doivent faire face : 124 000 affaires enregistrées en 1998, avec un délai théorique d'élimination du stock proche de deux ans. Le rapport du Conseil d'Etat, rendu public le 20 mars, n'est pas pour nous rassurer. Cette situation n'est pas surprenante dans un pays où la position de l'Etat est dominante et où les pratiques colbertistes sont profondément enracinées.

Ce texte est aussi une sorte d'aveu de la lourdeur des juridictions administratives : l'Etat est incapable de donner au service de la justice les moyens de remplir sa mission.

Pour traiter le problème au fond, il faudrait réformer la justice administrative, c'est-à-dire réformer l'Etat.

Or nous devons nous contenter d'aménagements techniques. Vous nous proposez en effet une procédure sommaire, le référé, joker supposé remédier à l'urgence de certaines situations. Mais l'expérience nous a appris que ce type de procédure n'est qu'un remède partiel.

Votre majorité a d'ailleurs repoussé la proposition de loi de mon collègue François Goulard, qui tendait pourtant à protéger le contribuable injustement sanctionné, en lui reconnaissant un droit à dédommagement. Il s'agissait donc bien de défendre les droits des citoyens.

Si la création d'un référé-suspension va dans le bon sens, cette mesure reste insuffisante. La véritable réforme serait de renverser le principe de l'effet non suspensif des recours.

Les tribunaux administratifs en effet ne sont pas des tribunaux comme les autres. Ce sont des tribunaux d'Etat, liés à l'administration à qui on demande de s'autosanctionner.

Dans ces conditions, les droits des citoyens se réduisent à peu de chose, les recours n'ayant pas d'effet suspensif. Le sursis demeure en France une exception. Il est accordé selon le bon vouloir du juge administratif, qui ne l'ordonne qu'à contrec_ur en raison de son a priori favorable aux personnes publiques.

L'effet suspensif doit devenir la règle même s'il faut prévoir, par exception, des cas d'exécution immédiate limitativement énumérés.

Si ce texte représente une avancée, il ne s'agit que d'un frémissement. On ne veut pas rompre avec la logique héritée des anciens conseils de préfecture et c'est pourquoi, au nom du groupe Démocratie libérale, je m'abstiendrai.

M. le Secrétaire d'Etat - MM. Morange, Brunhes et Blessig ont insisté sur la question des moyens en personnel qu'il était nécessaire de donner aux tribunaux administratifs.

Ce texte ne prendra effet qu'en 2001. Le projet de budget pour 2001 est en préparation et les arbitrages n'ont pas encore été rendus. Je peux cependant vous dire qu'il a été demandé 60 postes de magistrats et 85 d'agents de greffes. A titre de comparaison, seulement 40 postes de magistrats et 45 d'agents des greffes ont été créés pour l'année 2000. Je ne peux savoir combien de postes seront effectivement créés pour 2001, mais je transmettrai à Mme la Garde des Sceaux les souhaits de la représentation nationale.

Je ne doute pas qu'un effort particulier sera consenti pour rendre effective cette réforme. Dans les greffes, en particulier, il faut recruter des agents qualifiés.

M. Gantier a rappelé que le stock des affaires non audiencées restait important. Cependant, le délai moyen a été ramené à moins de deux ans, grâce à la création des cours administratives d'appel. Par ailleurs, la Chancellerie a engagé une concertation sur un projet de décret destiné à aménager au mieux la procédure. Rendre la justice administrative moins lente constitue pour nous une priorité.

La discussion générale est close.

Mme la Présidente - En application des articles 91, alinéa 9, et 106, alinéa 3, du Règlement, j'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi sur lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique et qui font l'objet d'amendements.

ART. 3

M. le Rapporteur - La commission a adopté les amendements 6 et 7 de M. Montebourg. Le premier vise à écrire que le juge « ordonne » la suspension en cas de doute sérieux, alors que le projet dispose seulement qu'il « peut ordonner ».

L'amendement 7 tend à supprimer l'adjectif « sérieux » : la suspension serait donc ordonnée dès lors qu'il y a doute.

A titre personnel, je vous invite à voter l'amendement 6 mais à repousser l'amendement 7, qui va trop loin.

M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est défavorable à ces deux amendements.

L'amendement 6 est en effet contraire à la jurisprudence des cours européennes, du Conseil constitutionnel et de nos juridictions supérieures, laquelle reconnaît au juge un certain pouvoir d'appréciation quand il s'agit d'ordonner une suspension. Au surplus, on ne compte en trente ans qu'un seul cas de suspension refusée au motif de l'intérêt général.

Quant à l'amendement 7, le Gouvernement lui est radicalement opposé car son adoption ne subordonnerait plus, en pratique, l'octroi de la suspension qu'à la condition d'urgence. Les juges, en effet, ont toujours des doutes. Il faut exiger que ces doutes soient sérieux pour éviter de paralyser le système par un régime de suspension automatique.

M. le Rapporteur - En Allemagne le recours est suspensif et ce pays ne s'est pas effondré pour autant. Cependant, j'estime qu'il suffit d'adopter l'amendement 6.

L'amendement 6, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 7, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 3, modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 4

M. le Rapporteur - L'amendement 1 de la commission vise à rétablir la définition du référé-injonction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture. En effet, si les deux assemblées ont manifesté le même souci de lever toute ambiguïté quant à la répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et administratives, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale définit plus précisément leur champ de compétence respectif.

M. le Secrétaire d'Etat - Estimant qu'il s'agit d'un amendement rédactionnel, le Gouvernement s'en remet à votre sagesse.

L'amendement 1, mis aux voix, est adopté.

M. le Secrétaire d'Etat - L'amendement 5 du Gouvernement vise à compléter l'article par un nouvel alinéa ainsi rédigé : « Cette demande peut être présentée par le représentant de l'Etat si l'atteinte mentionnée à l'alinéa précédent est le fait d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local ».

Le représentant de l'Etat, gardien de la légalité dans le département, doit bénéficier de cette possibilité complémentaire d'intervention dans le domaine sensible des libertés.

M. le Rapporteur - La commission a approuvé cet amendement, qui ne fait que rétablir le texte adopté ici en première lecture. Le Sénat avait voulu donner des pouvoirs exorbitants aux collectivités locales.

M. Emile Blessig - Le représentant de l'Etat dispose déjà du référé-liberté !

M. le Secrétaire d'Etat - Il ne s'agit pas de l'intégralité des pouvoirs qui étaient aux mains du représentant de l'Etat. L'amendement vise donc bien à donner l'ensemble des pouvoirs au préfet.

M. le Rapporteur - La décentralisation réussit lorsque l'Etat exerce toutes ses prérogatives et lorsque le représentant de l'Etat veille scrupuleusement à ce que les collectivités locales respectent la loi. Là où il y a eu du laisser faire, on a constaté des abus.

L'amendement 5, mis aux voix, est adopté.

L'article 4, mis aux voix, est adopté.

ART. 7

M. Emile Blessig - L'amendement 4, qui a déjà été discuté en première lecture, a pour objet de substituer à l'appel du référé-injonction devant le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat un droit d'appel devant le président de la cour administrative d'appel. La prise en compte de l'urgence va multiplier les contentieux. L'appel ne concerne que les cas les plus graves qui mettent en cause une liberté fondamentale. Comment justifier que les arguments développés en faveur du juge des référés en première instance -rapidité, oralité, simplicité et proximité- soient écartés pour ce qui concerne l'appel ? L'argument de l'éloignement géographique des cours administratives d'appel ne tient pas car pourquoi, dans ces conditions, les avoir créées ? Et la distance qui sépare le juge suprême du citoyen est encore bien plus grande. Votre système tend enfin à supprimer un degré de juridiction en matière de libertés puisqu'il n'y aura plus de recours possible en cassation.

L'argument qui invoque la possibilité d'une meilleure harmonisation de la jurisprudence ne me convainc pas davantage, sauf à considérer qu'il est impossible que les sept présidents des cours administratives d'appel parviennent à trouver des terrains d'entente. Il existe de surcroît dans la procédure administrative un mécanisme de question préalable, aux termes de l'article 12 de la loi du 31 décembre 1987, même si elle est très peu utilisée.

Quant à la question des moyens, le recours au Conseil d'Etat ne résout rien puisque le traitement des appels requerra de toute façon des moyens supplémentaires. La vraie question est de savoir si l'on préfère les allouer au Conseil d'Etat ou aux cours administratives d'appel qui en ont le plus grand besoin.

S'agissant, enfin, du parallélisme des procédures, je rappelle que les cours administratives d'appel ont déjà à examiner un certain nombre de procédures d'urgence.

Le texte introduit un juge des référés de droit commun en droit administratif. Le double degré de juridiction et le recours en cassation sont des garanties essentielles sur lesquelles il n'y a pas lieu de revenir. Nous proposons donc que les voies d'appel soient exercées par le juge d'appel de droit commun car, quitte à harmoniser les procédures, mieux vaut aligner la procédure spéciale sur le droit commun que faire l'inverse.

M. le Rapporteur - Sur ce sujet, il n'y a pas de clivage politique. Et c'est après l'avoir adopté en première lecture que la commission a finalement rejeté cet amendement. Je reconnais donc volontiers que j'ai changé d'avis car, à l'origine, plusieurs des arguments de M. Blessig avaient retenu mon attention. Mais s'agissant du principal d'entre eux, c'est-à-dire de la question des moyens, je rappelle que les cours administratives d'appel sont déjà surchargées et qu'elles ne rendent en moyenne leurs décisions qu'au terme de trois ans d'instruction. Il n'est donc pas raisonnable de leur confier de nouvelles missions, même si nous gardons l'espoir que l'engagement de Mme la Garde des Sceaux d'obtenir des créations massives de postes sera tenu, ce qui permettra d'améliorer sensiblement la situation. Avis défavorable donc, tout en rendant hommage à M. Blessig puisque nous avions à l'origine partagé son point de vue.

M. le Secrétaire d'Etat - Défavorable, car l'introduction d'un troisième niveau de juridiction pour des procédures d'urgence est inopportune. L'harmonisation de la jurisprudence n'y gagnerait pas non plus. Au demeurant la rédaction qui revient du Sénat est homogène avec le déféré préfectoral. Il n'y a donc pas lieu de l'amender.

L'amendement 4, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 7, mis aux voix, est adopté.

ART. 16

M. le Rapporteur - L'amendement 2 vise à revenir au texte adopté en première lecture par notre assemblée, afin d'entériner dans la loi la jurisprudence qui tend à considérer que l'insuffisance d'une étude d'impact équivaut à son absence, et justifie donc la suspension de droit des décisions qui doivent être fondées sur une telle étude.

L'amendement 2, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 16, mis aux voix, est adopté.

ART. 17 BIS

M. le Rapporteur - L'amendement 3 vise à proposer que sur les référés pour lesquels appel est interjeté devant les cours administratives d'appel, le président de cette juridiction statue seul. Il ne s'agit pas de généraliser les possibilités d'appel, comme l'avait sans doute cru, à tort, le Sénat.

L'amendement 3, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 17 bis est rétabli et se trouve ainsi rédigé.

APRÈS L'ART. 17 TER

M. le Rapporteur - Le médiateur de la République a inspiré à la commission l'amendement 9, qui tend à fixer le délai du recours en révision à compter du jour où le requérant a eu connaissance de la cause qu'il invoque -par exemple la présence dans le dossier d'une pièce fausse- et non de la notification du jugement. Cette disposition est tellement pertinente que le Gouvernement, semble-t-il, a déjà prévu de l'introduire dans un autre texte... Nous en attendons confirmation.

M. le Secrétaire d'Etat - C'est une disposition de nature réglementaire. Et je confirme qu'elle figurera dans le code de justice administrative qui va être adopté d'ici à la fin de juin sur le fondement de la loi du 16 décembre 1999.

L'amendement 9 est retiré.

M. le Rapporteur - L'amendement 8 rectifié vise à étendre aux délais de recours contentieux la règle de la date d'envoi -attestée par le cachet de la poste-, retenue dans la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

M. le Secrétaire d'Etat - Avis défavorable. Tenons-nous-en à la date d'enregistrement au greffe : c'est une date certaine ; elle évite donc les contentieux.

L'amendement 8 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.

EXPLICATION DE VOTE

M. Emile Blessig - Le groupe UDF est décidé à pratiquer une opposition ferme mais constructive. Nous avons dénoncé certaines insuffisances de ce texte, concernant notamment les moyens, mais le ministre a promis des créations de postes. Par ailleurs, même si certains amendements n'ont pas été acceptés, nous estimons que ce texte représente une évolution fondamentale du droit administratif et nous voterons pour (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe socialiste).

L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

CONSULTATION DE LA POPULATION DE MAYOTTE

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, organisant une consultation de la population de Mayotte.

Mme la Présidente - Le rapport de la commission des lois porte également sur la proposition de loi de M. Henry Jean-Baptiste et plusieurs de ses collègues, tendant à organiser la consultation de la population de Mayotte sur le choix de son statut définitif dans la République.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer - Le Sénat a adopté ce projet organisant une consultation de la population de Mayotte à une très large majorité, le 23 mars dernier, après lui avoir apporté quelques modifications techniques qui ont toutes été approuvées par le Gouvernement. Votre commission des lois a préparé ce débat en effectuant une mission à Mayotte en septembre dernier.

Ile de 373 km², Mayotte comptait au denier recensement, effectué en 1997, 131 000 habitants, auxquels il faut ajouter environ 15 000 Mahorais vivant soit à la Réunion, soit en métropole. La population y a quadruplé en trente ans.

Mayotte est devenue française en 1841, plus de cinquante ans avant le reste de l'archipel des Comores. L'esclavage y a été aboli en 1846. Rattachée tardivement, pour des raisons de commodité administrative, au territoire d'outre-mer des Comores, créé en 1946, elle a toujours cultivé son particularisme. Pour en tenir compte, le législateur a prévu que le référendum d'autodétermination des Comores serait effectué île par île.

La loi du 31 décembre 1975 a prévu l'organisation de deux consultations successives, l'une sur le rattachement aux Comores devenues indépendantes, l'autre sur le futur statut de l'île en cas de maintien dans la République. Le 8 février 1976, les Mahorais rejetaient l'indépendance à plus de 99 % ; le 11 avril 1976, ils refusaient le maintien du statut de territoire d'outre-mer. La loi du 24 décembre 1976 a érigé Mayotte en collectivité territoriale sui generis, dotée d'un statut propre en vertu de l'article 72 de la Constitution. Reconnaissant le caractère temporaire de ce régime, elle prévoyait que les Mahorais seraient consultés dans un délai de trois ans sur le futur statut de leur île. La loi du 29 décembre 1979 a prorogé ce délai pour cinq ans. Mais depuis lors, la consultation n'a pas été organisée. Il faut voir là, bien sûr, le poids du contexte international, mais aussi, et surtout, l'impossibilité pour les gouvernements successifs de se situer dans le cadre des options prévues en 1976 quant au contenu de la consultation.

Cette situation précaire a entraîné des incertitudes sur le droit applicable à Mayotte. Le Parlement a eu à connaître de nombreux textes, souvent sous la forme de lois d'habilitation autorisant le Gouvernement à prendre des ordonnances, dont l'objet était d'étendre en les adaptant des pans entiers de la législation métropolitaine, notamment en matière de droit du travail, de droit rural, de droit pénal et de droit des assurances. La dernière loi d'habilitation, en date du 26 octobre 1999, a habilité le Gouvernement à établir par ordonnances des règles nouvelles en matière d'état des personnes, de régime de l'état civil ainsi que d'entrée et de séjour des étrangers.

Lors du déplacement que j'ai effectué à Mayotte en novembre 1997, j'ai pris l'engagement au nom du Gouvernement d'ouvrir les discussions avec l'ensemble des forces politiques mahoraises pour organiser enfin la consultation attendue et doter l'île d'un statut qui ne soit plus provisoire. Cette démarche s'est appuyée, en particulier, sur deux commissions de réflexion, l'une animée à Paris par le préfet Bonnelle et l'autre à Mayotte par le préfet Boisadam. Ces travaux ont permis de rapprocher les points de vue, tant des représentants des forces politiques et de la société mahorais que des différentes administrations concernées de l'Etat.

Les discussions ont abouti à un accord conclu le 4 août 1999 à Paris avec les représentants des principales formations politiques de Mayotte. Après avoir été approuvé par 14 conseillers généraux sur 19 et par 16 des 17 conseils municipaux de l'île, il a été signé officiellement le 27 janvier dernier à Paris et publié au Journal officiel du 8 février 2000. Il constitue le texte sur lequel les Mahorais auront à se prononcer avant le 31 juillet 2000. Cette démarche correspond au v_u émis par le Président de la République le 3 décembre dernier, lors du sommet de la commission de l'océan Indien, prenant acte d'un contexte international apaisé.

Cet accord n'a pas été signé par les parlementaires de Mayotte. Je le regrette car il me semble être la consécration de l'action inlassable qu'ils ont menée depuis plus de vingt-cinq ans pour affirmer l'enracinement de Mayotte dans la République. Cette donnée n'est plus contestée aujourd'hui. Par ailleurs, il faut prendre acte des évolutions intervenues ; cet accord signifie bien pour Mayotte la fin de l'immobilisme.

Si les Mahorais approuvent le texte, les orientations qu'il contient serviront de base au projet de loi organisant le statut de Mayotte qui devra être déposé au Parlement avant la fin de l'année 2000. Mayotte se verrait alors conférer l'appellation de « collectivité départementale ». L'île continuerait de constituer une collectivité sui generis. Ainsi, l'accord -et ce point a été tout à fait clair tout au long des discussions avec les forces politiques mahoraises- n'entérine pas la transformation immédiate de Mayotte en département d'outre-mer. L'écart des niveaux de vie et des conditions économiques et sociales, ainsi que le fait que la population de l'île reste à 95 % régie par un statut de droit personnel obéissant au droit coranique excluent aujourd'hui une telle transformation. Le point 4 de l'accord tire les conséquences de ce choix, en maintenant à Mayotte l'application du principe de la spécialité législative. Le rapport de votre commission des lois explique bien cette nécessité.

Mais le futur statut esquissé par le document d'orientation ouvre clairement une phase de transition, au cours de laquelle le régime statutaire de Mayotte sera rapproché du droit commun départemental tout en respectant les spécificités de la société mahoraise. L'identité législative sera progressivement instaurée dans certains domaines et un important effort de rénovation et d'adaptation du droit applicable sera poursuivi.

Pour ce qui est des institutions, l'exécutif de la collectivité sera transféré du préfet au président du conseil général et les compétences de cette assemblée seront progressivement élargies pour se rapprocher de celles des départements et régions de métropole. Déjà, le Parlement a accepté que l'élection du conseil général, qui était prévue pour mars prochain, se tienne en mars 2001, selon la règle générale.

Dans le cadre du contrat de plan 2000-2004, l'ensemble des concours de l'Etat sera de l'ordre de 4 milliards, de sorte que les moyens consacrés au développement de l'île seront plus que doublés.

L'accord comporte, enfin, une « clause de rendez-vous » pour 2010. A cette date, le Gouvernement et les principales forces représentatives de Mayotte dresseront un bilan de l'application du statut de « collectivité départementale » et devront se prononcer en vue de doter l'île d'un statut définitif. Toutes les options sont, je le confirme, laissées ouvertes, y compris la transformation en département d'outre-mer, étant entendu qu'à cette date le régime des DOM et les caractéristiques des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution pourront avoir évolué.

En organisant la consultation des Mahorais sur cet accord, le présent projet répond au souci, exprimé par le législateur, en 1976 puis en 1979, de sortir d'un statut provisoire avec l'approbation des populations. Bien évidemment, si la réponse des Mahorais était négative, c'est le statu quo institutionnel, qui prévaudrait.

Ce projet marque une nouvelle et importante étape de l'histoire de Mayotte dans la République. Depuis un quart de siècle, l'île vit dans une incertitude préjudiciable à son développement : dorénavant, elle pourra s'engager sur la voie de la modernisation, dans le respect de l'identité locale.

Votre commission vous propose d'adopter le texte dans la rédaction du Sénat et je souhaite vivement qu'il en soit ainsi afin que les modalités de la consultation puissent être fixées dès les prochains jours. Une adoption dès la première lecture démontrerait aussi à tous nos concitoyens de Mayotte que la représentation nationale est à leurs côtés pour mettre en _uvre l'accord du 27 janvier et pour accompagner l'évolution de leur collectivité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Jacques Floch, rapporteur de la commission des lois - Nous avons aujourd'hui un compte à régler avec notre histoire, et d'abord avec notre histoire coloniale. Il y a 160 ans, lorsque celui qui possédait Mayotte l'a cédée aux Français, il ignorait qu'il soumettait par là même son peuple à toutes les vicissitudes propres aux colonies. Mayotte devint pour nous une base pour le commerce dans l'océan Indien sans que beaucoup soit fait pour son développement propre. Le seul point positif de cette période a été l'abolition de l'esclavage, deux ans avant que Victor Schoelcher ne la propose à l'Assemblée de la IIe République. Pour le reste, comme la Monarchie de Juillet, la IIe République et le Second Empire, la IIIe République, voire la IVe, ont mêlé avancées et abus. C'est notre histoire que nous devons assumer avec toutes les conséquences qu'elle a eues dans les territoires dont nous avons à organiser le développement.

Mais, à côté de cette histoire coloniale, il y a notre histoire moderne qui nous oblige à garantir à nos concitoyens d'outre-mer le droit à la parole et la liberté de choisir leur destin -en dépit des accords ou pseudo-accords internationaux !

M. Henri Plagnol - Très bien !

M. le Rapporteur - Cela suppose que toutes les contraintes soient levées -et je ne fais pas ici allusion à l'usage de la force, comme on l'a si souvent pratiqué en ce siècle encore et comme je l'ai vécu moi-même en Algérie, lorsque les consultations se déroulaient sous la surveillance de l'armée et à renfort de déplacements de populations. Il y a en effet un autre préalable à lever, un contentieux à régler. Ce ne sera pas aisé, mais ce ne sera peut-être pas si difficile si on s'appuie sur la Déclaration des droits de l'homme et sur la Déclaration universelle rédigée par René Cassin : en d'autres termes, nous aurons à assurer à ce peuple le droit de disposer de lui-même,...

M. Henri Plagnol - Excellent !

M. le Rapporteur - ...ce qui implique de lui offrir un choix réel.

M. Henry Jean-Baptiste - En effet.

M. le Rapporteur - Il faut donc éviter, bien sûr, les pressions d'ordre militaire, mais aussi ne pas laisser entendre que tel choix ouvrirait droit à l'appui de la France et de la communauté internationale pour l'avenir. Ce chantage serait indigne de la France. De plus, quand on a eu comme moi la chance de se rendre, si brièvement que ce fût à Mayotte, le caractère amical de la population, la beauté des paysages, la tranquillité d'une île à la culture et à la vie sociale très riches ne peuvent qu'inciter à dire aux Mahorais : « Choisissez l'avenir que vous jugerez le meilleur pour vous et, de la métropole, nous vous aiderons à tirer parti de ce choix ».

Qui empêcherait les Mahorais de faire ce choix ! Peut-être leurs voisins et cousins des Comores. Les décisions intervenues dans les années 1970 ont abouti à la dispersion des familles entre les différentes îles de la région ; les évolutions sociales et économiques ont alors divergé et l'instabilité de la République des Comores a considérablement accru l'écart entre les niveaux de vie. Mais on peut compter aussi avec d'autres voisins : Madagascar, la « grande île », et la Réunion qui a attiré tant de Mahorais. La France devrait donc s'ouvrir à une vision plus générale -et généreuse-, et penser son appui au développement dans le cadre de cet ensemble de l'océan Indien.

Nous devons nous mettre à la place des Mahorais qui, dans l'intérêt de leurs enfants, craindront de ne plus être à l'abri du drapeau tricolore, de sortir du giron de la République. Pourra-t-on parler pour ceux-là d'un libre choix, d'un choix du c_ur ? Je ne pense pas. C'est pourquoi nous ne devons pas nous contenter de voter un texte sur les institutions, mais marquer par notre vote notre volonté de contribuer à un développement réel de cette région où se mélangent tant de populations et de religions appelées à une histoire commune.

Le projet du Gouvernement a le mérite de ne pas présupposer une décision, comme le fait M. le député de Mayotte, à qui je rends cependant hommage pour sa constance et pour sa volonté de débattre. En avançant d'ores et déjà une solution, vous vous trompez, Monsieur Jean-Baptiste : il faut laisser aux Mahorais le choix -ce qui suppose, je le répète, de se préoccuper du développement des pays alentour.

Lorsque je me suis rendu, à Mayotte, à la demande de la présidente de la commission des lois, j'ai eu la chance de rencontrer des jeunes lycéens, qui m'ont dit à peu près ceci : si vous voulez que nous restions dans le cadre de la République française, il faut dire à nos parents de respecter les lois de la République. Et les jeunes filles insistaient sur le fait que l'on peut respecter le Coran tout en respectant aussi les lois de la République. Or la polygamie, la non-reconnaissance des enfants naturels, les inégalités devant l'héritage, le refus de donner aux filles la même éducation qu'aux garçons ne sont pas conformes aux lois de la République (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste).

Si les Mahorais veulent rester au sein de la République française, ils doivent devenir de bons Républicains -ce qui est tout à fait compatible avec le souci d'être de bons musulmans. S'ils font un autre choix, la République française devra, avec courage et générosité, le respecter (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ

Mme la Présidente - Je suis saisie d'une exception d'irrecevabilité déposée par M. Philippe Douste-Blazy et les membres du groupe UDF en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. Henri Plagnol - Le précédent orateur a parlé avec son c_ur car il se souvenait de son passage à Mayotte. A mon tour, je repense à la manière chaleureuse dont cette île, située à 8 000 km de la métropole, sait vous accueillir, je repense à ses sons, à ses parfums, à ses couleurs incomparables.

Vue de là-bas, la France paraît plus grande, plus belle, plus généreuse tant chacun l'idéalise. Que serait la France si elle se réduisait à l'hexagone, si elle n'avait pas ce supplément d'âme que lui donne l'outre-mer ? Là-bas plus qu'ailleurs, on prend conscience de la vocation universelle de la France. Comme le dit Erik Orsenna, dans une série consacrée à l'identité de la France et diffusée sur Arte, c'est aux frontières maritimes, dans les îles lointaines, qu'on comprend le mieux ce qu'est la France.

Ayant poursuivi mon voyage jusqu'aux Comores et à Madagascar, j'ai constaté l'écart de niveau de vie qui sépare Mayotte de ses voisines, en même temps que je prenais conscience du rayonnement de la France dans cette région de l'océan Indien, très largement francophone.

Il n'est pas possible de réfléchir à l'avenir de Mayotte sans évoquer le choix qu'elle fit en 1974, à contre-courant d'un mouvement que l'on croyait général et irréversible, de rester française. Troublante exception mahoraise. Il y eut ensuite le compromis de 1976 et le fameux statut provisoire... qui s'est prolongé car, malgré l'affirmation réitérée de la volonté des Mahorais d'être définitivement intégrés à la République française, la métropole s'est longtemps refusée à admettre le caractère irréversible du choix de 1974. De sorte que l'on s'est installé dans le provisoire. Situation peu satisfaisante. Je me souviens en particulier -et c'est un souvenir dont je ne suis pas fier- de ces Jeux de l'océan Indien, organisés à la Réunion et financés par la France, où les autorités ont prétendu interdire aux sportifs mahorais de concourir en tant que tels car il ne fallait pas heurter la sensibilité des Etats voisins. Je forme le v_u que ce genre d'incident ne se reproduise jamais.

Mais ces vingt-cinq années de provisoire n'ont pas été inutiles. D'abord, la France n'a pas à rougir de son action à Mayotte. Je veux à mon tour rendre hommage à ce grand législateur qu'est M. Jean-Baptiste, qui a réécrit tous les codes pour les adapter à Mayotte et qui a beaucoup contribué au rattrapage économique, social et culturel de l'île. Vingt-cinq années qui ont permis ainsi de relativiser beaucoup de débats. Il y a ainsi fort à parier que si Anjouan et Mohéli étaient confrontées au même choix qu'en 1974, elles choisiraient sans hésiter de rester françaises. Les vingt-cinq années qui se sont écoulées peuvent nous éviter de retomber tant dans les excès de l'assimilation que dans le complexe colonial qui tend à faire croire inévitables des évolutions qui ne le sont pas toujours.

Nous vivons aujourd'hui dans un monde où les problèmes d'identité ne se posent plus dans les mêmes termes que naguère, dans un monde où la distance n'est plus le même obstacle qu'il y a trente ans. Et le Président Chirac nous a invités à faire preuve d'audace et d'imagination pour repenser le statut de l'ensemble de l'outre-mer. Pour ma part, je pense que l'avenir est aux grandes régions.

Ce projet a plusieurs mérites. D'abord, celui de reconnaître le fait français à Mayotte. Ensuite, celui d'opter pour un statut transitoire sui generis, le statut de « collectivité départementale ». Il aurait en effet été déraisonnable, compte tenu de l'écart culturel, social et économique entre Mayotte et la métropole, de reconnaître dès aujourd'hui à l'île le statut de DOM. Enfin, il a le mérite d'insérer Mayotte dans son environnement régional, en vue d'une coopération plus étroite tant avec les Comores qu'avec Madagascar.

J'ai dit que reconnaître aujourd'hui à Mayotte la qualité de DOM aurait été une erreur. Pour autant, il faut prendre garde à ne pas tomber dans un discours colonial à l'envers qui reposerait sur le postulat que les Mahorais sont tellement différents qu'ils ne peuvent pas s'assimiler à la collectivité nationale. Certes, il faudra du temps pour réduire certains écarts, mais ce doit être pour nous tous l'occasion de réfléchir aux évolutions institutionnelles nécessaires, comme nous y a invités le Président Chirac. L'heure est venue de réécrire le titre de la Constitution consacré à l'outre-mer et de songer à la création d'une nouvelle catégorie, les régions d'outre-mer, dont les statuts pourraient être adaptés aux spécificités de chacune sans que nous soyons chaque fois obligés d'aller à Versailles.

Pour Mayotte, toute modification statutaire doit respecter les principes constitutionnels, dont au premier chef le droit absolu des populations de décider des évolutions institutionnelles qui les concernent.

Or votre projet contrevient gravement à ces principes, en ce qu'il viole les dispositions de l'article 72 de la Constitution, et qu'il ne respecte pas les exigences de clarté et de loyauté qui doivent présider à toute consultation.

L'accord que vous avez publié au Journal officiel ne s'inscrit pas, en effet, dans le cadre de l'article 72 qui dispose : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi ». Dès lors, comment considérer que cet accord seulement signé de vous puisse avoir valeur législative, et que la création de cette nouvelle catégorie qu'est la collectivité départementale puisse en résulter ?

De plus, comment concevoir qu'en votant la loi que vous nous proposez, nous en appelions à une loi ultérieure ? En effet, le Conseil constitutionnel n'admet pas l'incompétence négative du législateur. Enfin, au-delà du cas de Mayotte, procéder ainsi créerait un précédent redoutable quand on songe aux revendications qui s'expriment dans bien des TOM pour des évolutions statutaires. Il est inconcevable de se livrer à un bricolage institutionnel. Ajoutons que manque au bas de votre accord la signature des parlementaires de Mayotte.

Votre projet est entaché d'un second vice : pour toute consultation des populations sur l'évolution de leur statut, le Conseil constitutionnel, comme il vient de le rappeler à propos de la Nouvelle-Calédonie, exige le respect des principes de clarté et de loyauté. Cela signifie que la population doit savoir exactement sur quoi elle vote, et connaître toutes les conséquences statutaires qui en découlent. Or, lisons le texte de l'accord sur un point crucial, ce qui pourrait se produire après 2010 : « Sur proposition du conseil général statuant à une majorité qualifiée, à l'issue de son renouvellement en 2010, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi sur l'avenir institutionnel de Mayotte ». Or voilà qui est tout à fait imprécis. En 2010, tout sera possible. Vous dénaturez ainsi le choix offert aux Mahorais en 1976, qui comportait la départementalisation.

Je l'ai dit, je ne crois pas que le statut de DOM soit celui qui convienne le mieux à Mayotte. Mais vous ne pouvez pas retirer aux Mahorais la faculté de se prononcer dans ce sens.

Or l'accord que vous avez signé, ni non plus par conséquent le projet, ne comporte aucune garantie sur la consultation proposée en 2010. De plus, en quoi le conseil général a-t-il qualité pour décider d'un projet de statut ? Il est d'autant plus paradoxal que vous vous en rapportiez à lui à Mayotte que vous faites le contraire à la Réunion où, pour la bidépartementalisation, vous ignorez la délibération négative du conseil général et du conseil régional pour ne retenir que l'approbation des parlementaires. Il n'est pas moins paradoxal que vous vouliez créer un département supplémentaire à la Réunion et que vous refusiez aux Mahorais la possibilité de se prononcer sur la départementalisation de leur archipel. Il y a là comme un certain mépris à l'égard et des Mahorais et des Réunionnais. Quel territoire métropolitain pourrait accepter un traitement de ce genre ?

M. Henry Jean-Baptiste - Excellent !

M. Henri Plagnol - Le désaccord entre nous pourrait être facilement levé. En 2010, venez-vous de dire, l'option offerte aux Mahorais tiendra compte de toutes leurs aspirations, y compris celle de devenir un DOM. Il vous suffit donc d'ajouter une demi-phrase à votre projet, et nous voterons des deux mains le maintien de l'appartenance de Mayotte à la République. Pourquoi hésiter à agir conformément au droit à l'autodétermination ?

Non, ne créons pas un précédent dangereux. Refusons de nous livrer, par mauvaise conscience, à un bricolage institutionnel. Espérons que, d'ici à 2010, le législateur préparera la voie à un statut de régions d'outre-mer, qui permette toutes les adaptations tout en maintenant le pacte qui lie l'outre-mer à la France.

Nous vous demandons simplement, mais solennellement, au nom de Mayotte et en particulier du Parti populaire mahorais, d'introduire dans la loi les garanties nécessaires à l'exercice de l'autodétermination à Mayotte. Dans ce cas, nous voterons le projet de grand c_ur. A défaut, nous saisirons le Conseil constitutionnel (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe DL et du groupe du RPR).

M. le Secrétaire d'Etat - Monsieur Plagnol, vous avez commencé par louer notre démarche de concertation, à laquelle M. Jean-Baptiste a contribué, pour sortir de l'impasse juridique où nous nous trouvions depuis vingt-cinq ans.

En effet, si les gouvernements successifs n'ont pas appliqué les dispositions des lois de 1976 et de 1979 c'est que les conditions n'en étaient pas réunies.

C'est pourquoi je ne comprends pas votre exception d'irrecevabilité, d'autant que les deux arguments que vous avez invoqués comportent des contradictions.

Nous créons, dites-vous, une nouvelle collectivité territoriale que ne mentionne pas l'article 72 de la Constitution. Non pas ; cette collectivité existe déjà. En second lieu, ajoutez-vous, seule la loi peut créer une nouvelle collectivité territoriale. Si le Parlement, à Paris, se prononce souverainement, consulter les Mahorais n'a pas de sens. Telle n'est pas ma conception de l'outre-mer. Au contraire, si le Parlement décide de consulter les Mahorais, c'est afin d'éclairer le débat sur le statut à venir.

Lorsque le Président de la République, auquel vous vous référez, rappelle le droit à l'autodétermination, cela nous renvoie à l'idée d'indépendance telle qu'on en débattait au début des années 1960. Si l'autodétermination n'est pas pour vous l'indépendance mais la capacité pour une population de se prononcer sur son avenir, alors la consultation ne peut être que préalable à la loi.

Vous invoquez l'article 72 de la Constitution pour nous dire qu'il n'est pas possible de consulter les Mahorais pour savoir si leur collectivité territoriale doit évoluer. C'est interdire toute consultation outre-mer, ce qui vous met en contradiction avec le Président de la République, qui a souhaité, à Fort-de-France, qu'on s'appuie sur la volonté populaire.

Vous invoquez aussi les principes de loyauté et de clarté affirmés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 juin 1987 relative à la Nouvelle-Calédonie. La question posée aux populations intéressés, selon le Conseil constitutionnel, n'est conforme à ces principes « que s'il est loisible aux pouvoirs publics d'indiquer les orientations envisagées ». Or nous indiquons bien des orientations et il n'y a pas d'équivoque sur leur portée. Nous avons même pris le soin de préciser que le principe de la spécialité législative continuera de s'appliquer.

Vous voudriez prédéterminer les choix qui seront faits en 2010. Il faudrait que je dise dès maintenant ce que devra faire le Gouvernement qui sera en place en 2010 ! Ce serait rééditer les erreurs de 1976 et 1979. Je m'y refuse. De 2000 à 2010, Mayotte évoluera. Le conseil général sera consulté. On ne peut limiter le choix au dispositif de l'article 73, lui-même appelé à évoluer.

Selon vous, l'article 72 interdirait de consulter les Mahorais en 2000 ; ils ne pourraient l'être qu'en 2010, au moment où ils seraient appelés à se prononcer sur un statut inspiré de l'article 73.

C'est au Gouvernement et au Parlement en place en 2010 qu'il reviendra de choisir, avec les Mahorais.

On comprend qu'en 1976,ceux qui ont combattu pour maintenir Mayotte dans la République aient souhaité un statut départemental. Nous n'en sommes plus là. La situation a évolué, à Mayotte et autour de Mayotte.

Comme vous, j'ai déploré que les sportifs majorais ne puissent concourir aux Jeux de l'océan Indien organisés à Saint-Denis-de-la-Réunion. Je n'étais pas favorable à ce qu'ils se tiennent dans de telles conditions. Un match de football vient d'opposer Mayotte à Madagascar et, le sport précédant souvent les évolutions diplomatiques, cela doit nous donner espoir.

Laissons les Mahorais trouver le moyen de concilier modernité et tradition, jusque dans leur statut personnel.

Votre exception d'irrecevabilité doit être rejetée, car elle n'a pas de fondement constitutionnel (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).

M. Jérôme Lambert - Beaucoup de bons sentiments dans le discours de M. Plagnol, mais aussi beaucoup de contradictions.

L'histoire de Mayotte n'a cessé d'évoluer depuis 1974. En vingt-cinq ans se sont succédé, à l'outre-mer, de nombreux ministres, dont Louis Le Pensec, avec qui j'ai beaucoup travaillé en tant que rapporteur de son budget.

M. Plagnol a fait allusion à l'intervention, pour ne pas dire le revirement, du Président de la République sur l'avenir des DOM -éventuellement hors de la République... (Protestations sur les bancs du groupe UDF)

M. Plagnol, qui refuse la départementalisation immédiate, approuve l'évolution proposée, mais s'oppose au processus mis en place. Quelle gymnastique !

L'article 72 de la Constitution dispose que les nouvelles catégories de collectivités locales doivent être créées par la loi. Ce sera bien le cas. « Attention aux bricolages institutionnels », nous dit-on ; c'est oublier la volonté du Président de la République de mettre en place des statuts spécifiques. Nous y travaillons, justement.

Prétendre que la population ne comprendra pas pour quoi elle va voter, c'est faire injure à nos concitoyens de Mayotte (Interruptions sur les bancs du groupe UDF).

En souhaitant que la situation se clarifie avant 2010, M. Plagnol a reconnu qu'elle était aujourd'hui délicate. En déposant cette exception d'irrecevabilité, le groupe UDF a montré qu'il voulait bloquer le processus de modernisation de Mayotte. C'est là un des aspects les moins sympathiques de l'opposition : s'opposer pour des raisons idéologiques, sans prendre en considération l'intérêt général ni l'attente de nos concitoyens (Interruptions sur les bancs du groupe UDF). Nous savons pourtant que la majorité des responsables politiques mahorais souhaite une évolution statutaire. C'est pourquoi le groupe socialiste ne votera pas cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Dominique Bussereau - Le groupe DL s'abstiendra.

L'exception d'irrecevabilité, mise aux voix, n'est pas adoptée.

M. Henry Jean-Baptiste - Beaucoup s'en souviennent, dans cette assemblée et surtout au Sénat : Mayotte est cette petite île de l'océan Indien, devenue française par sa propre volonté en 1841 et qui fit scandale en 1975, en refusant de suivre le territoire d'outre-mer des Comores dans sa décision unilatérale d'indépendance.

C'était aller contre ce qu'on nommait alors et que certains continuent aujourd'hui d'appeler « le sens de l'histoire ». Ce préjugé idéologique a beaucoup joué à l'encontre de la volonté mahoraise de demeurer dans les institutions de la République. Il s'est d'abord manifesté dans les réticences diplomatiques à répondre aux constantes aspirations de ce petit peuple à un statut définitif. Il se manifeste encore à présent dans les multiples lacunes du régime juridique de Mayotte comme dans les retards de développement ou l'état de son système éducatif.

On l'a vu resurgir -car les préjugés ont la vie dure-, lors du récent débat sur la parité : un communiqué du ministère de l'intérieur entendait écarter Mayotte de ces dispositions nouvelles, contredisant ainsi le Document sur l'avenir de Mayotte qui est devenu l'accord du 27 janvier 2000, dont l'article 8 affirme que « les droits des femmes dans la société mahoraise seront confortés ».

En réalité, on ignore ou l'on veut ignorer que dans cette société réputée « traditionnelle, musulmane, rurale », ce sont les femmes qui ont joué un rôle déterminant dans le combat politique pour Mayotte française.

Il n'a pas échappé aux membres de la commission envoyés en mission à Mayotte que c'est la loi républicaine et le droit commun qui sont les meilleures garanties de l'émancipation féminine et du progrès des sociétés.

Quoi qu'il en soit, tout s'est passé, jusqu'à ces dernières années, comme si Mayotte avait été sanctionnée pour son obstination, son outrecuidance à se vouloir française.

La singularité mahoraise est sans doute aussi dans cet attachement aux engagements pris, à la parole donnée.

Il est clair que la République manifeste aujourd'hui plus de considération à ceux qui souhaitent s'éloigner qu'à ceux qui témoignent de leur fidélité.

C'est ainsi que Mayotte s'est trouvée placée dans le système hybride d'une « collectivité territoriale » à statut spécial, mais à titre provisoire, par les lois du 24 décembre 1976 et du 22 décembre 1979, qui ont prévu que la population serait consultée sur le choix de son statut définitif.

Cette consultation souvent promise et plus encore réclamée, les Mahorais l'attendent depuis vingt-quatre ans. C'est dire que j'aurais dû aborder le débat d'aujourd'hui avec la satisfaction du devoir accompli, mais, je le dis avec tristesse, l'opération que vous proposez, Monsieur le ministre, à la population de Mayotte est au mieux un marché de dupes et au pire une consultation truquée. Certes, ce projet nous permet de sortir d'un provisoire qui durait depuis près d'un quart de siècle. Mais son objectif véritable n'est pas d'appliquer la loi mais de la tourner avant de l'abroger. Ce n'est pas le principe de la consultation qui est en cause mais la méthode que vous avez retenue. Après vous, Monsieur le ministre, je citerai le Président de la République qui a déclaré : « Une immense majorité de la population veut rester française et souhaite, pour dire la vérité, voir transformer Mayotte en département français ». L'exigence présidentielle vaut aussi pour votre projet qui doit être soumis à son tour à l'épreuve de vérité. Or le ton est donné dès l'exposé des motifs. Ainsi, le premier paragraphe affirme sans autre précision que la loi de 1976 a prévu que les populations seraient consultées sur un statut nouveau. Ce n'est qu'une demi-vérité puisque les lois de 1976 et de 1979 ont prescrit cette consultation sur trois options statutaires : statu quo, accession au statut de DOM et, éventuellement, adoption d'un statut différent. Une telle omission n'est à l'évidence pas innocente. Il s'agit en effet d'évacuer par une sorte de chirurgie sélective les possibilités de choix par les Mahorais d'un statut et nous avons vu M. Floch, appuyé par le ministre, nous conseiller une consultation sans question. Cela serait en effet très commode !

En revanche, l'exposé des motifs énonce une contre-vérité manifeste lorsqu'il feint d'ignorer l'existence du Mouvement départementaliste mahorais. Le MDM existe et vous l'avez, Monsieur le ministre, rencontré lorsqu'au pied du célèbre rocher de Dzaoudzi, ses militants sont venus vous fleurir et vous dire : « Bienvenue, mais de votre projet, nous ne voulons pas ! » Cette présentation faussée de la réalité vise à masquer l'absence de ce « consensus », dont vous aviez fait la condition sine qua non de l'accord. Car le consensus a été compromis dès lors qu'il est clairement apparu que le but de la man_uvre n'était pas de doter Mayotte d'un statut, mais d'empêcher les Mahorais de se prononcer sur leur avenir institutionnel dans les termes prévus par les lois de 1976 et de 1979.

Pour faire avancer le dossier mahorais, vous avez curieusement choisi de vous inspirer du précédent calédonien qui se situait dans un contexte tout différent d'affrontements entre des communautés hostiles, dont on avait obtenu qu'elles acceptent d'éviter le « référendum-couperet ». S'agissant de Mayotte, la consultation est statutaire puisqu'elle est inscrite dans la loi, et il est établi de longue date que le statut de DOM est celui qui répond aux aspirations de l'immense majorité de la population.

Certes, vous avez obtenu le 4 août 1999 la signature d'une coalition hétéroclite d'élus sur le texte de l'Accord sur l'avenir de Mayotte, signé « solennellement » -pour reprendre vos termes- le 27 janvier dernier. Mais ce texte était verrouillé dès l'origine et le « consensus » n'a jamais été autre chose qu'un trompe-l'_il. Vous avez préféré exploiter les dissensions locales et les querelles absurdes plutôt que de vous appuyer sur la patiente recherche d'un véritable accord. Bien entendu, les deux parlementaires n'ont pas été totalement oubliés puisqu'il leur a été royalement proposé de les associer au processus engagé en admettant leurs éventuelles réserves d'interprétation. Mais il ne s'agit pas, Monsieur le ministre, de simples réserves d'interprétation car nos objections sont fondamentales.

Je sais mieux que quiconque que Mayotte, en raison même de ses nombreux retards, et de ses spécificités n'est pas prête à « basculer » sans transition dans un système départemental. Mais d'éminents experts ont relevé que dans sa sagesse, l'article 75 de notre Constitution permet aux citoyens de la République qui n'ont pas le statut de droit civil commun de conserver leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé. Il n'existe donc pas d'incompatibilité entre les particularismes du droit personnel local et l'accession de Mayotte au statut de DOM, avec toutes les adaptations qu'exigent ses spécificités.

Encore faut-il laisser le temps au temps, et je propose qu'une période transitoire de dix ans s'ouvre dès cette année où Mayotte deviendrait une « collectivité départementale » et au terme de laquelle les Mahorais seraient consultés sur une double option statutaire : maintien de la collectivité départementale ou accession au statut de DOM. Durant cette période de transition, nous préconisons une politique forte de rattrapage économique et social et de mise à niveau juridique. Or vous vous contentez de proposer, dans une formule vague, un « projet de loi portant sur l'avenir institutionnel de Mayotte », qui entretient l'incertitude sur l'avenir qui prévaut depuis vingt-quatre ans. Cela constitue un recul considérable par rapport aux questions précises de 1976.

En toute hypothèse, le principe d'une consultation en 2010 a été écarté même s'il y a quelque incohérence à prévoir une consultation dès cette année à propos du régime imprécis de collectivité départementale et à la refuser dans dix ans pour le statut définitif. D'autant que la procédure de la consultation a toujours joué un rôle capital dans l'histoire de Mayotte et que le Président de la République y est largement revenu dans son discours de Fort-de-France à la Martinique. Et qui peut ignorer qu'une consultation ouverte des Mahorais demeure la réponse la plus pertinente et la plus démocratique aux surenchères de l'étranger sur l'avenir institutionnel de Mayotte ? Je préfère ne pas revenir sur l'épisode de la « consultation sauvage » envisagée par les signataires et à laquelle vous avez dû vous opposer.

S'agissant des relations de Mayotte avec les Etats de la région, je voudrais vous redire, après le sénateur Marcel Henry, combien votre proposition « d'insertion dans l'environnement régional » suscite de la méfiance des Mahorais, qui savent bien que leur terre est la seule collectivité de la République à faire l'objet d'une revendication territoriale étrangère, jusques et y compris devant certaines instances internationales.

Notre priorité est de donner à Mayotte un statut adapté, afin qu'elle devienne un pôle dynamique de la coopération française avec tous les pays de la région.

Sur le chapitre du développement économique et social, enfin, l'accord sur l'avenir de Mayotte énonce des généralités, sans calendrier ni évaluation. Certes, Monsieur le ministre, vous nous avez annoncé lors de votre venue une augmentation des crédits dans le prochain contrat de plan ; nous en attendons confirmation dans les faits, d'autant que l'outre-mer a longtemps battu des records d'annulations ou de gels de crédits. Mais je regrette qu'alors que l'accord du 27 janvier évoque dans son article 5 un « pacte annuel de développement durable et solidaire », votre premier geste soit de supprimer la convention Etat-Mayotte que nous avions obtenue en 1987 et qui s'est révélée l'instrument le mieux adapté aux actions de rattrapage et à une véritable stratégie de développement.

Par ailleurs, il faudra bien sortir des généralités pour traiter la question essentielle du financement de notre développement, et corriger l'extravagant écart -de 1 à 15- des moyens affectés respectivement à Mayotte et aux DOM, à travers les fonds structurels européens. Cette situation explique aussi la volonté de Mayotte d'accéder au statut départemental.

Quelques brèves réflexions en guise de conclusion.

Je veux, tout d'abord, réaffirmer ma conviction profonde que le statut de DOM, avec toutes les adaptations nécessaires, demeure pour Mayotte le plus sûr moyen d'ancrage dans les institutions de la République et le meilleur instrument de modernisation économique et de progrès social. Certains à Mayotte font mine de l'oublier ; pas le MDM.

Le Président de la République, à Fort-de-France, a proposé à l'outre-mer français de nouvelles perspectives. Elles font apparaître votre projet pour Mayotte quelque peu fermé sur lui-même et verrouillé par des combinaisons politiciennes. Je crois que s'imposeront peu à peu de nouvelles conceptions qui préfèrent au placage institutionnel l'adaptation aux réalités. D'ores et déjà, il est évident que la départementalisation ne peut plus se fonder sur la notion d'assimilation, mais sur l'affirmation des identités et des responsabilités locales. Faute d'être explicitement reconnue dans sa finalité statutaire, comme cela était prévu au départ, la « collectivité départementale » risque de simplement prolonger le système actuel, hybride et lacunaire.

Monsieur le ministre, les Mahorais me chargent de vous renouveler la question de Marcel Henry : si, en dépit de toutes les man_uvres et de toutes les pressions, votre projet n'est pas accepté par la population, reviendrez-vous à l'esprit et à la lettre des lois de 1976 et 1979 ? Jugerez-vous utile de rétablir les bases d'un vrai consensus entre les Mahorais ? Je crains que vous n'ayez cédé à la tentation d'exercer, contre la volonté profonde de ce petit peuple courageux, ce qu'une grande voix dénonçait comme « la force injuste de la loi ». Le Conseil constitutionnel en décidera.

Nous retiendrons en tout cas que vous avez choisi non pas le consensus initialement proclamé, mais le passage en force. Ce n'est pas très glorieux. Le groupe UDF votera contre ce projet, qui tend à priver Mayotte de sa liberté de choisir son statut définitif dans la République française.

MM. Henri Plagnol et Dominique Bussereau - Très bien !

M. Dominique Bussereau - La discussion de ce texte, qui nous a donné l'occasion d'entendre l'intervention brillante et pleine de c_ur de notre collègue Henry Jean-Baptiste, se situe dans le cadre d'un débat global sur l'outre-mer, que vous avez vous-même entamé, Monsieur le ministre, en venant hier exposer devant la commission des lois les grands choix du projet de loi d'orientation sur l'outre-mer.

Ce débat devra être serein. Je le dis en toute cordialité à mon excellent collègue Jérôme Lambert, il ne faudra pas y pratiquer la caricature, en particulier au sujet de quelqu'un qui aime l'outre-mer et le connaît certainement mieux que nous tous, à savoir le Président de la République.

Concernant en particulier ce projet de loi, je crains qu'on se lance dans du meccano institutionnel.

M. Henry Jean-Baptiste - Bravo !

M. Dominique Bussereau - On avait les DOM, on avait les TOM, on a eu ensuite les collectivités territoriales à statut particulier, puis les POM, et voici maintenant à l'horizon une « collectivité départementale », merveilleuse invention technocratique qui ne veut rien dire. Je vous mets en garde contre le risque d'inconstitutionnalité ; un recours a été annoncé par Henri Plagnol.

Bien évidemment, il fallait agir. La première fois que j'ai siégé à l'Assemblée nationale, en 1986, j'ai signé une proposition de loi d'Henry Jean-Baptiste qui visait à faire de Mayotte un département... Je ne peux pas vous faire grief, Monsieur le ministre, de nous proposer enfin une évolution. En revanche, je vous reproche de ne pas être allé jusqu'au bout dans le consensus. Avoir réussi à faire signer un texte par le RPR et le parti socialiste, c'est déjà merveilleux.... Mais comment, avec votre talent, n'avez-vous pas réussi à le faire signer par le sénateur Marcel Henry et par Henri Jean-Baptiste ? Pourquoi refuser l'idée du département ? Pourquoi fermer cette porte ?

M. le Rapporteur - Elle n'est pas fermée. Les Mahorais décideront.

M. Dominique Bussereau - Parce que vous avez buté sur l'obstacle, mon groupe s'abstiendra sur ce projet. Par ailleurs on verra, bien sûr, ce que décideront les Mahorais.

Les problèmes de Mayotte ne sont pas seulement d'ordre institutionnel. Les problèmes économiques et sociaux, Monsieur le ministre, ne tiennent pas assez de place dans votre politique à l'égard de l'outre-mer, même si vous avez corrigé les choses dans votre projet de loi d'orientation, où les articles économiques précèdent les articles institutionnels.

A ce sujet, je regrette, comme l'a fait la mission conduite par Catherine Tasca, de la commission des lois, que de nombreux services publics importants soient financés par la collectivité territoriale et non par l'Etat. Cette anomalie doit être corrigée. La commission des lois a également relevé certaines lacunes concernant l'organisation de la justice ; j'aimerais, Monsieur le ministre, que vous nous fassiez part de vos réflexions à ce sujet.

J'aurais aimé vous entendre parler des problèmes scolaires, dans une collectivité où il a fallu nommer à la dernière rentrée beaucoup plus de nouveaux instituteurs que dans la plupart des départements métropolitains, et où une majorité des instituteurs sont au niveau de ce qui est en métropole le CM2. J'aurais aimé vous entendre parler de l'état sanitaire de la population. J'aurais aimé vous entendre parler de l'insécurité juridique qui gêne le développement économique et touristique.

Un problème important est le contrôle de l'immigration. La commission des lois a constaté avec effarement que l'ordonnance de 1945 n'était pas applicable à Mayotte et que le contrôle de l'immigration reposait sur un texte applicable à Madagascar, datant de 1932, ainsi que sur des textes de 1849...

L'excellent rapport Bonnelle rappelle que la moitié de la population est issue de l'immigration. 30 % de la population soignée est d'origine étrangère ; 50 % des enfants qui naissent sont de parents étrangers, souvent entrés illégalement. Je sais que ce problème est wdifficile mais j'aimerais que vous nous fassiez part de vos intentions.

Notre groupe, après en avoir débattu, s'est félicité des perspectives d'évolution ouvertes par ce projet, mais a regretté que le Gouvernement ne soit pas allé aussi loin que le permettaient le consensus et l'action de nos collègues Henry et Jean-Baptiste. Il a donc décidé de s'abstenir.

M. Henri Plagnol et Henry Jean-Baptiste- Très bien !

M. Jérôme Lambert - Le groupe socialiste soutiendra ce projet visant à organiser la consultation de la population de Mayotte, en vue de doter celle-ci d'un statut de collectivité départementale. Depuis 1976, les Mahorais attendaient cette heure, l'absence de garanties institutionnelles freinant toutes les initiatives en faveur d'un développement durable.

L'histoire de ce territoire, qui a choisi de rester français, connaît donc un tournant. Le texte adopté par le Sénat est conforme à nos attentes dans la mesure où il permet à la population de Mayotte de prendre une part active à la définition de son avenir. La France ne peut que s'honorer d'une telle démarche, respectueuse des citoyens de cette collectivité et la seule adaptée à une situation singulière.

Au moment où nous nous apprêtons à examiner un texte important consacré à l'outre-mer et où chacun s'accorde à demander des mesures audacieuses tenant compte des spécificités de chaque DOM, ce projet offre à Mayotte des dispositions conformes à son état de développement économique et social. L'île est attachante à bien des égards, et notamment par son histoire, mais elle aspire avant tout au développement. C'est pourquoi il convenait de répondre à l'appel de nos concitoyens mahorais, relayé par Henry Jean-Baptiste. Ce dernier, que je respecte profondément, n'a en effet eu de cesse, depuis quatorze ans qu'il est député, de construire l'avenir de l'île dans un cadre républicain adapté aux réalités qu'il connaît si bien. J'espère donc que les quelques divergences récentes, d'ailleurs plus de forme que de fond, pourront bientôt être surmontées et que cette loi parviendra à rassembler tous ceux qui sont attachés à Mayotte.

Ce projet fait entrer Mayotte dans la voie de la modernisation, tout en respectant son identité, et il ménage un cadre clair pour une évolution. Votant ce texte, le groupe socialiste s'engage à _uvrer pour que son application soit une véritable avancée pour le peuple mahorais (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Pierre Morange - J'associe à mon propos mon collègue Gaymard, en regrettant avec lui qu'une modification de l'ordre du jour l'ait empêché de participer à cette discussion.

En laissant passer plus de vingt-trois ans avant d'entendre la volonté des Mahorais, la République ne s'honore pas et cette négligence a pu être perçue à bon droit comme de la désinvolture.

Je veux donc rendre hommage à cette population qui, contre vents et marées, a manifesté son attachement indéfectible à la République, mais je salue aussi les parlementaires de l'île : Younoussa Bamana, premier député de Mayotte après avoir exercé de fait les fonctions de préfet -ce qui est sans doute unique dans les annales- et sans qui rien n'aurait été possible ; notre cher collègue Henry Jean-Baptiste qui, depuis quatorze ans, est l'inlassable avocat de Mayotte et le principal artisan de son développement, et le sénateur Marcel Henry, qui représente la collectivité territoriale depuis 1977.

On ne doit jamais légiférer de manière abstraite, et encore moins quand il s'agit d'une collectivité d'outre-mer qui partage le destin de la France depuis 1841, c'est-à-dire dix-neuf ans avant la Savoie et Nice. Notre premier souci doit être celui des hommes à qui il faut permettre de vivre et de s'épanouir dans la dignité.

Chacun sait les tumultes de l'histoire mahoraise et comorienne au moment de l'accession de l'archipel à l'indépendance, en 1975. Cette région est alors sortie de l'oubli et l'isolement dont elle avait été l'objet, d'abord dépendance oubliée de Madagascar, puis territoire d'outre-mer déshérité, singulièrement dans le cas de Mayotte handicapée depuis le transfert de la capitale à Moroni. Cette histoire est bien vivante, il ne faut jamais l'oublier.

Mais nous sommes réunis aujourd'hui pour construire l'avenir et je pense que trois exigences doivent guider notre décision.

Il faut, d'abord, dépasser la question statutaire en accueillant sans arrière-pensée et définitivement Mayotte dans la République, et en lui donnant le statut qui répond à ses besoins.

Depuis vingt-cinq ans, la revendication départementaliste s'impose à Mayotte, qui veut rester définitivement dans la République et être considérée dignement. On doit comprendre et entendre cet appel mais aujourd'hui, la question se pose dans des termes nouveaux : Mayotte est et restera française autant qu'elle le souhaitera. Il n'y a ni ambiguïté, ni menaces de « largage » et nous sommes loin des atermoiements et des marchandages avortés de 1984.

Pour autant, il est clair que le statut actuel est inadapté. Il est en particulier anormal que le président du conseil général ne soit pas l'exécutif comme dans toutes les collectivités de la République. Il faut donc inventer un statut qui, conformément à l'appel lancé par le Président de la République à la Martinique le 11 mars dernier, constitue une reconnaissance de la spécificité de cette collectivité.

Le statut de collectivité départementale est sans doute une solution adaptée, mais il y a encore trop de flou dans le calendrier des transferts de compétence, et nous serons particulièrement vigilants sur ce point. Si la consultation est positive, il faut rapidement voter la loi statutaire qui devra être claire, précise et entrer en vigueur sans délais. Les Mahorais ont déjà attendu un quart de siècle : cessons de les bercer de bonnes paroles.

Il faut, ensuite, poursuivre et amplifier le développement. Il y a vingt ans, Mayotte était peu éloignée de la description qu'en faisait le procureur impérial Gevrey, en 1870, dans son célèbre Essai sur les Comores. En 1984, année où aurait dû se tenir la consultation statutaire, peu de décasements avaient été réalisés, il n'y avait pas d'hôpital, une partie importante du réseau routier n'était pas goudronnée, il n'y avait pas de port en eau profonde, la Réunion était à cinq heures de vol et l'île était totalement coupée du monde du vendredi soir au lundi matin.

Aujourd'hui, beaucoup de progrès ont été faits grâce au plan décennal décidé par Bernard Pons en 1987, qui a permis de réaliser un port en eau profonde, d'allonger la piste de l'aéroport et de construire des logements sociaux adaptés. Plus récemment, MM. Perben, de Peretti et Gaymard ont fait voter la loi qui a permis de construire enfin un hôpital digne de ce nom.

Mais c'est peu dire qu'il reste beaucoup à faire. Il faut encore amplifier l'effort fait pour le logement social, dans le prolongement de ce qu'a fait avec beaucoup de talent la société immobilière de Mayotte que préside Henry Jean-Baptiste. Il faut prendre à bras-le-corps la question de la formation des jeunes, dans un contexte de fort chômage et d'accroissement démographique rapide. N'oublions pas aussi que Mayotte a sans doute maintenant les atouts qui lui faisaient défaut auparavant pour développer son économie touristique.

Il faut, enfin, que Mayotte s'insère pleinement dans son environnement régional. Nous savons, bien sûr, les problèmes diplomatiques qu'a suscités la question de Mayotte, les brimades et vexations qu'a connues l'île de la part de ses voisins et les difficultés de la coopération régionale en dépit de la création, en 1984, de la commission de l'océan Indien.

Il faut dépassionner cette question de Mayotte, et permettre à cette collectivité départementale de la République d'évoluer dans son environnement régional.

La fédération RPR de Mayotte a signé, avec deux autres organisations politiques et avec l'appui de M. Bamana, président du conseil général, l'accord du 27 janvier dernier. Le groupe RPR votera donc ce projet.

M. le Rapporteur - Très bien !

M. Jacques Brunhes - Ce projet, qui s'inscrit pleinement dans le travail commencé en 1997 sur le devenir institutionnel de l'outre-mer, devrait répondre aux critiques radicales de ceux qui ont, à juste titre, dénoncé l'abandon auquel a été livrée Mayotte, plus d'un siècle durant.

La situation de Mayotte est, d'ailleurs, unique à deux égards au moins : seule île de l'archipel à avoir opté, dès 1976 et à la quasi-unanimité, pour son maintien au sein de la République, elle se trouve actuellement dotée d'un statut, initialement provisoire, de collectivité territoriale sui generis, assez proche de l'organisation départementale qui avait cours avant les lois de décentralisation.

C'est donc pour tenir la promesse faite il y a près d'un quart de siècle que nous sommes aujourd'hui réunis : nous devons organiser dans les meilleures conditions le choix des Mahorais.

Fondé sur L'accord sur l'avenir de Mayotte signé le 27 janvier, le présent projet a déjà été validé par une large majorité des élus locaux. Quant aux craintes qu'une insertion de Mayotte dans son environnement régional ne conduise à un rapprochement forcé avec les Comores, il semble qu'elles n'aient plus lieu d'être : l'hypothèque diplomatique est désormais levée et l'adoption du statut de collectivité départementale permettra, jusqu'en 2010, d'associer l'île aux projets de coopération régionale. A cet effet, l'accord rappelle que Mayotte fait partie intégrante de l'ensemble indo-océanique et, qu'à ce titre, son insertion dans cette région constitue une priorité en même temps qu'un atout.

La mise en place d'un statut de collectivité départementale se rapprochant progressivement du droit commun n'ira cependant pas sans difficultés, selon les termes mêmes de l'accord signé avec le président du conseil général et avec les représentants des trois principales formations politiques de l'île, « l'organisation juridique, économique et sociale (devra être) adaptée à l'évolution de la société mahoraise ». Car, bien que Mayotte ait été rattachée à la France dès 1841, ses spécificités ont justifié que sa population -95 % de musulmans et 75 % de non-francophones- bénéficie du maintien du statut personnel, conformément à l'article 75 de notre Constitution, ainsi que d'une justice coutumière dite « cadiale ». Cette dualité juridique et juridictionnelle s'accompagne du principe de spécialité législative, qui implique que les lois de la République ne s'appliquent que sur mention expresse. Il faut bien voir qu'une départementalisation « pure et dure » supposerait l'abandon de ce principe au profit de celui de l'assimilation législative.

De sorte que l'impossible départementalisation, à court terme, se conjugue à l'intenable statu quo pour militer en faveur d'un réglement institutionnel adapté aux spécificités de l'île et répondant aux besoins immenses des habitants. Car, au-delà des problèmes institutionnels, ce sont bel et bien les questions du développement économique et social qui sont en cause.

De fait, Mayotte est confrontée au défi d'une expansion démographique accentuée par les fortes arrivées extérieures. Les tensions intercommunautaires se nourrissent de la surnumérisation du pouvoir d'achat des métropolitains, qui n'empêche pas le revenu des Mahorais de rester très attractif aux yeux des Anjouanais et autres Comoréens candidats à l'émigration. L'éducation et la formation devront donc être les moyens privilégiés du développement économique et social. Les ressources insulaires restent limitées : par exemple, aucune entreprise ne transforme sur place les riches fragrances nécessaires à la fabrication du parfum. Quant au tourisme, il est gêné par un lagon qui rend l'île peu accessible.

L'étape institutionnelle que nous allons connaître devra tenir compte de tout cela.

En conclusion, je voudrais à mon tour dire le respect que m'inspire la personne de M. Jean-Baptiste, même si je ne partage pas les conclusions de son intervention de tout à l'heure. Le groupe communiste votera ce projet et prend d'ores et déjà date pour que le projet à venir dans la prochaine décennie parachève un développement économique et social respectueux de l'identité et de la diversité de Mayotte. Puisse-t-elle conduire à un avenir décidé par les Mahorais eux-mêmes (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).

M. le Secrétaire d'Etat - En tant que ministre, j'ai recherché le consensus auquel M. Bussereau faisait tout à l'heure allusion. Et si l'accord signé le 4 août n'a été ratifié officiellement que le 27 janvier, c'est précisément parce que j'ai tenté de rapprocher les points de vue. Cela ne se fit pas, je le regrette, mais il n'était pas possible, Monsieur Jean-Baptiste, d'inscrire aujourd'hui les mêmes questions qu'en 1976 et qu'en 1979. On ne peut pas toujours regarder Mayotte dans un rétroviseur.

La consultation n'est pas pour autant un marché de dupes. Car il y aura bien, si les Mahorais en décident ainsi, un nouveau statut, qui permettra de sortir du provisoire pour construire quelque chose. Et quel est le sens de cette loi ? précisément que la consultation soit claire et loyale, chacun se prononçant en connaissance de cause.

Mais au-delà du statut, la question du développement économique et social est essentielle. Les problèmes de formation constituent en particulier un formidable défi car 60 % de la population mahoraise a moins de 20 ans. Nous le relevons avec notamment la création d'un institut de formation des maîtres -que j'ai récemment inauguré. Dans un autre domaine, celui de la santé, des progrès sont également perceptibles, avec l'ouverture de l'hôpital dont nous avons parlé. Par ailleurs, l'ordonnance précisant le droit applicable en matière d'immigration sera prise en conseil des ministres à la fin du mois, ce qui nous permettra de sortir d'une situation difficile tant sur le plan juridique qu'humain. Rappelons qu'il y a eu 8 000 reconduites à la frontière en 1999, ce qui donne une idée de la pression subie par cette petite île dont la densité démographique est déjà cinq fois supérieure à celle de la métropole -400 habitants au kilomètre carré.

La loi que vous allez voter donnera la parole aux Mahorais. Il est tout à l'honneur de la République d'engager ce processus où ils sont citoyens à part entière de notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La discussion générale est close.

Mme la Présidente - Conformément à l'article 91 alinéa 4, du Règlement, j'appelle maintenant les articles du projet de loi dans le texte du Sénat.

ARTICLE PREMIER

M. Henry Jean-Baptiste - Cet article pose le principe de la consultation. Comment considérer comme un progrès une consultation qui ne pose aucune des questions précises que nous attendions depuis vingt-quatre ans ?

Député depuis 1986, j'ai vu passer des lois sur Mayotte qui portaient de grandes signatures, celles de Michel Debré, de Jean Foyer, de M. Deniau, et qui avaient rassemblé de nombreux députés, de l'outre-mer, comme de métropole. L'avis de 150 députés pèse-t-il moins que celui d'un secrétaire d'Etat à l'outre-mer -que par ailleurs je respecte tout à fait ?

J'ai entendu dire que le rapport Bonnelle était l'_uvre de technocrates. Non, nous avions consulté les plus grands experts -je citerai par exemple le professeur Luchaire. Tous avaient conclu à l'absence de contradiction entre le statut personnel et la départementalisation. Cinq solutions étaient proposées, toutes évolutives et toutes tournant autour de cette idée de départementalisation. Aujourd'hui, on nous dit qu'il n'est pas possible de poser les mêmes questions qu'en 1976 et 1979. Je persiste pour ma part à faire écho à une voix que vous connaissez et à dénoncer ici la « force injuste de la loi ».

L'article premier, mis aux voix, est adopté.

L'article 2, mis aux voix, est adopté.

ART. 3

M. Henry Jean-Baptiste - Mon amendement 1 est une tentative, je sais bien, désespérée, de restituer à Mayotte son droit au choix, M. le secrétaire d'Etat ne m'ayant pas convaincu qu'il serait impossible de faire autre chose qu'une consultation sans question.

M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement qui est en contradiction avec l'ensemble du projet et qui fermerait le débat puisque l'on dirait tout de suite, avant même que les Mahorais se prononcent, quel doit être l'avenir de Mayotte.

L'accord qui a été signé à Mayotte et que le Sénat a approuvé ouvre au contraire le débat, dans le respect de la démocratie.

M. le Secrétaire d'Etat - Avis défavorable, pour les raisons déjà explicitées.

L'amendement 1, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 3, mis aux voix, est adopté.

Les articles 4 et 5, successivement mis aux voix, sont adoptés.

ART. 6

M. Henry Jean-Baptiste - La consultation doit être claire et loyale. Chacun en est d'accord. Mais utiliser des procédures un peu obliques comme la consultation des conseils municipaux conduit à des dérapages. Ainsi, j'ai entre les mains une revue éditée par l'administration qui utilise les délibérations des conseils municipaux comme un instrument de propagande électorale. A l'en croire, dès janvier 2000, bien avant que nous examinions le projet, les Mahorais se prononceraient déjà en faveur de la collectivité départementale.

Je souhaite donc, par l'amendement 2, que la commission de contrôle veille à la régularité de l'établissement par les communes des listes électorales.

M. le Rapporteur - Avis défavorable à ce qui jetterait sur les opérations électorales une suspicion illégitime. Je croyais que c'en était fini de la période coloniale !

M. le Secrétaire d'Etat - Même avis.

On ne peut pas à la fois demander que Mayotte relève du droit commun et le refuser quand il s'agit d'établir les listes électorales. Les procédures sont les mêmes pour les 36 000 communes de la République.

L'amendement 2, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Henry Jean-Baptiste - L'amendement 3 est retiré.

L'article 6, mis aux voix, est adopté.

L'article 7, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 8, 9 et 10.

Mme la Présidente - Je ne suis saisie d'aucune demande d'explication de vote...

L'ensemble du projet, mis aux voix, est adopté (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La séance, suspendue à 18 heures 20 est reprise à 18 heures 35.

RECONNAISSANCE DE L'ESCLAVAGE COMME CRIME CONTRE L'HUMANITÉ (deuxième lecture)

L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer - Vous examinez, en deuxième lecture, une proposition de Mme Taubira-Delannon d'une forte puissance symbolique, puisqu'il s'agit, pour notre pays, de reconnaître officiellement que l'esclavage et la traite auxquels il a pris part pendant des siècles constituent des crimes contre l'humanité.

Le Gouvernement a chaleureusement soutenu cette proposition par la voix de ma collègue Elisabeth Guigou. Je voudrais saluer à mon tour l'initiative de Mme Taubira-Delannon et son travail, qui conjugue érudition et passion.

M. Jacques Brunhes - Et talent !

M. le Secrétaire d'Etat - Certes ! Le Sénat a examiné ce texte le 23 mars dernier, et vos collègues de la Haute assemblée ont montré, dans des interventions chargées d'émotion, qu'ils partageaient vos analyses. Je me réjouis de cette hauteur de vue sur un tel sujet. Le Sénat a adopté sans modification l'article premier, qui constitue l'essentiel de la proposition.

De même, les sénateurs ont voté conforme l'article 3, aux termes duquel la France devra introduire auprès des organisations internationales une requête en vue de leur faire reconnaître la traite et l'esclavage en tant que crimes contre l'humanité.

Si la condamnation de l'esclavage et de la traite a été unanime, la discussion au Sénat a révélé des divergences d'appréciation, sur le fond ou dans la forme.

Il en va ainsi de l'article 2, que votre commission tient à rétablir. Je comprends votre volonté d'insister sur la nécessité d'éduquer les jeunes générations.

Je n'étais pas favorable à ce que soit fixée par la loi la date de commémoration de l'abolition de l'esclavage en France métropolitaine. La date du 23 août n'est pas la plus opportune car elle n'a pas de signification dans notre histoire nationale ; en outre, les célébrations interviendraient pendant les vacances scolaires. Je partage donc l'avis de votre commission comme j'approuve sa volonté de rétablir l'article 5, qui tend à donner aux associations défendant la mémoire des esclaves la possibilité de se porter partie civile en cas d'injure raciste.

En conclusion, je voudrais souligner les convergences, les ralliements inattendus suscités par cette proposition de Mme Taubira-Delannon. Il est bon que notre pays regarde avec lucidité son histoire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

Mme Christiane Taubira-Delannon, rapporteuse de la commission des lois - Le 18 février 1999, nous avons adopté à l'unanimité cette proposition. Son article premier proclame que la République française reconnaît la traite transatlantique et la traite dans l'océan Indien, d'une part, et l'esclavage tel qu'il s'est pratiqué depuis le XV^e siècle aux Amériques, dans les Caraïbes et dans l'océan Indien, d'autre part, comme des crimes contre l'humanité.

La commission des lois du Sénat aurait préféré écrire que l'esclavage, tel qu'il est défini à l'article 212-1 du code pénal et quel que soit le lieu et l'époque, constitue un crime contre l'humanité. Cette formulation générale, plus neutre, n'a pas satisfait les sénateurs, que le Gouvernement a su convaincre de rétablir la rédaction de l'Assemblée nationale ; Claude Lise et Paul Vergès ont prononcé à ce sujet des discours magnifiques.

Le président de la commission des lois du Sénat s'est montré sensible à la demande de ses collègues. Il a justifié la rédaction proposée par sa commission par le souci de ne pas laisser entendre que seules certaines formes d'esclavage constituaient un crime contre l'humanité.

L'article premier a donc été rétabli dans toute sa solennité. Il exprime la vigueur de notre détermination à refuser le silence et la complicité autour de ce crime, de cette injuste prétention à éjecter de l'humanité une part d'elle-même. Cet arrachement, nous le ressentons profondément, tout comme la souffrance de ceux qui furent victimes non de ce qu'ils avaient fait, mais de ce qu'ils étaient : tel est en effet le point commun de toutes les victimes des crimes contre l'humanité.

L'article 2 vise à faire mentionner la traite et l'esclavage dans les manuels d'histoire. Il vise aussi à encourager, en matière de recherche, la coopération entre les pays ayant connu l'esclavage. Qu'il s'agisse d'archives écrites, de traditions orales ou de vestiges archéologiques, l'esclavage a laissé beaucoup de traces.

Le Sénat a supprimé cet article, comme il a supprimé, avec l'article 4, la possibilité pour un comité de personnalités qualifiées de faire des propositions concernant les programmes scolaires.

Le Sénat, qui a reconnu légitimes ces dispositions, dans leur objet, s'est appuyé sur la loi du 10 juillet 1989 portant création du conseil national consultatif des programmes pour rappeler que la question du contenu des programmes était d'ordre réglementaire.

Ce problème ne nous avait pas échappé en première lecture, puisque nous avions débattu de la ligne de partage entre la loi et le règlement. Nous savons qu'une disposition réglementaire peut avoir des motivations extra-juridiques, qu'elles soient philosophiques ou politiques. C'est bien pour des raisons éthiques et politiques que nous avons jugé urgent d'éduquer les plus jeunes sur cette question trop longtemps négligée.

Le Gouvernement d'ailleurs, qui est seul habilité par l'article 41 de la Constitution à contester la présence de mesures réglementaires dans la loi, a reconnu l'importance de ces dispositions.

Non, l'enjeu n'est pas mineur. Il ne s'agit pas simplement de rappeler le massacre des Amérindiens, la mort des esclaves africains dans les razzias et dans les cales des bateaux ; il ne s'agit pas non plus de dénombrer les millions d'esclaves dont la liberté et la vie ont été sacrifiées à la prospérité des colonies. Il ne s'agit pas de se rappeler qu'entre la première razzia et la dernière abolition, plus de quatre siècles se sont écoulés. Il ne s'agit pas d'expliquer par l'étude du capitalisme expansionniste émergent que la traite et l'esclavage ont déplacé le centre de gravité de l'économie marchande internationale de la Méditerranée vers l'Europe atlantique, ni même de recenser toutes les sources de revenus qui en découlèrent. Il ne s'agit pas de se laisser saisir d'effroi par la lecture du Code noir. Il ne s'agit pas d'examiner à la loupe la différence de nature et de degré dans les responsabilités entre les négriers et les intermédiaires. Il ne s'agit pas de se contenter de prendre acte de cette première mondialisation qui a lié tous les continents par la violence et la cupidité.

Il s'agira de dire que les sabotages, le « marronage » et les insurrections étaient les seuls moyens de refuser de collaborer au crime. Il s'agira de divulguer le plus largement possible la permanence de la solidarité transcontinentale dans la lutte contre le système esclavagiste, de dire l'essence commune entre les révoltes en Afrique, les grèves ouvrières et paysannes de solidarité en Europe et les mouvements abolitionnistes partout dans le monde. Il s'agira d'évoquer l'identité de peuples forgée dans la souffrance et dans l'irrépressible volonté de vivre. Il s'agira de relier le racisme ordinaire à ses sources historiques et de combattre l'aliénation comme une pathologie de la domination. Il s'agira, enfin, de restaurer l'estime de soi chez ceux dont la conscience et l'imaginaire portent encore les stigmates de cette abomination. C'est à ce prix que nous retrouverons confiance au monde.

Une éducation qui ne porterait pas l'empreinte de la fraternité ne serait pas préférable au silence actuel. L'éducation que nous voulons transmettre aux générations en éclosion n'est pas une éducation d'inventaire mais une éducation qui doit nourrir la conscience civique. Et elle ne doit pas être chichement enseignée aux enfants d'outre-mer, comme le prévoient certaines dispositions du Bulletin officiel de l'éducation nationale du 24 février 2000. Elle doit retrouver sa place dans l'histoire de l'humanité et nous ne pouvions nous résoudre à ce que le débat sur cette éducation soit déjà refermé.

L'article 3 est maintenu. Il est bon que le Parlement et ce Gouvernement disent bien le niveau de conscience universelle qu'ils entendent partager avec le reste du monde.

L'article 5 a été supprimé. Le Sénat propose aux associations qui défendent l'honneur et la mémoire des descendants d'esclaves d'introduire dans leurs statuts des dispositions particulières qui leur permettraient de relever de la loi sur la liberté de la presse. Le Gouvernement a lui-même reconnu l'importance de cet article qui contribue à renforcer la lutte contre le racisme. Lors de la première lecture nous nous étions préoccupés des dispositions pénales déjà disponibles et nous avions retenu cette rédaction en strict complément de l'existant. Il est bon que les associations se sentent armées dans leur combat.

Il nous reste à approfondir notre réflexion sur la réparation. L'irruption en pleine lumière de cent cinquante ans de silence fait violence à l'ordre des choses. J'ai bien conscience que le choix d'un vote conforme au texte de l'Assemblée aura eu toute l'apparence d'une voie raisonnable. J'ai relu très attentivement le compte rendu des débats du Sénat : les sénateurs n'ont contesté le bien-fondé d'aucun article. Ils ont simplement veillé strictement à ce que la loi conserve sa mission normative et ils ont déploré qu'il n'y ait pas d'autre instance que le Parlement pour des déclarations solennelles. Le président de la commission des lois du Sénat s'est montré très réceptif à l'attente des peuples d'outre-mer et de leur diaspora. Nous devons convaincre que le Parlement n'est pas un lieu par défaut mais le lieu par excellence d'expression de la volonté populaire. Les mots en silex qui portent nos élans ont besoin d'être polis pour être traduits en lois, au risque, souvent, de devenir un peu froids. Nous les voyons parfois avec un peu de tristesse perdre de leur incandescence mais notre combat pour les droits de l'homme conservera toute sa vigueur. A tous j'adresse tous mes remerciements (Applaudissements sur tous les bancs).

Mme Huguette Bello - Un an à peine après l'adoption de cette proposition de loi par notre assemblée, le Sénat vient à son tour de reconnaître la traite et l'esclavage comme des crimes contre l'humanité. Nous ne pouvons que nous réjouir du vote unanime du Parlement français et de l'unanimité sur l'article premier du texte dans lequel il est dit que la République reconnaît que la traite négrière transatlantique ainsi que la traite dans l'océan Indien, d'une part, et l'esclavage, d'autre part, perpétrés à partir du XVème siècle aux Amériques et aux Caraïbes, dans l'océan Indien et contre les populations africaines, amérindiennes, malgaches et indiennes constituent un crime contre l'humanité. En adoptant cet article, le Parlement a accompli un acte décisif qui fait abstraction des subtilités juridiques, des distinctions géographiques et de la comptabilisation de l'horreur.

Cette reconnaissance qui intervient un siècle et demi après l'abolition de l'esclavage dans les colonies françaises, est une manière de rendre hommage à ces millions d'hommes et de femmes qui furent privés de tout et en particulier de leur dignité humaine. Elle ramène à la lumière ce que l'histoire officielle a trop longtemps laissé dans l'ombre : ces esclaves anonymes, ces esclaves rebelles qui au prix de leur vie ont refusé que l'humanité soit niée en eux. Tout a été dit sur ce système où le non-droit fut codifié sur le martyre et les souffrances des esclaves, sur la résistance des marrons et sur la longue marche vers l'abolition. Mais cette proclamation nous invite aussi à approfondir notre méditation sur les conséquences du triomphe du système esclavagiste. A la Réunion, le décret d'abolition de l'esclavage dans les colonies françaises a concerné plus des deux tiers de la population. A l'échelle de l'histoire, ce passé est encore proche et ses séquelles se manifestent dans bien des aspects de la vie quotidienne. A-t-on jamais considéré dans ses justes dimensions le traumatisme de cet héritage ? Bien des maux dont souffre notre société sont à analyser à la lumière d'une catastrophe qui a obscurci près de la moitié de notre histoire ; dans les inégalités, dans la persistance d'un racisme latent ou manifeste, dans les actes de violence, dans les abus sexuels hérités du viol banalisé par le maître survit une bonne part de cette époque effroyable. Ce qui est vrai à la Réunion l'est aussi et à une autre échelle pour tous les lieux où a sévi l'esclavage et il y a lieu de s'étonner que peu de recherches aient été menées pour explorer cette réalité.

Lorsque le pape Jean-Paul II s'est agenouillé dans l'île de Gorée pour implorer le pardon du ciel pour tous les crimes commis au nom de l'esclavage et de la traite, c'est bien la dimension mondiale du phénomène qu'il a mise en évidence. Pourquoi de la fin du XV^e siècle au XIX^e siècle, l'esclavage a-t-il été le système dominant ? Pourquoi l'Espagne, le Portugal, la Hollande, l'Angleterre, et malheureusement la France, lorsqu'ils ont pris possession de ces territoires, y ont-ils installé un système économique qu'ils avaient aboli chez eux depuis des siècles ? Justifiée par l'idéologie, cette domination brutale va à l'encontre des valeurs du christianisme dont elle s'est si souvent réclamée. De la même manière, les puissances ont cru devoir codifier et légitimer la négation de l'humain. Jamais justification du crime contre l'humanité ne fut plus éclatante. Jamais crime contre l'humanité ne fut commis de façon aussi systématique et légale. Jamais dans l'histoire de l'humanité, tant de personnes furent déportées.

Alors que l'un des acquis actuels du droit international public consiste à attribuer des indemnités aux personnes qui furent obligées de travailler pour l'Etat dominateur, ne serait-il pas légitime que cette reconnaissance soit étendue à la période de l'esclavage, étant entendu qu'il s'agirait exclusivement de dédommagements collectifs ?

L'esclavage a été l'illustration exacerbée pendant cinq cents ans de la domination de l'homme par l'homme. Le progrès technique n'a pas exonéré l'humanité de cette tentation et des preuves nous en sont fournies chaque jour. Notre vigilance ne doit donc pas se relâcher contre ces formes d'asservissement toujours renouvelées. Elles visent d'abord les plus faibles et en particulier les femmes, qui continuent à payer un lourd tribut, sorte de témoignage de la barbarie dont elles furent si longtemps victimes.

Se souvenir de l'esclavage, c'est aussi se rappeler les luttes généreuses qu'animèrent dans l'Europe colonisatrice des hommes d'Eglise, des philosophes, des poètes. A la révolte des marrons de la Réunion a fait écho en 1848 la pétition des intellectuels réunionnais et français, auxquels s'étaient joints les artisans du faubourg Saint-Antoine.

La France a été la première puissance à proclamer en 1794 l'abolition de l'esclavage. Elle est aujourd'hui la première à reconnaître que la traite et l'esclavage dans ses anciennes colonies étaient des crimes contre l'humanité. Puisse l'ensemble de la communauté internationale rendre universelle cette déclaration ! (Applaudissements sur tous les bancs)

M. Louis Mermaz - C'est à l'initiative de Mme Taubira-Delannon, que nous venons d'écouter avec beaucoup d'attention et d'émotion, comme Mme Bello, que la proposition de loi « tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité » a été adoptée par l'Assemblée nationale à l'unanimité le 18 février 1999, puis par le Sénat le 23 mars 2000.

Tout est dit dans l'article premier, que l'Assemblée et le Sénat ont été unanimes à adopter. Des fortunes extraordinaires se sont constituées sur la cruauté inouïe du commerce triangulaire. Dans le même temps, des économies coloniales se développaient et allaient durer plus de trois siècles. Heureusement, au Code noir de Colbert devait succéder, cent ans plus tard, l'ère des Lumières, qui a vu la prise de conscience des intellectuels ; le relais fut pris par le mouvement ouvrier à partir du milieu du XIX^e siècle.

Le Sénat a adopté l'article premier sans modification, le débat ayant permis de lever les doutes de sa commission des lois. Il a également adopté en termes identiques l'article 3, qui demande au Gouvernement d'engager une action auprès des organisations internationales pour la reconnaissance de la traite négrière transatlantique et transocéanienne et de l'esclavage comme crime contre l'humanité. Il est recommandé aux instances internationales de se mettre d'accord pour fixer une date commune de commémoration.

On peut regretter que le Sénat ne soit pas allé jusqu'à adopter en termes identiques l'ensemble de la proposition de loi. Il aurait pu s'épargner le souci juridique qui l'a conduit à supprimer l'article 2, qui demande que les manuels scolaires accordent à la traite négrière et à l'esclavage la place qu'ils méritent ; ce n'est pas le moment de débattre des domaines respectifs de la loi et du Règlement : l'Assemblée tiendra certainement à exprimer à nouveau son v_u car il est essentiel que les jeunes générations connaissent le passé.

L'article 3 bis demande qu'un décret fixe la date de la commémoration pour chacune des collectivités territoriales concernées, ce qui est de bon sens. En France métropolitaine, nous souhaitons que la date de la commémoration annuelle de l'abolition de l'esclavage soit fixée par le Gouvernement après la consultation la plus large ; il ne nous semble pas que la date du 23 août choisie par le Sénat doive être retenue, bien qu'elle corresponde à un épisode important, étant donné qu'elle se situe pendant les vacances scolaires.

S'agissant de l'instauration d'un comité de personnalités qualifiées, le Sénat s'est montré constructif en précisant que non seulement les missions, mais la composition de ce comité devait être définie par décret en Conseil d'Etat. Nous souhaitons ajouter que celui-ci doit être pris dans un délai de six mois.

Enfin, nous souhaitons que soit rétabli l'article 5, qui permettra aux associations défendant la mémoire des esclaves et l'honneur de leurs descendants d'ester en justice.

Ce texte, qui forme un tout, a déjà eu un retentissement certain dans les départements d'outre-mer et au-delà. Il veut la reconnaissance des faits. La liste est encore longue des Etats qui ne veulent pas reconnaître des crimes... Dans un monde encore plongé dans tant de barbarie, le devoir de mémoire peut être une garantie que le futur sera meilleur que certains passés (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Pierre Morange - En première lecture, mon collègue et ami Anicet Turinay, intervenant au nom du groupe RPR, avait rappelé avec force et émotion que devait cesser la politique de l'oubli.

Oui, mes chers collègues, il faut reconnaître la traite et l'esclavage en tant que crimes contre l'humanité. Il faut le faire à la mémoire des millions d'hommes et de femmes arrachés à l'Afrique, à la mémoire de ceux qui, par millions, sont morts dans des bateaux négriers, à la mémoire de ceux qui, pendant quatre siècles, ont subi le joug, l'humiliation et la torture, à la mémoire de ceux dont le sang paya une prospérité destinée à d'autres, à la mémoire de ceux qui se sont révoltés contre cette servitude, à la mémoire de l'extermination des populations originelles qui peuplaient l'Amérique et les Caraïbes. L'oubli a été imposé, mais non consenti. A ceux qui refusent la repentance historique, je rappelle que la mémoire collective est le ciment de l'identité des peuples.

Nous le savons tous : le 27 avril 1848, quelques lignes qui avaient la force de la loi bouleversaient le destin de milliers d'hommes et de femmes. Victor Schoelcher nous l'a rappelé : notre nation n'est pas construite sur une conception raciale illusoire ; elle ne se réduit pas au territoire métropolitain. Le mois dernier, en Martinique, le Président de la République a souligné cette richesse : « Les Martiniquais, les Guadeloupéens, les Guyanais s'interrogent sur ce qu'ils sont dans ce monde qui change, sur ce qu'ils seront demain. Rares sont ceux qui voient, je crois, dans une rupture avec la France, la réponse à cette recherche identitaire. Mais le message qu'ils nous délivrent de manière pratiquement unanime est une formidable demande de reconnaissance de leur personnalité, de leur dignité, de leur identité, mais aussi de leur capacité à assumer eux-mêmes une partie beaucoup plus importante de leur destin. Nous ne devons pas, nous ne pouvons pas ignorer ce message ».

Le devoir de mémoire ne doit pas être simplement _uvre d'histoire humaniste. Se rappeler et condamner la traite et l'esclavage est indispensable pour que les générations futures chassent de leur esprit la thèse encore trop répandue de l'inégalité entre les hommes. L'esclavage subsiste hélas dans nombre de pays, sous des formes renouvelées : ici, un contrat lie pour des années un travailleur à l'employeur ; ailleurs, des enfants, des femmes sont jetés à la rue et passent de la mendicité à la prostitution, quand ils ne sont pas directement vendus ; sans compter les pays où l'esclavage « classique », « coutumier » continue à être pratiqué à l'abri des regards.

Condorcet qualifiait la traite et l'esclavage de « crimes de lèse-humanité ». Oui, de crimes. La réalité fut affreuse, mais le commerce fructueux a perduré 400 ans ! C'est bien là la singularité incroyable de ce crime !

La reconnaissance par notre assemblée de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité renforcera la volonté de la France d'user de toute son influence dans le monde pour combattre toutes les formes d'esclavage moderne (Applaudissements sur tous les bancs).

M. Jacques Brunhes - Il y a plus d'un an, notre assemblée adoptait en première lecture la proposition de loi de Mme Taubira-Delannon. Mon ami Ernest Moutoussamy avait indiqué : « Le texte de l'exposé des motifs de Mme Taubira-Delannon constitue un chef-d'_uvre, parmi les innombrables pages écrites par notre assemblée ».

Je partage cette opinion. Madame, vous nous avez remerciés tous à l'instant, mais c'est nous qui vous devons un merci, pour cette proposition et pour la passion, pour le talent et pour l'émotion que vous avez mis à la défendre. On mesure mieux aujourd'hui le prix de cette initiative et je serais donc tenté de dire : ne perdons plus de temps, votons ce texte ! Je veux cependant insister auparavant sur quelques points.

Les événements liés à la traite négrière qui ont emporté des millions d'hommes et de femmes, doivent être analysés et portés à la connaissance de l'opinion, et cela non dans un but de vindicte, mais pour rechercher la vérité et la dignité. Il y a urgence, en effet, à publier l'histoire de ce crime et des insurrections qui l'ont combattu. Il y a urgence à rendre hommage aux déportés de la traite, à ceux des Etats africains qui ont résisté au commerce triangulaire les armes à la main, ainsi qu'aux abolitionnistes, blancs et noirs.

Ce débat n'est pas ordinaire car il nous invite à regarder le passé, tout le passé, même celui que l'on ne voudrait pas voir. Éclairer la mémoire collective sur ces actes barbares est un devoir de mémoire, de justice. Il appartient à la République de reconnaître le crime commis contre plusieurs millions d'hommes, de femmes et d'enfants pour satisfaire les besoins économiques d'une France qui était alors la troisième puissance négrière européenne.

Ce mot d'esclavage, déjà décrété « contradictoire au droit » par Rousseau et « barbare » par Montesquieu, retrouvera ainsi toute sa charge atroce.

La commémoration en 1998, de la deuxième abolition de l'esclavage et le vote de la présente proposition nous invitent à « abolir », encore et encore. La France contemporaine n'est pas, en effet, à l'abri de toute dérive. Quand un système politique ou économique est en crise, il est tentant de désigner des boucs émissaires et le terrain devient propice aux actes et propos racistes. En outre, quel autre mot que celui d'esclaves pouvons-nous utiliser pour parler d'enfants ou de femmes qui subissent des conditions de travail dégradantes et dont on trafique comme des marchandises ?

Par cette proposition de loi, nous condamnerons sans appel une page de notre histoire. Ce texte revêt donc une grande importance pour les populations d'outre-mer, comme mon ami Ernest Moutoussamy l'a dit avec émotion en première lecture et comme vient de le redire Mme Bello.

Je ne doute pas que notre assemblée réintroduira les dispositions supprimées par le Sénat, afin de rendre à ce texte toute sa valeur symbolique et politique. Beaucoup de ces dispositions avaient d'ailleurs été élaborées en concertation avec les associations de descendants d'esclaves, auxquelles je rends hommage.

Nous ne pouvons, enfin, éluder la question des réparations. Les Etats qui se sont enrichis par l'esclavage ont, me semble-t-il, le devoir d'apporter une contribution à ceux qui se sont appauvris par lui et l'annulation de la dette publique des pays du Sud serait à cet égard un geste important.

Les députés communistes voteront sans réserve ce texte qui proclame que l'esclavage et la traite sont des crimes contre l'humanité ! (Applaudissements sur tous les bancs)

M. Henry Jean-Baptiste - Enfin un texte consensuel !

M. le Secrétaire d'Etat - Ce ne fut pas le cas au Sénat !

M. Henry Jean-Baptiste - Je tiens ici à redire à Mme Taubira-Delannon l'appréciation positive que nous portons sur son initiative et je confirme le vote très favorable non seulement du groupe UDF auquel j'appartiens, mais également du groupe Démocratie libérale dont je suis aussi le porte-parole.

Cette proposition est un appel à la conscience universelle et au devoir de mémoire, cela pour tous mais singulièrement pour ceux qui, comme moi, discernent dans certaines réalités d'outre-mer les séquelles de ce qui fut des siècles durant, une grave voie de fait et un attentat permanent contre la dignité humaine.

La « mondialisation », qui n'est pas seulement l'extension des échanges matériels, impose le partage de l'information, de la recherche et de la communication, mais aussi l'enrichissement et la diversification de la connaissance historique, pour l'édification de la jeunesse en premier lieu. C'est à cette condition que le passé douloureux, considéré sans traumatisme et analysé sans complexe, donc mieux assumé, pourra cesser de faire obstacle au dialogue entre les hommes.

Mais la mémoire ne doit pas être sélective, ni dans l'espace, ni dans le temps. Comme je l'ai rappelé en première lecture, la traite négrière ne s'est pas limitée au hideux « commerce transatlantique ». L'océan Indien ne fut pas en reste jusqu'à ce qu'une ordonnance du 9 décembre 1846 vienne, avant le fameux décret de 1848, abolir à Mayotte, le commerce des esclaves qui « fleurissait » depuis près d'un siècle, entre le comptoir de Zanzibar, les côtes orientales de l'Afrique et Madagascar. Les pratiques esclavagistes furent également monnaie courante au travers des frontières sahariennes, de même que les traitements infligés aux populations amérindiennes ont contribué aux tragédies de l'histoire.

Mais je n'entends pas, pour autant, m'associer aux amendements adoptés au Sénat, par ceux qui présentent la « traite transatlantique » c'est-à-dire, pour l'essentiel, européenne, comme un simple épisode du martyrologe universel et du martyrologe des noirs. Certes l'institution esclavagiste exista bien dans l'Egypte des Pharaons, l'Empire romain ou les cités grecques, mais ce sont les pays européens qui donnèrent à l'esclavage et à la traite leur terrible ampleur. Il y eut, tout à la fois, changement d'échelle et de méthodes.

Un édit de 1518 de Charles Quint autorisa l'importation d'esclaves africains en Amérique et inaugura le système des « asientos », dont on connaît la cruauté. Le Portugal, la Hollande et l'Angleterre s'engagèrent rapidement dans cette voie et c'est le Code noir de Colbert qui, en 1685, viendra conférer une base juridique incroyablement détaillée à ce système, qui touchera 20 à 30 millions de personnes. Méthodiquement organisé, avec de nombreuses complicités en Afrique même, ce système eut des conséquences très lourdes sur le développement du continent noir. Faut-il dès lors parler de réparation, de rédemption, de rachat ou de repentance... ? Je n'en suis pas convaincu parce que les dégâts sont littéralement inestimables... et les responsabilités multiples. Pour autant, la réparation ne doit pas être purement morale et je sais gré à M. Brunhes d'avoir rappelé l'ardente obligation que constitue, pour les Européens, l'aide au développement de l'Afrique. L'annulation de la dette serait, en effet, une compensation, quoique à combien infinitésimale, à toutes les dominations subies par ce continent.

Cette proposition obligera aussi à rompre le silence prudent ou honteux des manuels, à élargir les programmes de recherches historiques. Même tardive, cette prise de conscience facilitera dans nos sociétés d'outre-mer un équilibre plus propice à leur épanouissement, avec l'aide des associations dont je salue la présence attentive.

Enfin, le devoir de mémoire ne doit pas s'exercer de façon sélective dans le temps. Les commémorations prévues n'auront de portée que si elles éclairent le présent et dessinent des perspectives d'avenir. Or notre époque reste riche d'abominations... Continuons d'espérer que la conscience morale rejoindra peu à peu la conscience des faits, pour marquer la réalité !

Ce texte y contribuera, j'en suis certain. Encore faut-il qu'il soit rétabli dans la rédaction que nous avons adoptée en première lecture. Dans ces termes, il contribuera à l'éveil d'une conscience politique, afin que, jour après jour, sans désespérance, chacun _uvre au respect des droits de l'homme, partout dans le monde (Applaudissements sur tous les bancs).

La discussion générale est close.

Mme la Présidente - En application de l'article 91, alinéa 9, du Règlement, j'appelle dans le texte du Sénat les articles de la proposition de loi sur lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique

ART. 2

Mme la Rapporteuse - L'amendement 1 vise à rétablir le texte que nous avons adopté le 18 février 1999 à ceci près que le mot « manuels » y est remplacé par « programmes ». En effet, alors que le contenu des programmes scolaires relève de la responsabilité de l'exécutif, ce n'est pas forcément le cas de celui des manuels.

M. le Secrétaire d'Etat - Bien qu'on puisse se demander si cet amendement n'est pas plutôt de nature réglementaire, je m'en remettrai à la sagesse de l'Assemblée, car je comprends qu'elle souhaite marquer l'importance qu'elle accorde à l'enseignement de cette histoire trop souvent mal connue.

M. Louis Mermaz - Je remercie le Gouvernement de s'en remettre à notre sagesse car si l'on suivait l'argumentation des sénateurs, le conseil national des programmes donnerait son avis, le comité des personnalités qualifiées aussi. En somme, la seule à ne pas donner son avis serait l'Assemblée nationale ! (Applaudissements sur plusieurs bancs)

M. Jacques Brunhes - Pour ma part, j'aurais préféré que le Gouvernement, qui ne se montre pas toujours aussi pointilleux concernant le partage entre loi et règlement, accepte cet amendement hautement symbolique. La sagesse doit être aussi du côté de l'exécutif.

M. le Secrétaire d'Etat - Certes, mais nous parlons aujourd'hui d'une proposition de loi, qui relève donc d'abord de la responsabilité parlementaire. J'ajoute qu'au Sénat, le président Larché avait demandé au Gouvernement de faire jouer l'article 41, ce que je n'ai pas fait, préférant m'en remettre à la sagesse des sénateurs comme je m'en remets aujourd'hui à la vôtre.

L'amendement 1, mis aux voix est adopté, et l'article 2 est ainsi rétabli.

ART. 3 BIS

Mme la Rapporteuse - L'amendement 2, qui rétablit le texte de l'Assemblée, laisse au Gouvernement le soin de fixer la date de commémoration de l'abolition de l'esclavage après une consultation la plus large possible. Le Sénat a voulu la fixer au 23 août, qui est certes une date forte et significative mais qui n'est sans doute pas la plus propice à la mobilisation des communautés scolaire, universitaire, scientifique et culturelle.

L'amendement 2, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

Mme la Rapporteuse - L'amendement 3 tire la conséquence du rétablissement de l'article 2.

M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à cet amendement de coordination.

L'amendement 3, mis aux voix, est adopté.

L'article 3 bis, ainsi amendé, mis aux voix, est adopté.

ART. 5

Mme la Rapporteuse - L'amendement 4 rétablit le texte voté par l'Assemblée en première lecture afin de donner aux associations défendant la mémoire des esclaves la possibilité de se constituer partie civile en cas d'injures ou de diffamation racistes.

M. le Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est favorable à cet amendement qui renforcera la vigilance dans le combat contre le racisme.

L'amendement 4, mis aux voix, est adopté et l'article 5 est ainsi rétabli.

L'ensemble de la proposition de loi, mis aux voix, est adopté.

Mme la Présidente - A l'unanimité (Applaudissements sur tous les bancs).

FIN DE LA MISSION D'UN DÉPUTÉ

Mme la Présidente - Par lettre du 6 avril 2000, M. le Premier ministre m'a informé que la mission temporaire précédemment confiée à M. François Asensi, député de la Seine-Saint-Denis, prendra fin le 8 avril 2000.

DÉCLARATION D'URGENCE

Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant que le Gouvernement déclare l'urgence du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer.

Acte est donné de cette communication.

RÉUNION D'UNE CMP

Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant qu'il avait décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion des trois textes suivants :

_ projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes,

_ projet de loi relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage,

_ et projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.

RÉSOLUTION ADOPTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

Mme la Présidente - J'informe l'Assemblée qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2, du Règlement, est considérée comme définitive la résolution adoptée par la commission de la production sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane.

SUSPENSION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE

Mme la Présidente - Enfin, je vous rappelle que, sur proposition de la Conférence des présidents, l'Assemblée a décidé, en application de l'article 28, alinéa 2, de la Constitution, de suspendre ses travaux pour les deux semaines à venir.

En conséquence, et sauf séance supplémentaire décidée en application de l'article 28, alinéa 3, de la Constitution, la prochaine séance de l'Assemblée aura lieu le mardi 25 avril 2000.

Prochaine séance mardi 25 avril 2000, à 9 heures.

La séance est levée à 19 heures 40.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

© Assemblée nationale