 N° 3466 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 décembre 2001. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1), ET PRÉSENTÉ PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Propriété intellectuelle. La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Dominique Frelaut, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. SOMMAIRE - Pages INTRODUCTION 5 I.- UN SYSTÈME DE RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE ORIGINAL 7 A.- LA MISE EN PLACE TARDIVE DE LA COMPENSATION D'UN PRÉJUDICE 7 B.- UN PRÉLÈVEMENT FIXÉ PAR UNE COMMISSION PARITAIRE AUX POUVOIRS TRÈS ÉTENDUS 9 C.- UNE RÉPARTITION S'EFFECTUANT PAR LE BIAIS DE SOCIÉTÉS DE PERCEPTION ET DE RÉPARTITION DES DROITS 11 II.- UNE RÉACTIVATION DE LA COMMISSION DE LA COPIE PRIVÉE RÉVÉLANT DES INADAPTATIONS PROFONDES DES MODALITÉS DE FIXATION DU PRÉLÈVEMENT 20 A.- UNE ÉROSION SENSIBLE DES RECETTES LIÉE AUX ÉVOLUTIONS TECHNOLOGIQUES 20 B.- UNE EXTENSION DE LA RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE AUX SUPPORTS NUMÉRIQUES RÉVÉLANT L'AMPLEUR DES DIFFICULTÉS NÉES DE L'ÉVOLUTION DE LA COPIE PRIVÉE 26 III.- ASSURER LA PÉRENNITÉ DE LA RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE EN RÉFORMANT PROFONDÉMENT SES MODALITÉS DE FIXATION 37 A.- UN PRÉLÈVEMENT DE CARACTÈRE PRIVÉ, MAIS NON DÉNUÉ D'AMBIGUÏTÉS 37 B.- DES MODALITÉS DE FIXATION DU PRÉLÈVEMENT INADAPTÉES AU REGARD DES MUTATIONS TECHNIQUES 40 C.- UNE RÉFORME INDISPENSABLE 44 EXAMEN EN COMMISSION 49 ANNEXES 51 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 59 Mesdames, Messieurs, En janvier dernier, la décision d'étendre l'assiette et de majorer les taux de la rémunération pour copie privée, prise par la commission dite de la copie privée, a attiré l'attention sur ce prélèvement original. Il est vrai que ce dernier n'était guère connu en dehors d'un cercle assez réduit de spécialistes. Outre l'information qu'il convenait donc d'apporter en la matière, votre Rapporteur s'est d'autant plus intéressé à ce prélèvement qu'il représente une masse financière non négligeable, dont le montant est déterminé par une commission entièrement indépendante. Il est de surcroît susceptible de s'étendre à tout type de support d'enregistrement, amovible ou inamovible. Elaboré à la suite de l'audition de l'ensemble des représentants des intérêts concernés, le présent rapport s'attache tout d'abord à présenter synthétiquement le système actuel, tel qu'il résulte de la loi du 3 juillet 1985. L'évolution des techniques numériques conduit à penser que certaines des dispositions retenues en matière de rémunérations pour copie privée, à une époque où seuls existaient des supports d'enregistrement analogiques en pratique dédiés, ne sont plus en adéquation avec les réalités d'aujourd'hui. Afin de pérenniser la copie privée elle-même, droit auquel l'ensemble des intervenants et votre Rapporteur sont profondément attachés, il convient d'étudier les voies d'une réforme concernant les modalités de fixation de la rémunération du préjudice subi par les ayants droit. Ces dernières apparaissent en effet de plus en plus en décalage par rapport à la nature des nouveaux supports numériques éligibles, présents ou à venir. Par le caractère hybride de leurs utilisations, ils rendent en effet nécessaire l'intervention du Parlement. I.- UN SYSTÈME DE RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE ORIGINAL Le cadre juridique actuel de la rémunération pour copie privée a été fixé par la loi du 3 juillet 1985 (n° 85-660) relative aux droits d'auteurs et aux droits des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrames et des entreprises de communication audiovisuelle, dont les dispositions figurent désormais dans le code de la propriété intellectuelle et artistique (CPI). Il s'agissait alors de traiter le problème du préjudice causé par les copies réalisées au moyen de supports analogiques (cassettes audio et vidéo). Le choix effectué pour cette compensation est celui d'un prélèvement de nature originale, en cela qu'il est fixé par une commission indépendante représentative des divers intérêts en jeu, tandis que son produit est redistribué par des sociétés de perception et de répartition des droits (SPRD). A.- LA MISE EN PLACE TARDIVE DE LA COMPENSATION D'UN PRÉJUDICE _ La loi du 3 juillet 1985 précitée a été longuement discutée au Parlement. Elle a trois objectifs, la rémunération pour copie privée ne constituant qu'un des éléments d'un vaste édifice législatif. Le premier objectif consistait à moderniser la loi du 11 mars 1957 sur la propriété littéraire et artistique pour en adapter les dispositions au développement de l'audiovisuel et aux nouvelles techniques de communication. De plus, il a été procédé à une amélioration du statut des photographies et à une intégration dans son champ, avec des aménagements, de la protection des logiciels. Le second était de créer, au profit des autres acteurs de la création (les artistes-interprètes, les producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes, les entreprises de communication audiovisuelle) des droits nouveaux, appelés droits voisins du droit d'auteur, qui n'étaient jusqu'alors qu'affirmés par la jurisprudence. Enfin, le troisième objectif visait à rétablir, par des rémunérations équitables, un équilibre économique mis à mal par les nouveaux modes de diffusion des _uvres. Ainsi a été créé, d'une part, au bénéfice des artistes et des producteurs, une rémunération pour la diffusion des phonogrammes dans les lieux publics ou par radiodiffusion. D'autre part, la loi a reconnu, au bénéfice des auteurs, des artistes-interprètes et des producteurs, une rémunération à raison de la copie privée des phonogrammes et des vidéogrammes. Cette rémunération pour copie privée trouve son fondement juridique international dans la convention de Berne du 9 septembre 1886 pour la protection des _uvres littéraires et artistiques, telle que révisée à Paris le 24 juillet 1971 (1). L'article 9 de cette dernière stipule, en effet, que « les auteurs d'_uvres littéraires et artistiques protégés par la présente convention jouissent du droit exclusif d'autoriser la reproduction de ces _uvres, de quelque manière et sous quelque forme que ce soit. 1) Est réservée aux législations des pays de l'Union la faculté de permettre la reproduction desdites _uvres dans certains cas spéciaux, pourvu qu'une telle reproduction ne porte pas atteinte à l'exploitation normale de l'_uvre ni ne cause un préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l'auteur. 2) Tout enregistrement sonore ou visuel est considéré comme une reproduction au sens de la présente convention ». Les dérogations au droit exclusif conféré aux auteurs d'autoriser la reproduction des _uvres sont donc possibles. En droit français, elles sont énumérées par l'article L. 122-5 du CPI. Y figurent notamment les représentations privées et gratuites effectuées exclusivement dans un cercle de famille et les citations, sous réserve que soit indiqué clairement le nom de l'auteur de la source. Le 2° de l'article L. 122-5 dispose par ailleurs que l'auteur ne peut interdire « les copies ou reproductions strictement réservées à l'usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective, à l'exception des copies des _uvres d'art destinées à être utilisées pour des fins identiques à celles pour lesquelles l'_uvre originale a été créée et des copies d'un logiciel autres que la copie de sauvegarde établie dans les conditions prévues au II de l'article L. 122-6-1 ainsi que des copies ou reproductions d'une base de données électronique ». Contrairement à une opinion répandue, la copie à usage privé d'un disque ou d'un film est donc parfaitement légale. En la matière, la loi a institué un système de « licence légale », conformément à la convention de Berne. La copie privée est donc absolument distincte du piratage, qui est un délit et se différencie de la copie privée par le commerce illicite auquel il donne lieu. Bien évidemment, ce droit reconnu au « consommateur » d'_uvres constitue un préjudice pour les ayants droit des _uvres concernées, dans la mesure où la copie se substitue à l'achat d'un exemplaire commercial. De la licence légale naît donc un droit à compensation, qui est le fondement de la rémunération pour copie privée. _ Comme le notait le rapporteur de l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif aux droits d'auteur, la question d'une compensation du préjudice subi n'était pas nouvelle. Ainsi, dans le cadre du projet de loi de finances pour 1977, le Gouvernement avait prévu d'instituer une taxe sur les magnétophones, dont le produit devait être affecté, via un compte d'affectation spéciale (Fonds national de la musique et de la danse), à un établissement public, le Centre national de la musique et de la danse. Dès la première lecture, l'Assemblée nationale avait repoussé les articles en question en considérant que les mesures proposées ne permettaient pas de résoudre le problème de la compensation des préjudices causés par la multiplication des moyens d'enregistrement (2). Toutefois, « le développement rapide, voire explosif, de la reproduction privée » (3) rendait absolument nécessaire une intervention législative. Le principe de la rémunération étant acquis, il restait à en déterminer les redevables. A cet égard, l'article L. 311-4 du CPI dispose que « la rémunération [pour copie privée] est versée par le fabricant, l'importateur ou la personne qui réalise des acquisitions intracommunautaires, au sens du 3° du I de l'article 256 bis du code général des impôts, de supports d'enregistrement utilisables pour la reproduction à usage privé d'_uvres fixées sur des phonogrammes ou des vidéogrammes, lors de la mise en circulation en France de ces supports ». Une solution alternative aurait pu être imaginée, la rémunération pouvant être acquittée par le consommateur final des supports d'enregistrement. En effet, comme l'indiquait le rapporteur du projet de loi au Sénat, « un tel système déroge au principe du droit d'auteur qui est celui du paiement par l'utilisateur de l'_uvre, qui a dû auparavant obtenir l'autorisation de la représenter ou de la reproduire. Mais son application à la rémunération à raison des reproductions privées serait trop coûteuse. « C'est pourquoi la solution qui consiste à percevoir la redevance auprès des fabricants ou importateurs, qui pourraient la répercuter sur les utilisateurs finaux, doit être approuvée, pour des raisons d'efficacité et d'économie de gestion. Elle est, en effet la plus pratique à mettre en _uvre. Toutefois on ne peut nier, comme le soutiennent les fabricants de cassette, que le droit du copiste étant individuel et de nature privée, la rémunération doit lui incomber et non au fabricant ou à l'importateur des supports, car ceux-ci n'ont reçu aucun mandat de l'utilisateur final de leurs produits pour, d'ordre et pour son compte, négocier ou acquitter cette rémunération » (4). De fait, si ce sont les fabricants et importateurs qui sont assujettis, la rémunération ainsi acquittée est répercutable sur le prix au détail. B.- UN PRÉLÈVEMENT FIXÉ PAR UNE COMMISSION PARITAIRE AUX POUVOIRS TRÈS ÉTENDUS _ Le projet de loi relatif aux droits d'auteur et aux droits des artistes interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle avait retenu le principe de délégation à une commission paritaire du pouvoir de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement du nouveau prélèvement ainsi créé. Toutefois, alors qu'initialement devaient seulement y siéger les représentants des ayants droit et ceux des fabricants ou importateurs de support d'enregistrement, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire en première lecture que les organisations de consommateurs participent également aux travaux de la commission de la copie privée, et donc à la fixation du montant de la rémunération. Le principe de cette représentation des consommateurs est plus que légitime, dans la mesure où, en pratique, ils sont les véritables redevables. Le rapporteur du Sénat soulignait pour sa part qu'il était « hautement souhaitable que la libre négociation entre les parties concernées permette de dégager un compromis sur le montant de cette rémunération privée, ménageant l'intérêt légitime des uns et des autres » (5). Toutefois, il estimait aussi opportun « de compléter la composition de la Commission par deux personnalités qualifiées, désignées par le Ministre chargé de l'Economie, en cas d'impossibilité de parvenir à un accord sur le montant de la rémunération. Le président et ces deux personnalités prennent part au vote. » (1) Cette proposition était principalement motivée par le fait qu'« il apparaît indispensable que la puissance publique ait les moyens d'éviter que la rémunération qui [...] est accordée [aux ayants droit] pour ce nouveau mode d'exploitation de leurs _uvres ne mette en cause certains équilibres économiques. » (1) Ainsi, dès sa création, la rémunération pour copie privée était présentée certes comme de nature privée, mais suscitant de réelles questions aux pouvoirs publics. _ La solution législative retenue in fine figure désormais à l'article L. 311-5 du CPI, qui dispose que la commission est « présidée par un représentant de l'Etat et composée, en outre, pour moitié, de personnes désignées par les organisations représentant les bénéficiaires du droit à rémunération, pour un quart de personnes désignées par les organisations représentant les fabricants ou importateurs des supports mentionnés au premier alinéa du précédent article et, pour un quart, de personnes désignées par les organisations représentant les consommateurs. » L'article R. 311-2 du CPI prévoit que la commission comporte vingt-quatre membres, sans compter son président. L'arrêté du 13 mars 2000, modifié par celui du 5 décembre 2000, a fixé la composition de la commission de la manière suivante : - six représentants des fabricants et importateurs de supports, avec deux représentants respectivement du Syndicat des industries de matériels audiovisuels électroniques (SIMAVELEC) et du Syndicat des entreprises de commerce international de matériel audio, vidéo et informatique grand public (SECIMAVI), ainsi qu'un représentant respectivement du Syndicat national des supports d'enregistrements (SNSE) et du Syndicat de l'industrie des technologies de l'information (SFIB) (6) ; - six représentants des consommateurs, avec un représentant respectivement de l'association études et consommation (ASSECO-CFDT), de la Confédération du logement et du cadre de vie (CLCV), de Familles de France (FF), de l'Association des professionnels de la gestion électronique des documents (APROGED), de l'Association pour l'information et la défense des consommateurs salariés (INDECOSA-CGT) et de l'Union féminine civique et sociale (UFCS) ; - douze représentants des bénéficiaires du droit à rémunération, dont six de la société pour la rémunération de la copie privée sonore (SORECOP) et six de la société pour la rémunération de la copie privée audiovisuelle (COPIE FRANCE). L'article R. 311-2 dispose en outre que le représentant de l'Etat est nommé par arrêté du ministre chargé de la culture. Actuellement, cette fonction est assurée par M. Francis Brun-Buisson, conseiller-maître à la Cour des comptes. Le président joue un rôle déterminant dans la conduite des travaux et des débats de la commission. En cas de partage des voix, il dispose d'une voix prépondérante. Par ailleurs, l'article L. 311-5 précité prévoit qu'il peut demander une seconde délibération, dans un délai d'un mois, pour toute décision prise par la commission. On rappellera que la commission se détermine à la majorité des membres présents. L'article R. 311-5 indique que ses délibérations ne sont valables que si les trois quarts de ses membres sont présents ou régulièrement suppléés. Lorsque ce quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée dans un délai de huit jours ; elle peut alors délibérer quel que soit le nombre de ses membres présents. Enfin, le même article prévoit que les décisions de la commission sont publiées au Journal officiel. Il s'agit donc d'une commission à laquelle est consentie une très large indépendance, d'autant plus significative que sa mission consiste à déterminer « les types de support, le taux de rémunération et les modalités de versement » du prélèvement que représente la rémunération pour copie privée, c'est-à-dire son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement. C.- UNE RÉPARTITION S'EFFECTUANT PAR LE BIAIS DE SOCIÉTÉS DE PERCEPTION ET DE RÉPARTITION DES DROITS _ S'agissant de la perception et de la répartition de la rémunération pour copie privée, l'article L. 311-6 du CPI dispose que cette dernière est perçue pour le compte des ayants droit par une ou plusieurs sociétés de perception et de répartition des droits (SPRD). L'article L. 321-1 du même code indique que ces sociétés sont constituées sous forme de sociétés civiles. Les projets de statuts et de règlement des SPRD doivent être adressés au ministre chargé de la culture qui peut dans un délai d'un mois, saisir le tribunal de grande instance au cas où des motifs réels et sérieux s'opposeraient à la constitution d'une société. Comme le notait le rapporteur du Sénat dans son rapport précité : « La gestion collective des droits est inéluctable dans la mesure où la redevance pour copie privée ne peut être destinée directement aux ayants droit puisque l'on ne connaît pas précisément les _uvres reproduites. Elle est aussi nécessaire pour qu'ils touchent une rémunération, étant donnée qu'ils doivent conclure des accords avec les utilisateurs de leurs _uvres et avec les fabricants de matériel. » (7) La perception de la rémunération est donc assurée par deux sociétés distinctes, la société pour la rémunération de la copie privée sonore (SORECOP), s'agissant des phonogrammes, et la société pour la rémunération de la copie privée audiovisuelle (COPIE FRANCE), s'agissant des vidéogrammes. La SORECOP et COPIE FRANCE sont des sociétés communes à la société pour l'administration du droit de reproduction mécanique (SDRM), à la société civile pour l'Administration des droits des artistes musiciens et interprètes (ADAMI), à la société de perception et de distribution des droits des artistes interprètes et de la danse (SPEDIDAM), à la société civile pour l'exercice des droits des producteurs phonographiques (SCPP) et à la société civile de perception et répartition des droits des producteurs de phonogrammes et/ou vidéogrammes (SPPF). A compter de la mise en _uvre de la loi du 3 juillet 1985, le partage des responsabilités en matière de perception a donc été très clair, SORECOP percevant la rémunération due par les fabricants, importateurs et acquéreurs intracommunautaires de cassettes vierges sonores analogiques, tandis que COPIE FRANCE percevait pour sa part la rémunération due au titre des cassettes vierges audiovisuelle analogiques. Avec l'extension de la rémunération pour copie privée aux supports numériques opérée en janvier 2001, cette répartition des tâches a été rendue plus complexe. Comme l'a indiqué la société civile des producteurs de cinéma et de télévision (PROCIREP) en réponse aux questions de votre Rapporteur général, les modalités antérieures de répartition des compétences en matière de collecte restent valables depuis la décision du 4 janvier 2001 pour ce qui concerne les supports numériques dédiés : - les droits de copie privée relatifs aux Minidiscs, CDR audio, CDR vidéo, CD-RW Audio et capacités de stockage de baladeurs MP3, dédiés à la copie de musique, sont collectés par SORECOP ; - les droits de copie privée relatifs aux DVD-R vidéo et DVD-RW Vidéo, dédiés à la copie d'_uvres audiovisuelles, sont collectés par COPIE FRANCE. Pour les supports numériques « hybrides » (c'est-à-dire servant à la fois à la copie de musique, de vidéo, voire d'autres types de contenus), la répartition des compétences entre SORECOP et COPIE FRANCE dépend également de la nature des _uvres copiées sur chaque type de support : - les droits de copie privée relatifs aux supports tels que les CDR et des CD RW informatiques sont collectés par SORECOP, qui reverse à COPIE FRANCE la part des droits correspondant à la copie d'_uvres audiovisuelles sur ces supports ; - inversement, les droits de copie privée relatifs aux supports tels que les DVD-Ram, DVD-R et DVD-RW informatiques, servant majoritairement à la copie d'_uvres audiovisuelles, sont collectés par COPIE FRANCE, qui reverse à SORECOP la part des droits correspondant à la copie de musique sur ces supports. _ La répartition des sommes collectées par la SORECOP et COPIE FRANCE s'effectue en plusieurs étapes. Elle obéit tout d'abord à une clé de répartition fixée par la loi de 1985. L'article L. 311-7 du CPI dispose en effet que la rémunération pour copie privée des phonogrammes est ainsi distribuée : 50% pour les auteurs, 25% pour les artistes-interprètes et 25% pour les producteurs. S'agissant de la rémunération des vidéogrammes, elle est servie à parts égales aux trois catégories précitées. Au sein des différents collèges ainsi définis, les règles de partage sont différentes et fonction des accords passés entre les SPRD chargés de la répartition. S'agissant des auteurs, le critère de partage retenu est évolutif. Ainsi, comme le précise une réponse de la SACEM : « Le partage des sommes dues aux auteurs entre les différentes sociétés de perception et de répartition des droits concernés (SACEM, SACD, SCAM, ADAGP) est convenu entre elles en fonction de l'utilisation de leur répertoire respectif dans le cadre de la copie privée audiovisuelle, telle que cette utilisation est révélée par des sondages réalisés par Médiamétrie, 24 heures sur 24, auprès d'un large échantillon des foyers spécialement équipés dans ce but. Ces sondages fournissent aux sociétés de répartition les taux de copiage observés sur les sept grandes chaînes de télévision hertzienne (TF1, FRANCE 2, France 3, CANAL+, LA CINQUIEME, ARTE et M6) par chaîne et par catégorie de diffusion (Films français, Films étrangers, Séries américaines, Jeux, Variétés, Sketches, Concerts, etc...). Le partage à l'intérieur de chaque catégorie se fait ensuite, entre les sociétés de répartition, en fonction de l'importance de l'utilisation de leurs répertoires respectifs ». Le collège des artistes-interprètes retient actuellement une rémunération forfaitaire, résultant du partage provisoire prévu par un arbitrage rendu au sujet d'un litige ancien et toujours pendant entre ces deux SPRD au sujet de la répartition des sommes. Le partage se fait à parts égales entre l'ADAMI et la SPEDIDAM s'agissant des sommes collectées au titre de la copie privée sonore, tandis que, pour la copie privée audiovisuelle, 80% des sommes reviennent à l'ADAMI et 20% à la SPEDIDAM. Les deux schémas ci-après contribueront sans doute à une vision plus claire du dispositif de répartition. RÉPARTITION ENTRE SORECOP ET COPIE FRANCE EN 2000 (en millions de francs)
(1) Après frais de gestion (1,1% pour la SORECOP et 0,8% pour COPIE France). (2) SACD : société des auteurs et compositeurs dramatiques ; SCAM : société civile des auteurs multimédia. (3) Société des auteurs dans les arts graphiques et plastiques. (4) Le total des sommes collectées par ces quatre SPRD n'est pas égal au total des sommes perçues par le collège auteurs, en raison des sommes versées aux producteurs de films américains ainsi qu'aux guildes américaines de scénaristes et de réalisateurs. Ces sommes sont reversées via la SACEM et représentaient environ 7% du total perçu par COPIE FRANCE en 2000. Sources : SACEM, SACD, SCAM, ADAMI, PROCIREP. Les sommes ainsi versées aux SPRD ne sont pas réparties de façon discrétionnaire par ces dernières. Tout d'abord, le 1° de l'article L. 321-9 du CPI dispose que 25% des sommes provenant de la rémunération pour copie privée doivent être utilisés « à des actions d'aide et de création, à la diffusion du spectacle vivant et à des actions de formation des artistes ». Il s'agit là d'une disposition particulièrement importante, qui contribue à une forme de redistribution au profit d'actions d'intérêt général des sommes recouvrées au titre de la copie privée. Cela représente un montant de crédits non négligeable (133 millions de francs environ en 2000), complétant de manière souple et déconcentrée les interventions effectuées par le ministère de la culture, notamment au travers du financement de festivals. Lors de leur audition par votre Rapporteur général, les représentants des différentes sociétés de perception et de répartition ont souligné leur attachement à ce système. Par ailleurs, chacune des SPRD prélève des frais de gestion, plus ou moins élevés selon la complexité du travail à réaliser pour l'identification des bénéficiaires de la rémunération pour copie privée. A titre d'exemple, on notera que la SACEM prélève 1,95% s'agissant de la copie privée sonore et 0,6% s'agissant de la copie privée audiovisuelle. Enfin, les sommes restantes sont reversées aux ayants droit de la rémunération pour copie privée. Le deuxième alinéa de l'article L. 311-6 du CPI dispose que la rémunération pour copie privée « est répartie entre les ayants droit » par les SPRD « à raison des reproductions privées dont chaque _uvre fait l'objet ». En réponse aux questions de votre Rapporteur général sur les modalités de la répartition, la SACEM a indiqué qu'en matière de copie audiovisuelle « les sondages, réalisés par une société de mesure d'audience, ont démontré qu'actuellement, l'essentiel des copies privées audiovisuelles est effectué à partir de la télévision. La SACEM retient donc comme seule assiette de répartition les programmes diffusés à la télévision. Ces sondages, réalisés mensuellement « en continu », permettent d'être renseigné précisément sur : · la copie par chaîne de télévision La répartition d'octobre 2000 montre que cela représente pour : - TF1 plus de 28% - France 2 18,93% - France 3 11,03% · la copie par genre à l'intérieur de chaque chaîne : films français, films américains, films étrangers (autres qu'américains), variétés, sketches, concerts, séries françaises, séries américaines, séries étrangères (autres qu'américaines), autres... Et voici ce que représente le copiage par genre en 2000, pour TF1, notamment pour : - Films français 15,33% - Séries françaises 35,80% - Feuilletons américains 27,52% - Sketches 1,56% - Concerts 0,30% Les sommes perçues au titre de la copie privée sont affectées aux _uvres déjà réparties au titre de la télévision : - par chaîne, en fonction des résultats des sondages, - par genre répertorié dans les sondages et ayant un équivalent dans la répartition télévision (le reliquat - minime - est affecté aux _uvres des genres répertoriés n'ayant pas d'équivalent), - en prenant en compte le nombre et la durée de diffusion des _uvres (l'ensemble des coefficients de valorisation genre ou horaire propres à la répartition télévision sont ici écartés, les sondages ayant mis en évidence leur manque de pertinence en matière de copie privée). » Par ailleurs : « Contrairement à la copie privée audiovisuelle, la copie privée sonore a [...] une double origine : - les diffusions radio à hauteur de 29,5% en 2000, - les disques du commerce à hauteur de 70,5% en 2000. En ce qui concerne les habitudes de consommation radio, le copiage représente, notamment pour : - L'ensemble des radios du groupe Radio France (France Inter, France Musique, France Culture) 37,74% - NRJ 13,41% - RTL 11,33% - Europe 1 7,55% La SACEM retient donc comme assiette de répartition : 1. Les programmes diffusés à la radio : la somme à répartir est ventilée entre les différentes chaînes de radio en fonction des éléments des sondages. 2. Les _uvres faisant l'objet d'une exploitation phonographique en France : sont prises en considération les ventes en France (contrats généraux, autorisations particulières et producteurs centralisés) avec application d'une grille de réduction, au-delà de 100.000 disques vendus, ayant pour effet de diminuer l'écart entre les _uvres les plus et les moins vendues. Le pourcentage du répertoire français utilisé dans la copie privée sonore est de 46% et le nombre d'_uvres différentes utilisées est de 386.000, pour l'année 2000. » La SACD a pour sa part fourni la réponse suivante : « A l'intérieur d'un même collège, la répartition se fait en fonction de l'importance des enregistrements constatés pour les répertoires appartenant aux sociétés concernées. Pour calculer la rémunération due à l'auteur, nous recourons depuis 1986, à des sondages qui nous permettent de cerner au plus près la réalité de la copie des _uvres du répertoire. Jusqu'en 1994, les taux de copiage des différentes _uvres étaient appréhendés grâce à des sondages opérés deux fois par an par la SOFRES auprès d'un échantillon de 1.000 personnes qui déclaraient a posteriori les _uvres qu'elles avaient enregistrées au cours d'une période de quatre semaines. Depuis 1994, le développement du parc des magnétoscopes en France a permis la mise en place par Médiamétrie d'un outil de sondage beaucoup plus précis. Un panel constitué de 2.800 foyers est équipé d'un appareil permettant d'identifier, au même titre que l'audience, le taux de copiage effectif de chaque _uvre diffusée par une chaîne nationale. Ces mesures d'enregistrement en continu sont rapprochées des relevés de programmes communiqués par les diffuseurs et permettent, pour une année donnée, de chiffrer le volume copié en multipliant, pour chaque _uvre, sa durée de diffusion par le nombre de foyers ayant effectivement procédé à un enregistrement. Le montant de la rémunération perçue par la SACD au titre d'une année est divisé par le volume copié, ce qui permet de déterminer une valeur de base commune à toutes les _uvres, quels que soient leur origine, leur genre ou la chaîne sur laquelle elles ont été diffusées ; la rémunération revenant individuellement à une _uvre ne variant que du fait de la durée de l'_uvre et de son taux de copiage. Ainsi, pour l'année 1999, répartie au 14 juillet 2000, la valeur de base était de 183,915 F, correspondant à une minute enregistrée par 1% des foyers (1% Médiamétrie = 171.660 foyers). » Il est très difficile d'évaluer la part relative du revenu d'appoint que constitue la rémunération pour copie privée dans le revenu d'ensemble de ceux qui en bénéficient. En réponse aux questions de votre Rapporteur général, la PROCIREP a ainsi indiqué que « cette information n'est pas disponible : les producteurs audiovisuels tirent en effet l'essentiel de leurs revenus de la gestion individuelle de leurs droits patrimoniaux, en dehors de tout système de gestion collective. » La SACD a pour sa part noté que « la réponse ne peut être uniforme, dans la mesure où la rémunération pour copie privée varie d'un auteur à l'autre en fonction du taux de copiage réalisé par les différentes _uvres. Elle peut dans certains cas, dépasser le montant des droits de diffusion. La seule indication générale que nous puissions fournir porte sur l'importance de la rémunération pour copie privée par rapport aux droits de diffusion globalement répartis (dans les deux cas, pour les auteurs français exclusivement et sans tenir compte des droits pour copie privée adressés à des sociétés étrangères). Pour l'année 1999 la rémunération pour copie privée a représenté en moyenne 11,68% par rapport aux droits de diffusion des principales chaînes françaises. » Enfin, la SACEM a précisé qu'au titre de la répartition de la copie privée en 2000 :
· Ce système de gestion collective des droits a fait ses preuves et, dans un contexte économique et technologique évoluant extrêmement rapidement, offre la capacité d'action et de représentation indispensable aux ayants droit. Le présent rapport ne porte pas sur les qualités de la gestion opérée par ces sociétés civiles d'une forme particulière. Bien des polémiques, plus ou moins fondées, ont eu lieu sur ce sujet. On notera qu'un rapport de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles a proposé en février 2000 un certain nombre de mesures visant à renforcer l'information financière et comptable, la démocratie interne et les surveillances extérieures (8). Ce contrôle extérieur a été d'ailleurs sensiblement renforcé par la création, par l'article 12 de la loi du 1er août 2000 (n° 2000-719) modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, d'une commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits. Celle-ci est composée de cinq membres (représentant la Cour des comptes, le Conseil d'Etat, la Cour de cassation, l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles) et siège dans les locaux de la Cour des comptes, qui assure son secrétariat. Elle dispose du pouvoir de contrôle sur pièces et sur place des SPRD. Lors de leur audition, les représentants des SPRD ont fait part de leur volonté de transparence et de travail en étroite liaison avec cette nouvelle instance de contrôle. De fait, en matière de rémunération pour copie privée, les principales questions soulevées par les évolutions récentes ne se situent pas autour du problème de la répartition des sommes collectées mais bien autour de celui de la définition de l'assiette et des taux de ce prélèvement. II.- UNE RÉACTIVATION DE LA COMMISSION DE LA COPIE PRIVÉE RÉVÉLANT DES INADAPTATIONS PROFONDES DES MODALITÉS DE FIXATION DU PRÉLÈVEMENT A.- UNE ÉROSION SENSIBLE DES RECETTES LIÉE AUX ÉVOLUTIONS TECHNOLOGIQUES · Après l'entrée en vigueur de la loi du 3 juillet 1985, la commission de la copie privée a été mise en place et a pris une décision le 30 juin 1986 (publiée dans le Journal officiel du 23 août de la même année). La commission décidait que le taux applicable, s'agissant de la rémunération versée par les fabricants et importateurs des supports d'enregistrement utilisables pour la copie privée des phonogrammes était de 1,50 franc par heure, soit 0,025 franc par minute. Pour les vidéogrammes, le taux retenu était de 2,25 francs par heure, soit 0,0375 franc par minute. En ce qui concerne l'assiette du prélèvement, l'article 3 de la décision indiquait que « cette rémunération s'applique à tous les supports vierges visés à l'article 33 de la loi susvisée, quels que soient leur présentation ou leur format ». Plusieurs exceptions étaient toutefois apportées à cette définition des supports éligibles à la rémunération. Ainsi, en matière sonore, étaient exclues « les cassettes dites C 10 et C 15 utilisées en informatique, les microcassettes exclusivement destinées aux machines à dicter, les bandes d'une largeur de 6,25 millimètres, sur bobines, les cassettes à boucle sans fin destinées aux répondeurs téléphoniques ». S'agissant de l'audiovisuel, la rémunération n'était pas exigible pour « les supports dont les bandes sont d'une largeur supérieure à 12,7 millimètres ». Ces exceptions sont révélatrices d'une volonté de n'assujettir que les supports spécifiquement utilisés et utilisables à des fins de copie privée. La poursuite de cet objectif était facilitée par le caractère relativement simple des supports analogiques, pratiquement dédiés à telle ou telle utilisation. Toutefois, la généralité de la formule retenue en matière d'assiette conduisait à faire acquitter la rémunération pour copie privée au titre de supports analogiques vierges manifestement non destinés à réaliser ce type de copie, à l'image des cassettes analogiques spécifiquement destinées à des caméscopes. · Depuis cette première décision de 1986, quatorze années se sont écoulées sans que la commission de la copie privée siège. Assiette et taux sont ainsi restés inchangés. Comme l'indiquent le tableau et le graphique figurant à la page suivante, l'érosion des recettes s'est pourtant manifestée à partir de 1995 et n'a cessé depuis de se confirmer. Le processus de baisse des recettes s'est manifesté plus tôt s'agissant de la copie sonore (1991) que de la copie audiovisuelle (1995 principalement). De fait, la diffusion des CDR audio, se substituant aux cassettes audio vierges analogiques, a précédé le phénomène de substitution des cassettes VHS par les DVD. Le phénomène est significatif puisque, au total, de 1994 à 2000, les recettes encaissées ont été réduites d'un tiers. Le phénomène de substitution des supports analogiques (taxés) par des supports numériques (non taxés jusqu'en 2000) est particulièrement frappant si l'on prend en considération la progression des ventes de CDR, comme l'indique le tableau ci-après.
 Source : SACEM. Comme l'indique M. Francis Brun-Buisson, président de la commission de la copie privée, dans sa note d'information sur la décision n° 1 du 4 janvier 2001 de ladite commission (note du 8 janvier 2001) : « Une situation de déni de droit s'est progressivement créée. En effet, les ayants droit ont vu leurs revenus fondre alors que les pratiques de copie privée, permises par les supports numériques au-delà de leur substitution progressive aux anciens supports analogiques, ont été multipliées par un facteur de l'ordre de 2 à 3 au minimum au cours de la décennie précédente. Elles ont en effet augmenté à raison des capacités élargies offertes par des supports diversifiés, de la facilité de leur utilisation et des nouvelles possibilités offertes par la compatibilité et la connectabilité des différents types de supports, matériels et réseaux concourant aux opérations d'enregistrement et de reproduction, enfin de la qualité technique de ces dernières. On constate, par exemple, que pour les seuls supports amovibles exclusivement ou partiellement utilisés pour des enregistrements audio (cassettes, minidiscs, cd-r et rw audio et cd-r et rw data), la demande sur le marché français est passée de 50 millions d'unités en 1991 à 250 millions d'unités en 2000. Elle dépassera largement les 300 millions d'unités dès 2002. Or, entre la fin des années 80 et le début des années 2000, les revenus des ayants droit n'ont pratiquement pas augmenté en francs courants, autour de 500 MF, alors qu'ils avaient atteint jusqu'à plus de 800 MF en 1994, et qu'aux tarifs de 1986 ils auraient dû au moins doubler si l'ensemble des supports numériques utilisables avait été éligible à la rémunération. » On notera toutefois qu'en 1999, les sommes collectées au titre du prélèvement pour copie privée étaient notablement supérieures aux montants encaissés dans les Etats européens ayant instauré des systèmes analogues de compensation du préjudice. Comme l'indiquent les tableaux ci-après, extraits du dernier rapport disponible du Groupement européen des sociétés d'auteurs et de compositeurs (GESAC) sur la situation comparée de la copie privée en Europe (9), la France arrive loin en tête des vingt Etats recensés s'agissant des prélèvements opérés.
Seule l'Allemagne peut être comparée à la situation française, avec 64,1 millions d'euros encaissés en 1999 (contre 83,85 millions d'euros en France). Parmi les pays comparables en termes de population et, sans doute, de pratiques de copie privée, on notera que l'Italie arrive loin derrière, avec seulement 7,52 millions d'euros prélevés. Les tableaux récapitulatifs figurant en annexe confirment cette situation : si les taux horaires retenus en France ne sont pas les plus hauts, ils figurent toutefois dans le tiers supérieur des tarifs retenus par l'ensemble des Etats européens pratiquant la copie privée. Ainsi, le taux en vigueur en France en 1999 sur les cassettes audio et vidéo analogiques était presque quatre fois supérieur à celui retenu en Allemagne. Face à l'érosion des recettes et à la disparition programmée et progressive des supports analogiques, les ayants droit ont réagi en demandant une reformation de la commission de la copie privée, laquelle ne s'était pas réunie depuis 1986, et une extension de l'assiette de la rémunération aux nouveaux supports d'enregistrement numériques. B.- UNE EXTENSION DE LA RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE AUX SUPPORTS NUMÉRIQUES RÉVÉLANT L'AMPLEUR DES DIFFICULTÉS NÉES DE L'ÉVOLUTION DE LA COPIE PRIVÉE · La reconstitution de la commission de la copie privée en mars 2000 a permis d'engager un nouveau cycle de négociations entre redevables et ayants droit. Les objectifs de ces discussions sont d'ailleurs rappelés dans la note précitée du président Brun-Buisson : « La commission s'est efforcée de trouver une solution équitable pour chacun des intérêts en présence et équilibrée entre eux, afin de leur permettre de partager les bénéfices des progrès techniques et économiques en cours. Les professions de la création et de la production doivent être rémunérées à raison du développement des supports, de leurs capacités et de leur usage en copie privée, les industriels et distributeurs doivent profiter de la formidable expansion des ventes de supports qui provient de leur activité, les consommateurs et le public doivent bénéficier des facilités d'accès aux _uvres qui leur sont ainsi offertes, à des conditions raisonnables, en utilisant des supports dont les prix connaissent une tendance à la baisse. A cette fin, elle a accepté de s'assigner trois objectifs, qu'elle peut légitimement soutenir avoir approché aussi près qu'il lui était possible avec les moyens dont elle dispose : · déterminer des rémunérations justes et équitables en fonction des pratiques de copie privée permises dans l'univers numérique, telles que la commission peut les évaluer à partir des informations et prévisions portées à sa connaissance, notamment par l'intermédiaire de ses membres, qui lui apportent une gamme variée et pertinente de compétences ; · établir une structure de taux cohérente et équilibrée, n'introduisant pas de biais aberrant dans le fonctionnement des marchés des produits concernés et, en particulier, de distorsions artificielles de concurrence entre les catégories de supports éligibles et les entreprises qui les fabriquent et les commercialisent ; · fixer des niveaux de rémunération acceptables et compréhensibles par les consommateurs et le marché pour chaque type de supports utilisables en tenant compte des durées d'enregistrement effectivement envisageables compte tenu des données disponibles sur l'évolution des consommations, sans ignorer l'aspect psychologique du rapport entre le taux de la rémunération et le prix du support. » La commission constitue certes un lieu de négociation, mais, comme l'ont indiqué la plupart des personnes auditionnées par votre Rapporteur général, il s'agit d'une négociation difficile. Les positions de départ des ayants droit et des redevables étaient très éloignées. Par ailleurs, industriels et importateurs ont ralenti autant que faire ce pouvait le rythme des travaux, afin de repousser au maximum la prise d'une décision de toute façon pratiquement inéluctable en raison de la composition même de la commission et de ses règles de fonctionnement. Les difficultés rencontrées dans la négociation ont conduit la ministre de la Culture et de la Communication à saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis sur les questions de savoir si : - les supports d'enregistrement intégrés aux matériels d'enregistrement et indissociables de ces derniers sont au nombre des « supports d'enregistrement utilisables pour la reproduction à usage privé de phonogrammes ou de vidéogrammes », au sens de l'article L. 311-4, premier alinéa, du CPI ; - la commission prévue à l'article L. 311-5 du même code peut déterminer le « taux de rémunération » applicable à chaque type de support en tenant compte des possibilités de réduction du nombre des données numériques enregistrées sur ce type de support à des fins de restitution d'une _uvre (ou « compression ») offertes par les logiciels et matériels d'enregistrement utilisés pour la copie privée et, notamment, de la durée moyenne d'enregistrement établie à partir des pratiques constatées sur la base de sondages effectués auprès des utilisateurs ; - le caractère insuffisamment représentatif des organisations déterminées par le ministre chargé de la Culture et appelées à désigner les membres de la commission est de nature à entacher la légalité des décisions prises par celle-ci. Dans son avis du 10 octobre 2000 (avis n° 365310), le Conseil d'Etat a tout d'abord estimé que « les termes " supports d'enregistrement utilisables pour la reproduction à usage privé d'_uvres fixées sur des phonogrammes ou vidéogrammes " doivent s'entendre comme visant tout élément matériel susceptible de fixer, de manière définitive ou temporaire, une _uvre et de la restituer en vue de sa représentation, indépendamment de la nature de cet élément, des techniques ou procédés utilisés pour la fixation de l'_uvre, de l'intégration ou non dudit élément au matériel d'enregistrement. Il en résulte que les " supports " mentionnés au premier alinéa de l'article L. 311-4 précité ne se limitent pas aux supports amovibles par rapport aux matériels d'enregistrement qui servent à les utiliser mais incluent également les supports intégrés à ces matériels et indissociables de ceux-ci ». S'agissant de la deuxième question, il a indiqué que « dès lors que les procédés d'enregistrement utilisés à des fins de copie privée permettent de réduire, dans des proportions variables selon le procédé en cause, le nombre de données numériques nécessaires à la restitution d'une _uvre, et d'augmenter ainsi la capacité d'enregistrement d'un support, et dès lors que le choix des procédés utilisés dépend des personnes qui effectuent des copies à titre privé, la commission prévue à l'article L. 311-5 du code doit tenir compte des possibilités de réduction du nombre des données numériques enregistrées sur un support donné (ou " compression ") ainsi offertes aux utilisateurs, pour déterminer le " taux de rémunération " applicable à chaque type de support. Elle peut, à cet effet, se fonder sur tout élément permettant de déterminer l'utilisation effective de la capacité d'enregistrement des supports et, notamment, sur les durées moyennes d'enregistrement établies à partir des pratiques constatées sur la base de sondages effectués auprès des utilisateurs ». Enfin, le Conseil d'Etat a jugé qu'il appartenait au ministre d'apprécier si la composition de la commission de la copie privée correspondait aux exigences de représentativité et, le cas échéant, de procéder aux modifications de cette composition qui se révéleraient nécessaires. On notera que cette décision a été suivie par l'arrêté précité du 5 décembre 2000, procédant à une nouvelle répartition pour les représentants des redevables. Surtout, cet avis a tranché toutes les incertitudes juridiques qui pouvaient retarder les travaux de la commission, ouvrant ainsi la voie à une décision. · Le 4 janvier 2001, la commission de la copie privée a adopté sa décision n° 1, parue au Journal officiel du 7 janvier 2001. La première caractéristique de cette décision est qu'il s'agit avant tout d'une décision de principe, annonçant que l'ensemble des supports d'enregistrement susceptibles d'être utilisés à des fins de copie privée sont éligibles à la rémunération pour copie privée. L'article premier de la décision est sans ambiguïté à cet égard : « Sont éligibles à la rémunération due au titre des articles L. 311-1 et suivants susvisés tous les supports d'enregistrement numériques utilisables pour la reproduction à usage privé des _uvres fixées sur les phonogrammes et les vidéogrammes quels que soient leur format et leur présentation, leurs caractères amovible ou intégré à tous types de matériels commercialisés, inscriptible une fois ou réinscriptible plusieurs fois, dédié à la copie d'_uvres ou à un usage hybride c'est-à-dire à des copies de sons, d'images et de toutes autres données ». Toutefois, la décision précise dans ses considérants que la commission n'ayant pu encore réunir l'ensemble des éléments d'information nécessaires ou suffisants en ce qui concerne les supports d'enregistrement intégrés dans des matériels électroniques grand public, à l'exception des matériels, comprenant un support d'enregistrement intégré dédié à l'enregistrement sonore, dits « baladeurs », a pris une délibération à l'unanimité pour décider de renvoyer sur ce point sa décision avant la fin du mois de mars 2001. Comme on le verra plus loin, la complexité des questions soulevées par la plupart de ces supports intégrés, ainsi sans doute que les réactions suscitées par la décision, ont différé à ce jour cette prise de décision, même si les travaux de la commission ont continué à un rythme soutenu. Le second volet de la décision réside dans la fixation de nouveaux taux, qu'il s'agisse de l'actualisation de ceux concernant les supports analogiques ou de ceux portant sur les supports numériques, désormais inclus dans l'assiette de la rémunération pour copie privée. En ce qui concerne la rémunération due au titre des supports analogiques, les taux horaires retenus sont les suivants : - cassette audio : 1,87 franc, soit 0,03117 franc par minute ; - cassette vidéo : 2,81 francs, soit 0,0468 franc par minute. Par rapport aux taux retenus en 1986, cette actualisation représente une augmentation de 24,7% pour les cassettes audio et de 24,9% pour les cassettes vidéos. En matière numérique, la fixation des taux est rendue plus complexe par la prise en compte des capacités de compression offertes par ces supports. Ainsi, l'article 2 de la décision prévoit que la rémunération versée au titre des supports d'enregistrement numériques utilisables pour la copie privée des phonogrammes est fixée à 3 francs par heure, soit 0,05 franc par minute, tandis que celle de la copie privée des vidéogrammes est fixée à 8,25 francs par heure, soit 0,1375 francs par minute. L'article 3 prévoit toutefois que « les rémunérations horaires mentionnées à l'article 2 font l'objet, pour chaque type de supports, d'une pondération de 0 à 100% selon le taux de copiage retenu par la commission à partir des informations portées à sa connaissance sur les pratiques de copie privée, le cas échéant pondéré entre les domaines sonore et audiovisuel. » En fonction de ces abattements, la commission a fixé les taux suivants pour les supports numériques.
Enfin, en ce qui concerne les supports d'enregistrement numérique intégrés aux matériels, le taux retenu pour les baladeurs enregistreurs en format MP3 est de 2,20 francs pour 32 Mo. · Les effets de la décision du 4 janvier 2001 se situent à un double niveau. D'une part, cette décision est destinée à avoir des conséquences à la fois sur l'évolution des prix au détail des supports taxés et sur les perceptions enregistrées par la SORECOP et COPIE FRANCE. D'autre part, elle a contribué à mettre en lumière l'inadaptation de la commission pour copie privée, telle qu'elle fonctionne actuellement, face aux évolutions rapides et complexes touchant à la copie privée. S'agissant de l'effet prix de la décision, les intervenants auditionnés par votre Rapporteur général ont convenu que les grossistes avaient constitué de très importants stocks de CD vierges avant que la commission de la copie privée n'ait statué. Ces produits, désormais mis sur le marché, ont donc échappé à l'extension de l'assiette opérée en janvier dernier, différant ainsi les répercussions de cette dernière sur les prix au détail. Par ailleurs, lors de son audition, M. Bernard Heger, délégué général du SIMAVELEC, a indiqué qu'il convenait de distinguer entre les supports amovibles et les supports intégrés en matière de répercussion sur le prix acquitté par le consommateur. Les supports amovibles sont des produits permettant une très forte marge pour les distributeurs (le prix de gros d'un CDR Data est d'environ 1,5 franc et le prix de vente au détail est de l'ordre de 6 francs), ce qui devrait leur permettre d'absorber au moins partiellement l'augmentation de la rémunération au sein de leur marge. Selon lui, il n'en serait pas de même pour les supports intégrés au cas où ils seraient inclus dans l'assiette de la rémunération pour copie privée, les marges des constructeurs et des distributeurs étant beaucoup plus faibles et la répercussion sur les consommateurs étant dès lors intégrale. De fait, le comportement de stockage a sans doute réduit les anticipations de recettes tirées de la copie privée. Ainsi, la note précitée du président Brun-Buisson indiquait que « la décision prise par la commission devrait d'abord aboutir à remettre à niveau la rémunération des ayants droit, en proportion de la progression du volume de la copie privée. Selon les simulations effectuées pour la commission, le revenu global généré à leur profit pourrait en effet atteindre, aux taux qu'elle a fixés et toutes catégories de supports confondues, 1 milliard de francs dès 2001 et sans doute le milliard et demi de francs en 2003. » S'agissant de 2001, les prévisions de perceptions de la SORECOP et de COPIE FRANCE sont plus modestes. Pour la SORECOP, ce sont 257,5 millions de francs qui sont anticipés (+198% par rapport à 2000), tandis que COPIE FRANCE table sur 537,5 millions de francs (+18,6% par rapport à 2000). Au total, la rémunération pour copie privée au titre de 2001 était donc évaluée à 795 millions de francs (+47,5% par rapport à 2000). Selon les informations fournies, le total des encaissements réalisés par la SORECOP à la fin mai s'élevait à 60,12 millions de francs (+56,5% par rapport à 2000). Les recettes prévisibles à la fin juillet 2001 (perceptions effectuées + facturations) devaient s'établir à 110,44 millions de francs, soit une progression de 114% par rapport à juillet 2000. Les recettes perçues par COPIE FRANCE semblaient quant à elles beaucoup moins dynamiques. Fin mai, elles représentaient 175,18 millions de francs (- 15,2% par rapport à 2000), tandis que les recettes prévisibles à fin juillet n'atteignaient que 231,18 millions de francs soit un recul identique en proportion à celui de fin mai. Le deuxième effet de la décision du 4 janvier 2001, singulièrement plus profond, a sans doute été d'appeler l'attention sur un prélèvement peu connu et de révéler, par la même occasion, l'ampleur des problèmes soulevés par la copie privée. De ce dernier point de vue, trois grandes questions sont posées. · Le fonctionnement même de la commission de la copie privée est de plus en plus contesté, érodant fortement sa légitimité. Les représentants des ayants droit ont certes manifesté leur attachement au système actuel. La PROCIREP a ainsi indiqué que la représentation paritaire « [avait] permis d'aboutir à des décisions qui constituent un compromis des intérêts en présence. » Par ailleurs, « le mode de fonctionnement actuellement adopté (réunions régulières en formation plénière, permettant de traiter simultanément la question de la copie privée de musique et d'_uvres audiovisuelles, et de traiter les supports éligibles au fur et à mesure de leur apparition annoncée sur le marché) s'est montré suffisamment souple dans le contexte nouveau de la copie privée numérique, et n'appelle donc pas de réforme selon nous. » La position exprimée par la SACEM n'est pas différente puisque cette dernière estime que le caractère paritaire de la représentation au sein de la commission et la présence d'un « président-arbitre » assurent « une confrontation équilibrée, complète et ouverte des points de vue » et « permettent de garantir que les décisions prises par la Commission ont toutes les chances de prendre en compte équitablement les intérêts de toutes les parties en présence et d'être ainsi le résultat d'un équilibre adéquat. » Les auditions du président Brun-Buisson, des représentants des consommateurs et de ceux des industriels et importateurs ont pourtant permis de constater que les négociations au sein de la commission étaient extrêmement antagoniques et tendues. Par ailleurs, l'information n'est de fait pas également disponible. La commission ne disposant pas de budget propre, chacune des parties apporte en appui à ses prétentions les études qu'elle a elle-même commandées et financées, à l'exception des associations de consommateurs qui ne disposent pas des moyens nécessaires pour payer ce type d'expertise. Comme l'a indiqué l'APROGED à votre Rapporteur général : « Durant la première phase des travaux (jusqu'en décembre 2000), la commission nous est apparue comme une joute oratoire entre les représentants des ayants droit et les importateurs, les consommateurs n'ayant ni les moyens (pas assez d'études ou rapports « tronqués »), ni l'écoute nécessaire pour faire passer leur point de vue. » Il est certain que l'absence d'expertise indépendante peut poser problème, dans la mesure où l'information en matière de pratiques de copie privée permet de déterminer le montant de la rémunération. Outre ce fait, il est apparu que le paritarisme n'était pas perçu de la même manière par les organisations représentatives des consommateurs ou des redevables. Ainsi, l'APROGED indique dans sa réponse précitée « du fait que les consommateurs n'avaient pas les moyens de défendre leurs intérêts, la commission est déséquilibrée avec 12 voix pour les ayants droit qui cherchent à majorer au maximum la redevance et 6 voix pour les importateurs qui cherchent à retarder les travaux de la commission ». Toutes les organisations de consommateurs entendues ont souligné que, pour des bénévoles, le rythme des travaux de la commission était particulièrement difficile à suivre et entraînait, de fait, une impossibilité pour l'ensemble de ces représentants d'être tous ensemble présents lors de toutes les réunions. Les représentants des fabricants et importateurs de supports auditionnés ont pour leur part indiqué qu'ils considéraient que la composition actuelle de la commission de la copie privée favorisait les ayants droit et se sont prononcés pour une répartition par tiers des trois collèges. Le caractère finalement peu consensuel des décisions prises apparaît également au travers du fait que les fabricants ont déposé un recours en annulation à l'encontre de la décision du 4 janvier dernier. · Les bénéficiaires de la rémunération pour copie privée sont appelés à s'accroître à mesure que les capacités des nouveaux supports numériques s'étendent à de nouvelles catégories d'_uvres. L'article L. 311-1 du CPI vise de façon générale les « _uvres fixées sur phonogrammes ou vidéogrammes », limitant ainsi le bénéfice de la rémunération pour copie privée aux seules _uvres musicales et audiovisuelles. Cette solution adoptée en 1985 était alors parfaitement légitime, dans la mesure où les possibilités de copie offertes par les supports d'enregistrement analogiques étaient limitées à ces deux catégories d'_uvres. Le développement des supports numériques a profondément modifié cette situation, en permettant notamment la copie et la diffusion d'_uvres écrites, photographiques, picturales... L'article 9 de la convention de Berne précitée visant l'ensemble des « _uvres littéraires et artistiques », de nouvelles catégories d'auteurs se sont manifestées afin d'être intégrées au sein du système de rémunération pour copie privée. Ainsi, en 1999, les auteurs de l'écrit ont créé la Société française des auteurs de l'écrit (SOFIA), qui « est une société civile de perception et de répartition. Elle a été rejointe par les éditeurs en juin 2000. Elle est gérée à parité entre auteurs et éditeurs. Elle a pour but principal la gestion du droit de prêt en bibliothèque et de la rémunération pour copie privée numérique ». Selon la SOFIA, « toute _uvre écrite peut aujourd'hui être reproduite et fixée sur un support numérique et ou circuler sur les réseaux, Internet ou agendas électroniques. Dès lors, elle peut être copiée pour usage privé par tout utilisateur, au même titre que le son et l'image. Le manque à gagner constitué par l'usage de la copie privée d'un livre, d'un extrait de livre, d'un CDRom, éducatif ou de référence, équivaut pour l'éditeur à la perte d'une vente et pour l'auteur à l'absence de rémunération sur cette vente ». La même source indique, s'agissant de l'ampleur du phénomène de copie privée des _uvres écrites, qu'il n'existe pas à ce jour d'étude précise sur la question en France, mais que « la société Literar Mechana et d'autres représentants des auteurs de l'écrit allemands et autrichiens ont commandé en 2000 une étude à l'institut GFK afin de chiffrer le pourcentage respectif des différents répertoires copiés et enregistrés sur supports numériques ; cette enquête a conclu que l'écrit représentait 27% de la copie privée ». A l'évidence, les supports numériques ont fait craquer le cadre antérieur de la rémunération pour copie privée et il devenait nécessaire d'en tirer toutes les conséquences législatives. C'est dans cet esprit que Mme Danièle Pourtaud, sénatrice, a déposé une proposition de loi tendant à modifier le CPI en vue d'étendre l'assiette de la rémunération pour copie privée à d'autres _uvres que la musique ou l'audiovisuel. Cette proposition a été discutée et adoptée en première lecture par le Sénat le 17 mai 2001 (10). Elle a ensuite été reprise, moyennant quelques modifications, par l'article 15 de la loi du 17 juillet 2001 (n° 2001-624), portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. L'article L. 311-1 du CPI précise désormais qu'outre les reproductions sur phonogrammes et vidéogrammes, la rémunération pour copie privée est « également due aux auteurs et aux éditeurs des _uvres fixées sur tout autre support, au titre de leur reproduction réalisée [...] sur un support d'enregistrement numérique ». Le partage des sommes ainsi collectées doit bénéficier à parts égales aux auteurs et aux éditeurs. Cette modification législative pose deux questions bien distinctes. D'une part, les ayants droit « traditionnels » estiment que le texte adopté pose des difficultés de mise en _uvre. Ainsi, la SACEM a jugé que « sous certains aspects la nouvelle loi apparaît difficilement, voire totalement, inapplicable. Tel est le cas en particulier du fait que la rémunération pour copie privée, doit, selon l'article L. 311-4 du Code de la propriété intellectuelle, être fixée en fonction "de la durée d'enregistrement" permise par les supports vierges concernés, ce concept de durée d'enregistrement apparaissant totalement inapplicable à certaines catégories d'_uvres, en particulier les _uvres des arts graphiques et plastiques ». La PROCIREP estime pour sa part que « la mise en _uvre d'une telle rémunération pour des contenus tels que l'écrit ou les images suppose également une redéfinition des modalités de détermination des tarifs applicables, qui sont aujourd'hui exprimés en taux horaires en vertu de la législation en vigueur ». Tel n'est pas le point de vue de la SOFIA, qui précise que les modalités à retenir pour fixer la rémunération servie aux nouveaux ayants droit « sont fixées par l'article L. 311-4 du Code de la propriété intellectuelle. Cet article précise que le montant de la rémunération est fonction du type de support et de la durée d'enregistrement. En ce qui concerne l'_uvre écrite, dont la durée de lecture est variable, il conviendra de se fonder sur la capacité de stockage du support et du volume en mégaoctets de l'_uvre en question. L'avis du Conseil d'Etat d'octobre 2000 précise que "la commission peut se fonder sur tout élément permettant de déterminer l'utilisation effective de la capacité d'enregistrement des supports et notamment sur les durées moyennes d'enregistrement établies à partir des pratiques constatées sur la base de sondages effectués auprès des utilisateurs" ». On notera qu'une commission spécialisée du Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique est consacrée au champ de la rémunération pour copie privée, sous la responsabilité de Me Jean Martin, Président, et de M. Luc Derepas, maître des requêtes au Conseil d'Etat et rapporteur. Elle a pour tâche d'aborder les épineux problèmes de détermination de l'assiette et des méthodes de fixation des taux. La deuxième question que pose l'accroissement du nombre de bénéficiaires est la suivante : doit-il s'effectuer à prélèvement constant ou bien faut-il majorer de nouveau les taux, afin de ne pas diminuer la rémunération perçue par les ayants droit actuels ? La réponse est bien évidemment différente selon les intérêts en présence. Ainsi, la SACEM estime que « la reconnaissance de la rémunération pour copie privée à d'autres catégories d'ayants droit doit [...] s'accompagner d'une revalorisation des rémunérations fixées le 4 janvier 2001 et non d'un partage des rémunérations existantes entre les ayants droit des _uvres sonores et audiovisuelles et les nouvelles catégories d'ayants droit bénéficiant de la rémunération pour copie privée ». De même, la PROCIREP juge que « le taux déterminé pour ces supports hybrides (susceptibles de servir au copiage d'autres _uvres) devra par conséquent être revalorisé afin d'intégrer désormais la rémunération des ayants droit des nouvelles _uvres concernées par la législation copie privée ». Inversement, les redevables privilégient un maintien du prélèvement au niveau actuel. Le SNSE indique ainsi que, selon lui, « il est hors de question d'ajouter des redevances les unes aux autres. Il convient donc de partager le montant de la redevance unique entre les différents ayants droit ». On notera qu'en tout état de cause, la composition actuelle de la commission de la copie privée ne répond plus aux exigences de représentativité dans la mesure où les nouveaux ayants droit, dont le droit à rémunération pour copie privée est désormais reconnu par la loi, n'y figurent pas. Une réforme de sa composition, au moins dans un premier temps par voie réglementaire, apparaît donc indispensable. · Les extensions en cours d'étude de l'assiette de la rémunération pour copie privée révèlent que les questions soulevées par le développement du numérique ne peuvent plus être traitées convenablement dans le seul cadre de la commission de la copie privée. La décision du 4 janvier 2001 a, comme on a pu le voir, affirmé très clairement la volonté d'élargir l'assiette de la rémunération pour copie privée aux supports numériques intégrés, en conformité avec le texte de la loi de 1985 et l'avis précité du Conseil d'Etat. La commission n'a toutefois pas, à ce jour, pris de nouvelles décisions en la matière. Les travaux en son sein continuent pourtant à un rythme soutenu, les représentants des ayants droit auditionnés ayant fait part de leur volonté d'aboutir à des décisions sur ces supports rapidement. La PROCIREP a ainsi indiqué qu'« en ce qui concerne le collège des producteurs audiovisuels, la priorité porte donc aujourd'hui sur les disques durs des appareils d'électronique grand public, dont on sait d'ores et déjà qu'ils servent (ou serviront) exclusivement à la copie d'_uvres protégées, et qui sont appelés à être introduits prochainement massivement sur le marché français : la nouvelle génération de décodeurs numériques (Canal Satellite, TPS) à disque dur intégré, ainsi que les systèmes de magnétoscopes sur disque dur (technologie TiVo ou similaire) ». La SACD a pour sa part noté que « dans le cas des _uvres audiovisuelles, le lancement des décodeurs Canalsatellite et TPS, ainsi que les décodeurs Tivo permettant de stocker plus d'une dizaine de longs métrages sont pour nous une réelle priorité ». Le souhait d'une décision rapide s'explique, d'une part, par les caractéristiques techniques de copiage de ces appareils et, d'autre part, voire surtout, par le souci de ne pas prendre une décision trop tardive par rapport à l'arrivée des matériels sur le marché, ce qui conduirait inévitablement à une perte de recettes aussi considérable qu'irrémédiable. S'agissant de supports d'enregistrement numériques intégrés en fait pratiquement dédiés (même si d'autres utilisations sont éventuellement possibles, la réalisation de copie reste tout de même le but principal de ces appareils), les discussions en cours au sein de la commission de la copie privée n'appellent pas d'observations particulières. Tel n'est pas le cas de la volonté affichée d'étendre l'assiette de la rémunération pour copie privée aux disques durs des micro-ordinateurs. Comme le note la SACD, « pour éviter l'effet dévastateur que le MPEG 3 a eu sur l'industrie musicale, nous entendons nous prémunir face à une généralisation conjointe du haut-débit sur les réseaux et de supports d'enregistrements tels que les magnétoscopes équipés d'un disque dur, les décodeurs, mais également tout support informatique permettant ce type d'opération ». La SACEM est largement aussi explicite : « Il convient en outre que la Commission fixe les rémunérations dues au titre des supports utilisables dans l'environnement informatique, et notamment les disques durs d'ordinateurs. Il s'agit là d'une question extrêmement complexe pour laquelle des études sont nécessaires, études que la Commission va d'ailleurs entreprendre, tant pour ce qui concerne la définition des caractéristiques techniques des supports et appareils mis sur le marché que pour ce qui concerne les conditions d'utilisation desdits supports et appareils. En effet, il ne saurait être question, comme on a pu parfois le penser, de fixer arbitrairement et aveuglément une rémunération sur les ordinateurs et les supports utilisables en liaison avec eux, mais seulement de fixer une rémunération qui soit à la mesure de l'utilisation réelle desdits supports et appareils par les particuliers pour copie des phonogrammes et vidéogrammes ». On notera que, sur ce point, les nouveaux ayants droit, consacrés par l'article 15 de la loi du 17 juillet 2001 précitée, partagent la même analyse que les autres ayants droit. La SOFIA a ainsi indiqué que « les supports éligibles sont tous les supports numériques permettant un enregistrement d'une _uvre écrite, et accessibles aux particuliers, soit : les CDR réinscriptibles, les DVD réinscriptibles, les mémoires amovibles ou intégrées à des équipements, ordinateurs ou agendas électroniques type Palm ou Psion (voir avis du Conseil d'Etat d'octobre 2000). Cette liste ne peut être exhaustive, car l'évolution des techniques donnera sans doute naissance à d'autres supports ». Or, une telle extension de l'assiette conduit naturellement à s'interroger sur l'impact qu'aurait cette décision sur un secteur économique désormais extrêmement important, tant par l'ampleur du nombre de machines vendues au public chaque année que par celle des investissements informatiques réalisés par les entreprises. Par delà les implications économiques, ce sont des questions proprement politiques qui sont dès lors posées, notamment celle de l'égalité d'accès à la société de l'information. A l'évidence, la commission de la copie privée n'a pas été conçue pour y répondre, celles-ci dépassant très largement le seul problème de la compensation d'un préjudice privé. Enfin, et peut-être surtout, l'évocation d'une taxation des disques durs d'ordinateurs, supports par essence hybride, conduit à s'interroger sur la légitimité d'un prélèvement portant sur des supports non dédiés à la copie privée. C'était certes déjà le cas s'agissant de bien des supports numériques amovibles, assujettis à compter de la décision du 4 janvier 2001, mais la question des disques durs d'ordinateurs met en lumière brutalement les interrogations qui peuvent se porter sur la nature juridique de la rémunération pour copie privée et sur son éventuelle évolution. III.- ASSURER LA PÉRENNITÉ DE LA RÉMUNÉRATION POUR COPIE PRIVÉE EN RÉFORMANT PROFONDÉMENT SES MODALITÉS La nature juridique actuelle de la copie privée ne fait aucun doute : il s'agit clairement d'un prélèvement à caractère privé, même s'il présente des originalités très marquées. Si la loi de 1985 avait retenu, sans doute à juste titre, le schéma encore en vigueur, il est désormais légitime de s'interroger sur la portée des changements qu'induisent nécessairement les évolutions technologiques récentes. Juridiquement, rien ne s'oppose à des modifications de grande ampleur, d'autant plus souhaitables qu'elles doivent contribuer à pérenniser, dans de bonnes conditions, un système favorable aussi bien aux ayants droit qu'aux consommateurs. A.- UN PRÉLÈVEMENT DE CARACTÈRE PRIVÉ, · La rémunération pour copie privée est un prélèvement suffisamment original dans sa nature et ses modalités pour induire des lapsus révélant certaines ambiguïtés. Ainsi, même lors de l'élaboration de la loi de 1985, les commentateurs les plus éclairés ont pu parler de « redevance » (11). Ces glissements sémantiques se produisent encore aujourd'hui, comme en témoignent un dossier aimablement remis par la SCAM à votre Rapporteur général (intitulé La redevance pour copie privée) ou les interventions de parlementaires lors de débats récents (12). La presse elle-même n'est pas à l'abri de tels lapsus, plus ou moins intentionnels (13). Cette difficulté du langage à qualifier exactement la rémunération pour copie privée renvoie aux ambiguïtés de l'objet en question. Les travaux préparatoires de la loi de 1985 sont pourtant des plus explicites. Comme le notait avec concision le rapporteur précité de l'Assemblée nationale : « La rémunération pour copie privée attribuée aux auteurs, artistes-interprètes et producteurs de phonogrammes et vidéogrammes est une rémunération privée qui trouve son fondement dans les droits spécifiques accordés aux différents partenaires de la production intellectuelle et artistique. C'est en effet en contrepartie de la licence légale accordée pour la reproduction des phonogrammes et vidéogrammes qu'est institué le principe d'une rémunération au profit des différents ayants droit de l'_uvre ». Ce lien entre droits d'auteurs et droits voisins avec la rémunération pour copie privée a été fortement souligné par les représentants des diverses catégories d'ayants droit. La PROCIREP a ainsi indiqué que : « Dans la législation française, la rémunération pour copie privée est la contrepartie d'une exception au principe du droit exclusif reconnu à l'auteur et à ses ayants droit (dont les producteurs) d'autoriser ou d'interdire la reproduction de leurs _uvres. Elle revêt donc la même nature que le droit patrimonial de l'auteur en général, à savoir une rémunération à caractère alimentaire s'agissant d'une personne physique, et une recette d'exploitation s'agissant d'une personne morale ». La SACEM note également que : « Nous sommes ici en présence de ce qu'on appelle un régime de licence légale, régime dans lequel il est dérogé au pouvoir du créateur d'autoriser ou d'interdire la reproduction de ses _uvres, en contrepartie d'une rémunération. Dans ces conditions, la rémunération pour copie privée revêt la même nature que le droit de reproduction dont elle procède et constitue une modalité particulière d'exercice, et relève par conséquent pleinement du domaine du droit d'auteur ». Enfin, on observera que les catégories d'ayants droit récemment consacrées par la loi, ou celles aspirant à intégrer le système actuel, partagent cette analyse. Ainsi, lors de son audition, M. Hervé Pasgrimaud, délégué général du Syndicat des éditeurs de logiciels de loisirs, a considéré que, malgré le développement des supports numériques, la nature de la rémunération pour copie privée restait inchangée et que la seule difficulté, d'ordre pratique, consistait dans l'analyse des comportements de copie des consommateurs. Dans un cas similaire à la rémunération pour copie privée, celui de la rémunération prévue pour utilisation de phonogramme à des fins de commerce (article L. 214-1 du CPI) (14), le Conseil d'Etat a récemment rendu une décision écartant l'idée d'imposition de toute nature. Interrogé sur le fait de savoir si cette rémunération constituait une taxe sur le chiffre d'affaires, le Conseil d'Etat a estimé qu'« il résulte de l'instruction que cette rémunération constitue une charge pour les utilisateurs de phonogrammes, prélevée à un seul stade et assise sur leurs recettes brutes, sans aucune déduction possible par ceux-ci des charges qu'ils ont eux-mêmes supportées en amont ; que, dans ces conditions, elle ne peut être regardée comme une taxe sur le chiffre d'affaires au sens des dispositions de l'article 33 de la directive du 17 mai 1977 » (CE, Syndicat national des discothèques et lieux de loisirs, 13 septembre 2000). Cette analyse est majoritaire, mais ne fait pas forcément l'unanimité. Une note fournie par le Syndicat des industries de matériels audiovisuels électroniques indique ainsi qu'« en tout état de cause, force est de constater que la catégorie de " rémunération de droit privé " ne peut satisfaire. D'autant plus que les décisions de la Commission de l'article L. 311-5 du CPI sont exécutoires de plein droit, le ministre de la culture n'ayant pas de pouvoir d'agrément ou d'empêchement, et que ce sont des actes administratifs relevant de la compétence du Conseil d'Etat pour ce qui concerne d'éventuels recours en excès de pouvoir. On avouera que cela fait beaucoup pour une " rémunération de droit privé " ». Sans vouloir entrer dans des débats juridiques sans fin, votre Rapporteur général note pour sa part qu'une des principales ambiguïtés concernant la nature de la rémunération pour copie privée résulte de ses relations avec la TVA. Comme l'indique l'instruction fiscale du 12 septembre 1986 (3 B-6-86, B.O.I. n° 132 du 12 septembre 1986) : « Conformément aux dispositions de l'article 267-I-1° du code général des impôts, les redevables de la « rémunération pour copie privée » doivent comprendre celle-ci dans leur base d'imposition à la taxe sur la valeur ajoutée dès la livraison des biens auxquels elle est attachée. Il en est de même pour les revendeurs ». Par ailleurs, « il convient de considérer que la rémunération pour copie privée est versée par les importateurs et fabricants de supports d'enregistrement, pour le compte de consommateurs. Elle ne constitue donc pas un élément du coût du produit, mais un prélèvement acquitté en amont du processus de distribution pour le compte du consommateur final. A ce titre, la marge doit être calculée sur un prix d'achat hors rémunération ». Or, l'article 267-I-1° du code général des impôts indique que sont à comprendre dans la base d'imposition de la TVA « les impôts, taxes, droits et prélèvements de toute nature à l'exception de la taxe sur la valeur ajoutée elle-même ». On notera que parmi ces impôts, taxes, droits et prélèvements, relevés par le mémento pratique fiscal Francis Lefebvre, figurent les taxes spéciales ou parafiscales, les droits indirects, la taxe locale d'équipement, la taxe spéciale sur les prix des places de cinéma, la taxe générale sur les activités polluantes, la taxe sur les remontées mécaniques et les redevances perçus par les gestionnaires des services des eaux et d'assainissement des collectivités locales. La rémunération pour copie privée est bien entendu mentionnée, mais elle apparaît singulièrement isolée au milieu de ces redevances et prélèvements fiscaux et parafiscaux. L'originalité de son caractère privé en ressort d'autant. Toutefois, pour intéressants qu'ils puissent être, les débats sur la nature juridique de la rémunération pour copie privée ne sont pas essentiels, dans la mesure où la nécessité de compenser le préjudice privé résultant de la copie, reconnue par la convention de Berne et le droit communautaire, ne conduit pas de façon automatique à instaurer un prélèvement de nature privée. B.- DES MODALITÉS DE FIXATION DU PRÉLÈVEMENT INADAPTÉES · La loi de 1985 avait fait le choix d'un prélèvement de nature privée, fixé par une commission indépendante, cette décision s'expliquant largement par les caractéristiques des supports d'enregistrement disponibles à l'époque. Ce choix était d'ailleurs tout à fait pertinent et n'avait pas été contesté. Il est vrai que les supports d'enregistrement analogiques étaient pratiquement dédiés à la copie privée. Certes, les cassettes audio pouvaient servir à d'autres usages (enregistrement de conversations ou de messages...), mais de façon très marginale au regard du nombre de supports achetés en vue de procéder à la copie d'un disque ou d'un film. D'une certaine manière, le consommateur acceptait, par un contrat tacite, de payer la rémunération répercutée sur le prix au détail, sachant qu'elle était légitime, car véritablement liée à une pratique reconnue de copie. Comme l'indiquait justement le rapporteur du Sénat sur le projet de loi de 1985 : « On peut, en effet, estimer que le nombre de bandes magnétiques vierges achetées par les particuliers indique le volume de copies qu'ils confectionnent ou qu'ils ont l'intention de confectionner » (15). Cette approche a toutefois été largement remise en question par l'apparition et de développement des supports numériques, par nature de plus en plus hybrides. Cette complexité accrue est particulièrement saisissante, s'agissant des CDR, qui permettent, certes, de fixer de la musique, mais qui ont également beaucoup d'autres applications, notamment d'archivage, qu'il soit privé (stockage de photos par exemple) ou public (archivage de documents par les ministères). Les réactions hostiles qui ont pu se manifester à l'évocation d'une extension de l'assiette de la rémunération pour copie privée, témoignent d'une réticence à accepter un prélèvement de nature privée sur des matériels dont la destination n'est plus que potentiellement la copie privée. Or, la rémunération pour copie privée est précisément fondée sur la présomption d'une telle utilisation. La commission de la copie privée s'appuie certes sur des études et sondages pour fixer ce prélèvement au niveau de l'utilisation moyenne supposée des supports ou matériels d'enregistrement dans un but de copie privée. Mais de telles études ne suffisent pas à donner un fondement légitime au fait que des utilisateurs de supports doivent acquitter un prélèvement alors même qu'ils ne procèdent à aucune copie privée. Du fait de l'écart croissant pouvant exister entre la copie privée au sens strict et le potentiel technique très varié des supports et matériels assujettis, le prélèvement s'éloigne de plus en plus d'une rémunération privée et ressemble davantage à une imposition spécifique entrant dans la catégorie des impositions de toute nature. Dès lors, s'il n'est pas illégitime qu'une forme de mutualisation de la rémunération soit imposée aux utilisateurs de supports d'enregistrement, le problème réside désormais surtout dans la légitimité de l'autorité décidant des contraintes imposées aux redevables. · Comme on l'a déjà vu, les représentants des ayants droit ont fortement insisté sur le lien essentiel entre droits d'auteur et rémunération pour copie privée. La PROCIREP a ainsi indiqué que : « Dans l'ensemble des pays de l'Union européenne où une rémunération pour copie privée audiovisuelle est mise en _uvre, cette dernière ressort de même des législations relatives au droit d'auteur :
C'est d'ailleurs le régime retenu également par la directive européenne sur les droits d'auteur et droits voisins dans la société de l'information, adoptée l'année dernière et qui sera prochainement appelée à être transposée en droit français ». Il est parfaitement exact que cette directive, comme l'indique son titre, porte sur les droits d'auteur puisqu'elle concerne « l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information ». En revanche, si elle impose le principe d'une compensation du préjudice subi, elle n'en fixe en aucune manière les modalités précises. De ce point de vue, elle n'est guère différente sur le fond de l'article 9 de la Convention de Berne précitée. L'article 5 de la nouvelle directive 2001/29/CE du 22 mai 2001 précise ainsi que « les Etats membres ont la faculté de prévoir des exceptions ou limitations [au droit exclusif d'autoriser ou d'interdire la reproduction] (...), lorsqu'il s'agit de reproductions effectuées sur tout support par une personne physique pour un usage privé et à des fins non directement ou indirectement commerciales, à condition que les titulaires de droits reçoivent une compensation équitable qui prend en compte l'application ou la non-application des mesures techniques visées à l'article 6 aux _uvres ou objets concernés ». Les considérants 35 et 39 de la directive détaillent ainsi ces principes. « Dans le cas de certaines exceptions ou limitations, les titulaires de droits doivent recevoir une compensation équitable afin de les indemniser de manière adéquate pour l'utilisation faite de leurs _uvres ou autres objets protégés. Lors de la détermination de la forme, des modalités et du niveau éventuel d'une telle compensation équitable, il convient de tenir compte des circonstances propres à chaque cas. Pour évaluer ces circonstances, un critère utile serait le préjudice potentiel subi par les titulaires de droits en raison de l'acte en question. Dans le cas où des titulaires de droits auraient déjà reçu un paiement sous une autre forme, par exemple en tant que partie d'une redevance de licence, un paiement spécifique ou séparé pourrait ne pas être dû. Le niveau de la compensation équitable doit prendre en compte le degré d'utilisation des mesures techniques de protection prévues à la présente directive. Certains cas où le préjudice au titulaire du droit serait minime pourraient ne pas donner naissance à une obligation de paiement ». De plus, « lorsqu'il s'agit d'appliquer l'exception ou la limitation pour copie privée, les Etats membres doivent tenir dûment compte de l'évolution technologique et économique, en particulier pour ce qui concerne la copie privée numérique et les systèmes de rémunération y afférents, lorsque des mesures techniques de protection efficaces sont disponibles. De telles exceptions ou limitations ne doivent faire obstacle ni à l'utilisation de mesures techniques ni à la répression de tout acte de contournement ». On notera qu'à aucun moment la forme précise que doit prendre cette compensation n'est définie. Le tableau ci-après, permet d'ailleurs de constater que, sur les vingt Etats recensés par l'étude précitée du GESAC, au moins douze ont choisi de fixer le prélèvement par la voie législative et trois par la voie réglementaire.
Il n'y a donc pas d'obstacle juridique empêchant que la rémunération pour copie privée soit fixée d'une manière différente de celle en vigueur depuis la loi de 1985, pourvu que la compensation du préjudice soit équitable. La vraie question est donc de savoir si le choix opéré à l'époque par le législateur reste pertinent au regard des bouleversements entraînés par le développement extrêmement rapide du numérique. De ce point de vue, il apparaît que le système de fixation par une commission indépendante n'est plus guère satisfaisant. D'une part, la composition de la commission, qui n'est plus en adéquation avec l'exigence d'une représentation équilibrée des diverses parties, et l'inexistence de ses moyens propres d'évaluation ont fortement érodé sa crédibilité. Sa capacité à prendre des décisions rapides et emportant une adhésion suffisante est désormais en question. D'autre part, c'est la légitimité même de la commission qui fait défaut lorsqu'il s'agit de trancher des questions qui vont bien au-delà des seuls choix relatifs aux modalités de compensation des préjudices subis du fait de la copie privée. Par ses implications économiques, industrielles et culturelles, le développement du numérique impose que de profondes réformes soient apportées à l'architecture actuelle de la rémunération pour copie privée, afin que des problèmes de nature politiques soient résolus par les autorités politiques qui en ont par définition la charge. C'est sans doute l'un des meilleurs moyens pour assurer la pérennité de la copie privée, concept européen équilibré, auxquels sont en fait attachés l'ensemble des intervenants entendus. Quatre séries de changements doivent être envisagées. · L'élargissement des exemptions pour usage professionnel doit être envisagé. Comme le note le président Brun-Buisson dans sa note d'information précitée : « la question des usages professionnels est l'une des plus épineuses que la commission ait eu à traiter. Elle ne peut ignorer que certains supports audio ou vidéo « data » sont acquis, parfois en grande quantité et sous cet aspect au premier chef par des entreprises, à des fins totalement ou plutôt étrangères à la copie privée. La loi lui interdit cependant d'exonérer de rémunération les supports destinés à un usage professionnel, au demeurant non systématiquement repérables dès le stade de leur mise en circulation ». Il est vrai que l'article L. 311-8 du CPI limite le droit à remboursement aux trois catégories suivantes : « 1° Les entreprises de communication audiovisuelle ; 2° Les producteurs de phonogrammes ou de vidéogrammes et les personnes qui assurent, pour le compte des producteurs de phonogrammes ou de vidéogrammes, la reproduction de ceux-ci ; 3° Les personnes morales ou organismes, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la culture, qui utilisent les supports d'enregistrement à des fins d'aide aux handicapés visuels ou auditifs ». Cette liste est très limitative et n'est plus adaptée à la diffusion et à la polyvalence des supports numériques. Il n'est pas légitime que des utilisateurs recourant aux supports numériques dans un but exclusif d'archivage de données aient à acquitter un prélèvement visant à compenser un préjudice qu'ils ne causent pas. Ainsi, les administrations procédant à l'archivage sur CDR sont de fait redevables de la rémunération, répercutée sur le prix d'achat des supports. La question est certes délicate, car la frontière entre usage professionnel et usage privé n'est pas aisée à établir. Il n'en reste pas moins qu'un élargissement des possibilités de déduction doit être prévu en faveur des utilisateurs professionnels. · La composition de la commission de la copie privée doit être revue. Il convient tout d'abord d'adapter la composition de la commission à l'élargissement des ayants droit opéré par l'article 15 de la loi du 17 juillet 2001 précitée. Par delà cette adaptation, qui peut dans un premier temps être opérée par voie réglementaire, il convient de modifier plus largement la composition de la commission, afin que les préoccupations d'intérêt général puissent y être davantage prises en considération. Par ailleurs, l'Etat doit jouer pleinement son rôle. La commission gagnerait en légitimité si son président était nommé directement par le Premier ministre. Des représentants des ministères concernés, à savoir le ministère de la culture, le secrétariat d'Etat à l'industrie et le secrétariat d'Etat chargé de la consommation, devraient également participer à ses travaux. · La transparence accrue de la commission de la copie privée doit être assurée et des moyens à la hauteur de la tâche doivent lui être fournis. Afin d'assurer une meilleure transparence des délibérations de la commission, il est souhaitable de prévoir une publication des procès verbaux des séances et des votes nominatifs. Un rapport annuel au Premier ministre et au Parlement, faisant le point sur l'évolution des travaux en cours, peut utilement être envisagé. Il est nécessaire que la commission soit dotée de moyens suffisants pour assurer un travail indépendant et de qualité. L'affectation d'un pourcentage limité des sommes perçues au fonctionnement de la commission est envisageable, notamment en vue du financement d'études indépendantes. Les ministères précités devraient assurer les tâches, lourdes, de secrétariat de la commission. · Seul le Parlement peut légitimement décider de l'ampleur du prélèvement. La complexité des questions liées aux évolutions des technologies numériques nécessite un lieu d'expertise et de discussion, afin d'éclairer le Parlement dans ses choix. La commission de la copie privée, élargie et renforcée, assurera efficacement ce rôle, et ce d'autant plus qu'elle ne sera plus un simple lieu de « marchandage » mais bien le siège d'un débat de plus grande ampleur. En effet, les supports d'enregistrement analogiques sont pratiquement dédiés à un usage de copie privée. Dès lors, la compensation du préjudice privé qu'entraîne presque exclusivement leur usage peut parfaitement être confiée à une commission indépendante représentative de l'ensemble des intérêts en présence. Force est de constater que le développement des supports numériques a profondément remis en question le système mis en place par la loi de 1985. Ces supports sont potentiellement utilisables en vue d'un usage de copie privée, mais font également l'objet d'utilisations n'ayant aucun rapport avec cette dernière. Le lien certain entre le préjudice subi par les auteurs et le support d'enregistrement assujetti tend à s'estomper de plus en plus. La question de la détermination du montant de la compensation n'est donc plus seulement une affaire d'évaluation des pratiques de copie privée. Elle comprend et comprendra de plus en plus un aspect de contrainte, dans la mesure où certains assujettis pourront à bon droit faire valoir qu'ils n'utilisent pas leurs supports d'enregistrement numériques à des fins de copie privée. De fait, on se rapproche d'un prélèvement de nature fiscale. En raison des changements liés aux caractéristiques mêmes des nouveaux supports et matériels d'enregistrement, il n'apparaît pas acceptable que le Parlement puisse ne pas être le lieu de la décision. Il reviendrait à la commission de la copie privée de formuler publiquement ses propositions, à charge pour le Gouvernement d'en saisir le Parlement ou à ce dernier de s'en saisir directement, par le biais d'amendements ou de propositions de loi. Conformément à la Constitution, et comme chez la plupart de nos partenaires, c'est au législateur qu'il appartient de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement d'un prélèvement que l'évolution technique a fait basculer dans la catégorie des impositions de toute nature. Liée aux droits d'auteurs et aux droits voisins, la nature de compensation d'un préjudice qui caractérise la rémunération pour copie privée ne serait pas affectée, seul son mode de fixation étant modifié. En revanche, il convient de ne pas de remettre en cause l'affectation de ce prélèvement, ses modalités de répartition, ni la part réservée aux actions d'intérêt général. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du jeudi 13 décembre 2001, la Commission des finances a examiné, en application de l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale, le présent rapport d'information sur la rémunération pour copie privée. Après l'intervention du Rapporteur général, M. Michel Bouvard a souhaité savoir pourquoi la Grande-Bretagne n'apparaissait pas dans la liste des pays recourant à la copie privée. Répondant à une question similaire du Président Henri Emmanuelli, le Rapporteur général a indiqué que la Grande-Bretagne, comme l'Irlande et le Luxembourg, ne reconnaissaient pas de droit à copie privée et s'en remettaient exclusivement au système du copyright. Puis, la Commission a autorisé, conformément à l'article 145 du Règlement, la publication de ce rapport. L'ensemble des tableaux figurant dans ces annexes sont issus des informations disponibles dans le rapport de septembre 2000 du Groupement européen des sociétés d'auteur et de compositeurs (Audio-visual private copying - law and practice in Europe - a survey, Stichting de Thuiskopie, 12ème révision, septembre 2000). 
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ----- - M. Francis BRUN-BUISSON, président de la commission de la copie privée, - Me Jean MARTIN, avocat à la Cour, président de la commission portant sur le champ de la rémunération pour copie privée au sein du Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique, accompagné par Me Guillaume PRIGENT, avocat à la Cour. · Représentants des artistes-interprètes : - pour la Société civile pour l'administration des droits des artistes musiciens et interprètes (ADAMI) : M. Alain CHARRIRAS, membre du conseil d'administration, M. Jean-Claude WALTER, directeur général, M. H. TILLET, directeur juridique, M. Alain BUIS, responsable de la répartition. - pour la Société de perception et de répartition des droits des artistes-interprètes de la musique et de la danse (SPEDIDAM) : M. H. ROY, secrétaire général, M. François LUBRANO, président gérant, M. Philippe MOULIN, responsable de la répartition. · Représentants des consommateurs : Mme Marie CAMUS (Union féminine civique et sociale - UFCS), M. Jean-Luc CHOSSART (Association des professionnels de la gestion électronique des documents - APROGED), M. Daniel TOURNEZ (secrétaire général de l'Association pour l'information et la défense des consommateurs salariés - CGT ; INDECOSA - CGT). · Représentants des producteurs : - pour la société civile des producteurs de cinéma et de télévision (PROCIREP) : M. Idzard Van Der PUYL, secrétaire général. - pour la société civile des auteurs, réalisateurs et producteurs (ARP) : M. Pascal ROGARD, délégué général, M. Luc BERAUD, réalisateur. · Représentants des auteurs : - pour la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM) : M. Bernard MIYET, président du directoire, M. Thierry DESURMONT, vice-président du directoire, Mme Laurence MICHELANGELI, conseiller du président. - pour la Société des auteurs compositeurs dramatiques (SACD) : M. Olivier CARMET, directeur général, Mme Stéphanie PISTRE, responsable du service des relations institutionnelles. - pour la Société civile des auteurs multimédia (SCAM) : M. Laurent DUVILLIERS, délégué général. · Représentants des fabriquants et importateurs de supports : - pour le Syndicat des industries de matériels audiovisuels électroniques (SIMAVELEC) : M. Jean-Paul OUIN, président de la commission juridique, M. Bernard HEGER, délégué général. - pour le Syndicat national des supports d'enregistrement (SNSE) : M. Jacques LAFFUGE, délégué général. - pour le Syndicat national des entreprises de commerce international de matériels audio-vidéo grand public (SECIMAVI) : M. Bertrand ETEVE, secrétaire général. · Représentants des auteurs de l'écrit et des éditeurs de logiciels de loisirs: - pour la Société française des intérêts des auteurs de l'écrit (SOFIA): M. André GAURON, président, M. Bertrand DELCROS, conseiller juridique, Mme Arlette STROUMZA, directrice du développement. - pour le Syndicat des éditeurs de logiciels de loisirs (SELL) : M. Hervé PASGRIMAUD, délégué général. · Pour l'Institut national de l'audiovisuel (INA) : M. Emmanuel HOOG, président, M. Jean-François DEBARNOT, directeur juridique. ______________________ 3466 - Rapport de M. Didier Migaud ( commission des finances) sur la rémunération pour copie privée () Convention ratifiée par la France, décret n° 74-743 du 21 août 1974. () Rapport Assemblée nationale n° 2525 (cinquième législature) sur le projet de loi de finances pour 1977 (n° 2524) , M. Maurice Papon, Rapporteur général, tome II, page 60 et tome III, page 31. () M. Alain Richard, JO Débats Assemblée nationale, première séance du 28 juin 1984, page 3822. () Rapport Sénat n° 212, deuxième session extraordinaire de 1984-1985, M. Charles Jolibois rapporteur, page 11. () Ce dernier représentant a été désigné au titre de l'arrêté du 5 décembre 2000, publié au JO du 9 décembre 2000. () Rapport n° 2000/09, sous la direction de Mme F. Mariani-Ducray, chef du service de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles. () Audio-visual private copying - law and practice in Europe - a survey, Stichting de Thuiskopie, 12ème révision, septembre 2000. () Rapport Sénat n° 308, session de 2000-2001, Mme Danièle Pourtaud, rapporteure. () Rapport Sénat précité de M. Charles Jolibois, page 8 : « il s'agit donc d'une redevance sur les bandes magnétiques sonores ou audiovisuelles ». () M. Jean-Claude Lefort, JO Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 12 juin 2001, page 4138. () Le Monde du 17 janvier 2001, page 34, La proposition de Catherine Tasca de taxer les ordinateurs embarrasse Lionel Jospin ; Le Figaro économie du 15 janvier 2001, page VIII, Les ordinateurs taxés. () Le barème de cette rémunération est fixé par accords spécifiques à chaque branche d'activité, ou, à défaut d'accord, par une commission paritaire ayant des pouvoirs de décision similaires à ceux de la commission de la copie privée (article L. 214-4 du CPI). | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
