Session ordinaire de 1999-2000 - 98ème jour de séance, 227ème séance

1^ère SÉANCE DU JEUDI 15 JUIN 2000

PRÉSIDENCE de M. Raymond FORNI

Sommaire

QUINQUENNAT (suite) 2

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION 25

La séance est ouverte à neuf heures trente.

QUINQUENNAT (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à la durée du mandat du Président de la République.

M. Bernard Charles - Nous sommes aujourd'hui réunis pour débattre de la seule réduction du mandat présidentiel à cinq ans et ce projet donne l'impression d'une réforme de circonstance, comme si le monde politique était plus enclin à s'intéresser à son sort qu'aux problèmes de l'heure. Disons-le franchement : le quinquennat « sec » n'est pas la préoccupation essentielle des Français !

Pour leur part, les radicaux de gauche ont souhaité poser le débat dans des termes plus globaux, proposant une véritable réforme constitutionnelle, une réforme adaptée à notre temps : allant vers la VI^e République. Nous estimons en effet que la place de nos concitoyens dans l'édifice institutionnel -Etat, collectivités, coopération intercommunale- doit être redéfinie. Il est donc dommage de ne pas poser aujourd'hui toutes les questions relatives à l'organisation de la démocratie dans notre pays.

Nous avons par conséquent déposé plusieurs amendements fondés sur la conviction que la seule instauration du quinquennat, même si elle lance un mouvement, ne saurait suffire à moderniser nos institutions et à mobiliser l'opinion. Ne voulant cependant pas allonger inutilement nos débats, nous avons décidé de les retirer en séance.

L'humeur réformatrice ponctuelle doit rapidement le céder à la volonté d'ouvrir un chantier plus important : osons poser les problèmes de fond et réfléchir aux moyens d'adapter le fonctionnement de notre démocratie aux enjeux de demain, sans préjudice pour nos acquis républicains !

Cette réforme portée depuis longtemps par la gauche, nous l'assumons pleinement car elle enclenche un processus inéluctable, mais nous souhaitons précisément qu'elle en appelle d'autres : régime présidentiel, séparation des pouvoirs, renforcement des pouvoirs du Parlement et de la démocratie -y compris locale et sociale- tout cela sera, j'en suis sûr, au c_ur des questions posées lors des prochaines échéances électorales.

L'équilibre général de nos institutions doit en effet être modifié. Il se caractérise aujourd'hui par l'opposition de deux légitimités : celle du Président de la République, élu au suffrage universel et soutenu par la majorité qui l'a porté au pouvoir, et celle de la majorité parlementaire lorsque, comme actuellement, elle ne coïncide pas avec la précédente. Les institutions de la V^e République, dont les radicaux n'ont jamais été de fervents défenseurs, ont, c'est vrai, prouvé leur capacité d'adaptation. Pour autant, on ne peut considérer que nos concitoyens y sont mis à la première place. Sous l'effet des mutations de la société, de la construction européenne et de la mondialisation, la société civile est parfois amenée à s'exprimer en dehors d'elles et nous ne pensons pas que la seule réduction de la durée du mandat présidentiel puisse régler cette question. C'est pourquoi nous estimons nécessaire de proposer un cadre institutionnel rénové qui prenne en compte les aspirations des Français.

Nos amendements tendent à intégrer au bloc de constitutionnalité les principes définis par la Convention européenne des droits de l'homme, à supprimer le poste de Premier ministre et à transférer les prérogatives de celui-ci au Président de la République. Le Président de la République devrait, symboliquement, s'exprimer devant le Congrès pour lui exposer ses orientations pour l'année à venir. Le droit de dissolution et toutes les autres mesures coercitives à l'égard du Parlement seraient supprimés. La pratique actuelle du Premier ministre, qui favorise l'expression de la pluralité des opinions, serait mieux garantie.

Nous suggérons en outre de réduire la durée du mandat des sénateurs, qui seraient, pour leur majorité, élus au suffrage universel. Président de la République, députés et sénateurs seraient élus le même jour, pour la même durée : l'enjeu du débat en serait clarifié puisqu'il s'agirait de porter au pouvoir une majorité bien définie et identifiée. Enfin, l'impossibilité pour le Président de dissoudre l'Assemblée aurait pour contrepartie l'impossibilité, pour cette dernière, de renverser le Gouvernement.

Cette rationalisation rendrait à nos concitoyens confiance dans nos institutions.

Nous souhaitons que la majorité plurielle engage une réflexion approfondie sur des réformes susceptibles de mobiliser les Français. Nous avons, pour notre part, exposé notre vision qui, je l'ai dit, revient à appeler à la fondation d'une VI^e République. Cela étant, nous voterons sans état d'âme le projet qui nous est proposé, car il constitue une avancée politique non négligeable.

M. José Rossi - Cent ans après l'adoption du septennat présidentiel, le Président Pompidou proposait d'en ramener la durée de sept à cinq ans. Sans l'opposition de la gauche d'alors, notre vie politique aurait sans doute pris un cours différent. Un quart de siècle plus tard, l'initiative parlementaire d'un ancien Président de la République, la volonté de l'actuel Président de la République et l'accord du Gouvernement vont permettre de faire enfin aboutir une réforme approuvée depuis longtemps par une très large majorité de Français. Ce consensus au sommet de l'Etat est rassurant pour nos concitoyens. Il doit être un encouragement à aller vite.

Sur ce point, les convictions du groupe Démocratie libérale peuvent être résumées en deux affirmations : il faut passer du septennat au quinquennat pour perfectionner la démocratie, mais aussi pour affermir la fonction présidentielle menacée par la cohabitation et par les évolutions de notre société ; il faut reconnaître que, si le quinquennat n'a pas vocation à changer la nature de nos institutions, il peut néanmoins donner le signal d'une modernisation de notre démocratie.

Le passage au quinquennat s'impose d'abord parce que les deux modèles français de septennat sont dépassés. Le septennat présidentiel, qui est une exception française, a en effet débouché sur deux modèles différents. Le premier, le septennat Mac Mahon, résulte d'un accident de l'histoire, d'un compromis passé entre monarchistes et Républicains en vue de tailler un costume sur mesure pour le Maréchal Mac Mahon. Ce choix ne doit rien à l'application de grands principes constitutionnels ni à une réflexion approfondie sur l'avenir institutionnel de la France. Tout simplement, le quinquennat était jugé trop bref par les monarchistes et la décennie trop longue par les Républicains. C'est ainsi que le septennat recevait, le 30 janvier 1875, la légitimité démocratique qui lui manquait par l'amendement du libéral Wallon qui ouvrait la voie à un pouvoir présidentiel fort mais démocratique.

Cette perspective aura été de courte durée puisque, dès la crise du 16 mai 1877 et l'interprétation des textes par le Président Grévy, la fonction présidentielle est entrée dans une longue période d'hibernation qui a marqué la III^e et la IV^e Républiques.

Le second modèle, le septennat de Gaulle, découle d'une volonté forte de restaurer l'autorité de l'Etat. Dans le contexte politique et institutionnel de 1958, il était essentiel de donner des gages aux parlementaires en reprenant la durée du mandat présidentiel hérité des Républiques précédentes. Mais l'objectif du général de Gaulle était surtout de garantir la stabilité des institutions et d'affirmer le rang de la France dans le monde. Grâce à des pouvoirs présidentiels considérablement renforcés, le septennat allait devenir un instrument approprié à l'effort national de reconstruction, de modernisation et d'indépendance. Le pari du général de Gaulle a été gagné : la V^e République a bénéficié d'institutions fortes et stables, échappant aux crises constitutionnelles et aux exécutifs intermittents des régimes précédents. Sa longévité n'est surpassée que par celle de la III^e République. Ses opposants les plus déterminés ont abandonné leurs critiques originelles dès qu'ils ont accédé au pouvoir.

Pourtant, dès 1973, le Président Pompidou avait compris qu'il serait difficile à un Président qui ne serait pas doté de la personnalité historique du général de Gaulle de préserver son autorité pendant sept ans, sans revenir devant les électeurs, et de garder ainsi, de manière incontestable, la légitimité que seul le suffrage universel confère. Les périodes de cohabitation qui se sont succédé à partir de 1986 ont été autant de signes de l'affaiblissement de la fonction présidentielle.

Nul ne conteste aujourd'hui que la conception du général de Gaulle, celle d'un chef de l'Etat « clé de voûte des institutions » a été profondément transformée.

Pour le général de Gaulle, c'est du Président de la République que procédait le pouvoir diplomatique, militaire, gouvernemental et administratif. Le Président ne pouvait rester en fonction que s'il bénéficiait de la confiance du peuple, confirmée par le suffrage universel. Le septennat était donc la durée nécessaire pour être maître du temps, mais une durée théorique car il appartenait au Président de vérifier la confiance que lui accordait le pays en recourant au référendum ou à la dissolution. Et si cette vérification n'était pas concluante, le Président devait démissionner. C'est ainsi qu'au lendemain du référendum perdu du 27 avril 1969, le général de Gaulle quittera le pouvoir après quatre années de son second mandat.

Cette conception à la fois populaire et aristocratique du pouvoir, aucun de ses successeurs ne l'a faite sienne. Les partis se sont présidentialisés en présentant leur chef à l'élection présidentielle, considérée comme la compétition politique suprême. Le Président est devenu dès lors, de fait, le chef de la majorité parlementaire, quitte à recourir à la dissolution pour y parvenir. Ce fut le choix réussi de François Mitterrand en 1981 et en 1988. Jusqu'en 1986 le Président a toujours obtenu la victoire des siens aux élections législatives. Ce parlementarisme majoritaire original, où le chef de la majorité parlementaire est à l'Elysée et son second à Matignon, a fonctionné parfaitement.

Depuis 1986, le Président a vu son camp perdre à trois reprises les élections législatives et son principal opposant devenir Premier ministre. Le Président Mitterrand n'a cependant démissionné ni en 1986 ni en 1993, pas plus que le Président Chirac en 1997. Cette pratique de François Mitterrand et de Jacques Chirac suscite une question fondamentale sur l'avenir de la fonction présidentielle.

Veut-on, avec le quinquennat, donner un nouvel élan à la fonction présidentielle, ou considère-t-on que l'évolution « parlementariste » de nos institutions est durable ? Le quinquennat a vocation à stabiliser et à renforcer la fonction présidentielle dans un contexte politique moins favorable.

En Europe, on observe en effet une tendance à un pouvoir présidentiel modeste dans la plupart des pays qui n'élisent pas le chef de l'Etat au suffrage universel, cependant que dans d'autres, cette élection au suffrage universel des Présidents n'empêche pas la prédominance du régime parlementaire : c'est le cas en Finlande ou en Irlande. L'élaboration de la construction européenne au niveau intergouvernemental et la pacification des relations internationales rendent moins nécessaire la présence, à la tête de l'Etat, d'un chef assumant la dimension politique et militaire du pouvoir.

Paradoxalement, le maintien du septennat pourrait donc, si l'on n'y prenait garde, provoquer un déclin significatif de la fonction présidentielle, alors que le quinquennat pourrait contribuer à restaurer la prééminence du Président, sous l'effet d'une sollicitation plus fréquente du suffrage universel et de la réduction des risques d'une cohabitation rendue plus improbable.

Voilà pourquoi il faut passer du septennat au quinquennat. Le groupe DL considère que c'est la première étape de la modernisation de notre démocratie.

Il faut accepter le quinquennat sans bouleversement institutionnel, comme le prévoit le présent projet de loi constitutionnelle. Et plutôt que de tirer des plans sur la comète, dans un débat récurrent opposant les tenants du régime présidentiel à ceux du régime parlementaire, pourquoi ne pas réfléchir tranquillement à une modernisation en profondeur de notre démocratie tant au niveau du Parlement que des collectivités territoriales ?

Le quinquennat à lui seul n'entraîne pas un bouleversement institutionnel de nature à remettre en cause l'équilibre des pouvoirs.

Toutefois les juristes sont partagés : pour certains, le quinquennat est la voie ouverte au régime présidentiel ; pour d'autres, il rend probable le retour au régime d'assemblée. C'est ignorer que notre Constitution s'est enracinée dans la société française et que le risque de dérive vers l'un ou l'autre type de régime est extrêmement faible. Peut-être est-il évoqué parfois avec quelques arrière-pensées pour bloquer une fois de plus le quinquennat.

Mais il serait dangereux, sans approfondissement, de jouer les apprentis sorciers constitutionnels en voulant tout changer brutalement. Les institutions de 1958 ont suffisamment démontré leur adaptabilité pour que l'on n'ouvre pas une boîte de Pandore. La Constitution est le produit d'un savant équilibre conforme au caractère original de la nation française.

Certes, chaque révision constitutionnelle est pour certains l'occasion d'un grand soir. Cette constante française nous a fait vivre, en deux siècles, sous douze constitutions différentes alors que les Etats-Unis en sont toujours à leur première, même si elle a été profondément amendée. Sachons dès lors reconnaître la force de la Constitution de la V^e République et son acceptation par les Français. Nous mesurerons, à l'expérience, l'impact du quinquennat. Et s'il fallait envisager un nouvel équilibre constitutionnel, il conviendrait de rechercher le même consensus que celui qui semble se dégager aujourd'hui pour le quinquennat.

Nous ne partageons donc pas le point de vue de ceux qui pensent que le quinquennat dénaturera la régime et qu'il faut supprimer dès maintenant la fonction de Premier ministre ainsi que le droit de dissolution. De 1958 à 1986, lorsque la majorité présidentielle et la majorité parlementaire coïncidaient, nul ne s'est risqué à affirmer l'inutilité du Premier ministre. Quant au droit de dissolution, il constitue un outil clé pour trancher un conflit. La force de nos institutions tient aussi à leur souplesse. Préserver le rôle du Premier ministre, affirmer la responsabilité parlementaire et maintenir le droit de dissolution, c'est l'essence même de l'esprit des institutions de 1958. Il serait dangereux de vouloir imposer, à partir du quinquennat, un régime qui ne tiendrait pas compte de l'originalité française.

Le quinquennat remettra-t-il en cause la stabilité du pouvoir exécutif ? En réalité, c'est le système actuel qui a produit, au bout du compte, des changements d'équipe gouvernementale extrêmement nombreux. Depuis 1986, sept premiers ministres se sont succédé soit presque autant que durant les vingt-huit premières années de la V^e République !

Qu'en est-il de la menace d'un retour au régime des partis ? Elle est évidemment exagérée compte tenu des pouvoirs que détient l'exécutif face au parlement.

Quant à dire que l'image du Président de la République serait écornée par le quinquennat car il serait contraint de descendre trop souvent dans l'arène électorale, c'est oublier qu'il tire son autorité du suffrage universel.

Les députés de Démocratie libérale sont franchement favorables au quinquennat, fidèles en cela au premier point des « Dix choix pour la France » qui figurent dans leur projet. Ils estiment que l'esprit de réforme ne doit pas être entravé par des cohabitations sclérosantes.

Mais peut-on moderniser notre démocratie sans bouleversement institutionnel ? Quel projet est quel avenir faut-il donner à la France du XXI^e siècle ? La redistribution des pouvoirs sera, à l'évidence, l'un des grands enjeux des prochaines consultations nationales, législatives et présidentielle.

La Parlement, les partenaires sociaux et les collectivités territoriales seront le champ privilégié d'une nouvelle donne démocratique.

Les Français réclament un Parlement plus vigilant sur le suivi de l'action de l'exécutif. Ses fonctions de contrôle et d'enquête devront être renforcées. L'évaluation des politiques publiques, notamment budgétaires, justifiera des moyens d'analyse et d'investigation adapté à l'importance de la mission. Le travail parlementaire sera aussi revalorisé par un choix politique clair, évitant une prolifération législative et réglementaire contraire à toute pratique démocratique. L'Etat central doit cesser de vouloir tout décider et tout encadrer. Il doit laisser davantage d'initiative et de liberté aux partenaires sociaux et aux collectivités territoriales.

Une nouvelle gouvernance, plus efficace, plus humaine et plus transparente doit remplacer la gestion technocratique qui nous est trop souvent imposée. Il faudra enfin avoir le courage de toiletter le corps législatif et réglementaire pour desserrer les contraintes insupportables qui entravent l'action des citoyens et des entreprises.

Surtout, le grand chantier des prochaines années sera celui du pouvoir local. Au-delà d'un discours en apparence ouvert, le Gouvernement a laissé se développer une recentralisation rampante...

M. Renaud Donnedieu de Vabres - Galopante !

M. José Rossi - ...par exemple, en substituant à la fiscalité locale des dotations d'Etat.

Alors que la plupart de nos partenaires européens ont réussi des transferts de compétence massifs sans préjudice pour leur unité nationale, l'omnipotence des bureaux parisiens freine l'émergence d'élites locales. Au temps de l'économie mondiale et de la révolution numérique, les structures souples et légères sont pourtant plus efficaces. Les collectivités territoriales devront aussi disposer d'un vrai pouvoir normatif. Leurs élus n'ont plus vocation à assumer des tâches qui étaient celles des directeurs de préfecture. Laissez-les trouver sur le terrain, dans les domaines de compétences qui leur sont reconnus, des réponses politiques conformes à l'attente des Français. A ce propos, nous analysons avec intérêt la proposition de loi constitutionnelle annoncée par le Président du Sénat Christian Poncelet qui suggère, à l'article 72 de la Constitution, de reconnaître à côté du principe de libre administration des collectivités territoriales celui de leur autonomie de gestion.

Ce débat prendra toute sa dimension après les grandes consultations nationales de 2002. Une démocratie renforcée au sommet de l'Etat, un vrai pouvoir local qui reste encore à créer, telle est la suite incontournable de cette réforme qui, en modernisant notre démocratie, libérera les énergies réformatrices.

Le quinquennat peut constituer un socle pour la refondation de notre démocratie. Le groupe Démocratie Libérale lui dira un oui franc et massif (Applaudissements sur les bancs du groupe DL et du groupe du RPR).

M. Jacques Floch - Pourquoi sommes-nous là ? Pour moderniser la Constitution, cela ne veut rien dire. A cause d'un caprice de Valéry Giscard d'Estaing, c'est dérisoire ! Pour entamer un mouvement de révision plus profond du texte de 1958, cela peut-être !

Mais manifestement, beaucoup, y compris le Président de la République, ne veulent, ne peuvent s'engager dans ce qui leur apparaît comme un processus iconoclaste, incongru...

M. Renaud Donnedieu de Vabres - Eh bien, supprimez la cohabitation !

M. Jacques Floch - ...voire une deuxième mort du général de Gaulle.

Aussi les raisonnements à court terme ont-ils prévalu : un ancien Président de la République trouve dans cette proposition le moyen de décrire l'inconstance d'un de ses successeurs, ce qui s'appelle jouer contre son camp, des groupuscules d'extrême droite ou de droite extrême le moyen de mettre en veilleuse leurs discordes internes, l'extrême gauche celui de tirer à boulets rouges sur la gauche et en particulier sur les socialistes.

Pour d'autres, ce n'est qu'une étape. Les socialistes sont dans cet état d'esprit ; la cohabitation régnant, nous ne pouvons procéder à une modernisation réelle de la Constitution.

Commençons par la durée du mandat pour être efficaces. Sept ans permettent de trop prendre son temps, alors que l'on a besoin d'un Président constamment à l'heure, pour relever les grands défis. De plus, les citoyens veulent renforcer leur contrôle sur leurs élus, particulièrement sur le premier d'entre eux.

En 1958, Michel Debré a proposé le septennat au Général de Gaulle car celui-ci voulait une présidence au-dessus des contingences partisanes et de ce qu'il dénonçait comme des clans qui avaient régné en maître sous les III^e et IV^e Républiques. Cette phase de notre histoire est révolue.

Pourquoi sept ans ? Le temps nécessaire pour qu'un gêneur, le comte de Chambord, disparaisse et permette aux monarchistes de présenter quelqu'un de plus convenable. La République est née de cette cruauté politique, d'une raison d'opportunité reprise en 1958.

Elle devint une réalité politique acceptée par Valéry Giscard d'Estaing qui estimait qu'il avait d'autres chats à fouetter, et par François Mitterrand qui savait que le temps lui était compté.

Le mandat de cinq ans obligera à une réelle efficacité et aura aussi d'autres conséquences d'une très grande ampleur. Sur certaines, on ne peut que s'interroger. Quels pouvoirs pour le Président ? Quel devenir pour la fonction de Premier ministre ? Quel équilibre entre le législatif et l'exécutif ? Quelle majorité pour quel Président ?

D'autres sont inéluctables. Elles porteront sur la durée du mandat des sénateurs, maires et conseillers généraux.

Ensuite, face à un pouvoir national fort, il faudra achever la décentralisation.

Et l'Assemblée, face à un Président omnipotent, se satisfera-t-elle de voir son ordre du jour organisé par d'autres, son pouvoir d'amendement limité par injonction présidentielle, ses possibilités de contrôle limitées par un règlement de plus en plus obsolète ?

Les Français, eux, ne se demanderont pas si leur Président disposera d'une majorité conforme à ses choix, car si la cohabitation dérange le monde politique, elle ne les perturbe pas trop.

Pour nous, socialistes, le vote de cette proposition est seulement une étape. Demain, lorsqu'un des nôtres sera à l'Elysée, il faudra remettre l'ouvrage sur le métier, en ouvrant un débat citoyen.

M. Renaud Donnedieu de Vabres - Ça y est ! Encore ce mot.

M. Jacques Floch - Un débat qui ne se limitera pas à quelques spécialistes du droit constitutionnel.

A la vue des nombreux et intéressants amendements déposés par le groupe communiste, les radicaux, les Verts, on sait que le débat sera rude, mais constructif. Nous ne pouvons nous contenter de formules trop générales car la démocratie, apparemment bien établie, est fragilisée par le désenchantement civique.

Comment, en effet, vanter la solidité des institutions sans assurer la cohésion sociale, en acceptant la précarité ? Comment parler du quinquennat à un chômeur de longue durée, à un exclu ? Comment refuser le débat à des classes moyennes parfois abstentionnistes, mais éclairées ? Comment parler de quinquennat sans envisager de nouvelles relations avec le juge, sans rénover le Parlement en lui rendant sa fonction de contrôle de la politique étrangère, de l'administration, de l'exécution des lois, du budget, et en lui assurant une vraie représentation dans tous les organes garants des libertés tels que le Conseil constitutionnel, le conseil supérieur de l'audiovisuel, le conseil supérieur de la magistrature ? Comment parler de quinquennat sans exiger que la loi soit élaborée par le Parlement sur la base d'un réel débat avec l'exécutif, et enfin sans rompre avec les élections au scrutin indirect qui dénaturent la réalité politique de la nation ?

M. Renaud Donnedieu de Vabres - C'est vraiment incroyable !

M. Jacques Floch - Monsieur Donnedieu de Vabres, souhaitez-vous que je vous rende la pareille ? Vous saviez mieux vous tenir en commission des lois.

M. Renaud Donnedieu de Vabres - Vous provoquez.

M. Jacques Floch - Il faut rompre avec les élections au second degré, celles qui se déroulent dans un cadre territorial obsolète. Mais aussi, comment parler du quinquennat sans s'interroger sur le statut des élus, leur contrôle, la circulation des idées, les projets, les critiques entre gouvernants et gouvernés ?

Toutes les réformes institutionnelles s'appuyant sur une lecture nouvelle de la Constitution ne sauraient suffire à redonner un souffle ambitieux à notre vie publique. Il faut y ajouter une pratique du pouvoir, un contrat de participation et de responsabilité, une dynamique de justice, de croissance et de partage.

Oui, on peut parler du quinquennat, mais en considérant que c'est ouvrir une porte sur la belle aventure d'une nouvelle construction, à laquelle, en votant ce texte, les socialistes s'engageront (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Jean-Louis Debré - Nous voici donc réunis pour engager la procédure qui doit aboutir à une révision constitutionnelle instaurant le quinquennat. Des multiples aménagements apportés ces dernières années à la Constitution de la V^e République, celui-ci est le plus lourd de signification.

Qu'on le souhaite ou qu'on le déplore, la modification de la durée du mandat présidentiel est en effet un acte important, qui doit être perçu comme tel. Puissions-nous donc nous efforcer dans nos débats d'éclairer l'opinion publique sur les enjeux véritables de cette réforme, qui ne doivent être ni négligés ni exagérés.

Il ne s'agit pas d'une réforme anodine car elle touche à la fonction présidentielle, qui demeure la clef de voûte de notre Constitution. L'abandon du septennat marque la fin de la « monarchie républicaine » dans laquelle d'aucuns voient la singularité de nos institutions. Mais cet abandon n'est-il pas, d'une certaine manière, déjà consommé dans les faits ? Le sort de la fonction présidentielle originelle, née des traumatismes de 1940 et de 1958 et constituant une réponse institutionnelle à la crise de l'Etat et à l'affaiblissement de la nation, n'est-il pas déjà scellé ?

Il ne faut pas être grand clerc pour voir que la présidence à la fois arbitrale et exécutive, concentrant sur elle la dimension symbolique, affective du pouvoir et la gestion quotidienne des affaires, a vécu. La première raison est circonstancielle : nos institutions se sont progressivement faites à la cohabitation, au point que les français n'ont pas craint de renouveler l'expérience à trois reprises. La seconde raison est plus profonde : c'est la diminution avérée du rôle du politique, notamment national. Elle conduit à s'interroger sur les contours du pouvoir exécutif, dans un contexte économique et social qui s'est transformé : la rapidité de l'information, la propension à mettre en cause la responsabilité individuelle et collective, l'aspiration des citoyens à être fréquemment consultés se conjuguent pour fragiliser toutes les fonctions électives, et la magistrature suprême n'échappe pas à la règle.

Le Président de la République, en dépit des justes réserves que lui inspiraient les possibles conséquences d'une inflexion de l'esprit de la Constitution, a voulu prendre acte de la nécessité de rendre plus fréquemment la parole au peuple en même temps qu'il s'efforce, dans la pratique quotidienne, d'avoir une fonction plus arbitrale, plus humaine, plus proche des Français que ses prédécesseurs immédiats. C'est la raison pour laquelle, après avoir pesé le pour et le contre il a choisi, avec l'assentiment du Gouvernement, de s'engager dans la voie d'une réduction à cinq ans du mandat présidentiel.

Pour autant, on ne saurait parler de grand soir institutionnel. S'il existe un lien éventuel entre la durée du mandat et la nature du régime, il ne s'agit en aucun cas d'un lien automatique, d'une influence mécanique. La meilleure preuve en est que le septennat a traversé trois Républiques aux régimes fort différents, la III^e de nature parlementaire, la IV^e proche du régime d'assemblée, la V^e plutôt parlementaire ou plutôt présidentielle selon les circonstances. Déduire de la seule durée du mandat présidentiel la forme du régime me paraît présomptueux (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).

C'est faire peu de cas des relations entre les pouvoirs telles qu'elles sont définies dans la Constitution. C'est faire abstraction des personnalités. C'est omettre l'importance du « fait majoritaire », permis par un mode de scrutin aux élections législatives qui est indispensable à l'équilibre de nos institutions ; le groupe RPR refuserait que soit introduite, au prétexte de la révision que nous discutons aujourd'hui, une dose plus ou moins forte de proportionnelle dans un mode de scrutin qui a fait ses preuves. Enfin, à ceux qui jugent inéluctable un bouleversement de l'architecture constitutionnelle, je rappellerai que l'esprit dans lequel on applique les textes vaut autant que la lettre.

M. Patrick Ollier - Bien sûr !

M. Jean-Louis Debré - Ainsi le Général de Gaulle, que d'aucuns décrivent comme un défenseur obstiné du septennat, était certes attaché à ce que le Président dispose de la durée pour agir, notamment en matière de politique étrangère ; mais il avait aussi l'obsession de la légitimité, qui le conduisit, à intervalles réguliers, à remettre en cause devant le peuple français les pouvoirs qu'il tenait de lui. Dès lors que le recours au référendum-plébiscite ou l'hypothèse d'un refus de la cohabitation n'apparaissent plus aujourd'hui pertinents, le quinquennat doit permettre cette vérification périodique du lien de confiance entre les Français et le Président.

Il ne peut être apprécié, en revanche, comme une diminutio capitis, réduction du rôle du Président de la République. D'abord parce que celui-ci, même élu pour une durée équivalente à celle de l'Assemblée, conserve une légitimité supérieure, née de l'élection au suffrage universel direct par les Français.

Ensuite parce qu'il continue de détenir des prérogatives constitutionnelles étendues, énumérées à l'article 19. Ces attributions lui donnent les moyens de surmonter les blocages institutionnels ou politiques. Elles renforcent sa position d'arbitre, de garant du bon fonctionnement des pouvoirs publics. Ainsi que l'indique l'exposé des motifs du projet, c'est toujours le scrutin présidentiel qui donnera le « la » de la vie politique intérieure.

Assisterons-nous, de ce fait à un glissement vers un régime présidentiel ? Rien ne permet de l'affirmer. Continuent de coexister, dans notre Constitution, un Président de la République et un Premier ministre, dont le rôle et la légitimité sont de nature différente, mais non concurrente. C'est manifeste en cas de concordance des majorités présidentielle et parlementaire. C'est également le cas en période de cohabitation, car le chef du Gouvernement est certes adossé à une majorité parlementaire, mais procède malgré tout du chef de l'Etat.

Quant aux relations entre l'exécutif et le législatif, elles demeurent régies par les mêmes règles. Le principe de responsabilité gouvernementale et les mécanismes régulant le processus législatif ne sont pas des ornements dont nous pourrions faire l'économie.

En réalité, le retour devant les Français tous les cinq ans apparaît simplement comme une réponse, parmi d'autres, à l'exigence d'une responsabilité accrue. Comment expliquer autrement les multiples oscillations, hésitations auxquelles son éventuelle adoption a donné lieu, sur tous les bancs, depuis vingt-sept ans qu'on en parle ? Elles s'expliquent en tout cas moins par des controverses doctrinales que par des concours de circonstance. En réalité, à partir du moment où il est apparu qu'on pouvait, sans risque majeur pour la stabilité institutionnelle, pratiquer l'alternance législative, dénouer à l'occasion des élections présidentielles des conflits de légitimité, le quinquennat n'a pas figuré au rang des priorités politiques. Il a, tout au plus, servi d'argumentaire électoral aux uns et autres...

C'est pourquoi, sur ce sujet, personne n'a de leçon à donner ni à recevoir (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR). Il n'y a pas, d'un côté, ceux qui seraient restés fermes dans leurs convictions, et de l'autre ceux qui auraient changé d'avis par opportunisme. Ce serait là une étrange relecture de l'histoire ! Car enfin, la majorité d'aujourd'hui s'est fort bien accommodée du septennat quand M. Mitterrand était à l'Elysée. Le parti socialiste n'a pas prêté son concours à M. Pompidou lorsqu'il a lancé la procédure de passage au quinquennat.

A l'inverse, dans nos rangs, nombre de voix se sont élevées pour prôner l'instauration du quinquennat, voire pour aller plus loin encore, avant même que le sujet fût à la mode. Par conséquent si certains, notamment au sein de la majorité et du parti socialiste, cédaient à la tentation de s'approprier le bénéfice de la réforme, ils feraient fausse route. Cette réforme n'appartient à personne. Elle doit être collectivement assumée, pour que les Français soient vraiment convaincus qu'elle contribuera à la vitalité démocratique sans remettre en cause l'équilibre des institutions.

Le groupe RPR se réjouit qu'il en soit ainsi, et que l'adhésion générale à notre socle constitutionnel permette l'adaptation sereine de la V^e République aux évolutions imposées par notre temps. Quel chemin parcouru depuis qu'en 1958 la gauche, sous l'impulsion de François Mitterrand et Pierre Mendès-France, contestait la Constitution et y voyait un régime autoritaire, plus proche de la dictature que de la République ! C'est pour nous, gaullistes, un motif de satisfaction et de fierté, de voir la Constitution reconnue pour ce qu'elle est : un modèle d'équilibre, de souplesse et d'efficacité, qui permet l'exercice d'une véritable démocratie. Prenons garde à ne pas l'ébranler, sans avoir défini une alternative crédible.

Sans doute cette prudence ne satisfera pas ceux qui auraient souhaité, à la faveur de cette modification, ouvrir un vaste débat sur l'équilibre des institutions, débat qu'ils estiment d'autant plus nécessaire que le quinquennat, selon eux, ouvrirait inexorablement la voie à une nouvelle architecture constitutionnelle. Qu'ils se rassurent : le projet de loi constitutionnelle n'a pas pour objet d'entraver ou de brider leur réflexion. On peut, à bon droit, vouloir pour la France un autre régime que celui qui a assuré la stabilité politique et institutionnelle depuis plus de quarante ans. On a le droit de soutenir que le quinquennat « sec » porte en germe des évolutions futures vers un régime d'assemblée ou vers un régime présidentiel -ce qui serait pour les uns, une chance, et pour les autres, dont je suis, un risque, et une erreur. Mais quelle que soit notre opinion sur ce point, reconnaissons que ce n'est ni le lieu, ni le moment d'engager une telle discussion. L'avenir offrira de multiples occasions de le faire. Mais n'entamons pas les débats de demain avant d'avoir réalisé les réformes d'aujourd'hui. Si d'ailleurs la V^e République devait connaître des adaptations ultérieures, ce serait à la lumière des enseignements tirés de celle-ci. C'est dire que ce quinquennat n'est ni une réformette, ni une révolution, mais une réforme au sens plein du terme.

C'est pourquoi nous attendons que le Gouvernement utilise les moyens dont il dispose pour éviter que la réforme soit dénaturée, d'autant que, si j'ai bien compris, certaine composante de votre majorité n'entend pas s'en tenir à l'architecture générale de nos institutions, mais souhaite explorer des chemins incertains, sans rapport avec l'objet du débat. Le groupe RPR soutiendra toute initiative permettant de circonscrire cette discussion à son thème véritable : la réduction du mandat présidentiel. Profiter de cette occasion pour ouvrir la boîte de Pandore de l'innovation démocratique, se livrer, par voie d'amendement, à diverses surenchères, ce ne serait pas seulement faire échouer une réforme qui sert l'intérêt public. Ce serait ternir l'image et la réputation de l'Assemblée et du Parlement qui peuvent trouver, dans la question posée, matière suffisante à un débat sérieux et fécond, plutôt que prétexte à s'égarer.

Certains accusent à la légère le Président de la République et le Gouvernement de vouloir brider les droits du Parlement en signalant les risques liés à la multiplication des amendements. Si telle était leur intention, ils disposaient de moyens beaucoup plus expéditifs : l'exhumation du texte de 1973, ou le recours à l'article 11 de la Constitution. On a préféré une procédure incontestable et reprise à zéro. Ce n'est pas seulement le signe d'un respect formel pour les assemblées. Il s'agit surtout de s'assurer qu'un consensus sur ce sujet existe bien au Parlement avant, espérons-le, de se manifester dans le pays. Cet accord, que nous souhaitons le plus large possible, est une condition sine qua non de réussite de la réforme. Il évite qu'elle ne soit interprétée comme une manipulation de la Constitution à des fins personnelles, ou comme un oukase visant à assurer la domination d'un camp sur un autre. Notre responsabilité à tous est en effet de conforter l'attachement des Français à leurs institutions, non de l'affaiblir.

Un dernier mot. Nul plus que moi n'évoque ces questions institutionnelles avec un mélange de passion et de respect pour la V^e République. Mais ne nous méprenons pas sur les motivations des fondateurs de la V^e République. Ils n'entendaient pas faire une Constitution pour l'éternité. Ils cherchaient, avec pragmatisme, les moyens d'asseoir de nouveau l'autorité d'un Etat amoindri, de restaurer la dignité d'un Parlement abîmé dans des querelles stériles, de rendre au peuple français une souveraineté confisquée par le système des partis. Ce patrimoine que nous avons porté et qui est devenu patrimoine commun de tous les Français, il nous appartient de le préserver, sans pour autant le figer. La Constitution a du évoluer avec son temps, et surmonter les épreuves, prouvant sa solidité, sa modernité, son efficacité. C'est peut-être parce qu'elle est brève, et se prête à des interprétations différentes. Gardons-en l'esprit, alors que nous en modifions peut-être un peu trop souvent la lettre.

On nous dit que nous ne sommes pas enthousiastes ; nous cherchons simplement à être utiles. Être utiles, c'est moderniser nos institutions, en harmonie avec leur esprit, et donner au peuple, source de la légitimité, les moyens de s'exprimer. Le groupe RPR votera donc une réforme nécessaire à la modernisation d'une Constitution que nous croyons bonne pour notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).

M. Jacques Brunhes - La présente réforme revêt une importance particulière. Elle n'est pas une simple adaptation fonctionnelle, mais une réforme majeure aux conséquences considérables. Dès lors, Madame la ministre, vous me permettrez de regretter avec force les modalités de son examen. Adopté en Conseil des ministres le 8 juin, le texte est soumis à la commission des lois le lendemain. A 9 heures 30, nomination du rapporteur ; à 9 heures 31, rapport. Aucun ministre n'a été auditionné : pour une loi constitutionnelle, c'est une première. Discussion les 14 et 15 juin. Et pour couronner le tout, fait unique dans les annales de la V^e République, le Président de la République interdit de fait à la représentation nationale d'amender le texte. Je le dis sereinement, mais très fermement : cette précipitation qui escamote le débat de fond est indigne du Parlement.

Nous avions pourtant l'occasion d'aborder enfin les questions-clés de notre crise institutionnelle. Cette crise a des causes multiples, qui expliquent aussi la crise de la société et celle de la politique. Les inégalités croissantes conduisent les Français à s'interroger sur le fonctionnement de la démocratie représentative et les rendent plus exigeants envers leurs élus.

Le fait nouveau réside d'ailleurs dans le mécontentement chronique qui, depuis 1986, conduit les électeurs à sanctionner systématiquement les majorités sortantes, provoquant régulièrement des « cohabitations ». Les citoyens disent non aux inégalités que la croissance des richesses produites permettrait de réduire. A chaque scrutin, ils cherchent une solution pour que cela change. Quels qu'aient été les acquis des trois dernières années, nous poursuivrons notre action pour des réformes de structure qui répondent aux exigences de notre peuple.

Le présent projet, à lui seul, ne répond en rien aux exigences démocratiques de notre époque. Le seul argument qu'invoque le Président de la République, avec une absence de conviction qui a frappé tous les Français, c'est que le quinquennat « sec » serait à la fois plus moderne -en quoi, on peut se le demander- et plus conforme aux pratiques observées chez nos voisins. Certes, les Français souhaitent être consultés plus souvent, mieux entendus et respectés, et pouvoir se mêler davantage des affaires publiques. Dans cette perspective, l'adoption du quinquennat n'est pas inimaginable. Mais cette mesure ne peut être prise isolément, sans une réflexion d'ensemble sur les institutions. Sinon, nous aurons la même désaffection des citoyens. La réduction de sept à cinq ans du mandat présidentiel ne résout pas le défaut originel du régime.

La V^e République souffre de déséquilibres exorbitants qui favorisent à l'excès l'exécutif. C'est presque une banalité de le rappeler. Je dois pourtant le faire puisque M. le rapporteur n'évoque même pas cette question-clé, ce qui est le signe de son embarras et des contradictions entre les propos d'aujourd'hui et ceux d'hier.

François Mitterrand écrivait, dans la lettre de mission à la commission Vedel, le 30 novembre 1992 : « La V^e République a multiplié les garanties capables d'assurer l'autorité et la stabilité de l'exécutif. Mais elle n'a pu le faire qu'en réduisant à l'excès le rôle du Parlement. Une réforme de nos instituions doit donc corriger ce nouveau déséquilibre entre les pouvoirs. »

Le candidat Jacques Chirac, pour sa part, déclarait en 1995 : « J'ai regretté longtemps la dérive monarchique de nos institutions, il est temps d'y mettre fin ».

Or, le rapporteur a été très discret sur cet aspect essentiel de notre crise institutionnelle, et la cohabitation, si elle a atténué quelque peu la présidentialisation du régime, ne peut nous faire oublier le passé.

Entre 1995 et 1997, pour s'en tenir à cette période, le renforcement du pouvoir personnel a d'abord été marqué par l'élargissement du fameux « domaine réservé », dont on ne trouve aucune trace dans la Constitution. Le Président a décidé seul de la reprise des essais nucléaires, a décidé seul de l'abandon du caractère national de notre défense, a décidé seul de l'avenir du service national.

M. André Gerin - C'est vrai !

M. Jacques Brunhes - Représentants du peuple, nous avons appris ces décisions par la télévision ou la radio !

M. Arnaud Lepercq - Cela a été discuté ici !

M. Jacques Brunhes - Non !

Nous ne cesserons jamais de dénoncer cette monarchie élective, qui fait que celui qui a été élu à la présidence de la République accapare des pouvoirs considérables, sans avoir de comptes à rendre à personne : ni au peuple, ni à la représentation nationale. Il n'a même pas à appliquer le programme sur lequel il a été élu. Jacques Chirac a-t-il tenu celles qu'il avait faites en 1995 ? Un tel système engendre une république de spectateurs et de courtisans.

Les Français en ont compris le risque et ont provoqué des « cohabitations ». Celles-ci atténuent certes les pouvoirs du Président de la République, car le centre de gravité se déplace davantage vers l'autre pôle de l'exécutif, voire, grâce aux efforts de l'actuel Gouvernement, vers le Parlement, mais nous ne pouvons pas débattre de la loi fondamentale au regard des seuls rapports de force politiques du moment.

La crise de nos institutions tient essentiellement à un défaut originel : le déséquilibre entre l'exécutif et le législatif. Face à cette dérive présidentialiste, la commission Vedel rappelait, en 1993, qu'il était « un v_u unanime exprimé sous des formes diverses mais avec force par les acteurs du jeu politique et par l'opinion : donner au Parlement une place et un rôle qui doivent être, dans une démocratie, les siens ».

La réforme qui nous est proposée, d'une manière si simplifiée qu'elle en devient, hélas, simpliste, peut-elle aller dans ce sens ? Peut-elle résoudre le défaut originel du régime ? A l'évidence non : elle l'aggrave.

Que fait-on aujourd'hui, dans une précipitation suspecte ? On ressort le quinquennat comme une solution à la crise. Ce n'est pas une modernisation, c'est une erreur, volontaire ou non, de diagnostic. Comment prétendre sortir d'une crise due à l'abus de centralisation, en allant plus loin encore dans la concentration du pouvoir ? Comment les élus qui partent en guerre contre le jacobinisme étatique peuvent-ils concilier leurs anathèmes avec la soif d'une démocratie confisquée ?

M. André Gerin - Très juste !

M. Jacques Brunhes - On nous dit que le quinquennat ne changera rien aux rapports entre les institutions et n'empêchera pas la discordance entre la majorité présidentielle et la majorité législative. Mais s'il doit ne rien changer, pourquoi le décider ?

Il s'agit en fait d'une étape dans un processus. On ne peut pas instaurer aujourd'hui un régime présidentiel, c'est-à-dire supprimer la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée, car les Français le refusent dans leur majorité, mais on peut instaurer un régime encore plus présidentialiste.

Si les scrutins présidentiels et législatifs coïncidaient, les prérogatives du chef de l'Etat se trouveraient renforcées, au détriment du Parlement, et la vie politique se polariserait autour des seuls partis en situation d'avoir un candidat élu à la présidence de la République. Bref, nous irions vers un dangereux appauvrissement du pluralisme et une limitation considérable des choix offerts aux citoyens.

Nous n'avons pas le fétichisme des chiffres. L'important, c'est que le mandat du Président de la République soit plus long que le mandat législatif. La tradition française s'appuie sur cette double articulation, qui oxygène la vie politique et empêche une présidentialisation accrue. C'est pourquoi nous déposerons un amendement tendant à éviter la concomitance des deux consultations.

Autre argument avancé : la réduction du mandat présidentiel favoriserait une présidence « citoyenne ». Que signifie cette expression ? J'observe -n'y voyez pas malice- que la notion de président citoyen est apparue pour la première fois à la convention socialiste de 1996. Cette précaution adjectivale n'est pas une garantie en soi. Nous avons vu un président se couler dans le moule des institutions, après avoir écrit le « Coup d'Etat permanent »... (Sourires)

J'ajoute -toujours sans malice (Exclamations et rires sur les bancs du groupe du RPR)- que le même document du parti socialiste prévoit la suppression de l'article 16 et comporte un très long chapitre intitulé « Restaurer la souveraineté législative ». Il y a là la possibilité d'accords multiples sur l'essentiel, mais elle ne sera, hélas, pas discutée.

Quel argument reste-t-il aux signataires et aux partisans du projet, hormis l'insondable « modernité » ? Le quinquennat « sec » serait un « premier pas », une « poignée », qui comme je l'ai entendu dire en commission, permettrait d'ouvrir la porte à des réformes futures.

Mon expérience des réformes institutionnelles à répétition m'amène à constater que le rééquilibrage des institutions est toujours remis à plus tard-un « plus tard » qui, à ce jour, est synonyme de « jamais ». C'est la raison pour laquelle nous avons déposé une quinzaine d'amendements -je ne parle pas ici de ceux qui, signés à titre individuel, n'engagent que leur auteur... (Sourires) Mais la restauration de la souveraineté législative du Parlement ne passe pas seulement par des réformes constitutionnelles. Elle peut se faire aussi par des lois ordinaires : sur le mode d'élection des députés, sur le statut de l'élu -tant attendu et toujours remis à demain- ou par une simple modification du Règlement de l'Assemblée, tendant à inscrire des propositions d'initiative parlementaire chaque semaine au lieu d'une fois par mois, ce qui donnerait un tout autre sens au mot « niche », lequel désigne un renfoncement pratiqué dans un mur pour y déposer un objet décoratif, ainsi que le rappelle souvent, avec l'humour qu'on lui connaît, l'ami Louis Mermaz... (Sourires)

Bref, nous sommes prêts à rouvrir immédiatement le chantier des réformes indispensables, dont certaines ont heureusement abouti, comme la parité ou -très partiellement- le non-cumul.

Je conclurai par deux observations.

La première porte sur le Sénat. Les sénateurs communistes évoqueront la durée excessive du mandat sénatorial et le rôle de la Haute Assemblée, mais comment ne pas relever que le Sénat est aujourd'hui un véritable verrou oligarchique, qui bloque la machine législative sur l'indépendance des juges, sur le droit de vote des immigrés, sur le cumul des mandats, pour ne prendre que quelques exemples ?

Ma seconde observation a trait à l'attitude des représentants de la droite.

Je ne reparlerai pas de la pathétique conversion du Président de la République au quinquennat, qui l'engage à s'engager sans s'engager, ni de celle de Valérie Giscard d'Estaing partisan convaincu du septennat dans son _uvre de 1985 Deux Français sur trois.

Quant à Charles Pasqua, il répond à ceux qui parlent de renforcer les pouvoirs en faveur du Parlement qu' « il vaudrait mieux renforcer les pouvoirs du Président de la République ». L'aveu est de taille, et contraire à toute notre philosophie.

Le trait saillant de notre Constitution et de sa pratique, c'est l'abaissement du Parlement -même si cela est moins vrai sous cette cohabitation.

Le quinquennat « sec » non seulement ne résout pas ce problème mais encore l'aggrave. Nous ne pourrons voter ce texte, puisqu'il restera, hélas, en l'état.

Je le répète, ce n'est pas la réduction à cinq ans de la durée du mandat présidentiel qui nous pose problème : c'est le fait que ce soit la seule réforme proposée.

Mais notre débat et notre vote de la semaine prochaine ne vont pas clore la discussion. Notre pays a besoin d'un grand débat sur des institutions modernes, démocratiques, favorisant la participation citoyenne. Le fossé ne cesse de se creuser entre les institutions et la société tandis que se posent avec de plus en plus d'acuité les questions de la durée de l'ensemble des mandats, du scrutin proportionnel, de la démocratie participative -dans la société mais aussi dans l'entreprise-, du statut de l'élu... C'est ce débat de fond que nous entendons engager avec les citoyens et avec tous ceux qui souhaitent travailler à une République moderne, à une démocratie « de nouvelle génération ». Les mois qui nous séparent d'un éventuel référendum permettent de mener une grande bataille politique : c'est en fonction de celle-ci que les communistes décideront, le moment venu, de la position à adopter (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste).

M. Philippe Douste-Blazy - Débattre d'une réforme de notre Constitution et de nos institutions, c'est débattre des relations que les Français entretiennent et entretiendront avec la vie démocratique : ce n'est donc pas débattre entre constitutionnalistes, mais débattre entre citoyens. Et ceux qui jugent ce débat décalé, voire dérisoire devraient bien s'aviser que le scepticisme grandissant des Français trouve sa source dans la lente mais sûre paralysie de nos institutions. Quant à ceux qui pensent que le « subtil équilibre » de notre vie politique convient à nos concitoyens, ils doivent comprendre que les retards que nous accumulons dans de trop nombreux domaines, par rapport à nos voisins européens notamment, ont la même origine. Travailler à la réforme de nos institutions, c'est donc travailler à la réforme dans notre société et travailler pour la France !

Certes, des sondages montrent que les Français soutiennent massivement l'idée du quinquennat mais qu'ils sont loin de considérer cette réforme comme essentielle, comme s'ils estimaient que nos institutions n'avaient qu'un rapport lointain avec leur vie quotidienne. Mais, précisément, ils nous appartient de leur montrer qu'il n'en est rien et que ces institutions influent directement sur leur existence : sachons expliquer et convaincre !

Cette révision constitutionnelle nous contraint de répondre à trois questions. Nous ne pourrons le faire qu'en nous référant à l'esprit de notre Constitution, esprit qui « procède de la nécessité d'assurer aux pouvoirs publics efficacité, stabilité et responsabilité ».

Première question : le quinquennat est-il conforme à cet esprit ? Si, depuis près de vingt ans, l'UDF appelle de ses v_ux la réduction à cinq ans de la durée du mandat présidentiel, si le Président Giscard d'Estaing a rouvert ce débat, c'est bien parce que cette réforme va dans le sens d'une plus grande efficacité, d'une stabilité mieux assurée et d'une responsabilité accrue.

Responsabilité accrue : l'élection du Président de la République au suffrage universel direct aura lieu à intervalles plus réguliers, le peuple souverain sera plus souvent sollicité. D'ailleurs, cette exigence de démocratie pourrait être complétée par une limitation à deux mandats successifs, afin de donner à notre vie politique un rythme compatible avec les évolutions de notre société : nous avons déposé un amendement pour le proposer. L'esprit de notre Constitution veut que le Président procède du peuple tout entier et que le peuple soit appelé à lui renouveler régulièrement sa confiance : tel est le sens du quinquennat et du recours au référendum. Plus grande stabilité : le septennat n'assure pas la continuité de l'action politique, c'est une durée brisée car, au plus tard dans la cinquième année du mandat, a lieu l'autre rendez-vous politique essentiel : les élections législatives. La cohérence de l'action s'en trouve singulièrement affaiblie. Certes, le quinquennat ne suffit pas à garantir la coïncidence des élections présidentielle et législative. Elle pourra toujours être rompue, soit par la démission ou le décès du chef de l'Etat, soit par l'usage du droit de dissolution. Néanmoins le quinquennat favorisera incontestablement cette coïncidence, qui pourra d'ailleurs être rétablie, au besoin, par une dissolution. Clef de voûte de nos institutions, le Président de la République doit conserver le pouvoir de décider l'heure et les voies par lesquelles le peuple tout entier est appelé à se prononcer.

Plus grande efficacité : comment ne pas voir que celle-ci est remise en cause par la cohabitation, situation que les fondateurs de la V^e République n'avaient sans doute pas prévue mais qui se renouvelle régulièrement depuis 1986, instaurant un quinquennat de fait ? Aucun système politique ne peut prémunir contre cette discordance, pas même le régime présidentiel américain. Une Constitution n'est pas faite pour programmer la vie politique : elle est là pour garantir la démocratie et fixer les règles essentielles de son fonctionnement. Ce sont les événements qui la font vivre et lui donnent son sens. Ainsi de véritables institutions démocratiques doivent-elles offrir à une nation tous les moyens de résoudre les crises politiques qu'elle peut affronter. La Constitution de 1958 offre aux pouvoirs publics une échelle graduée de moyens à cet effet. L'adoption du quinquennat ne remettra pas en cause ce facteur de souplesse, elle doit au contraire la préserver.

Responsabilité, stabilité, efficacité : la réduction à cinq ans de la durée du mandat présidentiel apparaît conforme à l'esprit de nos institutions. C'est dans cet esprit que le Président Chirac a pris l'initiative de cette réforme. L'UDF, qui l'a préconisée de longue date, ne va pas aujourd'hui bouder son plaisir.

Deuxième question essentielle dans ce débat : pouvons-nous mesurer aujourd'hui les effets que cette réforme aura, demain, sur nos institutions et sur le déroulement de notre vie politique ?

Ne nous leurrons pas : l'institution du quinquennat est une modification importante de notre Constitution, mais vouloir apprécier aujourd'hui toute l'étendue de ses conséquences, voilà en revanche qui serait bien aventureux. Lorsque, en 1974, le Président Giscard d'Estaing a voulu étendre le droit de saisir le Conseil constitutionnel à l'opposition parlementaire, certains ont brocardé une réforme sans importance. On sait qu'ils durent réviser leur jugement car cette révision constitutionnelle est apparue à l'usage comme l'une des deux plus importantes depuis 1958, la pierre angulaire d'un statut de l'opposition parlementaire dont notre pays manquait et une contribution au parachèvement de notre état de droit.

Aujourd'hui, les constitutionnalistes se divisent sur les conséquences du quinquennat, mais « une Constitution, c'est un esprit, des institutions, une pratique » disait le général de Gaulle. Seule la pratique du quinquennat nous instruira de ses effets exacts sur le fonctionnement des institutions.

M. Pascal Clément - Il s'agit donc d'un pari sur l'avenir !

M. Philippe Douste-Blazy - Cette réforme a mûri pendant trente ans, franchissons maintenant cette étape et prenons le temps d'en mesurer toutes les conséquences, afin, s'il est nécessaire, d'y apporter les compléments qui lui permettront de ne produire que des effets heureux.

Déjà, d'ailleurs, se pose la question de l'adaptation des calendriers électoraux, c'est-à-dire de la concordance des majorités présidentielle et parlementaire. Le fondateur de la V^e République redoutait que, si les mandats du Président de la République et des députés devaient coïncider, la désignation du chef de l'Etat ne fût mêlée « à la lutte directe des partis ». Ce risque existe sans doute mais il faut, pour l'apprécier, le confronter à celui qui découle nécessairement de l'architecture actuelle de nos institutions, qui contraint le Président de la République, dans le cours de son mandat, à descendre dans l'arène des élections législatives. Le Président Giscard d'Estaing a répondu à cette objection, le 27 janvier 1978, dans son discours de Verdun-sur-le Doubs : « La Constitution a voulu que chaque Président assiste nécessairement à des élections législatives, et, si elle l'a doté de responsabilités aussi grandes, ce n'est pas pour rester un spectateur muet ». Si nous voulons améliorer l'efficacité de nos institutions, l'ordre des élections doit être celui qui sera le plus favorable à la désignation d'une équipe cohérente, porteuse d'un projet et soudée autour d'un homme. Ce double rendez-vous démocratique doit être l'occasion de sceller un véritable contrat entre le peuple, la majorité sortie des urnes et le Président de la République qui inspire son action. Aux pouvoirs issus de ce contrat doivent correspondre des contrepoids institutionnels : il convient par conséquent de renforcer les pouvoirs du Parlement et des collectivités locales.

Troisième et dernière question : comment faire du quinquennat une étape dans la modernisation de notre République ?

le pragmatisme de mise ici ne saurait servir d'alibi pour différer des choix nécessaires, ou encore moins, pour occulter les questions dont le pays attend que nous les prenions clairement. L'orateur socialiste vient d'invoquer la cohabitation pour justifier que ces réformes ne soient pas engagées : ce n'est qu'un alibi puisque, durant dix ans, ses amis avaient la faculté de les mener à bien !

Le débat est pour nous l'occasion de prendre date et d'ouvrir des perspectives pour un rééquilibrage des pouvoirs, tant entre l'exécutif et le législatif qu'au sein de l'exécutif et entre l'échelon central et les échelons de proximité.

La réforme du quinquennat nous oblige, en effet, à évoquer le grand chantier institutionnel de demain : le rééquilibrage entre les pouvoirs exécutif et législatif.

L'UDF souhaite un débat approfondi sur les moyens de revaloriser le rôle du Parlement, tant dans sa fonction législative que dans sa fonction de contrôle démocratique. Du reste, l'une ne va pas sans l'autre, et nous n'aurons de bonnes lois que si l'administration est efficacement contrôlée.

Les modalités de vote des lois de finances ne sont pas satisfaisantes pour un Etat démocratique comme le nôtre et la réforme de l'ordonnance de 1959 ainsi que de l'article 40 de la Constitution, souvent évoquée, doit être enfin envisagée.

M. Hervé Morin - Très bien !

M. Philippe Douste-Blazy - De même, l'article 44-3 de la Constitution entrave le dialogue et la confiance qui doivent fonder les relations entre un gouvernement et sa majorité. La restriction qu'il apporte au droit d'amendement des parlementaires est d'autant moins acceptable que son utilisation reste à la discrétion du Gouvernement, sans qu'il ait, en contrepartie, à engager sa responsabilité politique, comme lorsqu'il recourt à l'article 49-3.

Les droits de l'opposition, déjà renforcés en 1974 par la faculté de saisir le Conseil constitutionnel, doivent être encore accrus en étendant la possibilité de créer des commissions d'enquête parlementaire.

Cette revalorisation du rôle du Parlement contribuera à redonner du sens à la responsabilité politique du Gouvernement qui, même en période de concordance des majorités, restera responsable devant le Parlement dont les pouvoirs de contrôle devront être renforcés.

Des relations qu'entretiendront les deux pouvoirs dépendra la nature de notre régime. Un débat serein doit être ouvert en prenant la mesure de tout ce qui sépare notre pays de celui où le régime présidentiel s'est enraciné. N'oublions pas Montesquieu : les lois « doivent être tellement propres au peuple pour lequel elles sont faites, que c'est un très grand hasard si celles d'une nation peuvent convenir à une autre ».

Mais le chantier le plus important sera sans doute celui du rééquilibrage entre pouvoir central et local, c'est-à-dire de la définition de la place de l'Etat entre les collectivités territoriales d'une part, l'Union européenne de l'autre.

Comment ne pas voir que le malaise démocratique dont notre pays souffre prend sa source dans l'insuffisante vitalité d'une démocratie locale que le pouvoir central n'a jamais laissé pleinement s'épanouir ? « Sans institutions communales », nous a pourtant avertis Tocqueville, « une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté ».

Comment ne pas voir que l'efficacité et le crédit des institutions publiques sont menacés par l'enchevêtrement inextricable des compétences dans lequel les collectivités locales se débattent depuis une décentralisation restée au milieu du gué ?

M. Jean-Louis Idiart - Quant à vous, vous étiez restés sur la berge. C'est pire !

M. Philippe Douste-Blazy - Trop souvent, l'Etat a délégué des compétences sans les moyens correspondants. Il a voulu diviser pour régner, et conserver partout des leviers de contrôle (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).

Mme Véronique Neiertz - C'est la meilleure !

M. Philippe Douste-Blazy - Voyez ce qui se passe avec l'assurance maladie. Jugez-en par l'état du dialogue social (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe du DL).

Mme Martine David - Ce n'est pas parce que tu vas de Lourdes à Toulouse que tu décentralises !

M. Philippe Douste-Blazy - Comment ne pas voir que le centralisme qui a donné, en son temps, son unité et son identité à la France grâce à l'uniformité de la loi, n'est plus en mesure d'assurer le succès et même l'application d'une réforme ? Le droit à l'expérimentation est devenu une nécessité et le groupe UDF déposera un amendement tendant à l'inscrire dans la Constitution.

Comment ne pas voir que l'émiettement des compétences et des moyens crée un déficit de responsabilité que les citoyens croient trop souvent pouvoir combler en se tournant vers la justice pénale, sans mesurer qu'une pénalisation généralisée de la vie publique signifie moins, et non plus, de responsabilités ?

Comment ne pas voir, enfin, que la lancinante question du cumul des mandats résulte de l'insuffisante autonomie des collectivités locales ?

Nous veillerons avec détermination à ce que ces questions soient posées. Les élections présidentielles devront en être l'occasion. C'est dans cette mesure que l'étape que nous franchissons aujourd'hui sera féconde.

Dans sa très grande majorité, le groupe UDF votera le projet de révision de la Constitution et s'emploiera à l'expliquer aux Français (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).

M. Jean-Pierre Michel - Dans une intervention télévisée qui fera date dans les annales de la République, le Président de la République nous a exposé la seule raison qui justifie cette réforme : cinq ans, c'est mieux que sept ans parce que c'est plus court ! Certes, la démocratie « respire » mieux si les électeurs sont appelés à voter plus souvent. Mais je regrette que cette réforme ait été lancée sur une sorte de TGV sans débat national préalable sur le devenir de nos institutions. A l'aube du troisième millénaire, quel régime, quelles institutions voulons-nous ?

Les députés du Mouvement des citoyens sont favorables au quinquennat comme première étape d'une marche en avant vers un régime présidentiel à la française, seul à même de redonner tout son sens et tous ses droits au Parlement. Il est temps de sortir de la dyarchie au sommet de l'Etat que l'on ne connaît en Europe qu'en Finlande et qui, en France, est source de perte de temps et d'efficacité. En période de cohabitation, la recherche d'un consensus mou, émollient, ne permet pas d'ouvrir le débat public devant les Français sur les grands enjeux de société.

La présente réforme devrait au moins nous permettre de limiter ces possibilités de cohabitation et de rendre tout leur sens aux élections présidentielle et législatives. Autant que possible, il faut faire concorder majorité présidentielle et législative. A cette fin, il convient que le Gouvernement dépose un projet de loi prorogeant de quelques mois le mandat de notre Assemblée, afin que l'élection présidentielle ait lieu avant les élections législatives. Si tel n'était pas le cas, cette réforme n'aurait aucun sens et l'un des candidats potentiels aux prochaines élections présidentielles serait disqualifié dès le soir du deuxième tour des élections législatives. Bref, pour des raisons de circonstance et de fond, je souhaite que l'élection du Président de la République précède celle des députés.

Sur cette réforme, que nous voterons, nous avons déposé un seul amendement tendant à faire peser une épée de Damoclès sur le Président de la République et à l'inciter à une certaine retenue dans le maniement de l'arme de la dissolution. Certes, cette proposition a été repoussée en commission et le sera sans doute en séance publique. Mais il s'agit pour nous d'indiquer la voie du régime présidentiel.

Lorsque la réforme sera adoptée, soit par référendum, soit par le Congrès -solution préférable et d'ailleurs moins coûteuse-, elle devra être considérée comme le point de départ d'une réforme globale de nos institutions intégrant le paramètre européen et l'exercice de la démocratie locale.

A cet égard, les conclusions de la commission Mauroy doivent être prises en considération.

Tel est le sens du vote positif des députés du Mouvement des citoyens.

M. François Hollande - La question qui nous est posée est simple, trop simple estiment certains. Approuvons-nous ou non la réduction du mandat présidentiel de sept à cinq ans. Les socialistes répondent clairement. Oui, le quinquennat est une réforme utile et souhaitable. Oui, cette réforme s'inscrit dans une évolution, elle ne constitue qu'une étape que nous aurions aimé plus substantielle. Non, cette réforme n'est pas la préoccupation première des Français : cependant, la question de la démocratie reste un sujet essentiel.

Notre adhésion au quinquennat ne relève en rien d'un choix de circonstance. Lionel Jospin en faisait une de ses propositions lors de la campagne présidentielle de 1995. Nous l'avions reprise à l'occasion du scrutin législatif de 1997. Et le Premier ministre avait évoqué, dans sa déclaration de politique générale, la nécessaire harmonisation des mandats électifs sur une base de cinq ans.

Pour être franc, nous n'imaginions pas qu'il fût possible d'y parvenir durant cette législature. Le Chef de l'Etat avait jusqu'à présent écarté cette idée du quinquennat avec constance ; l'opposition, à l'exception du Président Valéry Giscard d'Estaing, n'en faisait pas un de ses thèmes prioritaires et le Premier ministre avait indiqué qu'il ne souhaitait pas s'engager dans cette voie faute de consensus. Il a fallu l'heureuse conjonction d'une initiative parlementaire inopinée, de la réaffirmation d'une volonté gouvernementale et d'une soudaine prise de conscience présidentielle pour que cette réforme puisse nous être soumise, avec une chance certaine d'être adoptée.

Cette chance, nous ne la laisserons pas passer. Le quinquennat présente deux avantages majeurs. D'abord, il permet de rendre plus souvent la parole aux citoyens pour élire un Président de la République doté de pouvoirs dont ne dispose aucun autre chef d'Etat en Europe. Le septennat ne correspond plus au rythme de notre vie démocratique. Ensuite il limite, sans l'écarter totalement, le risque de cohabitation, dont tous se plaignent mais dont tous s'accommodent et qui finit par modifier nos institutions tantôt en donnant au chef de l'Etat un pouvoir sans limite, tantôt en le transformant en simple arbitre.

Plusieurs députés socialistes - Très bien !

M. François Hollande - Cela suffit à justifier le passage au quinquennat, dans le mouvement de rénovation de la vie publique auquel les uns et les autres -les uns plus que les autres- sommes attachés.

Les uns et les autres nous reconnaissons également que nous aurions pu aller plus loin dans l'évolution des institutions, et d'abord en renforçant les pouvoirs du Parlement : augmentation du nombre de commissions permanentes, limitation de l'usage du 49-3, auquel ce gouvernement n'a d'ailleurs pas recouru (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste), meilleur contrôle de l'engagement de nos forces armées dans les opérations extérieures, suppression de l'article 16 dont chacun reconnaît qu'il n'est plus utile.

M. Jacques Myard - Fossoyeur de la Constitution !

M. François Hollande - Il existe donc des nostalgiques de l'article 16...

Nous aurions pu enfin harmoniser la durée des mandats. Si le Président de la République est élu pour cinq ans, comment justifier un mandat de neuf ans pour les sénateurs ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste) Mais peut-être certains ici se voient-ils déjà dans une autre assemblée (Sourires).

M. Jean-Marie Demange - Quel sectarisme !

M. François Hollande - Mais non, cette réduction vaudrait pour les sénateurs de gauche comme de droite...

Sans doute eût-il été possible d'obtenir une majorité à l'Assemblée sur ces points. Mais dès lors que le Président de la République a fixé pour condition de l'aboutissement de cette réforme le rejet de tout amendement, nous en prenons acte avec regret, mais dans un esprit responsable.

Prétendre tout faire, serait décider de ne rien faire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). Se limiter au quinquennat c'est garantir son adoption.

Il reviendra au Président de la République d'indiquer s'il préfère la voie du référendum ou celle du Congrès. L'adhésion des Français est à première vue acquise, même si, on peut le comprendre, ils s'intéressent plus à l'emploi et au pouvoir d'achat.

Mme Véronique Neiertz - Tout à fait !

M. François Hollande - D'ailleurs le Gouvernement et le Parlement en font bien des objectifs prioritaires. Mais il serait trop commode de prétexter que les questions institutionnelles ne passionnent pas nos concitoyens pour remettre toujours la réforme à plus tard. La démocratie est trop précieuse pour ne pas veiller à maintenir des institutions efficaces et à les consolider.

Dans cet esprit, les socialistes travaillent pour franchir une nouvelle étape de la décentralisation, rendre la justice plus responsable, donner aux citoyens de nouveaux droits.

Je le dis par avance, nous entendons rééquilibrer nos institutions sans en changer la nature. Mais nous récusons toute évolution vers le régime présidentiel. Nous affirmons aussi la nécessité d'une claire majorité à l'Assemblée, -ce qui limite l'introduction de la proportionnelle- n'en déplaise à ceux qui critiquent les partis (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste). Ce que nous voulons, c'est un meilleur contrôle des gouvernants, une plus grande initiative du pouvoir législatif, une plus grande participation des citoyens. Ce qui est en cause, ce sont des textes, qu'il faut modifier, mais aussi une certaine pratique.

M. Alain Néri - Très bien !

M. François Hollande - J'ai rappelé nos intentions. Dans un débat institutionnel, rien ne serait pire que la confusion. Les socialistes veulent le quinquennat, non comme un aboutissement, mais comme une étape vers une démocratie plus vivante. Nous voulons le quinquennat aujourd'hui pour mieux justifier les réformes de demain (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

Mme Marie-Hélène Aubert - Ce débat est pour le moins surprenant. Il pourrait s'apparenter à une « partie de billard à trois bandes » entre un ancien, un actuel et, du moins nous l'espérons, un futur chef de l'Etat.

L'Assemblée nationale, sommée de se prononcer, à la hâte et sans modification possible de ce texte, se voit une fois de plus considérée comme une simple chambre d'enregistrement d'une réforme tout à coup d'une urgence absolue : la réduction à cinq ans du mandat présidentiel ! De plus le texte a finalement été déposé le 8 juin, lendemain de la date limite pour le dépôt des amendements en commission. Peut-être siégeons-nous depuis trop peu de temps dans cette assemblée pour être habitués à une telle désinvolture.

Nous allons donc débattre -ou plutôt discuter poliment- d'une réforme que nous approuvons, mais qui est loin d'apporter les modifications substantielles dont auraient besoin les institutions de la V^e République à bout de souffle.

La façon même dont ce débat est lancé révèle les travers d'une République qui donne l'essentiel du pouvoir à l'exécutif.

Seule une révolution considérable vers une VI^e République pourrait enrayer le discrédit du monde politique. Ce n'est pas de rapiéçages périodiques dont nous avons besoin, mais d'une République plus représentative, plus en phase avec les préoccupations de la société. Le débat sur les institutions renvoie à leur efficacité, et en cela il peut intéresser les Français.

Dans cette perspective les Verts, par leur expérience de la démocratie locale, leur vision globale européenne, voire planétaire, ont beaucoup à apporter.

C'est pourquoi nous avons appuyé de toutes nos forces les réformes proposées par cette majorité tendant à la limitation du cumul des mandats, la parité, porté la proposition du droit de vote pour les étrangers aux élections locales, de l'ouverture aux langues régionales, d'une réforme cohérente et globale des modes de scrutin instituant une proportionnelle aménagée, du renforcement des pouvoirs et des moyens du Parlement.

Nous avons déposé une vingtaine d'amendements pour dégager nos institutions de leur raideur amidonnée.

L'instauration du quinquennat devrait être l'occasion d'engager une large réflexion sur toutes ces questions, et d'abord au sein de la majorité, qui devra bien être en mesure d'ici deux ans d'articuler un projet cohérent de nouvelle Constitution. Faute de quoi, nos concitoyens auront une fois de plus le sentiment que les politiques se servent du système plus qu'ils ne cherchent à l'adapter aux besoins de la société.

Les Verts ont constaté avec regret en commission que cette occasion risquait fort de ne pas être saisie. Pour leur part, ils porteront ces débats sur la place publique.

Bien entendu, nous nous exprimerons en faveur de la réduction du mandat présidentiel à cinq ans, puisque nous la réclamons depuis longtemps, comme d'ailleurs la réduction de l'ensemble des mandats. Cependant nous considérons qu'elle est une poignée de porte, fournie par la facétie d'un ancien Président, qui nous permettra d'ouvrir la maison de la VI^e République. C'est dire l'ampleur de la tâche qui nous attend ; pour notre part, nous y sommes prêts (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV et sur quelques bancs du groupe socialiste).

M. Jean-Pierre Blazy - Une Constitution n'est pas gravée dans le marbre pour l'éternité, l'histoire de notre pays le montre. La Constitution de 1958 a elle-même déjà subi une douzaine de révisions.

Si la volonté de mieux régler nos institutions démocratiques préside aux évolutions de notre droit constitutionnel, les circonstances du moment sont parfois déterminantes. Tel est bien le cas pour la durée du mandat présidentiel.

La loi du 20 novembre 1873 confiant le pouvoir exécutif pour sept ans au maréchal Mac-Mahon était destinée à gagner du temps en vue d'une restauration monarchique. En 1962, le général de Gaulle, partisan d'une « présidence monarchique », décida de proposer l'élection du Président de la République au suffrage universel ; comme le rappelle André Fontaine dans un article récent du Monde, il y songeait depuis longtemps mais l'attentat du Petit-Clamart le persuada d'accélérer le mouvement.

Aujourd'hui, les explications embrouillées du Président de la République masquent difficilement une vérité de circonstance : M. Chirac sera plus facilement candidat à sa propre succession si la durée du mandat est réduite. Je ne fais là que rapporter la position de responsables RPR, en particulier Nicolas Sarkozy.

Il n'en reste pas moins que les socialistes ne bouderont pas leur plaisir de voir la durée du mandat présidentiel réduite à cinq ans car c'était une proposition du candidat Jospin en 1995, sans cesse réaffirmée depuis à la fois par le Premier ministre et par les socialistes.

Les amendements ayant pour objet d'aller au-delà du quinquennat sont inopportuns pour l'heure ; néanmoins le débat est indispensable pour éclairer l'avenir et présenter des perspectives nouvelles.

En effet qui peut prétendre que le quinquennat n'aura pas de conséquence sur le fonctionnement de nos institutions ? Et surtout peut-on encore admettre un tel déséquilibre entre l'exécutif et le législatif ? Le général de Gaulle, pour justifier la prépondérance de l'exécutif et surtout du chef de l'Etat -« de qui doit procéder le pouvoir exécutif », avait-il déclaré dès 1946 dans le discours de Bayeux- affirmait vouloir restaurer la séparation des pouvoirs, mise à mal selon lui par la suprématie parlementaire sous la troisième République.

Sans dire comme Paul Reynaud, partisan du non au référendum de 1962, et demandant à l'Assemblée de censurer le Premier ministre Georges Pompidou que « la République est ici et nulle part ailleurs », je considère que la République est tout autant ici qu'à l'Elysée ou à Matignon. A partir de cette réforme du quinquennat, qui définit le bon rythme démocratique pour le XXI^e siècle -il faudra penser au Sénat, qui ne pourra en rester au mandat de neuf ans- il s'agit de faire vivre concrètement la République, la faire évoluer avec une société qui se transforme profondément. Faut-il un vrai régime présidentiel ? Faut-il une VI^e République ? Il convient d'y réfléchir dès aujourd'hui, constatant que notre République est devenue bien technicienne et peut être en danger. Si certains ailleurs rêvent de faire élire au suffrage universel un Président de l'Union, faisons déjà en sorte de rapprocher notre République des citoyens. Le quinquennat doit être une première étape dans la modernisation de nos institutions et, oserai-je dire, dans leur indispensable démocratisation (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RCV).

Mme Nicole Feidt - Nous sommes aujourd'hui appelés à discuter du projet de loi constitutionnelle visant à ramener la durée du mandat du Président de la République de sept à cinq ans. Point final... Le Président de la République a été parfaitement clair : c'est à prendre ou à laisser. Au-delà des interrogations que cela soulève sur le rôle du Parlement, voire sur son utilité, force est de constater que nous manquons ainsi l'occasion d'engager la réflexion sur une véritable évolution de nos institutions.

Considérons qu'à chaque jour suffit sa peine... Les socialistes ne peuvent que se satisfaire de la prise en considération d'une proposition défendue par Lionel Jospin en 1995 puis en 1997.

L'actuel Président de la République, lui, s'il y semblait favorable en 1991, se disait « réservé », en 1995, puis indiquait que cela « n'était pas d'actualité », était de nouveau « très réservé » en 1997, considérait en 1999 le quinquennat comme « une erreur ». Sa conversion soudaine en juin 2000 nous amène au pas de charge à discuter de ce texte aujourd'hui. Disons qu'il n'est jamais trop tard pour bien faire !

M. le Rapporteur - Mais c'est aussi pourquoi nous devons nous dépêcher...

Mme Nicole Feidt - Inventé à l'orée de la III^e République par une majorité monarchique cherchant à régler des querelles de succession, le septennat n'a plus aucune justification démocratique. Le chef de l'Etat ne subissant d'autre contrôle que celui du suffrage universel, le quinquennat donnera aux citoyens une meilleure capacité de sanction ou d'approbation.

Mais ce n'est qu'un premier pas : il faudra absolument une suite car notre Constitution ne correspond plus à notre société moderne. Nous voterons pour ce texte, mais nous prenons date : il nous faudra adapter nos mécanismes institutionnels pour répondre aux nouvelles aspirations des citoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. François Colcombet - Notre pays a longtemps connu l'instabilité constitutionnelle : nous avons à peu près tout expérimenté, pour le meilleur et pour le pire... Nous aurons au moins acquis des références collectives. Cela explique sans doute qu'en 1958, beaucoup de bons esprits, nourris des expériences de l'Histoire, se soient émus : la nouvelle Constitution faisait en effet penser au régime qui avait succédé à la République de 1848. Et lorsqu'en 1962, le Général de Gaulle a souhaité l'élection du Président de la République au suffrage universel, on ne pouvait pas s'abstenir d'évoquer le coup d'Etat de 1851.

La situation troublée -nous étions en plein dans les soubresauts de la décolonisation- expliquait, sinon justifiait, ce régime plus autoritaire. Force est de constater d'ailleurs qu'il est parvenu à ramener le calme, à réussir la décolonisation et à renforcer la position de la France dans le monde.

Depuis, les Français vivent sous un régime quasi royal. Le Président a plus de pouvoir qu'un monarque constitutionnel, même si le suffrage universel a remplacé le droit divin. Le mandat de sept ans étant renouvelable, De Gaulle et Mitterrand ont « tenu » presque aussi longtemps que Louis-Philippe. Le Président a des prérogatives royales : chef de la Justice, il exerce le droit de grâce ; chef des armées, il bénéficie d'une intangibilité personnelle ; il n'y aura jamais eu autant de poursuites judiciaires pour outrage au Président de la République que dans les premières années du gaullisme. Notre Président de l'Assemblée nationale a lui-même rappelé à M. Mamère, qui s'était avisé de traiter le Président de la République comme un homme politique ordinaire, que sa personne est sacrée.

Le despotisme à la française tempéré par la démocratie, a eu, convenons-en, la chance d'être exercé par des despotes plutôt éclairés.

Le Président de Gaulle avait d'ailleurs soin de ressourcer sa légitimité par des référendums.

Le Président Pompidou avait médiocrement commencé, en inspirant quelques lois liberticides, comme celle qui soumettait à autorisation préfectorale la constitution des associations. Ce fut l'occasion pour le Conseil constitutionnel de faire une entrée remarquée, en donnant un coup d'arrêt à cette tentation bonapartiste. Cette déconvenue fit sans doute réfléchir le Président, qui fut le promoteur de la première tentative de passage au quinquennat.

Le septennat de Valéry Giscard d'Estaing commence comme un vrai festival de despotisme éclairé. Il n'hésite pas à imposer à sa majorité des réformes de société dont elle ne veut pas : rappelons que c'est la droite qui a saisi le Conseil constitutionnel de la loi sur l'IVG. Et rappelons cette réactualisation du toucher des écrouelles : la poignée de main télévisée à un prisonnier, pour signifier que les détenus aussi sont des hommes et ont des droits - leçon toujours d'actualité. Mais ce beau début s'est vite ensablé, et la loi Sécurité et Liberté a traduit un retour du refoulé autoritaire.

Changement de décor en 1981. François Mitterrand, qui dispose comme ses prédécesseurs d'une solide majorité, poursuit sans difficulté la lignée des despotes éclairés : abolition des juridictions d'exception, de la peine de mort, autant de progrès vers plus de liberté. Contre toute attente, la Constitution de 1958 montre une solidité à toute épreuve. Nationalisations, décentralisation, entrée concrète dans l'Europe, cohabitation suscitent des débats véhéments, mais maîtrisés dans des conditions démocratiquement acceptables. Soulignons à cet égard le rôle stabilisateur du Conseil constitutionnel, qui s'est affirmé après un début discret. M. Giscard d'Estaing a sans doute réalisé sa plus belle réforme de monarque éclairé en ouvrant la saisine du Conseil à l'opposition ; il n'a pas été possible d'aller plus loin et de l'ouvrir aux citoyens comme le souhaitait François Mitterrand. Désormais le Conseil veille aux empiétements de pouvoirs...

M. Jacques Brunhes - C'est une instance antidémocratique !

M. François Colcombet - Les déclarations des droits de 1789 et de 1946 sont sorties du musée pour jouer un rôle actif dans l'évolution législative.

Au fil des ans, une douzaine de retouches ont été apportées à la Constitution. Notons aussi quelques échecs, dus souvent au conservatisme attentif du Sénat, ainsi sur le Conseil supérieur de la magistrature. Ce dernier a d'ailleurs connu depuis 1958 une évolution très intéressante. A l'origine simple Conseil du prince, qui nomme les juges...

M. Jacques Myard - Heureusement !

M. François Colcombet - ...il devient un Conseil dont les avis sont toujours suivis, et enfin, avec la réforme de 1993, une institution largement autonome. Les pouvoirs du prince sont atténués d'autant dans le domaine sensible de l'indépendance des magistrats.

C'est donc dans un esprit comparable à celui de ces évolutions que s'inscrit la présente réforme. Réduire la durée d'élection du monarque, c'est atténuer son pouvoir...

M. Jacques Myard - Quel aveu !

M. François Colcombet - ...l'obliger à rendre compte plus souvent, à être plus attentif aux désirs de ses mandants. Il ne doit plus, comme dans la conception gaullienne, tirer son inspiration d'une vision quasi mystique de la France, mais de l'avis des citoyens dont il ne reçoit ses importants pouvoirs que pour mieux être à leur service.

De ce raccourcissement du mandat on peut toutefois attendre une action plus ramassée, plus tonique de l'exécutif, et donc une nouvelle atténuation du rôle du Parlement. Il serait bon de parer à ce danger par des retouches au fonctionnement de nos institutions, voire par une autre réforme constitutionnelle relative aux pouvoirs du Parlement. Ces pouvoirs sont de représenter le peuple, de faire la loi, de contrôler le fonctionnement des institutions et surtout, comme son nom l'indique, d'être le lieu où l'on parle, où les choses se disent, contradictoirement et au su des citoyens : c'est cette institution irremplaçable qui fait que la démocratie fonctionne à visage découvert.

Sur la fonction de représentation, beaucoup a été fait. Les réformes concernant la Nouvelle-Calédonie montrent que nous avons pu, en adaptant la Constitution mais sans en changer, renouveler une démarche comparable à celle du Général de Gaulle face aux anciennes colonies.

Quant à la fonction de contrôle, il faut se féliciter du développement des commissions d'enquête, qui jouent un rôle très dynamique. Souhaitons que les travaux de certaines d'entre elles, par exemple sur les tribunaux de commerce, soient rapidement suivis d'un travail législatif.

Je m'attarderai davantage sur la fonction de confection de la loi. Beaucoup a été dit sur l'initiative et le rythme de production de la loi, où le rôle du Gouvernement est trop important. Mais il faut aussi poser la question du domaine même de la loi. Sauf en matière pénale, tout ce qui relève de la procédure, c'est-à-dire des moyens de mise en _uvre de la loi, est du domaine réglementaire. Comment imaginer une vraie réforme du divorce, par exemple, ou du droit des incapables majeurs, sans toucher à la procédure ? Dans la récente loi sur les référés administratifs, si nous n'avions voté que ce qui est d'ordre législatif, le texte se réduirait à affirmer la possibilité de ces référés, tout le reste relevant du règlement...

Prenons un autre exemple, celui d'un texte qui a beaucoup plus rempli l'hémicycle que le présent projet : la loi sur la chasse. Nous avons voté en 1998 une loi fixant la date de l'ouverture pour les gibiers d'eau. Elle était non seulement contraire à nos engagements européens, mais inconstitutionnelle en raison de la nature réglementaire de ses dispositions. Il s'en est d'ailleurs fallu de peu que le Conseil constitutionnel fût saisi ; nous étions trop peu de parlementaires à le vouloir. Ce sont heureusement les tribunaux administratifs qui ont remis les choses en ordre...

M. Jacques Myard - En méprisant la loi !

M. François Colcombet - ...et obligé le Parlement à rouvrir le débat en examinant un nouveau projet. Le Gouvernement a alors trouvé une solution élégante : il a sorti de sa poche le projet de décret, au vu duquel le Parlement a pu se prononcer et voter la loi.

M. Bernard Roman, président de la commission des lois - Tout à fait exact.

M. François Colcombet - C'est dire que les députés veulent savoir comment les textes qu'ils votent seront appliqués, car c'est à eux que les citoyens demanderont des comptes, et non à l'administration (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste).

Quant aux opérations de retardement ou de dénaturation de la loi auxquelles se livrent les services de l'Etat, les exemples en sont innombrables. Ainsi la loi sur l'eau de 1992 n'est toujours pas entièrement applicable. La loi sur les pittbulls n'a été appliquée qu'au bout d'un an, laissant aux amateurs le temps de développer leurs élevages dans un sentiment d'impunité ; on connaît le résultat. L'idéal serait bien sûr que les lois soient appliquées sans délai et dans l'esprit où elles ont été votées, c'est-à-dire que le Parlement ait un droit de regard sur les textes d'application ou, mieux, que le domaine de la loi soit élargi. C'est une voie à emprunter le plus vite possible, si nous voulons que le quinquennat concoure à un système où la démocratie prévaudrait sur le despotisme (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La discussion générale est close.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice - Ce débat l'a montré : la réforme est attendue, nécessaire, et enfin rendue possible. Elle se justifie par elle-même, mais n'interdit pas d'autres évolutions. Attendue de nos concitoyens, elle l'est aussi, comme j'ai pu le constater depuis hier, sur presque tous les bancs de votre assemblée. A part M. de Villiers et M. Luca, nul n'a prôné l'immobilisme. Quant à ces deux orateurs, ils me sont apparus figés dans le passé, et j'ai perçu chez M. de Villiers une conception des institutions qui se réfère plus à la monarchie qu'à la République. Quant aux autres orateurs, si certains ont exprimé leur volonté d'aller plus loin, aucun n'a défendu le statu quo. Je les remercie, et tout d'abord M. le rapporteur et M. le président de la commission. Je note l'approbation des orateurs socialistes, ainsi que du groupe RCV. Je reviendrai sur la position du groupe communiste, qui affirme ne pas pouvoir approuver le texte ; il nous dira sans doute ce que sera son vote. Quant à l'opposition, ses principaux orateurs se sont prononcés sans ambiguïté. La réforme aujourd'hui proposée est donc celle qui peut recueillir le plus large accord.

S'il en est ainsi, c'est que cette réforme est nécessaire. Elle donnera plus de pouvoir aux citoyens, en les appelant à s'exprimer plus souvent sur un choix fondamental. Elle conduira le Président à mettre en jeu plus fréquemment sa responsabilité politique. Elle constitue la suite logique de la réforme de 1962 qui instaura l'élection du Président au suffrage universel.

La nécessité de la réforme résulte de plusieurs évolutions. Celle de la Constitution elle-même, je l'ai dit, avec l'élection du Président au suffrage universel. Celle de la pratique constitutionnelle, qui a conduit à des cohabitations imprévues et souligné la nécessité de les réduire. Celle enfin de la société, qui veut que tout détenteur d'un pouvoir politique soit soumis à l'appréciation des citoyens à des intervalles réguliers et adaptés au rythme de notre démocratie.

Mme Véronique Neiertz et M. Jean-Pierre Blazy - Y compris le Sénat !

Mme la Garde des Sceaux - Sans doute. La présente réforme va donc parfaire notre démocratie. Elle est enfin rendue possible et il faut donc la faire maintenant : il y a accord entre le Président de la République et le Premier ministre, et accord large sur tous les bancs de l'Assemblée. Cette réforme concerne les institutions, cadre de notre vie politique, qui ne préjuge pas du choix des orientations de l'action politique. Il est donc normal qu'elle ne soit pas confisquée par tel ou tel : ce sera la réforme de tous ceux qui l'auront voulue -ou qui ne l'auront pas refusée (Sourires)- et qui ensuite la feront vivre.

Je l'ai dit hier, M. Debré l'a dit ce matin, je le répète après lui. Tel est bien notre état d'esprit.

Par sa souplesse, notre Constitution est susceptible d'accompagner la rénovation de notre vie politique. Faire cette réforme aujourd'hui, c'est faire aboutir un débat lancé par le Club Jean-Moulin dès 1962, et porté depuis, alternativement, par toutes les formations politiques. C'est mieux asseoir la crédibilité de la politique elle-même. Notre République ne basculera ni dans un régime présidentiel, ni dans un régime d'assemblée. Tout au plus une plus grande solidarité se créera-t-elle entre le président de la République et la majorité parlementaire, élus au même moment et pour la même durée, mais je ne crois pas qu'il faille déplorer que le chef de l'Etat soit amené à être plus attentif aux desiderata de cette majorité.

Beaucoup d'entre vous ont élargi le débat, en exposant leur vision des institutions. Certains, comme M. Charles, souhaitent un régime présidentiel, d'autres, tel M. Brunhes, veulent au contraire un régime au caractère parlementaire plus prononcé. Il est à la fois légitime, intéressant et utile que ces visions aient été exprimées, car les réformes institutionnelles doivent être longuement réfléchies, mûries, débattues, et celle d'aujourd'hui, qui se justifie par elle-même, n'empêche nullement que soient ouvertes, demain, d'autres perspectives.

François Hollande, très applaudi du côté gauche de l'hémicycle, a plaidé pour un renforcement des pouvoirs du Parlement, et M. Brunhes a insisté, pour sa part, sur le statut de l'élu. C'est un sujet qui tient à c_ur au Gouvernement, et le Premier ministre s'est engagé, devant le congrès de l'Association des maires de France, à aborder cette question, afin d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux. C'est d'ailleurs l'un des sujets que doit étudiée la commission sur la décentralisation, présidée par Pierre Mauroy, et dont fait partie Mme Fraysse.

Puisque le groupe UDF a également évoqué la décentralisation, je dois rappeler que c'est un thème cher à la gauche depuis des décennies. C'est Gaston Defferre qui a lancé le processus il y a près de vingt ans..

M. Jean-Pierre Blazy - Contre la droite de l'époque !

Mme la Garde des Sceaux - ...et le gouvernement auquel j'appartiens a pris de nombreuses mesures qui renforcent les possibilités d'action des collectivités territoriales : réforme du mode de scrutin régional, augmentation sans précédent des crédits inscrits aux contrats de plan, promotion de l'intercommunalité, loi sur l'aménagement du territoire (Interruptions sur les bancs du groupe du RPR). En somme, nous avons traduit en actes ce qui, chez d'autres, était resté à l'état de paroles ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL)

Mais ce dont il s'agit aujourd'hui, indépendamment des réformes de progrès qui pourront être faites demain, c'est d'approuver le quinquennat, et de le faire de la façon la plus large possible (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

MOTION DE RENVOI EN COMMISSION

M. le Président - J'ai reçu de M. Jacques Myard, en application de l'article 91, alinéa 6, du Règlement, une motion de renvoi en commission.

M. Jacques Myard - Il n'est jamais aisé de dire non à ses amis, mais ne leur doit-on pas la vérité ? Il est des situations, et celle-ci en est une, où leur dire non n'est pas seulement un service à leur rendre, mais une ardente obligation envers l'intérêt supérieur de la nation, dont le député est l'émanation, car c'est au peuple, et à lui seul, qu'il doit rendre des comptes. Dans cette enceinte où résonnèrent tant de voix historiques, où s'est joué le destin, parfois tragique, de la France, il s'est toujours trouvé des individualités, peut-être isolées mais fortes de leurs convictions, pour parler en conscience et rappeler l'essentiel.

C'est l'honneur et le devoir du député que d'exprimer ses convictions, et, comme le disait Montesquieu, « si dans notre pays il y a plus d'avantages à faire sa cour qu'à faire son devoir, alors tout est perdu ». Au-delà, c'est l'honneur du Parlement tout entier que d'éclairer l'opinion, quand les tenants de la pensée unique veulent nous imposer un débat à la sauvette, au motif que rien de grave ne serait en cause, que la réduction du mandat présidentiel ne porterait pas atteinte aux institutions de la V^e République. Les Français, seuls détenteurs de la souveraineté nationale, doivent savoir ce qui est en cause, afin de pouvoir trancher le moment venu.

De 1958 à 1992, la Constitution a été révisée quatre fois en trente-quatre ans. De 1992 à 1999, elle l'a été neuf fois en sept ans : en vue de la ratification du traité de Maastricht en 1992, sur la responsabilité pénale des ministres et sur le droit d'asile en 1993, sur l'organisation de la session parlementaire, les immunités et le recours au référendum en 1995, sur le financement de la sécurité sociale en 1996, sur la Nouvelle-Calédonie en 1998, en vue de la ratification du traité d'Amsterdam et de la création de la Cour pénale internationale en 1999, sur l'égalité entre les hommes et les femmes la même année. La Constitution est devenue malléable, modifiable à volonté, au gré de toutes les modes.

Le président du Conseil constitutionnel lui-même, Yves Guéna, a dénoncé ce prurit révisionniste, qui banalise la loi fondamentale et lui ôte cette aura, ce caractère essentiel à son autorité. Certes, il ne s'agit pas de faire de toute révision un tabou, mais il est inacceptable de modifier notre loi fondamentale à tout bout de champ, pour un oui ou pour un non. Les Anciens le savaient, qui proclamaient que les citoyens avaient le devoir de défendre les lois de la cité « plus fort que ses murailles », Montesquieu a proclamé qu'on n'y devait toucher que « d'une main tremblante », et Portalis jugeait qu'il convenait d'être « sobre de nouveautés en matière législative, et à plus forte raison en matière constitutionnelle ». Hélas, c'est devenu, aujourd'hui, un concours national que de modifier la Constitution, et il semble, à entendre Mme la garde des Sceaux, que ce ne soit pas près de prendre fin !

C'est grave, car ce qui est en cause n'est pas circonscrit au texte constitutionnel : les révisions de la Constitution sapent, ruinent tout principe d'autorité dans la société elle-même. Pour nos concitoyens, la Constitution est devenue un texte ordinaire, révisable et modifiable ad libitum. 

Ne soyez pas étonnés alors si les instituteurs, les professeurs, les policiers ne sont plus respectés (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Que vous le vouliez ou non, par ces salves de révisions constitutionnelles, c'est l'autorité, fondement de la vie en société, que vous jetez à bas ! Souvenez-vous de ce qu'écrit Platon dans la République : « Lorsque les pères s'habituent à laisser faire les enfants, lorsque les maîtres tremblent devant leurs élèves, lorsque finalement les jeunes méprisent les lois et les chefs, ironisent sur les dieux de la cité et qu'ils ne reconnaissent plus au-dessus d'eux l'autorité de rien et de personne, alors c'est là en toute beauté et en toute jeunesse le début de la tyrannie ». Mais, de la même manière, le général de Gaulle relevait que « le trouble dans l'Etat a pour conséquence inéluctable la désaffection des citoyens à l'égard des institutions ».

Or il est évident que ces révisions provoquent le trouble. Dès lors, pourquoi tant de hâte à modifier une nouvelle fois la Constitution, et, par voie de conséquence, la dévaloriser, dévaluant ainsi l'autorité, force structurante de toute société civilisée ?

Vous avez essayé de le justifier en invoquant l'exemple de nos partenaires européens, mais depuis quand le mimétisme est-il un principe constitutionnel ?

Cependant, votre véritable raison semble tenir en quatre mots : « Il faut être moderne ». Modernité, voilà le mot lâché, le joker qui doit faire taire toutes les critiques, car si vous êtes contre, vous vous mettez hors jeu : vous êtes ringard.

M. Gérard Gouzes, rapporteur de la commission des lois - Il est vrai que votre propos sent la naphtaline !

M. Jacques Myard - Quelle dérision ! Quelle vacuité, quel aveu d'impuissance intellectuelle chez les thuriféraires de ce quinquennat habillé en parangon de la modernité !

Etre moderne, ce n'est pas changer pour changer, c'est avoir un projet pour la France, c'est redresser l'Etat bafoué quotidiennement dans ses missions régaliennes, c'est mettre un terme à la communautarisation rampante, c'est redonner aux Français le goût et la volonté de vivre ensemble ! C'est leur rendre les moyens de maîtriser leur destin !

Votre proposition de réforme s'apparente dès lors à un aveu d'impuissance et à une diversion.

Je suis convaincu que le septennat doit être la règle, s'agissant du mandat présidentiel. Votre exposé des motifs, soutenant que la règle établie en 1873 l'aurait été pour des raisons de circonstances, relève du révisionnisme historique et fait insulte à l'intelligence des constituants d'alors.

Ceux-ci avaient parfaitement conscience que le mandat du chef de l'Etat ne pourrait être un mandat de courte durée, que le Président de la République fait corps avec l'Etat, qu'il lui est consubstantiel.

M. le Rapporteur - Ce serait le roi !

M. Jacques Myard - Ce fondement du septennat n'a jamais été remis en question, ni sous la III^e, ni sous la IV^e République. Cette consubstantialité s'explique aisément par les missions de l'Etat, incarnées dans le Président de la République. A Bayeux, le 16 juin 1946, le général de Gaulle exprimait avec son génie ce qui semblait alors une évidence oubliée : « Au chef de l'Etat la charge d'accorder l'intérêt général avec la continuité dont une nation ne se passe pas, à lui l'attribution de servir d'arbitre au-dessus des contingences politiques ; à lui s'il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d'être le garant de l'indépendance nationale et des traités conclus par la France ». Michel Debré, le 27 août 1958, déclarait solennellement : « Il faut une clef de voûte. Cette clef de voûte, c'est le Président de la République ». Imagine-t-on qu'il puisse l'être sans la durée et, surtout, sans durée supérieure à celle des autres mandats électifs ? C'est d'ailleurs ce que Michel Debré devait redire en 1973 : « Le septennat représente un caractère de la stabilité ! »

Oui, le septennat, c'est la garantie que le chef de l'Etat, -comme l'a dit le général de Gaulle en 1962-, « répond de la République ».

« Je m'étais posé la question de la durée du mandat présidentiel en termes abstraits , en me demandant : sept ans, n'est-ce pas trop long pour cette délégation ? Mais j'ai assisté, depuis 1976, à la reprise de la lutte sourde des partis contre la stabilité des institutions. C'est une composante du caractère français. Je me suis dit que je ne serais pas celui qui céderait un pouce de terrain devant la reconquête du pouvoir par les partis. Or, le raccourcissement du mandat présidentiel en eût été une des formes. J'ai dit que je laisserais les institutions de la V^e République dans l'état exact où je les ai trouvées... » Qui parle ainsi ? M. Valéry Giscard d'Estaing, Président de la République, dans le journal l'Express du 10 mai 1980 !

M. Jean-Louis Idiart - Le pyrotechnicien !

M. Jacques Myard - Beaucoup prétendent , sans trop y croire, que la substitution du quinquennat au septennat ne serait qu'une réformette sans conséquence. Et qu'en tout état de cause, il faut s'en tenir au quinquennat sec ! Je ne partage bien évidemment pas cette vision des choses.

Le quinquennat va d'abord avoir une conséquence mécanique sur la vie politique nationale.

Notre pays connaît sept types de scrutins : l'élection présidentielle, pour 7 ans, l'élection des députés, pour 5 ans, l'élection des sénateurs, pour 9 ans, - avec renouvellement par tiers - l'élection au parlement européen, pour 5 ans, l'élection des conseillers régionaux, celle des conseillers généraux et celle des conseillers municipaux, pour 6 ans...

M. Bernard Roman, président de la commission des lois - Vous oubliez certaines modifications récentes !

M. Jacques Myard - Je vous l'accorde. Tous les gouvernements redoutent ces échéances. Or, le fait de réduire le mandat présidentiel va obliger à tenir sept élections nationales en six ans. Autant dire que l'action gouvernementale risque fort d'être paralysée.

En deuxième lieu, et c'est là le n_ud, donner la même durée au mandat du Président de la République et à celui des députés équivaut à leur reconnaître la même légitimité, à lier politiquement leur sort. Ce ne sera plus la V^e République, mais un autre régime.

Le général de Gaulle dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964 avait dénoncé déjà cette dérive, disant qu'une élection simultanée du Président et des députés reviendrait à mêler la désignation du premier « à la lutte directe des partis, à en altérer le caractère et à abréger la durée de la fonction de Chef de l'Etat ». Le quinquennat sera, de fait, le retour au régime d'Assemblée.

Et si l'on veut au contraire aller vers le régime présidentiel, qu'on le dise, qu'on ne le fasse pas à la sauvette ! Qu'on n'avance pas masqué comme vous le faites, avec une délectation non feinte, Madame !

Est-il besoin d'ajouter que ce quinquennat sera sans effet sur la cohabitation ?

En troisième lieu, cette réforme aboutira sans coup férir à un formidable affaiblissement du Président de la République, et cela fort mal à propos, compte tenu des échéances européennes. Ce projet ne sert pas la France !

Non, décidément, il ne s'agit pas d'une mesure de simple arithmétique, mais bien d'une réforme boomerang qui affaiblira durablement nos institutions.

Fondement même de nos institutions, le septennat est inséparable de la pérennité de l'Etat et de la République. C'est votre réforme, et non le septennat, qui est de circonstance !

Croyez-vous que c'est la réforme que les Français attendent, eux qui sont victimes de l'insécurité, inquiets pour leurs retraites et chômeurs pour près de trois millions d'entre eux ?

Voilà pourquoi ce projet, qui ne répond à aucune nécessité institutionnelle ou politique, doit être renvoyé en commission.

M. le Rapporteur - Quelle disproportion entre ce que nous faisons et les propos de M. Myard, qui voit presque dans cette réforme la fin du monde, de nos institutions et de notre pays ! La France en a vu d'autres !

M. Jacques Myard - Elle vous survivra, certes.

M. le Rapporteur - Vos propos étaient tout à fait excessifs. Ce n'est pas parce que nous voulons être plus démocrates et donner plus souvent la parole aux Français que tout va s'arrêter. J'y vois au contraire la meilleure façon de réconcilier les Français et la politique. Ce n'est pas parce que nous allons réduire de deux ans le mandat présidentiel que les policiers et les instituteurs vont être démoralisés.

M. Jacques Myard - C'est déjà fait.

M. le Rapporteur - Autrement dit, ce que nous allons voter n'a rien à voir avec cette situation.

Le problème est simple : à l'aube du XXI^e siècle, compte tenu des pouvoirs considérables qu'il détient, investir le Président de la République pour sept ans est excessif. Le rapport Vedel explique fort bien qu'en démocratie, autorité et responsabilité sont indissociables. Le Président de la République ne peut cumuler les pouvoirs d'un chef d'Etat de régime présidentiel et d'un chef d'Etat de régime parlementaire tout en jouissant d'un statut d'irresponsabilité pendant sept ans.

C'est à la conception monarchique que vous avez défendue que nous devons dire non.

Alors, pourquoi cette demande de renvoi en commission ?

M. Jacques Myard - Pour enterrer le projet !

M. le Rapporteur - Nous discutons aujourd'hui d'un article unique, même s'il a permis d'ouvrir un débat sain, et seul cet article est en cause. Une immense majorité de Français, une immense majorité de la classe politique et des groupes politiques -y compris ceux qui voudraient aller plus loin- sont favorables au quinquennat. Cette convergence est une chance pour la France.

Bref, votre demande de renvoi en commission est l'illustration et la défense d'une cause perdue. C'est pourquoi je demande à l'Assemblée de repousser cette motion dilatoire (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Hervé Gaymard - Ma première observation porte sur la forme : le débat a bien eu lieu en commission, comme en témoigne le rapport de celle-ci, alors pourquoi y revenir ?

Ma deuxième observation a trait au fond. Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle, alors Président de la République, disait : « Une Constitution, c'est un état d'esprit, des institutions et une pratique. » L'état d'esprit, c'est la démocratie, la République, la légitimité du peuple souverain. Les institutions, ce sont de nouvelles institutions modernes, une nouvelle République pour mettre fin aux errements précédents, ce cadre mal bâti dans lequel se disqualifie l'Etat et s'égare la Nation. Enfin, une pratique : la Constitution n'est pas un carcan intangible mais une loi fondamentale qui vit. La cohabitation en est l'illustration : on n'a pas à être pour ou contre, elle existe. Le discours de Valéry Giscard d'Estaing en 1978 à Verdun-sur-le-Doubs, l'article d'Edouard Balladur paru dans Le Monde à l'automne 1985, la décision de François Mitterrand de ne pas démissionner en 1986 alors que ses candidats étaient minoritaires à l'Assemblée nationale : toutes ces pratiques font que la Constitution a permis la cohabitation, avec une alternance de phases où prédominait tantôt un régime présidentiel, tantôt un régime parlementaire. Bref, nos institutions ne sont pas figées et ne doivent pas être conservées dans la naphtaline.

En ce qui concerne la durée du mandat présidentiel, les circonstances historiques de l'instauration du septennat ont été rappelées. Aujourd'hui, la respiration démocratique, la volonté des Français d'être consultés plus souvent sur le choix de leur Président nous conduisent naturellement au quinquennat. Le débat ne doit être « ni excessif, ni insignifiant », pour reprendre la formule de Talleyrand. C'est pourquoi le groupe gaulliste ne votera pas cette motion (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR).

M. Hervé de Charette - J'adresse à M. Myard mes très sincères félicitations. Dans le débat qui s'est ouvert sur le quinquennat, le non-dit l'emporte trop souvent sur le dit. L'esprit de man_uvre, la tactique partisane ou politicienne occupent plus d'espace que la réflexion politique ou constitutionnelle. J'ai pris plaisir à entendre M. Myard, dont j'ai apprécié la conviction. La tribune de notre Assemblée est précisément le lieu où doit s'exprimer cette sincérité politique.

Cela dit, le groupe UDF est favorable au quinquennat. Il souhaite donc que le débat ait lieu. En conséquence, il votera contre la motion de renvoi en commission (Rires sur les bancs du groupe socialiste).

La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n'est pas adoptée.

La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi à 15 heures.

La séance est levée à 12 heures 55.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,



Jacques BOUFFIER

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