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— — Document mis en distribution le 12 juin 1998  N° 934 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 mai 1998 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE LOI (N° 587) portant règlement définitif du budget de 1996, PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de règlement. S O M M A I R E ____ Pages ___ INTRODUCTION 7 PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9 I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 9 A.- UNE CROISSANCE SENSIBLEMENT RALENTIE 9 1.- Une croissance mondiale inégalement soutenue selon les zones 9 2.- Le ralentissement accentué de l’économie française 10 a) La chute de l’investissement des entreprises 11 b) Une consommation des ménages en progression 11 c) Une inflation toujours maîtrisée 11 d) Le maintien de l’excédent des échanges extérieurs et la poursuite de l’amé- lioration des comptes publics 12 e) Une nouvelle dégradation de la situation de l’emploi 13 B.- L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 15 1.- Les grandes composantes de l’équilibre, de la prévision à l’exécution 15 2.- Une amélioration de 27,6 milliards de francs du solde d’exécution 17 C.- LES RESSOURCES 20 1.- Des recettes fiscales sensiblement inférieures aux prévisions 23 2.- Une forte croissance des ressources non fiscales par rapport aux prévisions initiales 27 3.- Une augmentation significative des prélèvements sur recettes 29 4.- Des recettes des comptes spéciaux du Trésor proches des évaluations initiales 31 D.- LES CHARGES 33 1.- Des crédits initiaux aux dépenses effectives 33 a) Les crédits votés 33 b) Les dépenses constatées 38 2.- Évolution pluriannuelle (1993-1996) 45 II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 49 A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 52 1.- Caractéristiques générales 52 2.- La balance des reports de crédits en 1996 57 3.- Les fonds de concours et recettes assimilées 59 a) Le résultat global et l’écart entre recettes et crédits de fonds de concours 60 b) Les ultimes utilisations de la procédure des crédits d’articles 61 c) Un redressement justifié par la concentration même des fonds de concours 65 d) Les critiques de la Cour des comptes propres à certains rattachements 69 4.- Les rétablissements de crédits : une érosion tendancielle 72 5.- Des mouvements importants associés à deux décrets d’avance 75 6.- Les annulations de crédits 80 7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 84 B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L’EXERCICE 1997 ET LES INTERVERSIONS D’EXERCICE 88 1.- Les reports de crédits à l’exercice 1997 88 a) Évolution d’ensemble 88 b) Les reports du budget général 92 c) Les reports de crédits des budgets annexes 97 d) Les reports de crédits des comptes spéciaux du Trésor 98 2.- Les interversions d’exercices 99 a) Les reports de charges des exercices précédents 100 b) Les anticipations de charges de l’exercice suivant 101 c) Les reports de charges à l’exercice suivant 101 C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 103 1.- Les répartitions de crédits globaux 105 a) Les répartitions de crédits pour dépenses non encore ventilées 106 b) Les répartitions du crédit global pour dépenses éventuelles 107 c) Les répartitions du crédit global pour dépenses accidentelles 107 2.- Les transferts de crédits 107 3.- Les virements de crédits 109 4.- Les imputations irrégulières 110 III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES PAR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 111 A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 115 1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 115 2.- Les annulations de crédits demandées au budget général 120 B.- LES BUDGETS ANNEXES 124 1.- Les dépassements de crédits 124 2.- Les annulations de crédits 125 C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 126 DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION I.- AUDITION 129 II.- EXAMEN DES ARTICLES 141 Article premier : Résultats généraux de l’exécution des lois de finances pour 1996 141 Article 2 : Recettes du budget général 142 Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 142 Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 144 Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 144 Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 145 Article 7 : Résultats du budget général de 1996 146 Article 8 : Résultats des budgets annexes 146 Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1997 147 Article 10 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l’Etat 149 Article 11 : Apurement d’une partie du solde créditeur d’un compte spécial du Trésor 151 Article 12 : Reconnaissance d’utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait 152 Article 13 : Transport aux découverts du Trésor 157 TABLEAU COMPARATIF 161 ANNEXE : Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par la Commission des finances 171 Question n° 1 : La politique de l’épargne logement 175 Question n° 2 : Les relations entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie 180 Question n° 3 : Le compte de commerce N° 904-21 “ Opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l’équipement ” 190 Question n° 4 : L’effort d’investissement de l’Etat 192 Question n° 5 : La régulation budgétaire et les autorisations de programme 196 MESDAMES, MESSIEURS, Tout comme celui relatif à l’exercice 1995, le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996 s’inscrit dans le cadre de la continuité républicaine. Il revient en effet au Gouvernement de M. Lionel Jospin de solliciter l’approbation parlementaire des comptes résultant de la gestion budgétaire conduite en 1996 par son prédécesseur. Il s’agit du seul budget à la fois préparé et intégralement exécuté par le Gouvernement de M. Alain Juppé, dont les inquiétudes sur le “ bouclage ” du projet de loi de finances pour 1997 n’ont d’ailleurs pas été sans peser dans la décision du Président de la République de dissoudre l’Assemblée nationale le 21 avril 1997. En effet, en dépit de l’évolution plus modérée que prévu des charges de la dette et d’une progression sans précédent des prélèvements obligatoires, qui passent, entre 1995 et 1996, de 44,6% à 45,7% du PIB, le besoin de financement de l’Etat s’établissait, pour 1996, à 3,7% du PIB, en baisse de 0,4 point seulement par rapport à 1995. L’effort restant à accomplir au titre du seul exercice 1997 afin de permettre la qualification de la France pour le passage à la monnaie unique européenne restait donc considérable : le besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques, certes en diminution de 0,7 point par rapport à 1995, s’établissait encore à 4,2% du PIB. La rigueur a pourtant été sévère : la ponction fiscale opérée sur les ménages a pesé sur la consommation - qui croît faiblement - et plus encore sur l’investissement - qui chute de 1,1%. La croissance, tout en bénéficiant du dynamisme des exportations, n’en reste pas moins atone. Avec un taux de croissance du PIB de 1,2%, la France reste ainsi en retrait au sein d’une Union européenne aux performances déjà médiocres (+ 1,6%). Aussi bien, notre taux de chômage, selon les normes du Bureau international du travail, a-t-il crû d’un point, passant, entre 1995 et 1996, de 11,7 à 12,7% de la population active. Après le verdict des urnes en mai-juin 1997, il restait au nouveau Gouvernement à trouver le juste équilibre entre la nécessaire réduction des déficits publics et l’indispensable reprise de la consommation. PREMIÈRE PARTIE PRÉSENTATION GÉNÉRALE I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS A.- UNE CROISSANCE SENSIBLEMENT RALENTIE Le rapport économique et financier associé au projet de loi de finances pour 1996 retenait l’hypothèse centrale d’une croissance en volume de 2,8% en 1996, tirée davantage par la demande intérieure que par les exportations, grâce à “ un net rebond ” de l’investissement et à la reprise progressive de la consommation. En retrait par rapport au rythme atteint en 1995 (+ 2%), l’augmentation du PIB en volume n’aura été que de 1,2%, en 1996, soit un taux insuffisant pour enrayer la progression du chômage, en raison de l’augmentation de la population active. Le montant du PIB français en valeur aura ainsi atteint 7.860 milliards de francs en 1996. Cette évolution est intervenue dans un environnement mondial et européen contrasté, le ralentissement accentué de l’économie française ayant abouti à une nouvelle dégradation de la situation de l’emploi. 1.- Une croissance mondiale inégalement soutenue selon les zones Si le taux de croissance du PIB s’est élevé à 2,4% dans la zone de l’OCDE, il n’a atteint que 1,6% en 1996 dans l’Union européenne, soit une diminution sensible par rapport à l’année précédente, où il s’était élevé à 2,4%. En conséquence, le taux de chômage des pays de l’Union est demeuré au niveau de l’année précédente (10,9%). Ce ralentissement de l’activité a concerné la plupart des Etats membres. L’Allemagne n’a connu qu’une croissance de 1,4%, la consommation des ménages s’étant ralentie tandis que la contribution des échanges extérieurs à la croissance redevenait positive. A l’inverse, le Royaume-Uni a réussi à maintenir son expansion au niveau de l’année antérieure (2,4%), la consommation des ménages s’étant, elle, sensiblement accrue, comme l’investissement des entreprises. Dans le même temps, la contribution des échanges à la croissance de son PIB devenait négative en raison, à la fois, de plus fortes importations et d’un ralentissement des exportations lié à la hausse du taux de change. L’Italie et l’Espagne ont connu une sensible détérioration de leur taux de croissance, moins marquée pour cette dernière (2,2% après 2,8% en 1995) que pour notre voisin transalpin (0,8% après 2,9% en 1995). Pour leur part, les Etats-Unis Unis ont connu une nouvelle année de croissance soutenue (2,4%), propice à une baisse du taux de chômage, sans même que des tensions en résultent sur les prix. Dans le même temps, le PIB japonais a crû de 3,6% malgré la persistance d’une atonie de la consommation des ménages. L’absence de tensions inflationnistes s’est confirmée dans l’ensemble des grandes économies. Le taux moyen d’évolution de l’indice des prix à la consommation dans la zone de l’OCDE s’est maintenu à 2,3% (2,2% en 1995). Si le cours du pétrole s’est sensiblement apprécié, ceux des autres matières premières sont demeurés, en général, orientés à la baisse. Dans les pays émergents, les pays asiatiques ont atteint un rythme de croissance plus élevé que le reste du monde malgré de premiers signes d’infléchissement. La croissance retrouvée des pays d’Amérique latine a particulièrement concerné le Mexique et l’Argentine. La Russie continuait de connaître une diminution de son PIB (- 6% en 1996, après - 4,2% en 1995), alors que les pays d’Europe centrale et orientale confirmaient globalement leur redressement (+ 3,5% en moyenne). Enfin, les pays d’Afrique sub-saharienne ont vu leur croissance s’accélérer. 2.- Le ralentissement accentué de l’économie française Avec un rythme moyen annuel de + 1,2%, la croissance française est encore demeurée, en 1996, inférieure à la moyenne des pays membres de l’Union européenne et s’est inscrite très largement en dessous des prévisions associées au projet de loi de finances pour 1996 (+ 2,8%). a) La chute de l’investissement des entreprises Après une hausse de 3,1% en moyenne annuelle en 1995, et alors que le Gouvernement avait affiché, à l’automne 1995, des prévisions de croissance de 8% en volume, l’investissement des entreprises a diminué de 1,5% en 1996. Une telle diminution trouve son origine dans l’absence de tensions sur l’appareil productif, excluant une reprise de l’investissement de capacités. Ainsi, le taux d’utilisation des équipements de production et le recours au déstockage ont-ils suffi à faire face au redressement de la demande, qui a été perçu moins comme l’indice d’une reprise à moyen terme que comme le résultat d’événements exceptionnels. b) Une consommation des ménages en progression La consommation des ménages a progressé de 1,9 % en moyenne annuelle, alors même que ses déterminants habituels évoluaient dans un sens défavorable : le pouvoir d’achat du revenu disponible brut a ainsi stagné en 1996 (+ 0,1 %). En outre, les perspectives demeuraient médiocres en matière d’emploi. Plusieurs facteurs expliquent cette évolution. En premier lieu, la baisse du taux d’épargne a été sensible, celui-ci ayant été ramené à 12,9% du revenu disponible brut (après 14,5% en 1995). Une telle diminution trouve essentiellement son origine dans la baisse de l’épargne financière. Les placements à court terme sont devenus moins attractifs en raison de la baisse des taux d’intérêt et de l’alourdissement de la fiscalité des OPCVM monétaires. En second lieu, des mesures de soutien au secteur automobile et à l’achat de biens d’équipement du foyer ont contribué à soutenir la consommation. c) Une inflation toujours maîtrisée Entre décembre 1995 et décembre 1996, l’indice des prix à la consommation a crû de 1,7%, marquant un retour au taux historiquement bas observé en 1994 (1,6% en glissement annuel) avant que le relèvement du taux normal de la TVA, intervenu au mois d’août 1995, ne fasse sentir ses effets. L’objectif d’une progression de 2,2% sur l’année a donc été respecté. L’inflation sous-jacente, c’est-à-dire la hausse des prix hors alimentation, énergie, tabac et mesures fiscales, est demeurée au même niveau qu’en 1995 : 1,1% sur un an. d) Le maintien de l’excédent des échanges extérieurs et la poursuite de l’amélioration des comptes publics La contribution des échanges extérieurs à la croissance (1) a atteint 0,5 point. Malgré un ralentissement de la progression de la demande mondiale de produits manufacturés adressée à la France (5,1% en 1996, contre 7,8% en 1995), l’excédent commercial a atteint 90 milliards de francs (après 65 milliards en 1995). Le déficit budgétaire de l’Etat s’est établi à 295 milliards de francs, soit 3,8% du PIB (323 milliards de francs et 4,2% du PIB en 1995). Ce résultat a été obtenu par un gel de 20 milliards de crédits au début de l’année, qui a permis la compensation d’ouvertures de crédits décidées ultérieurement pour des dotations en capital d’entreprises publiques, ainsi que le financement d’une prime automobile, d’aides personnelles au logement et des surcoûts d’opérations militaires extérieures. Les moins-values fiscales liées au fort écart de la croissance réalisée par rapport aux hypothèses initiales de la loi de finances ont été compensées par de moindres prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et par des recettes non fiscales (contributions de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur, de la Banque française du commerce extérieur et de la Caisse des dépôts et consignations). Selon la définition retenue pour les critères de passage à la troisième phase de l’Union économique et monétaire, le besoin de financement des administrations publiques s’est établi à 4,1% du PIB en 1996, après 5% en 1995 et 5,6% en 1994. Avec un taux de 45,7% du PIB, les prélèvements obligatoires ont atteint, en 1996, le niveau le plus élevé jamais observé en France. e) Une nouvelle dégradation de la situation de l’emploi L’année 1996 voit le nombre des demandeurs d’emploi de catégorie 1 (2), au sens de l’Agence nationale pour l’emploi, franchir à nouveau le seuil des 3 millions. Le ralentissement de l’activité a conduit à la perte de 12.000 emplois en 1996, les suppressions nombreuses dans l’industrie (73.000) et le bâtiment (44.000) n’ayant pu être compensées par les créations nettes dans le secteur tertiaire (105.000). Le taux de chômage au sens du Bureau international du travail a atteint 12,5% à la fin de 1996 (après 11,6% en 1995). RÉALISATION DES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES DES PROJETS DE LOI DE FINANCES POUR 1995 ET 1996
B.- L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 1.- Les grandes composantes de l’équilibre, de la prévision à l’exécution Alors que la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 avait fixé à 288 milliards de francs le déficit général hors FMI, soit un montant très proche de celui retenu par la loi de finances initiale, l’exécution s’est traduite par une dégradation de ce solde, qui s’établit finalement à 294,5 milliards de francs. Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des grandes composantes de l’équilibre, des prévisions initiales aux résultats constatés.
· Le solde du budget général a atteint 296,6 milliards de francs, soit un niveau sensiblement supérieur aux 277,1 milliards de francs initialement prévus et à l’évaluation rectifiée (284,2 milliards de francs). Cette dégradation résulte tout autant de l’évolution décevante des recettes que d’une dérive des dépenses. En effet, les dépenses du budget général, hors crédits ouverts par rattachement de fonds de concours et recettes assimilées, se sont élevées à 1.568,7 milliards de francs, soit un montant inférieur à l’évaluation rectifiée, mais supérieur aux 1.558,2 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale. Au total, la progression des dépenses s’est élevée à 2,8% par rapport à 1995, soit un rythme identique à celui enregistré pour l’exercice précédent. L’écart par rapport aux prévisions initiales est moins important s’agissant des recettes nettes du budget général. Hors rattachement par voie de fonds de concours, elles représentent 1.276,1 milliards de francs, contre 1.281 milliards de francs prévus initialement. Inversement, si l’on prend pour base de comparaison l’exécution de l’exercice précédent, la croissance des recettes s’élève à 4%, soit nettement plus que celle enregistrée en 1995 (+1,2%). · Le solde des opérations à caractère définitif, hors budgets annexes, constitue toutefois un indicateur plus pertinent des charges. Il s’élève à 294,8 milliards de francs, contre 277 milliards de francs initialement prévus, reflétant ainsi pour l’essentiel la dégradation du solde du budget général. On remarquera à cet égard que les comptes d’affectation spéciale ont contribué à limiter le déficit des opérations à caractère définitif. S’agissant de ces comptes, aussi bien en dépenses qu’en recettes, l’écart par rapport aux prévisions initiales s’explique par l’importance bien moindre que prévu des opérations de privatisation. L’excédent de 1,87 milliard de francs obtenu en exécution contraste avec le quasi équilibre escompté en loi de finances initiale et résulte pour l’essentiel des soldes positifs enregistrés par le compte n° 902-24, relatif à l’affectation des produits de cessions de titres du secteur public, et par le compte n° 902-26 “ Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables ”. · Enfin, le solde des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor reflète une situation exceptionnelle. L’excédent constaté de 295 millions de francs contraste non seulement avec les déficits importants des exercices précédents, mais aussi avec les prévisions initiales, qui tablaient sur un déficit de 10,72 milliards de francs. Cette évolution reflète, pour l’essentiel, celle du solde du compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54), résultant de l’effet de la modification des modalités techniques de calcul de la répartition des impôts directs entre l’Etat et les collectivités locales, déterminées désormais à partir des recouvrements réels et non plus sur une base forfaitaire. Ainsi, alors que le découvert du compte avait été initialement évalué à 6,58 milliards de francs, c’est un excédent atypique de 1,94 milliard de francs qui a été finalement constaté. 2.- Une amélioration de 27,6 milliards de francs du solde d’exécution · Le solde général d’exécution (hors FMI, hors FSC) a été ramené à 295,4 milliards de francs, contre 323 milliards de francs en 1995. Cette amélioration fait passer le déficit budgétaire de 4,2% du PIB à 3,76%.
 L’exercice 1996 peut être comparé directement à l’exercice 1995, mais il n’en est pas de même pour les exercices antérieurs, durant lesquels une partie non négligeable des recettes de privatisation a été affectée au financement de dépenses courantes. Cette utilisation avait contribué à faire apparaître un solde d’exécution nettement inférieur, tout particulièrement en 1994, exercice au cours duquel pas moins de 50 milliards de francs de recettes de privatisation ont été affectés au budget général. Le tableau ci-dessous montre que ce n’est qu’à partir de 1995 qu’un processus de réduction significative des soldes d’exécution a été engagé, tant en valeur absolue qu’en pourcentage du PIB.
· La diminution du déficit général contribue à une amélioration du besoin de financement de l’Etat en termes de comptabilité nationale. Ce besoin a atteint 286,8 milliards de francs, en nette amélioration par rapport à 1995 (312,8 milliards de francs). Comme l’indique le tableau ci-après, le besoin de financement de l’Etat constitue la composante la plus importante du besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques, critère de convergence déterminant du processus d’Union économique et monétaire. Les évolutions du besoin de financement de l’Etat jouent donc un rôle primordial dans le respect par la France de ses engagements européens. Sous l’effet essentiellement d’un effort de maîtrise de ce dernier ainsi qu’en raison de la capacité de financement dégagée par les administrations locales, le besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques au sens des critères de Maastricht a été ramené de 5% en 1995 à 4,2% en 1996, niveau malgré tout supérieur à l’objectif de 4% affiché pour cet exercice par le Gouvernement d’alors.
C.- LES RESSOURCES Alors que la loi de finances initiale avait évalué à 1.281,04 milliards de francs le total des recettes nettes du budget général, celles-ci n’ont atteint, en exécution, que 1.276,08 milliards de francs, hors fonds de concours. C’est donc un résultat plutôt décevant, en retrait de 0,4% par rapport aux estimations initiales, alors qu’en 1995 la progression des recettes par rapport aux évaluations avait été de 0,26%. Les recettes fiscales nettes ont été sensiblement inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale. En effet, atteignant seulement 1.359,6 milliards de francs, elles sont en baisse de près de 3% par rapport aux évaluations initiales. Ces moins-values fiscales n’ont été que partiellement compensées par la forte hausse des recettes non fiscales. Celles-ci s’élèvent au total à 159,5 milliards de francs, soit 27,1 milliards de francs de plus que ce qui avait été inscrit en loi de finances initiale (+ 20,4%). Par ailleurs, les prélèvements sur recettes se sont révélés moins importants que ce qui avait été prévu : 243 milliards de francs au lieu de 252,5 milliards de francs escomptés. Cette amélioration est presque entièrement imputable à l’évolution du prélèvement au profit des Communautés européennes.
Si l’on effectue les comparaisons entre les ressources constatées, y compris les fonds de concours, la perspective change largement. L’ensemble des ressources nettes s’élève ainsi à 1.345,4 milliards de francs, en progression de 4% par rapport à 1995, exercice qui avait été caractérisé quant à lui par une croissance de 5,3% des ressources nettes du budget général à champ constant (c’est-à-dire hors recettes de privatisation affectées au budget général).
La progression des recettes définitives nettes au budget de l’Etat s’élève à 3,5% en 1996, soit un pourcentage sensiblement supérieur aux 2,2% de croissance enregistrés en 1996. Toutefois, pour ces deux exercices, il apparaît que la croissance des recettes définitives nettes hors privatisations est plus dynamique, en raison d’une faiblesse persistante des recettes de privatisation au regard des montants très importants enregistrés en 1993 et 1994.
1.- Des recettes fiscales sensiblement inférieures aux prévisions Les recettes fiscales nettes atteignent seulement 1.359,6 milliards de francs, soit 41,5 milliards de francs de moins qu’initialement prévu. Elles progressent cependant de 4,5% par rapport à 1995, traduisant ainsi l’effet en année pleine des mesures de majoration fiscales prévues par la loi de finances du 24 août 1995. Mais, cet effet n’a pas été correctement évalué pour 1996, puisque la loi de finances initiale prévoyait une augmentation de 7,2% des recettes fiscales nettes par rapport à la loi de finances initiale pour 1995.
Le rapport de la Cour des comptes souligne que “ ces moins-values ne surprennent pas compte tenu des modalités d’élaboration de la prévision associée à la loi de finances initiale ”. Il note que la fragilité de cette prévision résulte tout d’abord de l’absence de prise en compte d’un effet de base négatif résultant de moins-values de recettes en fin d’année 1995, évaluées à 25 milliards de francs. Par ailleurs, les hypothèses de croissance du PIB ont été notablement démenties par les faits (1,2% réalisés contre 2,8% prévus). Enfin, le rendement en année pleine des augmentations d’impôts intervenues au cours de l’année 1995 a été plus limité que prévu, tout particulièrement s’agissant de la TVA. Malgré ces résultats bien en deçà des prévisions, la croissance des recettes fiscales nettes est restée supérieure à la croissance du PIB aux prix courants. La Cour note qu’en conséquence “ les augmentations d’impôts décidées en 1995 sont donc à l’origine d’une hausse sensible de la pression fiscale d’Etat dont la proportion, par rapport au produit intérieur brut, passe de 16,96% en 1995 à 17,28% en 1996 ”.
 · Par catégorie de recettes fiscales, les évolutions sont très contrastées. Si la TIPP effectivement encaissée correspond presque exactement aux prévisions initiales, certaines lignes ont enregistré des plus-values. Ainsi, les encaissements au titre de l’impôt sur le revenu se sont élevés à 314,1 milliards de francs (soit 4 milliards de francs de plus qu’initialement prévu), en progression de 5,7% par rapport à 1995. Toutefois, cette évolution doit beaucoup à la nouvelle méthode de répartition des impôts sur rôles entre l’Etat et les collectivités locales. Si l’on fait abstraction de cet effet, la croissance de l’impôt sur le revenu n’est que de 2,9%, taux qui reste malgré tout supérieur aux résultats enregistrés les années précédentes. La principale plus-value résulte cependant de l’impôt sur les sociétés, dont le produit net atteint 143,1 milliards de francs, contre 131,6 milliards de francs dans les estimations initiales. Ce résultat traduit une progression remarquable de 13,8% par rapport à 1995. La Cour des comptes indique que cette forte hausse, mal anticipée lors de l’élaboration de la loi de finances initiale, ne peut s’expliquer par celle de l’excédent brut d’exploitation, limitée à 3% en valeur. Deux facteurs explicatifs sont dès lors avancés. D’une part, le niveau de provisionnement des entreprises a dû être réduit significativement dans les comptes de résultat. D’autre part, pour les entreprises ayant épuisé leurs possibilités d’imputation des déficits antérieurs du fait de l’amélioration de leurs comptes, le bénéfice fiscal a connu un fort effet de ressaut. · Ces plus-values ne parviennent cependant pas à compenser une brutale érosion des encaissements au titre de certains impôts. Ainsi, le produit des autres impôts perçus par voie d’émission de rôles s’est élevé seulement à 37,9 milliards de francs en 1996, contre 51,4 milliards de francs en 1995 (soit une baisse de 26,2%). Cette catégorie comprend notamment les émissions d’impôt sur les sociétés faisant suite à un contrôle fiscal. Après les forts niveaux enregistrés de 1994 à 1995, le produit fiscal de cette catégorie revient sensiblement au niveau de 1993 (35 milliards de francs). Toutefois, ce sont les résultats très décevants en matière de TVA qui expliquent les écarts par rapport aux prévisions initiales et révisées, détaillés dans le tableau ci-dessous.
La Cour des comptes note que : “ L’effet de relèvement de deux points du taux normal, décidé en 1995, était estimé en loi de finances initiale pour 1996 à 58,6 milliards de recettes supplémentaires de TVA nette pour 1996 contre 19,9 milliards en 1995, soit un surcroît de recettes de 38,7 milliards en 1996. Le rendement réel de la mesure aura été de 50,8 milliards en 1996 et de 16,6 milliards en 1995, soit un supplément de recettes effectif limité en réalité à 34,2 milliards. Hors effet de l’extension en année pleine de la hausse de deux points du taux normal de TVA, c’est-à-dire à législation constante, le produit de la TVA brute augmente de 1,8% et celui de la TVA nette de 0,2% par rapport à 1995 ”. Or, globalement, par rapport à 1995, la TVA brute progresse de 8,8%, tandis que la TVA nette augmente de 6,5%. L’écart entre ces deux taux de progression résulte d’une croissance des remboursements de TVA supérieure à celle des emplois taxables. Parmi les explications avancées par la direction générale des impôts, il apparaît qu’en matière de remboursement l’effet du relèvement de deux points du taux normal de TVA s’est pour l’essentiel produit en 1996. Par ailleurs, la forte croissance des exportations a conduit à augmenter la proportion de ces remboursements. Malgré cela, la Cour indique que ces explications ne sont pas suffisantes et qu’il y a lieu “ de porter une attention particulière à l’évolution des remboursements liés à la TVA intracommunautaire ”. Par définition, la fraude à la TVA dans les échanges intracommunautaires est difficile à quantifier. Toutefois, bien des indices laissent à penser qu’elle est en forte croissance. Votre Commission des finances a, à de nombreuses reprises, attiré l’attention du Gouvernement sur ce problème. Le Secrétaire d’Etat chargé du budget a d’ailleurs donné des instructions strictes aux services douaniers et fiscaux pour renforcer les contrôles sur les paiements de remboursement de TVA. 2.- Une forte croissance des ressources non fiscales par rapport aux prévisions initiales Les ressources non fiscales encaissées en 1996 sont globalement comparables à celles de l’exercice 1995. Si elles baissent légèrement dans leur ensemble (- 3,1%), on remarquera qu’en raisonnant hors recettes d’ordre liées à la dette, elles sont pratiquement identiques à celles constatées en 1995 (+ 0,6%).
Cette relative stabilité ne doit cependant pas occulter l’important écart entre les prévisions initiales et les ressources constatées. Alors que la loi de finances initiale tablait sur 132,4 milliards de francs, les résultats définitifs sont supérieurs de 20,4% à ces évaluations (soit 27 milliards de francs de ressources supplémentaires). Cette réévaluation s’est effectuée en plusieurs étapes (3). Tout d’abord, des recettes nouvelles ont gagé les deux décrets d’avance du 10 avril et du 26 septembre 1996 à hauteur de 2,87 milliards de francs. Ensuite, la révision des prévisions associées au projet de loi de finances pour 1997 s’est traduite par l’inscription de 9,3 milliards de francs de recettes supplémentaires (dont 3,8 milliards de francs de versements par la COFACE). Enfin, la loi de finances rectificative pour 1996 a majoré de 7,8 milliards de francs les ressources non fiscales. Par-delà cette tendance d’ensemble, chaque catégorie de recettes non fiscales connaît une évolution particulière. Les recettes tirées des exploitations industrielles et commerciales et des établissements publics à caractère financier sont très légèrement supérieures au niveau enregistré en 1995 (+ 0,4%). Les encaissements ont toutefois été inférieurs de 300 millions de francs aux prévisions initiales, particulièrement en raison de la baisse persistante des recettes perçues au titre de la participation de l’Etat dans des entreprises financières (ligne 110). Les produits et revenus du domaine de l’Etat diminuent par rapport à 1995 (- 13,3%). On rappellera que, depuis la loi de finances rectificative du 4 août 1995, les recettes de privatisation ne sont plus inscrites en recettes non fiscales, ce qui explique le fort contraste entre les résultats de 1995 et 1996 par rapport aux années précédentes. Les intérêts des avances, des prêts et dotations en capital s’établissent à 6,9 milliards de francs, soit une baisse sensible par rapport à 1995 (- 30,1%). Cette forte baisse s’explique avant tout par l’absence d’avances à l’ACOSS en 1996 et donc des intérêts qui en résultent, lesquels représentaient 2,42 milliards de francs en 1995. Les résultats restent toutefois en ligne avec les prévisions initiales (6,6 milliards de francs). Enfin, toujours parmi les catégories dont les résultats 1996 sont inférieurs à ceux constatés en 1995, les recettes non fiscales diverses diminuent de 6,8%. Cette évolution est cependant très étroitement liée à la forte chute de recettes d’ordre liées à la dette, ramenées de 28,6 milliards de francs à 19,6 milliards de francs. A l’inverse, deux catégories enregistrent une certaine croissance. Ainsi, les retenues et cotisations sociales au profit de l’Etat progressent de 3,8% par rapport à 1995. Par ailleurs, les taxes, redevances et recettes assimilées s’élèvent à 23,1 milliards de francs (+ 15,7%), en raison notamment de la croissance du produit des autres amendes, condamnations pécuniaires et pénalités infligées pour infraction à la législation sur les prix (+ 55,8%) (4), de la hausse de 19,3% du prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos (ligne 314) et de l’augmentation de 6,7% des recettes au titre des frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales. 3.- Une augmentation significative des prélèvements sur recettes La loi de finances initiale pour 1996 prévoyait un fort niveau de prélèvements sur recettes, évalués à 252,5 milliards de francs. Les résultats définitifs s’en sont assez largement éloignés, puisque ces prélèvements n’ont atteint que 243 milliards de francs. Toutefois, par comparaison avec l’exercice 1995, la croissance des prélèvements sur recettes s’élève à 3,4%, alors qu’ils avaient diminué en 1995 et très légèrement augmenté en 1994. Comme en 1995, leur croissance reste cependant moins rapide que celle de l’ensemble des ressources nettes du budget général.
· Le prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales est celui qui progresse le plus rapidement (+ 3,7%), après avoir connu, durant trois exercices successifs, une quasi-stabilité. La Cour des comptes décompose ce prélèvement en trois catégories. Il s’agit tout d’abord des prélèvements à caractère compensatoire, qui s’élèvent à 55,2 milliards de francs (+ 2,3%). Parmi les principales évolutions, on remarquera que le prélèvement au profit du FCTVA reste stable, tandis que la dotation de compensation de la taxe professionnelle diminue de 7,4%, pour s’établir à 17,45 milliards de francs. Par ailleurs, trois prélèvements ont un caractère de subvention (DGF, dotation au FNPTP, dotation élu local). Leur progression s’établit à 4,1%, la DGF augmentant, quant à elle, de 3,9%. Enfin, les prélèvements constitutifs d’affectation de recettes (produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, dotation au bénéfice des collectivités territoriales de Corse) atteignent 1,76 milliard de francs (+ 39,8%) du fait de la très forte hausse du produit des amendes (+ 43%). · Le prélèvement au profit des Communautés européennes s’est élevé à 80,4 milliards de francs, soit un niveau très en retrait au regard des 89 milliards de francs initialement prévus, mais en augmentation de 2,8% par rapport à 1995. L’important écart par rapport aux évaluations initiales s’explique par la forte sous-exécution du budget communautaire en 1995, les excédents de ressources appelées ayant permis de diminuer le prélèvement au titre de 1996. Le prélèvement au titre des ressources propres traditionnelles représente 9,9 milliards de francs, en baisse de 14,1% par rapport à 1995. Inversement, les prélèvements en titre des ressources TVA et PNB progressent de 5,8% et fournissent, avec 70,5 milliards de francs, l’essentiel de la participation de la France au budget communautaire. 4.- Des recettes des comptes spéciaux du Trésor proches des évaluations initiales L’exercice 1995 avait été caractérisé par des écarts particulièrement importants entre les prévisions et l’exécution. En 1996, ces écarts sont limités, les résultats étant dans l’ensemble en ligne avec les évaluations initiales. · L’évolution des recettes à caractère définitif est, comme d’habitude, extrêmement dépendante des recettes de privatisation. Si l’on raisonne en faisant abstraction de celles-ci, les recettes sont très proches des prévisions de la loi de finances initiale et progressent de 8,2% par rapport à 1995. Inversement, si l’on prend en considération les recettes de privatisation, on constate que les résultats définitifs de 1996 sont sensiblement inférieurs aux prévisions initiales et aux résultats de 1995. En effet, les recettes de privatisation n’ont représenté que 13,2 milliards de francs, soit une diminution de 37,5% par rapport à 1995.
· Les recettes à caractère temporaire des comptes spéciaux du Trésor sont supérieures aux prévisions initiales (+ 13,3%). Si l’on effectue une comparaison avec les résultats de 1995, ces recettes sont en très forte diminution. Toutefois, abstraction faite des avances à l’ACOSS, très importantes en 1995 et nulles en 1996, la progression de ces recettes s’élève à 32,3%. Cette croissance s’explique tout d’abord par le fort ressaut des recettes des comptes de commerce (+ 53%), en raison notamment des opérations d’ordre imputés sur le compte des constructions navales de la marine militaire (n° 904-05). Ensuite, les recettes du compte d’avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54) ont fortement progressé (+ 13,4%). Cette évolution s’explique par les modifications apportées dans le mode de comptabilisation des recouvrements d’impôts, désormais effectué sur une base réelle et non plus forfaitaire.
D.- LES CHARGES 1.- Des crédits initiaux aux dépenses effectives a) Les crédits votés La loi de finances initiale pour 1996 a ouvert, au budget général, 1.799,3 milliards de francs de crédits bruts, soit un montant en hausse de 5,35% par rapport à la loi de finances initiale pour 1995. La loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 a ouvert 59,2 milliards de francs de crédits bruts supplémentaires, portant à 1.858,5 milliards de francs le total des crédits bruts votés en 1996 (soit une augmentation de 3,14% par rapport à l’année précédente). Après déduction des remboursements et dégrèvements d’impôts, les crédits nets ouverts au budget général s’élèvent à 1.558,2 milliards de francs en loi de finances initiale, 45,6 milliards de francs en loi de finances rectificative (soit 2,93% des dotations initiales, contre 5,29% en 1995), et donc à 1.603,8 milliards de francs sur l’ensemble de l’année 1996. · Le décret d’avances n° 96-318 du 10 avril 1996 a ouvert 6,8 milliards de francs de crédits supplémentaires pour les budgets civils, dont 1,5 milliard de francs au titre des dépenses ordinaires et 5,3 milliards de francs au titre des dépenses en capital. Les ouvertures, fortement concentrées, n’ont porté que sur neuf chapitres. Elles ont principalement concerné la prime à la reprise des véhicules anciens, les apports au Fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d’économie mixte, et le financement des prêts à taux zéro pour le logement ancien consentis jusqu’au 31 décembre 1996. · Le décret d’avances n° 96-849 du 26 septembre 1996 a ouvert 10,9 milliards de francs de crédits supplémentaires. A la différence du décret du 10 avril, il a essentiellement porté sur les dépenses ordinaires, au titre desquelles 10,8 milliards de francs ont été ouverts (dont 2.750 millions de francs pour les dépenses militaires de fonctionnement et 8.062 millions de francs pour les dépenses ordinaires civiles). Il s’agissait notamment de financer diverses mesures en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle, ainsi que la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire, et de couvrir le surcoût d’opérations militaires extérieures. Les dépenses civiles en capital n’ont bénéficié d’ouvertures qu’à hauteur de 109,6 millions de francs. Malgré l’absence de collectif de printemps, la loi de finances rectificative de fin d’année n’a ouvert qu’un faible montant de crédits supplémentaires, ne procédant en définitive qu’aux traditionnels ajustements de fin d’exercice. Les ouvertures de crédits nets se sont élevées à 27,9 milliards de francs et ont concerné, pour plus de 95%, des dépenses civiles : 18,4 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et 8,3 milliards de francs pour les dépenses en capital. Les dépenses ordinaires du ministère de la Défense n’ont bénéficié que de 1,2 milliard de francs. Les principales ouvertures ont concerné les intérêts des charges de la dette (4,6 milliards de francs), les mesures économiques, et notamment la prime à la reprise des véhicules anciens (2 milliards de francs), les interventions, dont les aides personnelles au logement (4,7 milliards de francs), ainsi que la dotation générale de décentralisation (2,5 milliards de francs) et les dotations en capital (4,9 milliards de francs).
Au-delà du budget général, on note une ouverture de 10 millions de francs au budget annexe de la Légion d’honneur. 5,5 milliards de francs ont par ailleurs été ouverts pour le compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public aux dotations en capital (n° 902-24). Le montant des crédits votés prend cependant en compte les autres mouvements qui affectent les crédits dans le tableau d’équilibre. Le tableau ci-après fait donc apparaître les crédits ouverts par les décrets d’avance du 10 avril et du 26 septembre 1996 (+ 17.731 millions de francs) et les crédits annulés par deux arrêtés pris les mêmes jours (- 14.851 millions de francs), ainsi que les ouvertures (+ 33.405 millions de francs pour les charges définitives) et les annulations (- 21.665 millions de francs, dont 5,5 milliards de francs sur le compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’Etat - n° 902-27 -, soit un montant équivalent à l’ouverture constatée au compte n° 902-24) intervenues dans le cadre de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996.
La prise en compte de ces différents mouvements aboutit, au niveau du budget général, à des crédits nets supérieurs de 14.610 millions de francs aux crédits initiaux, soit une progression limitée à 0,94%. En comparaison avec les exercices précédents, l’écart entre les crédits initiaux et les crédits votés est faible : il était de 3,1% en 1995, et de 2,2% en 1994. Ce constat appelle deux observations : – en premier lieu, si la variation nette des crédits est faible, elle est néanmoins inégalement répartie. Les dépenses ordinaires civiles ont bénéficié d’un solde positif d’ouvertures de crédits de 11.096 millions de francs (soit 78% de la variation nette d’ensemble des crédits). Le solde est également positif, de 8.070 millions de francs, pour les dépenses civiles en capital, qui progressent de 9,6% par rapport aux crédits initiaux : l’évolution est plus inhabituelle, et s’explique largement par l’importance des dotations en capital au secteur public. En revanche, les crédits du ministère de la Défense diminuent de 4.556 millions de francs, soit une baisse de 1,6% par rapport à la loi de finances initiale ; – en second lieu, on retiendra surtout que cette apparente bonne tenue des comptes publics, par rapport aux prévisions initiales, n’est pas confirmée par le montant des dépenses effectives, qui témoigne d’une poursuite, en 1996, du mouvement à la hausse constaté en 1995. b) Les dépenses constatées Les dépenses effectives s’établissent à 1.642 milliards de francs au budget général, hors remboursements et dégrèvements d’impôts (+ 2,8% par rapport à 1995). Ce montant est supérieur de 69,242 milliards de francs aux crédits modifiés par la loi de finances rectificative, soit un dépassement de 4,4%. Cet écart doit être apprécié en tenant compte : – des crédits ouverts par voie de fonds de concours, d’un montant de 73,305 milliards de francs ; – de la différence entre les reports de l’exercice 1995 (55,368 milliards de francs) et les reports à l’exercice 1997 (57,422 milliards de francs), soit un solde négatif de 2,054 milliards de francs ; – du solde net positif des mouvements demandés dans le présent projet, qui s’établit à 13,038 milliards de francs de crédits nets (avec 23,256 milliards de francs d’ouvertures de crédits complémentaires et 10,218 milliards de francs d’annulations de crédits non consommés). Les dépenses civiles ordinaires nettes du budget général ont atteint 1.348 milliards de francs, soit un dépassement de 104,63 milliards de francs (+8,41%) par rapport aux crédits disponibles après la loi de finances rectificative. L’ampleur de cet écart est comparable à ceux habituellement constatés. La charge brute de la dette publique a atteint 240,02 milliards de francs, soit une faible augmentation (+1,94%) par rapport à 1995. Hors versements au Fonds de stabilisation des changes, ce montant est de 239,09 milliards de francs, contre 234,44 milliards de francs en 1995 : l’augmentation est donc de +1,98%, ce qui marque un très sensible ralentissement par rapport au taux de 12,6% constaté en 1995. Cette évolution favorable résulte d’un double mouvement : – la charge de la dette négociable (long, moyen et court terme) s’accroît de 3,2% en 1996, contre 14,4% en 1995, en raison de la baisse des taux d’intérêt de court terme et de la réduction des émissions de bons à taux fixes (BTF). S’agissant de la charge de la dette à moyen et long terme, le ralentissement est sensible pour les bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuel (BTAN). En revanche, l’infléchissement est plus modéré pour les obligations assimilables du Trésor (OAT) (+10,9%, au lieu de + 12,6% en 1995) : ce niveau élevé traduit l’accroissement de l’encours de la dette à long terme, consécutif au financement des déficits, et résulte, en partie, des taux d’intérêt observés les années antérieures ; – la charge de la dette non négociable continue pour sa part de diminuer (- 15,4%, après - 2,4% en 1995). Près des deux tiers de cette charge sont constitués par les intérêts servis au titre des dépôts des CCP (7,4 milliards de francs), qui ont diminué de 15% du fait de la baisse des taux à court terme, dont ils sont très dépendants depuis 1995. Les dépenses liées à la garantie de l’Etat diminuent de 85%, passant de 10,01 milliards de francs en 1995 à 1,54 milliard de francs en 1996. Elles avaient certes supporté, en 1995, au titre des garanties diverses, une charge exceptionnelle de 6,6 milliards de francs liée à des imputations exceptionnelles d’arriérés de la Banque française du commerce extérieur sur divers pays, et notamment l’Irak. Mais la tendance n’en est pas moins à la baisse depuis plusieurs années. Les garanties afférentes à l’exportation, gérées par la COFACE, poursuivent également leur décroissance (0,3 milliard de francs, contre 1,9 milliard de francs en 1995). Les dépenses en atténuation de recettes ont fortement progressé : elles s’élèvent à 263,7 milliards de francs (+17,4%). Dans cet ensemble, les dégrèvements et remboursements d’impôts représentent 260,5 milliards de francs, en hausse de 17,2%, après une progression de 5,3% en 1995, et deux années de baisse consécutives en 1994 et 1993 : – l’évolution la plus sensible concerne les remboursements de TVA, qui atteignent 128,5 milliards de francs (+21,1%). Ce retournement de tendance avait été anticipé et résulte, en grande partie, du relèvement de deux points du taux normal, en août 1995, qui a joué pleinement en 1996, et qui a entraîné une croissance mécanique des remboursements ; – les restitutions d’impôts sur les sociétés s’élèvent à 28,5 milliards de francs, soit une hausse également forte par rapport à 1995 (+14%). Le dynamisme retrouvé des recettes d’IS n’a donc pas ralenti leur progression ; – les dégrèvements sur impôts locaux à la charge de l’Etat augmentent en revanche beaucoup moins en 1996 (+4,8%) qu’en 1995 (+12,7% par rapport à 1994), mais les évolutions sont contrastées. Les dégrèvements de taxe professionnelle liés au mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée représentent 63% du total des dégrèvements sur impôts locaux en 1996 : la réforme du plafonnement, amorcée en 1995 et prolongée en 1996, n’a pas produit tous les effets attendus. En revanche, la masse des dégrèvements sur impôts locaux n’augmente plus que de 1,5%. Les dépenses civiles de fonctionnement (titres II et III) s’élèvent à 624,32 milliards de francs, contre 603,49 milliards de francs en 1995, soit une progression de 3,4%, identique à celle constatée en 1995. Les dépenses de personnel représentent bien sûr la plus grande partie des dépenses de fonctionnement (84%, et un tiers des dépenses nettes totales du budget général). Elles s’élèvent, en 1996, à 524,1 milliards de francs, soit une hausse de 3,8%, contre 4,1% en 1995 par rapport à 1994 : – les rémunérations progressent de 3,2%, soit moins fortement qu’en 1995 (+4% par rapport à 1994) ; – les pensions, qui augmentent de 4,3%, poursuivent leur croissance ; – les charges sociales s’accroissent de 4,9%, après une quasi-stabilité en 1995. La Cour des comptes observe qu’“ en l’absence de toute revalorisation de la valeur de l’indice de la fonction publique en 1996, l’accroissement des dépenses de rémunérations et de pensions résulte, pratiquement pour la moitié, de l’application de l’accord salarial de 1993 ”. Elle relève par ailleurs l’augmentation des primes et indemnités, dont la part croît dans le total des rémunérations. A cet égard, elle formule plusieurs observations relatives à certaines indemnités versées à différentes catégories de personnels des ministères de l’économie et des finances, de l’agriculture et de l’urbanisme. On se reportera, à ce sujet, aux développements du présent rapport consacré aux fonds de concours. Enfin, s’agissant des pensions, la Cour des comptes note que “ depuis plusieurs années la dépense brute liée à la charge constituée par les pensions augmente plus vite que celle des rémunérations d’activité. A législation constante, cette tendance se maintiendra par simple effet démographique ”. S’agissant des autres postes, on constate : – une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement courant (96,1 milliards de francs, contre 94,5 milliards de francs en 1995) ; – une progression de 5% des moyens de fonctionnement des pouvoirs publics, contre 3,4% en 1995. Les dépenses d’intervention du titre IV s’élèvent à 479,038 milliards de francs, en hausse de 3,29%, soit un rythme qui tend à se rapprocher de celui constaté depuis 1992, après le ralentissement de 1995 (+1,9% par rapport à 1994). Près de 93% de ces dépenses, dont les évolutions sont toutes positives, correspondent aux trois secteurs suivants : – l’action sociale, dont les charges d’intervention atteignent 182,2 milliards de francs (soit 38,1% des dépenses d’intervention), en hausse de 2%. La charge du revenu minimum d’insertion atteint 23 milliards de francs (+5,5%) : la Cour des comptes observe que “ le RMI semble être arrivé à une période de maturité où les dépenses, moins instables, deviennent plus prévisibles, malgré un nombre d’entrées dans le dispositif qui continue de croître ”. Parmi les principales hausses figurent également l’allocation aux adultes handicapés (21,5 milliards de francs, +7%). L’aide sociale au logement augmente de 7,4% (32,1 milliards de francs). Depuis plusieurs années, la Cour des comptes constate, et regrette, la sous-évaluation systématique des dépenses d’aide à la personne en loi de finances initiale, de 2,2 milliards de francs en 1994, 3,8 milliards de francs en 1995 et 4,7 milliards de francs en 1996. Les versements au Fonds national de chômage atteignent 11,1 milliards de francs (+15,6%). En revanche, comme en 1995, on note la forte baisse de la subvention d’équilibre versée au BAPSA (6,4 milliards de francs, - 20%), compensée par l’augmentation des recettes de TVA affectées à ce budget annexe. En outre, la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire a diminué, en 1996, de 830 francs à 584 francs, ce qui explique le recul de la dépense, qui atteint 3,2 milliards de francs, contre 4,6 milliards de francs en 1995. La Cour des comptes observe qu’à la différence de 1995, “ la reconduction de la majoration exceptionnelle de rentrée scolaire a été opérée sans majoration corrélative de l’allocation de rentrée scolaire à la charge des caisses d’allocations familiales. Mais, comme en 1994 et en 1995, les crédits correspondants n’ont pas été prévus en loi de finances initiale. D’un point de vue budgétaire, le caractère exceptionnel de cette majoration devient chaque année plus contestable. Dans ces conditions, il serait souhaitable que les règles d’attribution de l’allocation et de sa majoration soient stabilisées et que, le cas échéant, les crédits soient prévus en loi de finances initiale ” ; – l’action économique, qui représente 175,5 milliards de francs (36,6% des dépenses d’intervention). Les deux tiers de ces aides concernent deux budgets : Travail-emploi-formation professionnelle (62,2 milliards de francs, +2,1%), et Charges communes (56,7 milliards de francs, - 1,9%), qui constituent les deux supports de la politique d’aide à l’emploi ; – l’action éducative et culturelle, qui s’élève à 86,8 milliards de francs (18,1% des dépenses d’intervention), et se répartit essentiellement entre l’enseignement scolaire et supérieur (46,8 milliards de francs, +3,3%) et la formation professionnelle (27,9 milliards de francs, +13,6%). Les dépenses civiles en capital s’élèvent, en 1996, à 108,6 milliards de francs, soit une hausse de 6,8% qui rompt avec l’évolution à la baisse constatée depuis plusieurs années (- 3,1% en 1995 et - 4,5% en 1994). Ces dépenses s’imputent sur les titres V (investissements exécutés par l’Etat) et VI (subventions d’investissement accordées par l’Etat) : – les investissements directs de l’Etat atteignent 29 milliards de francs, soit une progression assez remarquable de 16,5%. On observe notamment l’augmentation des budgets des routes, dont les dépenses nettes se montent à 12,65 milliards de francs (+11,4%), et celle du chapitre 54-90 du budget des charges communes (“ Apports au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d’économie mixte ”), qui s’explique largement par un versement à GIAT-Industrie de 3,7 milliards de francs, sans équivalent en 1995 ; – les dépenses au titre des subventions d’investissement accordées par l’Etat s’élèvent à 79,6 milliards de francs, en hausse de 3,6%. En dépit de crédits initiaux en baisse de 1,2%, les crédits disponibles ont augmenté de 5,5% en raison du rattachement de fonds de concours et des reports de l’exercice antérieur. Les dépenses nettes n’ont progressé que de 3,6%, et le taux de consommation est donc en légère baisse (78%, contre 80% en 1995). Les dépenses militaires se sont élevées à 185,45 milliards de francs, alors que le montant des crédits ouverts après la loi de finances rectificative était de 236,89 milliards de francs. Elles augmentent de 3% par rapport aux dépenses de 1995. Cette évolution à la hausse est imputable aux dépenses en capital. La loi de finances initiale pour 1996 avait ouvert à ce titre des crédits en recul de 6,3% (88,9 milliards de francs). Les annulations, en 1996, ont représenté 40% des annulations opérées sur le budget général et ont donc de nouveau contribué significativement à la maîtrise du déficit budgétaire de l’Etat. Mais les dépenses en capital ont progressé de 4,4% en 1996, alors qu’elles avaient diminué de 15,5% en 1995 (- 0,2% en 1994 et - 5,6% en 1993), ce qui traduit une amélioration relative du taux de consommation des crédits. Les dépenses ordinaires des services militaires (107,4 milliards de francs) ont également progressé (+2,1% par rapport à 1995). La hausse des dépenses de rémunérations est faible (+0,6%), et tranche avec les évolutions constatées depuis 1991. Mais elle s’accompagne d’une augmentation légèrement plus rapide des charges sociales (+2,8%), et surtout des dépenses de matériel et de fonctionnement (+5,8%), qui intervient après plusieurs années de baisse ou de stagnation. La Cour des comptes observe, comme en 1995, que “ le fait que les mesures de régulation budgétaire n’aient pas été appliquées au titre III militaire laisse entendre que, dans la configuration actuelle, les dépenses militaires ordinaires ne seraient guère compressibles ”. Les dépenses des budgets annexes se sont établies à 100,47 milliards de francs, soit un montant légèrement inférieur aux 100,96 milliards de francs de crédits votés. La part du budget annexe des prestations sociales agricoles est bien sûr prépondérante. Ses recettes brutes se sont élevées à 90,81 milliards de francs, en hausse de 1% par rapport à celles de 1995. Ses dépenses ont été inférieures aux prévisions (- 1,35%) et au montant de l’exercice précédent (- 1%). Les dépenses définitives des comptes spéciaux du Trésor se sont élevées à 34,137 milliards de francs, alors que les crédits votés étaient de 50,074 milliards de francs. Pour la deuxième année consécutive, et bien que leur produit attendu en loi de finances initiale pour 1996 (22 milliards de francs) ait été révisé à la baisse par rapport à celui prévu pour 1995 (55 milliards de francs, ramenés à 40 milliards de francs en loi de finances rectificative), les recettes de privatisation ont été très inférieures à la prévision initiale : 13,2 milliards de francs. L’intégralité des sommes a donc été affectée aux dotations en capital en faveur des entreprises publiques. Le budget général a également été mis à contribution, à hauteur de 3,7 milliards de francs, pour financer le concours à GIAT-Industrie. On note par ailleurs que 2,5 milliards de francs ont été affectés à l’EPFR et à l’EPRD, c’est-à-dire aux structures intervenant dans les plans de restructuration du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs. La Cour des comptes relève, et critique, le fait que, dans le premier cas, les recettes de privatisation soient utilisées, pour l’essentiel, à payer des intérêts et des pénalités de retard, qui atteignent une somme importante (426,4 millions de francs au titre des échéances 1994 et 1995) et qui résultent pour partie du non respect par l’Etat des échéances exigibles. Le total des dépenses effectives au titre des opérations à caractère temporaire s’est élevé à 370,143 milliards de francs, pour 344,072 milliards de francs prévus. Le dérapage constaté en 1995 au niveau des comptes d’avances ne s’est en effet pas reproduit : comme l’indique la Cour des comptes, “ la réduction du volume des avances accordées en 1996 tient au non-renouvellement des avances accordées jusqu’en 1995 à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à partir du compte d’avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics ”. 2.- Évolution pluriannuelle (1993-1996) Les dépenses brutes du budget général, d’un montant de 1.902,588 milliards de francs, ont progressé de 4,6% en 1996, contre 3,2% en 1995. Les remboursements et dégrèvements d’impôts ont cependant atteint, comme on l’a vu, un niveau important : 260,5 milliards de francs, en hausse de 17,2%. En conséquence, les dépenses nettes s’élèvent à 1.642,041 milliards de francs, soit une hausse de 2,8%, identique à celle de 1995 par rapport à 1994. Ainsi, la progression de la dépense publique est inférieure à la tendance constatée entre 1990 et 1994, période de récession. Mais la décélération ne s’est pas accentuée en 1996, contrairement aux objectifs affichés en loi de finances initiale. L’analyse de l’évolution des grandes catégories de dépenses fait cependant ressortir des tendances différentes par rapport à 1995.
Les dépenses ordinaires civiles brutes progressent de 4,6% en 1996, par rapport à 1995. Mais les dépenses ordinaires civiles nettes (hors remboursements et dégrèvements d’impôts) n’augmentent que de 2,5%, ce qui traduit un net ralentissement par rapport aux années antérieures : +4,8% en 1995, +4,2% en 1994, +6,4% en 1993. L’augmentation des dépenses brutes de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes reste vive, bien qu’inférieure à celle de 1995 (+7,5%, après +9,9%). En revanche, les dépenses nettes ont reculé, de 1,3%. Ces données illustrent les deux tendances précédemment constatées : ralentissement de la croissance de la charge de la dette publique, forte progression des remboursements et dégrèvements d’impôts. Les dépenses civiles de fonctionnement du titre III restent sur une tendance inchangée : +3,4%, comme en 1995, après des progressions de 4% en 1994 et 5,2% en 1993. L’effort de maîtrise de ces dépenses est donc maintenu, mais il semble atteindre sa limite : – les dépenses de rémunérations d’activité progressent moins vite en 1996 (+3,2%) qu’en 1995 (+4%). Le glissement annuel est de 3,5%, en moyenne, entre 1993 et 1996 ; – les charges de pension connaissent également une certaine décélération : +4,3%, après +5,3% en 1995. Sur la période 1993-1996, le glissement annuel est de 4,4% ; – en revanche, le freinage des dépenses de charges sociales enregistré en 1995 ne se confirme pas en 1996 : la hausse est de 4,9%, et le glissement annuel 1993-1996 de 4,6% ; – les dépenses de matériel continuent de reculer : - 1,9%, après - 2,8% en 1995. En glissement annuel, la baisse est de - 1,7% sur la période 1993-1996 ; – les subventions de fonctionnement augmentent de 3,5%, contre 4% en 1995 (4,2% en glissement annuel sur la période 1993-1996). Les dépenses d’intervention du titre IV augmentent de 3,3%. La progression est donc plus forte qu’en 1995 (+1,9%) et tend à se rapprocher des évolutions enregistrées depuis 1993. Alors qu’en 1995, les évolutions des différentes parties du titre IV étaient toutes négatives, à l’exception de celles relatives à l’action éducative et culturelle et à l’action économique, celles de 1996 sont toutes positives, mise à part celle de l’action internationale qui reste stable. Les dépenses civiles en capital progressent de 6,8%. La rupture est nette par rapport à l’évolution à la baisse que l’on constatait depuis plusieurs années, et le même changement peut être constaté au niveau des dépenses en capital des services militaires. Cette hausse est due, pour l’essentiel, aux budgets des charges communes et des routes pour le titre V, à ceux de la recherche et du logement au titre VI. On note, toutefois, que le volume global des dépenses en capital (y compris les dépenses militaires) reste inférieur, comme en 1995, au seuil de 10% des dépenses budgétaires totales. Les dépenses ordinaires des services militaires sont en progression de 2,1% : il s’agit d’une légère reprise puisque ces dépenses n’avaient progressé que de 1,5% en 1995 (+3,3% en 1994 et +4,6% en 1993). Cette évolution est imputable aux dépenses de matériel et de fonctionnement. Les rémunérations militaires ne progressent que de 0,6%, soit sensiblement moins vite que les rémunérations civiles (3,2%). Il en est de même pour les charges sociales. En 1996, le budget de la défense représente 21,7% de l’ensemble des dépenses de fonctionnement (à l’exclusion du titre II) du budget de l’Etat. Les dépenses en capital des services militaires augmentent de 4,4%, ce qui traduit également, comme on l’a vu, une inflexion par rapport aux évolutions passées (- 15,5% en 1995, - 0,2% en 1994, - 5,5% en 1993, la baisse cumulée des dépenses en capital des services militaires s’établissant à 20,4% de 1992 à 1995). La hausse des dépenses concerne pratiquement tous les chapitres du titre V. II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES Entre la loi de finances votée par le Parlement et la loi de finances exécutée, apparaît chaque année un écart, constaté en loi de règlement. Les assemblées parlementaires, afin de veiller au respect des votes qu’elles ont émis, se doivent de mesurer cet écart et d’en comprendre les causes. C’est pourquoi les développements consacrés à “ la gestion des autorisations budgétaires ” occupent traditionnellement une place importante dans le rapport sur la loi de règlement. En effet, le passage des crédits aux dépenses est au cœur des compétences de l’exécutif, dont les pouvoirs sont, en l’occurrence, très étendus : – le Parlement vote des plafonds et non des montants de dépenses : l’ouverture de crédits par les lois de finances et leur mise à la disposition des ministres constituent une simple faculté de dépenser ; – les dépassements de crédits sont possibles sur les chapitres dotés de crédits évaluatifs. Or le titre Ier, qui en regroupe l’essentiel, enregistre 505 milliards de francs de dépenses en 1996, soit près de 27% des dépenses brutes du budget général ; – surtout, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit un ensemble de procédures qui permettent au pouvoir réglementaire de modifier l’imputation par chapitre des crédits ouverts en loi de finances. En 1996, les mouvements de crédits opérés par voie réglementaire ont ouvert ou annulé 223 milliards de francs (soit 9,7% des crédits initiaux) et procédé au transfert, au virement ou à la répartition de 166 milliards de francs (soit 7,3% des crédits initiaux). Pour sa part, la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 a ouvert 47,9 milliards de francs (soit 2,1% des crédits initiaux). Après une année 1995 marquée par l’adoption d’un collectif de printemps, donc une diminution relative des mouvements de crédits d’origine réglementaire, l’année 1996 voit ainsi le retour à une pratique plus “ classique ”.
Cependant, la comparaison entre les montants des crédits initiaux, des crédits votés et des crédits modifiés par voie réglementaire ne permet pas de juger directement de la façon dont le pouvoir exécutif a respecté l’autorisation parlementaire. L’apparente disproportion des chiffres bruts ne signifie pas nécessairement une mise en cause des décisions du Parlement. Tout d’abord, certaines annulations de crédits sont intimement associées aux lois de finances rectificatives. Indépendamment des ouvertures de crédits proposées par le Gouvernement et soumises au vote du Parlement, l’équilibre général de ces lois de finances tient compte d’un arrêté d’annulation, joint au projet de loi et daté du jour de son dépôt. Le Parlement se prononce donc en connaissance de cause, même s’il ne dispose d’aucun pouvoir d’évocation sur l’arrêté ni, a fortiori, sur les raisons qui ont rendu “ sans objet ” les crédits annulés. Pour l’exercice 1996, les annulations de crédits bruts associées à la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 ont porté sur 31 milliards de francs (5). Les mouvements de crédits (ouvertures et annulations) effectués à l’occasion de la loi de finances rectificative totalisent donc 79 milliards de francs. Les mouvements opérés par voie réglementaire indépendamment de tout collectif ne s’élèvent donc plus, pour leur part, qu’à 192 milliards de francs. En second lieu, les principales modifications touchant à la répartition des crédits (166 milliards de francs en 1996) sont prévisibles et stables d’une année sur l’autre. Elles ne portent que rarement atteinte à l’autorisation parlementaire des crédits par chapitre. C’est, au contraire, le souci d’informer correctement le Parlement qui motive le principal mouvement, à savoir le transfert annuel des dotations de pension de chaque ministère vers le budget des Charges communes (136,5 milliards de francs en 1996). Depuis 1977, les dotations de pension sont inscrites en loi de finances initiale au budget de chaque ministère. Cet usage permet de porter à la connaissance du Parlement, lors de la discussion du projet de loi de finances, le “ coût complet ” du personnel (6) de chaque département ministériel. L’appréhension ex ante de la loi de finances initiale en est incontestablement clarifiée, bien que la comparaison ex post entre crédits initiaux et dépenses effectives soit rendue plus complexe. En tout état de cause, ce procédé respecte pleinement les pouvoirs du Parlement. De même, un certain nombre de transferts de crédits ne font que refléter des transferts de personnels entre les administrations. Ils ne sauraient sans excès être interprétés comme remettant en cause le pouvoir financier du Parlement. A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 1.- Caractéristiques générales La loi de finances initiale pour 1996 a ouvert 2.288 milliards de francs de crédits au budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor. La loi de finances rectificative du 30 décembre 1996 a majoré ces crédits de 47,9 milliards de francs, portant ainsi le total des crédits votés à 2.335,9 milliards de francs. Pour l’ensemble du budget de l’État, le solde des crédits ouverts et annulés par voie réglementaire est de 130,8 milliards de francs (y compris les rétablissements de crédits) (7), soit 5,6% des crédits votés. Ce taux est proche de celui observé pour l’année 1994, dernier exercice comparable, puisqu’il n’a pas vu l’adoption d’un collectif “ de printemps ”.
Le budget général, hors remboursements et dégrèvements et hors rétablissements de crédits, constitue un meilleur indicateur de la politique budgétaire. Les majorations nettes de crédits par voie réglementaire atteignent 115,4 milliards de francs, soit 7,3% des crédits nets votés. Ce taux marque une relative modération par rapport à ceux observés lors des années de continuité politique visées dans le tableau ci-après (1991, 1992 et 1994). L’augmentation des dépenses nettes (+ 2,8%) s’est, en définitive, située entre l’augmentation des crédits votés (+ 1,3%) et celle des crédits disponibles (+ 3,3%).
Pour l’ensemble du budget de l'Etat, comptes spéciaux et budgets annexes inclus, les différents types d’actes réglementaires ayant modifié le montant des crédits dans les conditions posées par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont les suivants : – les arrêtés de reports de crédits de l’exercice 1995 (régis par l’article 17 de cette ordonnance) ont ouvert 67,8 milliards de francs (dont 55,4 milliards de francs de crédits nets au budget général), montant en forte augmentation par rapport à 1995 et nettement supérieur à ce qui est constaté en moyenne ; ces reports auraient pu apporter une certaine aisance à l’exécution du budget, mais ils n’ont pas suffi à éviter le recours à des décrets d’avance ; – les décrets d’avance du 10 avril et du 26 septembre 1996 (régis par l’alinéa 2° de l’article 11) ont ouvert 17,8 milliards de francs au budget général, montant sans commune mesure avec les décrets des années précédentes, et dépassant même le niveau constaté en 1992 (14,8 milliards de francs) ; – les arrêtés d’annulation (régis par l’article 13), ont supprimé 46 milliards de francs, dont 31 milliards de francs de crédits nets du budget général ; l’effort d’économie a été élevé, signe de la nécessité de maîtriser la dépense en cours d’exécution ; – les rattachements de fonds de concours et recettes assimilées (régis par l’article 19) ont porté sur 73,3 milliards de francs de crédits au budget général, en augmentation sensible par rapport aux exercices antérieurs ; – les majorations de crédits des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes gagées par des suppléments de ressources (régies par les articles 25 et 21) ont été modérées : 1,1 milliard de francs, au lieu de plusieurs milliards de francs d’ordinaire. Les rétablissements de crédits, régis, comme les fonds de concours, par l’article 19 de l’ordonnance organique, sont d’une nature juridique différente : il s’agit d’annulations de dépenses et non d’ouvertures de crédits. Cependant, il convient de les prendre en compte dans le total des mesures réglementaires affectant les crédits mis à la disposition des ordonnateurs. Ils ont atteint 17 milliards de francs en 1996, niveau stable depuis 1992, dont 13,8 milliards de francs au budget général. Le total net des crédits ouverts en 1996 a approché 2.450 milliards de francs (+3,4%). Après prise en compte des rétablissements de crédits, le total des crédits utilisables au budget de l'Etat en 1996 a atteint 2.466,7 milliards de francs, contre 2.386 milliards de francs l’année précédente, soit une augmentation de 3,4%, inférieure à celle des crédits initiaux (+5,2%). Cette situation rejoint celle observée pour l’exercice 1994, où la hausse des crédits initiaux s’était élevée à 4,7% tandis que la hausse des crédits disponibles n’était, in fine, que de 2%. En 1993 et 1995, en revanche, la croissance des crédits initiaux avait été inférieure à celle des crédits disponibles. Ceci montre la difficulté de définir un format adéquat de la loi de finances initiale dans un contexte économique tourmenté et face à des échéances électorales importantes.
Le tableau qui précède retrace, pour chaque exercice, le cheminement depuis les crédits votés jusqu’aux dotations mises à la disposition des ordonnateurs. La ligne B totalise donc le solde des modifications apportées aux crédits par la voie réglementaire (y compris rétablissements de crédits). Etabli dans une optique différente, le tableau suivant permet de comparer les modifications votées par le Parlement et celles décidées par le pouvoir réglementaire, en termes de masses déplacées. A cet effet, il additionne la valeur absolue des annulations aux diverses majorations de crédits intervenues en cours d’année. Avec un pourcentage de 9,7 % des crédits initiaux ouverts ou annulés par des actes réglementaires, l’année 1996 se situe dans la moyenne supérieure des années précédentes. La modicité des rétablissements de crédits et des ouvertures gagées par des recettes supplémentaires aux comptes spéciaux du Trésor n’ont pas suffi à compenser un montant conséquent de reports, des ouvertures importantes de crédits par décrets d’avance et un rythme d’annulations soutenu. Pour autant, les annulations de crédits de remboursements et dégrèvements, limitées à 9,2 milliards de francs (à comparer avec 23,4 milliards de francs en 1993), n’ont pesé que pour 0,4 point. L’appréciation sur l’évolution des crédits bruts en cours d’exercice n’est donc pas significativement biaisée par la traditionnelle révision des évolutions de recettes fiscales.
2.- La balance des reports de crédits en 1996 Les crédits ouverts au budget de l’Etat en 1996 par suite du report de dotations de 1995 ont atteint 67,8 milliards de francs, au lieu de 54,7 milliards de francs l’année précédente. L’examen détaillé de ces reports a été présenté dans le rapport de votre Commission des finances sur le projet de loi de règlement de 1995. Les commentaires afférents aux reports à l’exercice 1997 sont développés au II-B ci-après. Votre Rapporteur général se bornera donc ici à un bref aperçu sur l’incidence, pour les crédits disponibles en 1996, de la balance des reports successifs d’un exercice à l’autre.
Les deux vagues successives de reports ont eu pour effet de réduire le montant des crédits disponibles de l’exercice, affectant essentiellement le budget général. · En effet, pour les seuls crédits nets du budget général, la balance des reports s’est traduite par une contraction de 2,1 milliards de francs (8) des crédits disponibles, soit 0,13 % des crédits nets votés. Cependant, cet indicateur global traduit mal les différences observables entre les quatre grandes catégories de dépenses. Ainsi, les balances des reports pour les dépenses ordinaires sont pratiquement équilibrées : – 521 millions de francs pour les dépenses ordinaires civiles, + 486 millions de francs pour les dépenses ordinaires militaires. En revanche, les dépenses en capital présentent des balances conséquentes : – 7.834 millions de francs pour les dépenses civiles en capital et + 5.817 millions de francs pour les dépenses militaires en capital. · Aux comptes spéciaux du Trésor, les reports de crédits sont restés très stables en 1996 et leur balance est quasi nulle : 11,83 milliards de francs avaient été reportés de la gestion précédente, alors que 11,79 milliards de francs ont été reportés à la gestion suivante. La signification de ces reports est, au demeurant, différente de celle des reports constatés au budget général, puisque leur volume traduit principalement le niveau des encaissements de recettes. Un examen plus détaillé s’impose donc. Au contraire de l’année 1995, les reports constatés sur les comptes de prêts du Trésor aux pays en développement (comptes n° 903-07 et n° 903-17) se sont inscrits en diminution de près de 2 milliards de francs. En 1995, les dépenses imputées sur ces comptes avaient subi l’incidence d’un ralentissement conjoncturel des passages en “ Club de Paris ”; en 1996, le rattrapage de ce retard a contribué à apurer une partie des reports. Créé par la loi de finances initiale pour 1995, le Fonds de péréquation des transports aériens (n° 902-25) semble avoir trouvé son rythme de croisière, puisque le montant des reports sur l’exercice 1997 n’a que légèrement augmenté (à 197 millions de francs) alors qu’il avait atteint 120 millions de francs en 1995, du fait de dépenses très faibles lors de sa première année d’activité. Ce constat ne vaut pas pour le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-28). Le montant des crédits reportés sur l’exercice suivant s’est accru de 680 millions de francs environ, passant ainsi à 1.637 millions de francs, du fait de la sous-consommation des crédits sur l’article 01 (Transports terrestres. Investissements sur le réseau routier national). Sur cet article, le montant des reports de 1996 vers 1997 est quasiment égal au montant des dépenses enregistrées en 1996, représentant ainsi près de la moitié des crédits disponibles. Le compte n° 902–24 (compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques) fait l’objet de 950 millions de francs de reports sur l’exercice 1997. En effet, seuls 13,2 milliards de francs ont été encaissés, alors que les lois de finances pour 1996 avaient prévu un montant total de 22 milliards de francs. En conséquence, après versement de 11,8 milliards de francs de dotations et avances, et prise en compte de 400 millions de francs de frais liés à ces opérations, le montant des crédits inutilisés et dont l’annulation n’est pas demandée par le présent projet de loi de règlement s’élève à 950 millions de francs. · La balance des reports de crédits des budgets annexes - reports traditionnellement limités à quelques centaines de millions de francs – a été proche de l’équilibre en 1996. 3.- Les fonds de concours et recettes assimilées L’utilisation, en 1996, de la procédure des fonds de concours justifie de renouveler des critiques devenues traditionnelles sur une conception de mise en œuvre trop extensive pour être respectueuse des dispositions de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et, partant, du pouvoir d’autorisation budgétaire du Parlement. Toutefois, ces critiques perdent de leur portée pour l’avenir, même si elles devront être renouvelées à l’occasion du règlement des budgets de 1997 et 1998. En effet, on peut considérer que le projet de loi de finances pour 1999 marquera un retour à la conception stricte de la notion de fonds de concours dont l’Assemblée nationale et la Cour des comptes demandent le respect depuis de nombreuses années. a) Le résultat global et l’écart entre recettes et crédits de fonds de concours Les fonds de concours ne font pas l’objet d’une évaluation dans la loi de finances initiale. Le Gouvernement dépose seulement une annexe au projet de loi de finances : le “ jaune ” intitulé “ Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours ” qui récapitule, au moment de son dépôt, sur trois années (n-1, n et n + 1), les résultats et les estimations des rattachements effectués à ce titre. La prévision de rattachement pour 1996 atteignait 66.460,41 millions de francs. Cette prévision a été inférieure de 4,1% aux rattachements effectifs, qui ont atteint 69.314 millions de francs, en augmentation de 13% par rapport à l’année précédente (61,3 milliards de francs). Cette augmentation résulte de l’évolution des fonds de concours de coopération internationale, en augmentation de 37% par rapport à 1995, dont les rattachements sont ainsi passés de 13.783 millions de francs à 18.940 millions de francs. Si l’on raisonne en suivant la pratique des fonds de concours selon son acception la plus large, c’est-à-dire compte tenu des crédits de fonds de concours par nature, de recettes assimilées et de “ crédits d’articles ” effectivement rattachés aux budgets des ministères, l’ouverture de crédits a porté sur 73,3 milliards de francs en 1996, soit une augmentation de 16 % par rapport aux mêmes rattachements de 1995. Comme il a été indiqué dans le rapport sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995, l’écart entre ces chiffres trouve son origine : – dans la déduction des prélèvements pour frais de gestion, dont le montant a atteint 170,4 millions de francs en 1996 ; – dans l’ajout de 4.190,8 de francs de crédits ouverts au titre de l’article 5 de la loi du 17 août 1948 ; – dans les annulations de crédits réalisées à hauteur de 28,9 millions de francs.
Il convient de relever, en outre, qu’au cours du même exercice, 2,47 millions de francs ont été rattachés au budget annexe de la Légion d’honneur selon la procédure des fonds de concours. b) Les ultimes utilisations de la procédure des crédits d’articles Depuis bien des années, chaque rapporteur général, l’un après l’autre, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement, et chaque rapporteur spécial des crédits des services financiers, à l’occasion de celui du projet de loi de finances, ont pu dénoncer le recours à la pratique des crédits d’articles, en raison de son impact excessif sur la part des crédits ouverts au titre de la procédure des fonds de concours et des recettes assimilées. S’agissant globalement d’une majoration habituelle de l’ordre de 3 à 4% des crédits disponibles du budget général, un tel impact est apparu de moins en moins compatible avec le caractère dérogatoire de la procédure des fonds de concours par rapport aux principes budgétaires d’universalité et de non-affectation de certaines recettes à certaines dépenses, principes qui sont à la base même de la démocratie parlementaire. .
L’article 19, deuxième alinéa, de l’ordonnance du 2 janvier 1959 précitée n’a en effet de justification qu’au regard du caractère imprévisible des donations et des versements faits à l’Etat pour concourir à la réalisation de certaines dépenses publiques. C’est la raison pour laquelle les rapporteurs généraux successifs et la Cour des comptes n’ont cessé d’en appeler au respect du “ caractère accessoire ” de la procédure des fonds de concours. Or, tous les gouvernements successifs ont maintenu la pratique des crédits d’articles, en effectuant des rattachements sur le fondement : – de l’article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 relative au redressement financier. En 1996, ces rattachements ont atteint un montant égal à 4.190,8 millions de francs ; – de l’article 6 de la loi n° 49-1034 du 31 juillet 1949 portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d’affaires, pour un montant de 4.986,6 millions de francs en 1996. Au total, en 1996, comme les années précédentes, et comme il en aura été encore ainsi en 1997 et en 1998, si les crédits ouverts au titre des fonds de concours auront pu atteindre de l’ordre de 4 % des crédits bruts, cela aura été possible en raison d’une interprétation qui aboutit à dénaturer la notion même de fonds de concours. En 1996 encore, les deux tiers des fonds de concours sont des recettes assimilées qui représentent : – 63% du nombre des fonds de concours ayant fonctionné : 278 sur un total de 442 (9); – 62,4% du montant des crédits rattachés hors prise en compte des rattachements au titre de l’article 5 de la loi du 17 août 1948 (43 milliards de francs sur un total de 69 milliards de francs) et 64,5% en tenant compte de ces rattachements (47,2 milliards de francs sur 73,2 milliards de francs).
Une première demande, visant à obtenir plus de précision dans l’information, a été apparemment satisfaite par l’article 116 de la loi de finances pour 1996. Cet article a en effet prévu qu’à compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l’article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier feront l’objet d’une évaluation par chapitre, pour l’exercice dont les crédits sont soumis à l’examen du Parlement, dans l’annexe donnant l’état récapitulatif des crédits de fonds de concours. La portée concrète de cet article sera examinée à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement pour 1997, mais on peut douter de ses effets réels si l’on veut bien considérer que l’annexe jaune récapitulant les fonds de concours annexée au projet de loi de finances pour 1997 est identique à celles annexées aux projets de lois de finances pour 1995 et 1996, en ce qui concerne la présentation des services financiers sauf mention, en 1997, que les crédits ouverts correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l’article 5 “ ont été retracés ” dans l’annexe et “ rattachés aux chapitres 31-94 “ Indemnités et allocations diverses ”, 34-95 “ Dépenses d’informatique et de télématique ”, 34-98 “ Matériel et fonctionnement courant ” et 57-90 “ Equipement des services ”. Au regard de l’intention du législateur quant au détail par chapitre, telle qu’elle ressort de l’article 111 précité, force est de reconnaître qu’il y a encore place pour une amélioration. Dans le document jaune annexé au projet de loi de finances pour 1998, la volonté de concision prêtée au législateur l’emportera d’ailleurs encore plus sur sa curiosité présumée, puisqu’il est indiqué que “ ces crédits se sont élevés à 4.191 millions de francs en 1996, et sont imputés sur les chapitres de personnel, de fonctionnement et d’investissement du ministère de l’Economie, des finances et de l’industrie ”. Bien plus, si l’on se rapporte aux observations présentées par le Gouvernement devant le Conseil constitutionnel sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 1998, l’article 111 précité a été analysé comme valant implicitement une acceptation et une confirmation de la procédure des crédits d’articles et de son assimilation à un fonds de concours (J.O. Lois et décrets, 31 décembre 1997, page 19323). Au total, il arrive au Parlement d’éprouver, parfois, quelque difficulté à se bien faire comprendre, puisque l’article 111 précité loin de lui permettre d’obtenir le début d’information souhaité, aurait paradoxalement contribuer à “ valider ” une pratique qu’il a continuellement condamnée... En revanche, ce que l’Assemblée nationale et la Cour des comptes n’ont pu obtenir jusqu’à présent, le Conseil constitutionnel devrait l’avoir imposé à la suite de sa décision sur la loi de finances pour 1998 (décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997). Le Conseil constitutionnel a en effet déclaré incompatible avec l’ordonnance du 2 janvier 1959 précitée le rattachement par voie de fonds de concours des crédits correspondant aux prélèvements visés aux articles 5 de la loi du 17 août 1949 et 6 de la loi du 31 1949 dès lors que ces recettes ont un caractère fiscal. En outre, il a pris acte que les crédits relatifs aux fonds de concours correspondants seront dûment réintégrés, suivant les prescriptions de l’ordonnance du 2 janvier 1959 dans le budget général de l’Etat dès le projet de loi de finances pour 1999 (quatorzième considérant de la décision précitée, J.O. Lois et décrets, 31 décembre 1997, page 19315). Dans les observations présentées par le Gouvernement sur le recours qui a conduit à la décision précitée, il est en effet indiqué : “ D’une manière générale, le gouvernement s’attache à la démarche récemment engagée à la suite de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 1995, des dispositions de la loi de finances pour 1996 et de certaines remarques ou suggestions de la Cour des comptes, en vue d’améliorer la clarté et de parfaire l’exhaustivité des comptes publics. Comme il s’y est engagé au cours des débats parlementaires sur la loi de finances pour 1998, le gouvernement entend poursuivre résolument ce processus. Il sera, à cet effet, procédé à un examen détaillé de l’ensemble des fonds de concours par assimilation au regard des dispositions de l’ordonnance organique. La question des “ crédits d’articles ” sera traitée dans ce cadre dès le projet de loi de finances pour 1999 ”. (J.O. Lois et décrets, 31 décembre 1997, page 19323). Sur le plan de l’équilibre institutionnel, on pourrait peut-être regretter que des années d’efforts parlementaires, conjugués à ceux de la Cour des comptes, n’aient pu obtenir, ce qu’une “ injonction ” implicite du Conseil constitutionnel permettra, elle, d’imposer sans délais. Sur le fond, il est satisfaisant de voir qu’un terme va enfin être mis à une facilité de procédure toujours déplorée par l’Assemblée nationale. c) Un redressement justifié par la concentration même des fonds de concours En 1996, comme les années précédentes, si l’on retient les neuf principaux budgets bénéficiaires de fonds de concours, lesquels auront regroupé 96,7 % des rattachements effectués (10), il apparaît que les deux principaux budgets bénéficiaires, celui des charges communes (25.713,3 millions de francs, soit 35,1% du montant total des rattachements) et celui des services financiers (10.958,1 millions de francs de francs, soit 14,9% des rattachements) sont aussi les deux principaux bénéficiaires de fonds de concours par assimilation. Le budget des Charges communes reçoit 60% de ces derniers, celui des Services financiers 16%, encore ne retient-on pas dans ce chiffre les rattachements au titre de l’article 5 de la loi de 1948. En outre, les crédits du budget des Charges communes provenant de fonds de concours sont, eux, exclusivement issus de fonds de concours par assimilation. Ces crédits correspondent aux crédits rattachés au chapitre 32-97 (Pensions). Un premier fonds de concours (n° 20-2-6-745) rattache à ce chapitre les contributions de divers organismes publics ou semi-publics au titre des retraites des personnels qu’ils emploient, agents détachés et propres personnels titulaires, relevant du code des pensions civiles et militaires. Les crédits rattachés à ce titre se sont élevés à 4,69 milliards de francs en 1996 (en augmentation de 16 % par rapport à 1995). Un deuxième fonds de concours (n° 20-2-6-768) a reçu les versements ayant le même objet effectués par La Poste et France Télécom en application de l’article 30 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications. Pour La Poste, les rattachements se sont élevés à 13.052 millions de francs (+ 3,9% par rapport à 1995). Ils se sont élevés à 7.963 millions de francs pour France Télécom, en augmentation de 3,5% par rapport à 1995. A compter du budget 1997, ce fonds de concours n’a plus reçu les contributions pour les agents de France Télécom, l’entreprise nationale alimentant désormais, pour sa participation aux charges de pensions de ses agents titulaires, une ligne de recettes non fiscales du budget général dans les conditions prévues par la loi n° 96--60 du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom. Pour leur part, les crédits issus, dans le budget des Services financiers, de fonds de concours par nature ne représentent que 2,1 millions de francs en 1996. Dans le même temps, 6.765,6 millions de francs provenaient de fonds de concours par assimilation et 4.190,8 millions de francs des rattachements au titre de l’article 5 de la loi de 1948 précitée.
Les budgets pour lesquels la part des fonds de concours par nature a été prédominante dans l’ensemble des crédits rattachés au titre des fonds de concours sont le budget de l’Agriculture (8,34 milliards de francs, soit 99%) et le budget des Routes (6,32 milliards de francs, soit 99%). Si l’on s’attache à la répartition des fonds de concours selon la nature des crédits, les dépenses civiles ordinaires ont reçu 72% des rattachements en 1996 (52,80 milliards de francs, en augmentation de 6% par rapport à 1995), les dépenses civiles en capital représentant 21,9% des crédits rattachés (16 milliards de francs). Comme les années précédentes, 57,3% des rattachements effectués ont concerné des crédits relatifs aux moyens des services. S’agissant des rattachements opérés au titre III, le budget des Charges communes a continué de bénéficier de l’essentiel des imputations qui y sont effectuées (25,71 milliards de francs, soit 61,23% des rattachements). Il s’agissait, on l’a vu, des versements effectués par La Poste et, pour la dernière année, par France Télécom au titre du coût des pensions des agents titulaires de ces deux établissements. Le budget des Services financiers a été alimenté à hauteur de 10,38 milliards de francs sur le titre III. Les chapitres de rémunérations des personnels, pour des crédits d’indemnités, ont reçu 61% de ces crédits (6.244,6 millions de francs).
Si l’on s’attache à la répartition des crédits de fonds de concours selon l’origine de leur versement au sens de l’instruction de la comptabilité publique du 15 décembre 1981 pour la codification des fonds de concours, l’essentiel des rattachements effectués pour la réalisation d’investissements concerne le budget des Routes (79% de cette catégorie, soit 6,15 milliards de francs) et représentent des participations diverses à la construction, à l’équipement et à l’exploitation du réseau routier national. S’agissant des fonds de concours au titre des contrôles et services rendus, le principal bénéficiaire est le budget de Services financiers. Sur les quelque 6 milliards reçus à ce titre, 4,98 proviennent du prélèvement pour frais d’assiette et de perception des taxes locales. La critique traditionnelle de l’application trop extensive du deuxième alinéa de l’article 19 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 sera encore justifiée en 1997 et 1998. Une remise en ordre devra être effectuée, on l’a vu, à compter du budget de 1999. L’Union européenne alimente enfin la plupart des fonds de concours rattachés au titre des contributions des organismes internationaux ou des participations étrangères. Les crédits au titre des fonds structurels européens ont ainsi sensiblement augmenté par rapport à 1995 (+ 65 %).
d) Les critiques de la Cour des comptes propres à certains rattachements Dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances pour 1996, la Cour des comptes a émis certaines critiques et des souhaits sur quelques aspects de la mise en œuvre de la procédure des fonds de concours. S’agissant de la présentation de l’annexe récapitulative annexée au projet de loi de finances, la Cour des comptes regrette que soient fournies des prévisions et non des chiffres exprimant les recouvrements et les rattachements effectifs de l’exercice clos. Ayant observé que ces données sont pourtant disponibles dès le mois de mars de chaque année, la Cour des comptes estime qu’“ il serait souhaitable que le document fourni au Parlement à titre d’information sur les fonds de concours intègre les recouvrements et rattachements effectifs de l’exercice clos, afin de fournir une information plus à jour ”. S’agissant des fonds de concours au titre des pensions civiles et militaires, la Cour des comptes souligne l’évolution trop erratique des fonds de concours relatifs à la part patronale des cotisations et retenues pour pensions payée par les organismes publics employant des fonctionnaires détachés (+ 15% en 1994, - 11,6% en 1995, + 16% en 1996). De telles différences étant liées aux régularisations effectuées au titre des exercices précédents, la Cour des comptes “ suggère en conséquence, que les administrations concernées déterminent des modalités de recouvrement mieux adaptées et susceptibles d’assurer une plus grande régularité dans la perception de ces recettes ”. La Cour des comptes a également critiqué le prélèvement effectué au profit du budget général sur le fonds appareillage du ministère des Anciens combattants. Ce fonds est alimenté par le remboursement, par les divers régimes d’assurance et d’assistance et par les mutilés, des dépenses afférentes à l’appareillage. Sur les 69,8 millions de francs rattachés à ce ministère en 1996, 21,39 millions ont été prélevés, pour frais de gestion, sur le fonds appareillage (soit 31% du montant de l’ensemble des fonds de concours rattachés au ministère et 12,6% des prélèvements pour frais de gestion des fonds de concours effectués au profit du budget général). La Cour des comptes estime donc que “ ce prélèvement, par son importance, excède largement le montant habituellement retenu au titre des frais de gestion ”. La Cour des comptes a enfin relevé plusieurs rattachements tardifs qui alourdissent les reports de crédits. C’est en particulier le cas du budget du travail, pour lequel 29% des rattachements sont intervenus au quatrième trimestre 1996 et 14,3% au premier trimestre 1997. S’agissant des concours européens, 25% des crédits rattachés l’ont été après la clôture de l’exercice.
4.- Les rétablissements de crédits : une érosion tendancielle Les rétablissements de crédits constituent la seconde procédure d’affectation de recettes admise au sein du budget général ou d’un budget annexe, après les fonds de concours. Avec 16,96 milliards de francs en 1996 au budget de l’Etat, ils portent sur des montants quatre fois plus faibles que les fonds de concours (73,3 milliards de francs). L’article 19 de l’ordonnance organique prévoit que deux types de recettes peuvent donner lieu à rétablissement de crédits, par arrêté du ministre chargé des finances : – celles “ provenant de la restitution au Trésor des sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ” ; – et celles “ provenant des cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ”. La signification des rétablissement de crédits est donc relativement mineure du point de vue de l’autorisation budgétaire, puisqu’ils résultent de mouvements comptables internes, principalement entre les comptes de commerce et le budget général, au titre de charges de personnel. Le périmètre des opérations entrant dans le champ de cette procédure a connu des variations entre 1992 et 1994, du fait de la mise en place progressive du compte de commerce n° 904-21 retraçant les opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l’équipement, et en sens inverse, du fait de la clôture du compte de commerce “ Armements terrestres ” de la direction générale de l’armement. Abstraction faite de ces changements, le volume des crédits “ rétablis ” est, en moyenne période, soumis à une lente érosion. En effet, au sein du budget général, les rétablissements de crédits proviennent principalement des opérations imputées sur les comptes de commerce gérés par le ministère de la défense : avec 10,4 milliards de francs en 1996, les rétablissements de crédits militaires représentent plus de 75% du total enregistré. Le fléchissement tendanciel de l’activité des arsenaux, conjugué à la stabilité des autres opérations donnant lieu à rétablissements de crédits, se traduit donc par une diminution de leur montant total.
La procédure du rétablissement de crédits illustre les “ contorsions ” auxquelles est parfois obligée de se livrer l’autorité gestionnaire pour respecter toutes les règles du droit budgétaire. En particulier, elle révèle certains inconvénients des exceptions apportées à la règle fondamentale de l’unité budgétaire. En premier lieu, l’interdiction d’imputer directement sur un compte spécial du Trésor la rémunération d’agents publics, édictée par l’article 24 de l’ordonnance organique, amène à recourir à la procédure du rétablissement de crédits pour les charges de personnel des arsenaux. Avant 1984, les remboursements par les comptes de commerce de la défense des charges de personnel mis à leur service étaient traités en fonds de concours. Au demeurant, l’abandon de ce système critiqué par la Cour des comptes n’a pas éliminé tout inconvénient. En effet, aussi bien pour les comptes de commerce de la défense que pour le compte précité d’opérations industrielles et commerciales des direction départementale de l’équipement, la Cour a constaté, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 1995, que “ le remboursement des dépenses de personnel au budget général intervient avant que la dépense ne soit exposée. Le compte de commerce ne rembourse donc pas le budget général pour des dépenses payées à titre provisoire sur crédits budgétaires ainsi que le prévoit l’ordonnance organique. Il procède par anticipation à l’ouverture de crédits au bénéfice du budget général et lui constitue une provision en début d’exercice ”. Cette ouverture des crédits au budget général préalablement à leur première consommation permet aux gestionnaires d’éviter des dépassements sur les chapitres concernés. En inversant le sens du “ rétablissement ” des crédits, elle heurte la logique et s’éloigne de l’esprit de l’ordonnance organique. Cependant, cette démarche peut être considérée comme une façon pragmatique de naviguer entre des écueils juridiquement plus périlleux : rémunération d’agents publics sur un compte spécial du Trésor ou dépassement de crédits limitatifs. En second lieu, les versements effectués au budget général par le budget annexe de l’aviation civile (BAAC), au titre de sa participation aux pensions de son personnel, ne peuvent donner lieu au rattachement de fonds de concours. En effet, cette procédure est réservée aux versements des personnes physiques ou morales, alors que le BAAC ne dispose pas de la personnalité morale. C’est pourquoi les recettes encaissées par le budget général au titre des pensions du personnel de l’aviation civile donnent lieu, sur le chapitre 32-97 “ Pensions ” du budget des Charges communes, à des rétablissements de crédits (11). Depuis 1989, les comptes spéciaux du Trésor n’ont plus fait l’objet de rétablissements de crédits. En revanche, les budgets annexes font largement usage de cette procédure, pour un total de 3,21 milliards de francs en 1996, dont 3 milliards de francs au budget annexe des prestations sociales agricoles, au titre de remboursements de trop-versés sur prestations des diverses branches du régime.
5.- Des mouvements importants associés à deux décrets d’avance Deux décrets d’avance, datés du 10 avril 1996 et du 26 septembre 1996, ont procédé à l’ouverture de 17,7 milliards de francs de crédits sur le budget général. En valeur absolue comme en proportion des crédits nets intiaux, il s’agit du montant le plus élevé enregistré depuis le début des années quatre-vingt. Conformément à l’exigence posée par l’article 11 de l’ordonnance organique de 1959, les crédits ouverts par les deux décrets d’avance ont été ratifiés par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996.
· Une nouvelle fois, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 1996, la Cour des comptes a été amenée à constater certaines libertés prises avec les dispositions de l’ordonnance organique de 1959, qui encadre strictement le régime juridique des décrets d’avance. Tout d’abord, l’urgence alléguée par le Gouvernement tend parfois à pallier une insuffisance des crédits initiaux. Ainsi, l’ouverture de 70 millions de francs sur le chapitre réservoir 37-94 “ Dépenses éventuelles ” du budget des Charges communes, par le décret d’avance du 26 septembre, apparaît peu satisfaisante. Elle s’explique par la diminution de 200 millions de francs, en loi de finances initiale, de la dotation prévue à l’origine, du fait de la volonté de la majorité de l’Assemblée nationale d’effectuer à tout prix 2 milliards de francs d’économies sur le budget de l’Etat. L’exécution budgétaire a montré que l’effort de réduction du “ train de vie de l’Etat ” était en fait plus difficile à réaliser qu’à décider. De plus, “ l’urgence ” est parfois contredite pas la sous-consommation des crédits sur les chapitres concernés par une ouverture en décret d’avance. La Cour des comptes relève ainsi que 33,3 millions de francs restaient inutilisés en fin d’exercice sur le chapitre 34-33 “ Services de la protection judiciaire de la jeunesse - entretien et rééducation des mineurs et jeunes majeurs ” du budget de la justice, alors que 8,6 millions de francs avaient été ouverts par le décret d’avance du 26 septembre. Enfin, l’ouverture de 8,5 millions de francs sur le chapitre 53-30 “ Ports maritimes et protection du littoral ” du budget de la Mer, justifiée par la réparation des dommages occasionnés aux infrastructures portuaires dans les DOM par les cyclones de septembre 1995, aurait pu être évitée par le recours à une répartition en provenance du chapitre 37-95 “ Dépenses accidentelles ” du budget des Charges communes, dont c’est la vocation. En fin d’exercice, il reste d’ailleurs plus de 73 millions de francs de crédits inutilisés sur ce dernier chapitre, pour une dotation initiale de 210 millions de francs. · Le respect de l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances n’appelle pas, en 1996, les mêmes critiques qu’en 1995 (12). Tout au plus peut-on remarquer que le décret d’avance du 10 avril a été assorti de la constatation de ressources non fiscales à hauteur de 2 milliards de francs, provenant de reversements, d’une part du Fonds de soutien des rentes (pour un milliard de francs), d’autre part de la Banque de France (à hauteur d’un milliard de francs). Ces reversements avaient été inscrits dans la loi de finances rectificative du printemps 1995, mais encaissés en 1996 seulement. Dans son rapport n° 3181 sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996, le Rapporteur général de l’époque avait ainsi jugé que “ ce gage en recettes est peu satisfaisant ”. Au demeurant, l’arrêté d’annulation associé au décret du 10 avril 1996 est marqué par la volonté d’équilibrer ouvertures et annulations au sein d’un même secteur d’intervention de l’action de l’Etat. En ce sens, il s’apparente en partie à un redéploiement de crédits n’affectant pas la répartition fonctionnelle des dépenses. Ainsi, l’ouverture de crédits pour un milliard de francs sur le chapitre 65-02 “ Mesure exceptionnelle en faveur du logement : financement des prêts à taux zéro pour le logement ancien consentis jusqu’au 31 décembre 1996 ” du budget des Charges communes est compensée à due concurrence par une annulation d’un milliard de francs sur le chapitre 65-48 “ Construction et amélioration de l’habitat ” du budget du Logement. De même, l’ouverture de 3.716 millions de francs sur le chapitre 54-90 “ Apports au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d’économie mixte ” du budget des Charges communes, destinés à la recapitalisation de GIAT-Industries, est compensée par l’annulation de 3.716 millions de francs de crédits d’équipements militaires. Enfin, l’ouverture de 136 millions de francs sur le chapitre 57-60 “ Informatique, télématique et transmissions. - Dépenses d’équipement ” du budget de l’Intérieur est partiellement financée par l’annulation, sur le même budget, de 92 millions de francs sur les chapitres 57-40 “ Équipement immobilier du ministère de l’intérieur ” et 57-50 “ Équipement matériel du ministère de l’intérieur ”. Les annulations associées au décret d’avance du 26 septembre 1996 ont porté sur 10.052 millions de francs alors que le décret lui-même a ouvert 10.922 millions de francs de crédits nouveaux. L’enregistrement par l’Agence comptable centrale du Trésor, le 24 septembre 1996, d’une recette exceptionnelle d’un milliard de francs (13) a permis d’imputer de façon formelle 870,04 millions de francs à la préservation de l’équilibre financier. Les annulations ont, par ailleurs, concerné plus de 370 chapitres, pour des montants très divers, allant de 7 000 francs sur le chapitre 43-80 “ Subventions à divers instituts de statistiques ” du budget des Services financiers à 1,2 milliard de francs sur le chapitre 65-48 “ Construction et amélioration de l’habitat ” du budget du Logement. · Les ouvertures de crédits ayant été présentées en détail dans le rapport d’information préalable au débat d’orientation budgétaire (AN n° 2760 du 7 mai 1996) et dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996 (AN n° 3181 du 28 novembre 1996), seuls les principaux mouvements sont rappelés ci-après. Le décret d’avance du 10 avril 1996 a procédé à l’ouverture de 6.808 millions de francs de crédits au seul budget général : – 3.716 millions de francs ont été consacrés à une dotation en capital effectuée au profit de GIAT-Industries ; – 1.510 millions de francs ont complété les crédits nécessaires au financement de la prime qualité automobile ; – 1.000 millions de francs ont servi à financer l’extension du prêt à taux zéro au secteur du logement ancien ; – 327,5 millions de francs inscrits au budget de l’Urbanisme ont abondé les budgets de plusieurs établissements publics d’aménagement foncier ou la société d’économie mixte d’aménagement des abords du Stade de France à Saint-Denis ; – 118,3 millions de francs ouverts sur les budgets de l’Outre-mer, des Routes et de la Mer visaient à permettre les réparations des dégâts occasionnés par des cyclones survenus dans les Antilles en septembre 1995 ; – 136,2 millions de francs sur le budget de l’Intérieur et de la décentralisation avaient pour objectif de financer un nouveau marché pour le projet ACROPOL (réseau de télécommunications crypté de la police nationale). Le décret d’avance du 26 septembre 1996 a, pour sa part, procédé à l’ouverture de 10.922,4 millions de francs de crédits au seul budget général : – 3,4 milliards de francs au budget du Travail, tendant à compléter une dotation insuffisante pour financer les contrats emploi-solidarité, et 200 millions de francs pour la dotation relative aux emplois de ville ; – 3,2 milliards de francs au budget des Charges communes pour financer la majoration de l’allocation de rentrée scolaire pour 1996 ; – 2,6 millions de francs au budget de la Défense pour couvrir le surcoût des opérations militaires extérieures, dont 2 milliards de francs pour la rémunération des personnels militaires et 625 millions de francs pour les dépenses de fonctionnement ; – 420 millions de francs pour financer certaines conséquences de l’épizootie d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) : 300 millions de francs au titre d’une aide exceptionnelle aux éleveurs de broutards confrontés à la crise de l’ESB et 120 millions de francs pour une nouvelle procédure de prise en charge de l’élimination des cadavres d’animaux ; – 307 millions de francs au bénéfice du Fonds pour l’emploi dans les départements d’outre-mer, qui a vocation à financer les contrats emploi-solidarité, les contrats d’accès à l’emploi, les contrats d’insertion et les primes à la création d’emploi ; Les autres ouvertures représentent des ajustements divers (crédits de rémunération de l’enseignement scolaire et supérieur, crédits de loyers des brigade de gendarmerie, mesures d’hébergement d’urgence, etc.). MOUVEMENTS DE CRÉDITS LIÉS AUX DÉCRETS D’AVANCE DE 1996 (en millions de francs)
6.- Les annulations de crédits La régulation est aujourd’hui au cœur de la gestion budgétaire. En 1996 comme la plupart des années précédentes, un gel de crédits a précédé les annulations formelles, prises en application de l’article 13 de l’ordonnance organique de 1959 et publiées au Journal officiel. Ce gel, annoncé aux ministres le 26 février 1996, a été plus rigoureux qu’en 1995 puisqu’il demandait la mise en réserve de 15% des crédits de dépenses ordinaires, hors dépenses de personnel, crédits évaluatifs et provisionnels, soit 20,5 milliards de francs environ. Le gel a porté sur 14,5 milliards de francs pour les budgets civils (8,8 milliards de francs pour les crédits de dépenses ordinaires et 5,7 milliards de francs pour les crédits de dépenses en capital) et sur 6 milliards de francs pour le titre V du budget de la Défense. · 14,9 milliards de francs ont été annulés à l’occasion des décrets d’avance du 10 avril et du 26 septembre. La loi de finances rectificative du 30 décembre a procédé à l’annulation de 25,4 milliards de francs afin de maîtriser l’exécution en dépit des ouvertures de crédit associées aux nouvelles orientations gouvernementales. S’ajoutent à ces mouvements déjà évoqués une annulation particulière de 7 millions de francs sur le chapitre 67-51 “ Subventions pour travaux divers d’intérêt local ” du budget de l’Intérieur, effectuée par un arrêté du 12 avril 1996. Alors que l’année n’était pas marquée par des échéances électorales importantes, le volume des crédits soumis en 1996 à la régulation budgétaire a été proche des niveaux records observés en 1993 et 1995, et nettement supérieur à celui de 1994. Le tableau ci-après permet de comprendre pourquoi les comparaisons nécessitent cependant quelques précautions de méthode. Les annulations de crédits bruts ne sont pas significatives en elles-mêmes, puisque les annulations de dotations relatives aux remboursements et dégrèvements ne sont que la traduction mécanique des révisions d’évaluations de recettes fiscales. Seules les annulations de crédits nets ont un sens pour mesurer l’impact de la régulation. Au budget général, elles ont porté sur 31 milliards de francs, à comparer avec 33,14 milliards de francs en 1995 et 12,76 milliards de francs en 1994.
La régulation s’est également traduite par des annulations de crédits de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. Les suppressions de crédits de budgets annexes sont marginales et ne s’intègrent pas, sauf exception, dans le processus de régulation, pas plus qu’il n’est d’usage de réviser en cours d’année leurs évaluations budgétaires de recettes, ce qui est d’ailleurs regrettable. En revanche, les annulations sur les comptes spéciaux dotés de crédits apportent, certaines années, un appoint non négligeable. C’est ainsi en particulier que, sur les comptes de prêts, des annulations de grande ampleur ont été opérées en 1995 (6,85 milliards de francs), 1993 (5,5 milliards de francs) et 1990 (1,27 milliard de francs). A la différence des années susmentionnées, la régulation s’est traduite en 1996 par une contraction sensible des crédits des opérations définitives des comptes d’affectation spéciale (5,5 milliards de francs). Rapportés aux dotations initiales, les crédits annulés s’établissent à 2,01%, niveau inférieur à ceux atteints en 1993 et 1995. Il faut remonter à 1984 pour trouver un taux “ brut ” d’annulations comparable. Cependant le raisonnement en termes de crédits bruts pour l’ensemble du budget de l’Etat n’est pas le plus significatif : l’ampleur de la révision en baisse des remboursements et dégrèvements (9,2 milliards de francs) gonfle indûment les masses de crédits annulés en 1996. Pour une comparaison à long terme, un indicateur plus pertinent est certainement le poids des annulations de crédits nets, rapportées aux crédits initiaux du budget général. Les annulations représentent alors 1,95% des crédits initiaux nets du budget général en 1996, contre 2,22% en 1995, 0,88% en 1994 et 2,66% en 1993. Il faut remonter aux années 1983 et 1984 pour constater des niveaux supérieurs de régulation au budget général. ANNULATIONS DE CRÉDITS RAPPORTÉES AUX CRÉDITS INITIAUX (en milliards de francs)
· La répartition des crédits annulés n’est pas moins significative que leur volume global. Au demeurant, elle amène à relativiser l’ampleur de l’effort d’économies qu’on associe généralement aux opérations de régulation budgétaire. En effet, en premier lieu, un certain nombre d’annulations ne font que refléter la constatation ex post d’un niveau de dépenses inférieur aux prévisions sur certains chapitres – parfois dotés de crédits évaluatifs. Fort logiquement, ces annulations interviennent généralement lors du collectif de fin d’année. Il en est ainsi, en 1996, des économies sur la charge de la dette, qui ont provoqué l’annulation de 9,45 milliards de francs de crédits sur le titre I du budget des Charges communes. Sur le même titre de ce même budget, le niveau modéré des dépenses de garantie a amené à annuler 325 millions de francs sur le chapitre 14-01 “ Garanties diverses ”. Autre économie de constatation, 765 millions de francs ont été annulés sur le chapitre 65-49 “ Réaménagement des prêts aidés à la propriété consentis entre le 1er janvier 1981 et le 31 janvier 1985 et contribution au fonds de garantie des prêts aidés pour l’accession à la propriété ” du budget du Logement, en raison de la situation excédentaire du compte spécial de bonification géré par le Crédit foncier de France, permettant de minorer les versements de l’Etat destinés à assurer son équilibre. En second lieu, l’annulation de 5,5 milliards de francs sur les crédits du compte d’affectation spéciale n° 902-27 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’État ” n’est que la contrepartie de l’ouverture concomitante, par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996, de 5,5 milliards de francs de crédits sur le compte n° 902-27 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ”. Ce mouvement s’est d’ailleurs logiquement poursuivi par l’absorption du premier compte par le second, effectuée par l’article 62 de la loi de finances initiale pour 1997. Une nouvelle fois, la contribution importante du budget d’équipement de la Défense à l’effort de régulation doit retenir l’attention. Au total, 8,5 milliards de francs de crédits de paiement du titre V du budget de la Défense ont été annulés pour “ gager ” les décrets d’avance (6,5 milliards de francs) et la loi de finances rectificative (2 milliards de francs). Même si le niveau des annulations est moindre qu’en 1995, en valeur absolue comme en valeur relative, il représente plus du quart des annulations de crédits nets du budget général, ou encore 11% des dépenses effectives d’équipement du budget de la Défense en 1996. Incontestablement, l’ampleur des opérations de régulation budgétaire suppose, comme l’a souhaité récemment le Président de notre Assemblée, la mise en oeuvre rapide de procédures permettant une meilleure information préalable du Parlement sur les textes que le Gouvernement envisage au titre de cette régulation (14). · Il est enfin permis de s’interroger sur la conformité de toutes les annulations avec les exigences posées par l’article 13 de l’ordonnance organique. En effet, celui-ci dispose que “ tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ”. Or, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 1996, la Cour des comptes relève que plusieurs des annulations effectuées lors de l’exercice ont eu pour conséquence des reports de charge sur l’exercice suivant. Cela tend à suggérer que, contrairement aux dispositions de l’article 13, les crédits concernés n’étaient pas “ sans objet ”. La régulation budgétaire, qui, dans son acceptation la plus pure, ne peut se limiter à une prise en compte passive des “ économies de constatation ”, ne doit pas pour autant remettre en cause l’exécution des engagements de l’État dûment constatés et en cours d’exécution. A défaut, elle s’apparente plus à un bricolage hasardeux de l’exercice budgétaire qu’à une politique de saine gestion des deniers publics. 7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles Sur les budgets annexes et les comptes d’affectation spéciale, la survenance de plus-values de ressources en cours d’exercice peut justifier l’ouverture de crédits par simple arrêté du ministre des finances. Au budget général, un décret d’avance serait nécessaire. Deux articles de l’ordonnance organique prévoient à cet effet une procédure inégalement souple. L’article 21, relatif aux budgets annexes, admet la majoration de leurs crédits “ s’il est établi que l’équilibre du budget annexe tel qu’il est prévu par la dernière loi budgétaire n’est pas modifié et qu’il n’en résulte aucune charge supplémentaire pour les années suivantes ”. La condition de respect de l’équilibre vaut donc, non seulement pour l’exercice en cours, mais aussi pour l’avenir. En revanche, une simple prévision de recette suffit à la mise en oeuvre de la procédure. L’article 25 dispose quant à lui que “ si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes ”. La pratique suivie en la matière, plus rigoureuse, suppose l’encaissement préalable des plus-values non prises en compte en loi de finances, de sorte que les arrêtés pris sur ce fondement interviennent généralement en fin d’exercice, et sont fréquemment associés à des arrêtés de report. En 1996, 1.082 millions de francs de crédits ont été ouverts dans le cadre de ces deux procédures, enveloppe modeste, en l’absence des plus-alues de recettes de privatisation qui avaient été constatées en 1993 et 1994. AUGMENTATIONS DE CRÉDITS GAGÉES PAR DES RESSOURCES NOUVELLES (en millions de francs)
· 395,2 millions de francs ont été ouverts sur le budget annexe de l’Aviation civile (BAAC). Le 18 juin 1996, un premier arrêté a constaté une recette de 360 millions de francs, inscrite sur le chapitre 77-00 “ Produits exceptionnels ” de la section d’exploitation ; les crédits correspondants ont été ouverts à due concurrence sur le chapitre 67-00 “ Charges exceptionnelles ” de la section d’exploitation. Le 22 octobre 1996, un second arrêté a constaté une augmentation des évaluations de recettes de 4,84 millions de francs sur la section d’exploitation et de 33,53 millions de francs sur la section d’investissement, soit un total net de 35,25 millions de francs, compte tenu d’un virement entre sections de 3,12 millions de francs. Les crédits d’investissement ont porté, à hauteur des deux tiers, sur des études et équipements, et, à hauteur d’un tiers, sur des subventions d’investissement. Sur le budget annexe des Journaux officiels, les évaluations de recettes ont été majorées de 50 millions de francs par un arrêté daté du 17 décembre 1996. Cette majoration provient de la vente de produits, marchandises et prestations de services (principalement les annonces). 28 millions de francs ont été affectés, par le même arrêté, à des achats de services extérieurs et de matériels divers. 22 millions de francs ont été reversés au budget général, après avoir transité par l’excédent d’exploitation de la section d’exploitation, viré à la section d’investissement. Le versement total effectué par le budget annexe au budget général s’est donc élevé, in fine, à 36 millions de francs, compte tenu d’une prévision de 14 millions de francs inscrite dans la loi de finances initiale. Des crédits de 636 millions de francs ont été ouverts sur les comptes d’affectation spéciale. Le tableau ci-après donne une récapitulation exhaustive de ces mouvements. AUGMENTATIONS DE CRÉDITS GAGÉES PAR DES RESSOURCES NOUVELLES (en milliers de francs)
· Une fois encore, les deux procédures d’ouverture de crédits gagées par des ressources nouvelles peuvent faire l’objet, en 1996, de remarques comparables à celles formulées dans le rapport sur le projet de loi de règlement pour 1995. En premier lieu, votre Rapporteur général tient à réitérer son souhait de voir procéder, à l’image de ce qui est effectué pour le budget général, à une révision en cours d’année des évaluations de recettes des budgets annexes. Elle devrait être présentée dans le fascicule sur les voies et moyens annexé au projet de loi de finances de l’année suivante et inscrite explicitement dans la loi de finances rectificative de fin d’année. Certes, on ne constate pas, en 1996, le même décalage qu’en 1995 (15) entre les ressources nouvelles ayant donné lieu à des augmentations de crédits sur le budget annexe de l’aviation civile – publiées au Journal officiel, donc portées à la connaissance du Parlement en “ temps réel ” – et les plus-values totales de recettes décrites dans le fascicule annexé au Compte général de l’administration des finances, publiées seulement à l’occasion du projet de loi de règlement. Il n’empêche que la gestion des budgets annexes n’est pas soumise aux mêmes exigences de transparence que celle du budget général, pour laquelle le Parlement dispose, en cours d’année, d’informations nombreuses et quasi exhaustives (même si, sur certains points particuliers, il serait souhaitable d’en améliorer le degré de détail). Il conviendrait que le Gouvernement et le Parlement travaillent ensemble à trouver les moyens de réduire quelque peu l’opacité institutionnelle des opérations effectuées sur les budgets annexes. En deuxième lieu, la pertinence économique des comptes présentés par certains budgets annexes n’apparaît pas optimale. Comme pour l’exercice 1995, la Cour des comptes relève, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 1996, que la présentation non homogène du budget annexe de l’aviation civile confére une signification “ relative ” au résultat d’exploitation dégagé par ce budget. En effet, la comptabilisation des redevances pour services terminaux en termes de produits constatés “ implique, en stricte logique comptable, l’inscription d’une provision dans les comptes, la totalité des titres émis ne pouvant donner lieu à recouvrement ”. En s’affranchissant de cette précaution, les gestionnaires du budget anexe inscrivent en recettes, donc prennent en compte dans l’équilibre du budget, des ressources dont l’encaissement n’est pas garanti et dont l’expérience montre qu’elles ne sont pas recouvrées en totalité. Enfin, le compte n° 902-13 “ Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités ” tire l’essentiel, sinon la totalité, de ses ressources de versements provenant du budget général : 147 millions de francs en 1996, après 219 millions de francs en 1995 et 75 millions de francs en 1994. On ne voit guère, à travers le fonctionnement de ce compte d’affectation spéciale, où réside la nécessité d’allouer des ressources déterminées à des actions déterminées, qui seule peut justifier une dérogation au principe de non affectation des recettes. Au demeurant, la Cour des comptes note que d’autres comptes d’affectation spéciale sont susceptibles de la même critique (16). B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L’EXERCICE 1997 ET LES INTERVERSIONS D’EXERCICE 1.- Les reports de crédits à l’exercice 1997 a) Evolution d’ensemble Le montant des reports à la gestion suivante a de nouveau progressé en 1996, sans pour autant connaître une augmentation aussi importante qu’en 1995. Les reports de 1996 à 1997 s’élèvent à 69,8 milliards de francs pour l’ensemble du budget de l’Etat, contre 67,75 milliards de francs l’année précédente, soit une progression de 3,02%, alors que les reports de 1995 à 1996 avaient enregistré une augmentation de 23,9% par rapport à l’exercice précédent. La mise en rapport avec le total net des crédits ouverts confirme cette hausse, puisque les reports concernent 3,5% des crédits ouverts, contre 3,42% en 1995. Le ratio atteint est d’ailleurs le plus fort depuis 1989 (il s’était alors élevé à 3,64%). Cette évolution est imputable aux budgets civils, dont le total des reports passe de 42,5 milliards de francs en 1995 à 51,1 milliards de francs en 1996, alors que les reports du budget de la Défense connaissent une diminution remarquable (6,3 milliards de francs contre 12,8 milliards de francs l’année précédente). La progression des reports de crédits est regrettable, car les reports constituent non seulement une exception au principe d’annualité, mais surtout une cause majeure d’opacité de la loi de finances et de manque de rigueur dans la gestion. L’effet perturbateur de cette procédure pour la gestion tient, en partie, à la date tardive à laquelle sont pris les arrêtés de reports. Toutefois, conformément aux souhaits exprimés par la Cour des comptes dans ses précédents rapports, des progrès significatifs ont été enregistrés en matière de reports de crédits des budgets civils. La clôture des reports de ces crédits est, en effet, intervenue le 1er juin 1997, alors qu’elle avait eu lieu le 29 août 1996 pour les reports de 1995 sur 1996. TABLEAU A
 TABLEAU B
Ces progrès, qui autorisent une transmission plus précoce des comptes définitifs des ministères en charge des budgets civils, ont été réalisés grâce : – à une nouvelle réduction de la période complémentaire pendant laquelle les opérations de la gestion qui s’achève peuvent être enregistrées ; après une première réduction de quinze jours, qui avait ramené la clôture du budget de 1995 au 23 février 1996, une seconde réduction de quinze jours a permis de clore dès le 7 février 1997 les opérations de fin de gestion du budget de 1996 ; – et à une sensibilisation des différents ministères concernés aux critiques formulées régulièrement par la Cour des comptes ; la circulaire du 15 avril 1996 de la direction du budget adressée à l’ensemble des ministères a été rappelée par une lettre du ministre délégué au budget en date du 24 février 1997.
Comme pour le budget 1995, le dispositif retenu pour le budget 1996 a consisté à établir les arrêtés de reports généraux au fur et à mesure que les propositions des ministères sont parvenues à la direction du budget, avec pour objectif de ne pas pénaliser les ministères les plus diligents par la production tardive d’un unique arrêté général.
En ce qui concerne les crédits militaires, l’arrêté de report des dépenses en capital a été publié le 10 septembre 1997, soit à une date plus tardive que l’année précédente (5 juillet 1996), mais néanmoins plus précoce que lors des exercices antérieurs, où cette publication intervenait traditionnellement au début du mois de novembre. On observera, en outre, que l’arrêté de report des dépenses ordinaires a été publié dès le 7 août 1997, alors qu’en 1996, les derniers reports sur dépenses ordinaires sont intervenus le 19 octobre. Selon les informations transmises à votre Rapporteur général, il est prévu d’avancer encore cette date en 1998 (reports de 1997 sur 1998), de manière à rapprocher la situation du budget de la Défense et celle des budgets civils, voire à les aligner. L’amélioration progressive des délais de publication des derniers arrêtés de report est également constatée pour les reports de crédits des budgets annexes. Les arrêtés de reports afférents à ces budgets ont ainsi été publiés le 11 mai 1997, alors que l’année précédente, ils avaient été publiés le 31 mai. En revanche, la publication des derniers arrêtés de reports concernant les comptes spéciaux du Trésor est intervenue le 18 octobre 1997, soit bien plus tardivement que l’année précédente (fin juin 1996). La circulaire du directeur du trésor du 11 mai 1993, prescrivant la publication des arrêtés au plus tard le 30 juin, n’a donc pas été respectée. Ces retards trouvent leur explication, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, dans la démission du Gouvernement de M. Alain Juppé, qui a rendu nulles les délégations de signature. b) Les reports du budget général Les reports enregistrés sur le budget général s’élèvent à 57,4 milliards de francs, soit une progression de 3,7% par rapport à l’année précédente. Cette augmentation est imputable aux reports de crédits concernant les budgets civils, qui s’établissent à 51,1 milliards de francs, en hausse de 20,2%, alors que les reports du budget de la Défense diminuent de 51%. La progression des reports sur les budgets civils, qui s’explique notamment par le report d’une partie des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 1996, résulte principalement des reports sur les dépenses en capital (33,3 milliards de francs en 1996, contre 25,2 milliards de francs en 1995). Comme par le passé, on observe, parmi les budgets civils, une forte concentration des reports sur un nombre limité d’entre eux : les dix principaux budgets concernés regroupent 83% des reports.
Le budget des Charges communes est plus que jamais celui qui donne lieu aux reports les plus importants (23,3% des reports sur les budgets civils, contre 19,5% l’année précédente). La hausse des reports sur ce budget (+43,5%) provient en partie du chapitre 54-90 “ Apports au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d’économie mixte ”. L’accroissement du volume des reports sur le budget du Travail (+36,9%) est imputable au titre III et, surtout, au titre IV. Concernant le titre III, l’organisation du scrutin de renouvellement des conseillers prud’homaux de décembre 1997 a nécessité la passation de marchés (informatiques, en particulier) dès 1995, alors que la dépense a été répartie sur les deux années suivantes. S’agissant du titre IV, de moindres entrées dans certains dispositifs de la politique de l’emploi ont généré d’importants reports au titre des stages de formation professionnelle destinés aux demandeurs d’emploi (+ 517 millions de francs), du contrat initiative-emploi (+ 835 millions de francs), du contrat emploi-solidarité (+ 360 millions de francs), ainsi qu’au titre des conventions de conversion (+ 280 millions de francs) et des crédits de restructuration industrielle (+ 234 millions de francs). L’augmentation des reports sur le budget de l’Intérieur et de la décentralisation (+ 44,2%) provient principalement des chapitres 67-52 “ Dotation globale d’équipement. Communes ” (+ 886,9 millions de francs) et 67-58 “ Participation des Communautés européennes à divers programmes en co-financement ”, qui accueille des crédits du FEDER (+ 1,5 milliard de francs). A noter que sur 5,2 milliards de francs de crédits FEDER (titre VI) rattachés au titre de la gestion 1996, 1,3 milliard de francs n’ont été rattachés qu’au cours du quatrième trimestre 1996, compte tenu du rythme des versements de l’Union européenne. On peut signaler, en revanche, que les reports effectués sur le budget du Logement ont diminué de 92%, passant de 2,9 milliards de francs à 233 millions de francs. Cette évolution est imputable essentiellement au chapitre 65-48 “ Construction et amélioration de l’habitat ” et s’explique par l’accélération de la consommation des crédits. Le tableau de la page suivante présente, pour six exercices, la ventilation des reports du budget général entre les diverses catégories admises par l’article 17 de l’ordonnance organique relative aux lois de finances. · En ce qui concerne les dépenses ordinaires, l’article 17 distingue deux catégories de crédits pouvant donner lieu à report par arrêté : – les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par l’état H annexé à chaque loi de finances ; – les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé. Sont en outre reportés des crédits ouverts par rattachement de fonds de concours. Les crédits reportables de 1996 sur 1997 sont énumérés à l’état H de la loi de finances pour 1997, selon la nomenclature de la loi de finances pour 1996. 114 chapitres du budget général y figurent, soit 111 pour les budgets civils et 3 pour les budgets militaires.
Sont inscrits en particulier à l’état H, tous les chapitres de dépenses informatiques, bureautiques et télématiques, que leur mode de gestion spécifique apparente à des opérations d’investissement, ainsi que les chapitres afférents aux centres de responsabilité, dont l’exception au principe d’annualité fait partie du statut. En 1996, les crédits reportés relatifs à l’état H s’élèvent à 12,45 milliards de francs, en diminution de 0,3% par rapport à 1995 (12,49 milliards de francs). Les reports au titre des dépenses effectivement engagées ont, pour la seconde année consécutive, progressé d’environ 21%, mais ils ne représentent toutefois que 3,7% du total des reports sur les budgets civils. Enfin, les reports de crédits ouverts après rattachement de fonds de concours sur les crédits de dépenses civiles ordinaires se sont élevés à 3,38 milliards de francs, en hausse de 7,1% par rapport à l’année précédente. Leur évolution d’une année sur l’autre est erratique, car l’essentiel des rattachements résulte de versements des fonds structurels européens, dont les montants et les dates d’imputation sont variables. · Les reports de crédits pour dépenses en capital sont de droit. Compte tenu de cette spécificité, la Cour des comptes a souhaité, à plusieurs reprises, qu’ils soient opérés automatiquement au mois de février. Le ministre du budget considère néanmoins qu’ils doivent être opérés par un acte réglementaire après la clôture de l’exercice et l’arrêté des écritures comptables. Les dépenses civiles en capital reportées en 1996 se sont élevées à 33,32 milliards de francs, soit une hausse de 32% par rapport à 1995. Elles ont ainsi représenté 58% des reports du budget général (contre 45,5% l’année précédente). La Cour des comptes observe, en outre, que “ les reports sur crédits d’investissement représentent une part significative des crédits initiaux ouverts à ce titre. Ils atteignent en effet (...) 39,5% des crédits votés (84.429 millions de francs) ”. En revanche, les reports de dépenses militaires en capital n’ont été que de 5,27 milliards de francs. Ce montant, très inférieur à ceux constatés ces dernières années (en 1994 et en 1995, ces reports s’élevaient à 11,3 milliards de francs), explique l’essentiel de la baisse de 51%, précédemment signalée, des reports du budget de la Défense. Il faut espérer la poursuite de cette évolution pour les reports de 1997 sur 1998, car comme l’observait la Cour des comptes dans son rapport public particulier de juin 1997 portant sur la gestion budgétaire et la programmation au ministère de la défense, le budget de ce ministère a trop souvent assuré une fonction de variable d’ajustement du budget de l’Etat. c) Les reports de crédits des budgets annexes Le montant global des reports de crédits des budgets annexes progresse de 5,6%, pour s’établir à 586,8 millions de francs. Ce montant global dissimule d’importantes disparités : les reports constatés au budget annexe de l’Aviation civile ont ainsi diminué de 20,7%, alors que les reports concernant le budget annexe des Journaux officiels progressent de 110,4%. Néanmoins, les montants concernés demeurent assez modestes, car le BAPSA, dont l’objet n’est pas celui d’un budget annexe, ne donne habituellement pas lieu à reports de crédits. Il convient de signaler le report – extrêmement faible (154.533 francs) – constaté au budget annexe de l’Ordre de la Libération. Ce report est exceptionnel, dans la mesure où le calibrage des crédits d’équipement permet généralement à l’Ordre de la Libération de consommer les crédits ouverts. Il est dû au retard pris dans les travaux de rénovation de la façade du bâtiment abritant cette institution.
d) Les reports de crédits des comptes spéciaux du Trésor Au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de prêts, les reports ont atteint 11,8 milliards de francs, soit un montant équivalent à celui de 1995. Cette stabilité apparente masque cependant une forte progression des reports constatés sur les comptes d’affectation spéciale (+32,9%) et un net recul des reports concernant les comptes de prêts (-31,2%). La hausse des reports de crédits sur les comptes d’affectation spéciale est imputable, en grande partie, au report de 951,3 millions de francs sur le compte 902-24 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ”, qui résulte de la fusion, prévue par l’article 62 de la loi de finances pour 1997, de l’ancien compte 902-24 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques ” et du compte 902-27 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’Etat ”. Cette hausse s’explique également par l’augmentation des reports auxquels le compte 902-26 “ Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables ” a donné lieu (1,63 milliard de francs contre 958 millions de francs en 1995). Le compte 902-22 “ Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France ” donne lieu, comme d’habitude, à d’importants reports de crédits (1,51 milliard de francs, soit 100,8% des crédits initiaux). Cette situation s’explique par le fait que l’essentiel des recettes du fonds provient du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, laquelle est acquittée le 1er mars de chaque année. L’exécution des dépenses s’effectue donc avec un décalage de trois mois par rapport au budget général et à l’année civile. Le recul des reports constatés sur les comptes de prêts résulte principalement du compte 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ” (967 millions de francs, contre 2,5 milliards de francs l’année précédente), en raison de l’accélération des dépenses de prêts du Trésor à des Etats étrangers (en particulier, une aide exceptionnelle de 2 milliards de francs a été accordée à la Russie).
2.- Les interversions d’exercices Le principe de l’annualité budgétaire, énoncé par les articles 2 (deuxième alinéa), 16 (premier alinéa) et 17 de la loi organique supporte une exception, prévue par l’article 16 (quatrième alinéa) de cette même loi et précisée par le décret n° 86-451 du 14 mars 1986 : pendant les premières semaines de l’année civile, deux budgets sont simultanément en cours d’exécution. Cette période complémentaire ne doit pas cependant permettre d’imputer des opérations indifféremment sur l’un ou l’autre budget. Pour que le résultat budgétaire soit la représentation fidèle de la situation financière de l’Etat et que soit rendue possible une analyse pluriannuelle sans retraitement, il convient de respecter le principe de la permanence des méthodes comptables. En vertu de ce principe, les règles de rattachement à l’une ou à l’autre des gestions interdisent l’utilisation des crédits ouverts au titre d’une année civile pour régler des dépenses de l’exercice précédent ou suivant. En 1996, malgré un nouvel avancement (17) de la clôture de période complémentaire du 23 février au 7 février par la circulaire n° 1 C-96-349 du 1er août 1996 de la direction du budget et de la direction de la comptabilité publique, les infractions au principe de la permanence des méthodes comptables ont encore une fois connu une extension. Les diverses formes de régulation budgétaire, la mise en place tardive de certains crédits (reports de ceux de l’année précédente, fonds de concours, loi de finances rectificative de fin d’année), constituent des éléments pouvant expliquer cette situation qui, selon les termes employés par la Cour des comptes, n’en est pas moins inacceptable. Trois types d’infraction sont généralement constatés mais, pour 1996, aucune anticipation notable de charges de l’exercice suivant n’est à signaler. En revanche, les reports de charges prennent une ampleur croissante et concernent la plupart des ministères. a) Les reports de charges des exercices précédents De nombreuses charges nées au cours des exercices 1995 et précédents ont été imputées sur la gestion 1996, hypothéquant ainsi une partie des crédits ouverts au titre de cet exercice. Le recours à la procédure d’ouvertures de crédits anticipés pour les chapitres autres que ceux de dépenses de personnel, prévue par le décret du 14 mars 1986, devrait théoriquement permettre de rester dans les limites fixées par l’ordonnance. Mais il en va tout autrement dans la réalité puisque, loin de favoriser l’utilisation par anticipation des crédits ouverts dans la loi de finances pour 1996, le gel et les annulations de crédits de fin 1995 et les mesures de mise en réserve de crédits de début 1996 n’ont pu qu’inciter à renforcer les reports de charges des exercices précédents, au détriment du respect du principe de l’annualité budgétaire. Au budget des Affaires sociales et de la santé, les reports de charges s’élèvent à 1,35 milliard de francs, soit une légère amélioration par rapport à l’exercice 1995, où ils avaient atteint 1,6 milliard de francs. Ils concernent surtout l’aide médicale (596 millions de francs), les objecteurs de conscience (349,6 millions de francs), les centres d’aide par le travail (111,5 millions de francs) et l’aide aux adultes handicapés (100 millions de francs). Au budget de la Défense, les reports de charges sur dépenses d’investissement sont évalués à 11,9 milliards de francs. La Cour des comptes considère qu’ils résultent d’un décalage manifeste entre les autorisations de programme accordées et les ouvertures des crédits de paiement correspondants. La Cour relève également un important report de charges sur les comptes retraçant les opérations de privatisation : le montant des reports au titre de la restructuration du Crédit lyonnais est estimé à 1,3 milliard de francs. b) Les anticipations de charges de l’exercice suivant Comme on l’a indiqué précédemment, cette infraction, qui aurait consisté à imputer sur 1996 des charges se rapportant à 1997, n’a pas été constatée lors de l’exécution du budget de 1996. Il est vrai que les conditions dans lesquelles s’est effectuée l’utilisation des crédits en fin d’exercice (gel et annulation des crédits, nouveau raccourcissement de la période complémentaire) ne pouvaient que difficilement permettre de telles interversions d’exercices. c) Les reports de charges à l’exercice suivant Les conditions d’utilisation des crédits en cours et en fin d’exercice ont, en revanche, favorisé des reports de charges sur 1997. Au budget de la Culture, le contrôleur financier de ce ministère a exigé, devant l’ampleur des reports de charges, des engagements spécifiques, afin d’être en mesure de les identifier. Au budget de la Défense, des reports de charges sur dépenses ordinaires ont été effectués pour un montant de 823,3 millions de francs (soit 44,4% de plus qu’en 1995), dans le cadre de la procédure de recomplètement des fonds d’avances alloués aux unités de la défense nationale. Cette procédure comporte l’ouverture d’un crédit global sur l’initiative du ministre chargé du budget, suivie d’une série de mandatements aux différentes unités sur l’initiative du ministre de la défense. Les fonds d’avance sont autorisés par l’article 34 de la loi du 27 août 1948 qui dispose que “ chaque année, dès le 16 novembre, et par arrêté du ministre des finances, le ministre des armées est autorisé à déléguer, par anticipation sur les dotations des chapitres de soldes et d’alimentation de l’exercice suivant, les crédits nécessaires à la constitution du fonds d’avance mis à la disposition des unités en application des dispositions réglementaires. Le montant maximum de ces délégations est fixé au sixième des crédits prévus aux chapitres de solde et d’alimentation du budget de l’exercice précédent ”. Les surcoûts de soldes, constatés du fait des opérations extérieures, et l’évolution de l’effet “ glissement-vieillesse technicité ” (GVT), constituent l’explication généralement avancée par le ministère de la défense pour justifier ces reports de charges. La Cour des comptes considère, quant à elle, que “ les fonds d’avance ont été utilisés en 1996 comme une facilité de gestion qui permet de s’affranchir de la règle de l’annualité budgétaire ” et que “ le ministère de la défense semble entrer dans un processus (...) qui nécessitera une remise à niveau d’autant plus brutale que la dérive aura été longtemps tolérée ”. En ce qui concerne les dépenses d’investissement du budget de la Défense, la Cour avait évalué les reports de charges de 1995 sur 1996 à 11,9 milliards de francs. L’année 1996 marque, en ce domaine, un net redressement, puisque, selon le contrôleur financier du ministère de la défense, les reports de charges de 1996 sur 1997 atteindraient, hors intérêts moratoires, 5 milliards de francs. Il est vrai qu’un arbitrage favorable au ministère de la défense a été rendu au mois de novembre 1996, qui a autorisé la consommation de 5,2 milliards de francs de reports de crédits de paiement, ce qui a, en particulier, permis de payer des factures déjà reçues et ainsi de limiter les reports de charges et les intérêts moratoires à payer en 1997. Enfin, la Cour avait relevé, dans son précédent rapport, un important report de charges sur les comptes spéciaux retraçant les opérations de privatisation. Cette situation s’est dégradée en 1996, les impayés vis-à-vis du Crédit lyonnais, constatés à la fin de 1996, s’élèvent à 11,4 milliards de francs dont 3,1 milliards de francs pour l’échéance de 1995 et 8,3 milliards de francs pour l’échéance de 1996. Ces montants n’ayant pas été acquittés, de nouvelles pénalités de retard devront, en outre, être payées. En revanche, les reports de charges très élevés (2,5 milliards de francs), qui avaient été constatés, par la Cour des comptes, dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1995, sur le chapitre 44-78 “ Exonération de cotisations sociales en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ” du budget du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, ont pu être apurés, à la suite de différents accords ou conventions ayant accéléré l’échéancier des versements par l’Etat pour les exonérations relatives aux contrats de qualification, aux contrats d’apprentissage et aux contrats initiative-emploi. Au total, les reports de charges sur 1997 représentent 22,3 milliards de francs (21,6 milliards de francs l’année précédente). C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS Le principe de spécialité des crédits, garantie fondamentale de l’information du Parlement et de la rigueur de la gestion, est l’un des piliers sur lesquels repose l’ordonnance organique relative aux lois de finances. Celle-ci autorise néanmoins trois types de modifications dans la répartition initiale des crédits en cours d’exercice. Les répartitions de crédits globaux, les transferts et les virements. Ces trois procédures sont nettement définies et strictement encadrées. En 1996, le montant global des crédits du budget général déplacés dans le cadre de ces trois procédures s’est élevé à 166 milliards de francs. Comme le montre le tableau ci-après, ce montant traduit une progression importante (+ 6,9%) des crédits déplacés, alors que les modifications apportées à la répartition des crédits du budget général avaient enregistré une baisse, en valeur absolue, en 1994 et en 1995. Néanmoins, si l’on compare le montant des mouvements effectués en 1996 au montant des crédits initiaux du budget général, on constate que le ratio n’est que de 9,2% contre 9,1% en 1995 et 9,5% en 1994.
Cette proportion chroniquement très élevée pourrait être interprétée comme le signe d’une atteinte grave à l’autorisation parlementaire. En réalité, l’essentiel des crédits dont l’imputation est modifiée par voie réglementaire le sont dans le cadre de mouvements répétés chaque année et prévisibles lors du vote de la loi de finances par le Parlement. Ainsi, depuis 1977, l’intégralité des crédits de pensions, initialement ouverts dans les budgets des différents ministères pour y être imputés, afin d’améliorer la clarté et la sincérité du budget lors de son vote, sont transférés dès le début de la gestion vers le budget des Charges communes. En 1996, ce transfert de crédits de pension a porté sur 136,5 milliards de francs, c’est-à-dire 82,2% de l’ensemble des mouvements constatés au sein du budget général (contre 81,7% en 1995 et 78% en 1994). Si l’on excepte ce transfert planifié, les 29,5 milliards de francs de mouvements restants représentent seulement 1,5% du total net des crédits ouverts durant l’exercice, soit un ratio identique à celui constaté en 1995 et inférieur à celui enregistré en 1994 (2,2%). Ce chiffre ramène l’impact de ces modifications à de plus justes proportions. Toutes les catégories de mouvements sont en hausse en 1996 : les répartitions augmentent de 10,6%, les transferts de 6,1% et les virements connaissent une progression spectaculaire de 72%. 1.- Les répartitions de crédits globaux Aux termes de l’ordonnance organique, il existe trois catégories de crédits globaux à partir desquels il est possible de procéder à des répartitions : - les crédits ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés (article 7) ; - les crédits pour “ dépenses éventuelles ” (article 10) ; - les crédits pour “ dépenses accidentelles ” (article 11, alinéa 1).
Comme il vient d’être indiqué, les répartitions de crédits globaux du budget général sont en hausse de 10,6% en 1996 et s’élèvent à 12,3 milliards de francs. Cette évolution est imputable aux répartitions de crédits pour dépenses non encore ventilées (article 7), qui ont concerné un montant de 12 milliards de crédits (97,7% des répartitions de crédits globaux du budget général), soit une progression de 11,8% par rapport à 1995. a) Les répartitions de crédits pour dépenses non encore ventilées La principale cause de l’augmentation du montant des répartitions pour 1996 est à rechercher dans la suppression, à compter du 31 décembre 1995, de la franchise postale dont bénéficiaient les correspondances officielles. Jusqu’en 1995, le chapitre 34-91 “ Franchise postale et affranchissements divers ” du budget des Charges communes avait pour vocation de rembourser forfaitairement à La Poste, la valeur d’affranchissement des correspondances de l’ensemble des administrations. En 1996, la suppression de la franchise postale a conduit à répartir sur chacun des budgets des administrations les crédits nécessaires à l’affranchissement de leur courrier. Ces répartitions s’élèvent à 3 milliards de francs. Cette procédure ne sera pas reconduite au-delà de 1996, car les crédits ainsi répartis ont été consolidés sur les budgets des divers ministères par la loi de finances pour 1997. Si l’on fait abstraction de cette mesure exceptionnelle, qui représente 25% du montant des répartitions effectuées, en 1996, en application de l’article 7 de l’ordonnance organique, le montant des répartitions pour dépenses non encore ventilées se serait établi à 9 milliards de francs, en réduction de 16,2% par rapport à 1995. On constate d’ailleurs que les mouvements sur le chapitre 44-75 “ Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ” ne se sont élevés qu’à 2,3 milliards de francs en 1996 contre 3,2 milliards de francs en 1995 et 6,5 milliards de francs en 1994. Comme chaque année, la Cour des comptes dénonce “ la pratique regrettable des chapitres réservoirs ”, qui masquent l’objet ou le montant des dépenses réelles. Elle précise de nouveau que “ leur caractère répétitif montre bien que les crédits concernés pourraient être inscrits directement aux chapitres qui supportent les dépenses effectives ”. La Cour des comptes rappelle également que certaines répartitions altèrent la nature des dépenses autorisées. Elle signale ainsi que le chapitre 47-16 “ Action interministérielle de lutte contre la toxicomanie ” du budget de la Santé publique et services communs a fait l’objet d’une répartition de 6 millions de francs sur le chapitre 53-70 “ Matériel ” du budget de la Défense, 1,15 million de francs sur le chapitre 57-60 “ Informatique, télématique et transmission - dépenses d’équipement ” du budget de l’Intérieur et de 6,95 millions de francs sur le chapitre 57-90 “ Equipement des services ” du budget des Services financiers. b) Les répartitions du crédit global pour dépenses éventuelles En application de l’article 10 de l’ordonnance organique, les chapitres de crédits provisionnels figurant à l’état G annexé à la loi de finances ont bénéficié de répartitions faites à partir du chapitre 37-94 “ Dépenses éventuelles ” du budget des Charges communes. En 1996, elles ont porté sur un montant de 141,5 millions de francs, en baisse par rapport à 1995 (171,4 millions de francs). On constate que 75% des crédits répartis selon l’article 10 (106 millions de francs) ont été destinés au chapitre 34-03 “ Frais de réception et de voyages exceptionnels ” du budget des Affaires étrangères. Il s’agit là d’une forte augmentation par rapport aux années précédentes (86,1 millions de francs en 1995 et 85 millions de francs en 1994). c) Les répartitions du crédit global pour dépenses accidentelles Elles connaissent, par nature, une évolution erratique. En 1996, leur montant s’élève à 136,3 millions de francs (194,8 millions de francs en 1995). Parmi ces mouvements, effectués à partir du chapitre 37-95 “ Dépenses accidentelles ” du budget des Charges communes, on peut mentionner la répartition de 69,9 millions de francs sur le chapitre 37-91 “ Fonds spéciaux ” du budget des services généraux du Premier ministre, ainsi que la répartition de 16 millions de francs sur le chapitre 20-12 “ Bibliothèque - Présidence de la République ” du budget des Charges communes. 2.- Les transferts de crédits Les transferts de crédits, régis par l’article 14 de l’ordonnance organique, consistent en un changement du service responsable de la dépense, sans modification de la nature des crédits. Les transferts au sein du budget général se sont élevés à 151,8 milliards de francs, en progression de 6,1% par rapport à 1995 (143 milliards de francs). Ils ont néanmoins représenté 91,4% des modifications de la répartition des crédits, contre 92,2% en 1995. Comme chaque année, le transfert le plus important a porté sur les crédits de pensions en provenance de divers budgets vers le budget des Charges communes (136,5 milliards de francs, comme cela a déjà été indiqué, soit 89,9% des transferts).
La Cour des comptes observe, là encore, que le caractère répétitif de certains transferts devrait permettre une inscription directe des crédits au chapitre d’imputation de la dépense. Elle signale, à cet égard, le transfert habituel, pour les aides à la construction de logements, des chapitres 65-48 et 65-49 du budget de l’Equipement, du logement et des transports vers le chapitre 44-91 du budget des Charges communes, pour un montant de 2,3 milliards de francs (ce montant est néanmoins inférieur de moitié à celui enregistré en 1995). Certains autres transferts donnent lieu à des mouvements dont la complexité nuit à la clarté dans l’utilisation des crédits, et donc au réalisme de la discussion parlementaire. Ainsi, comme les années précédentes, des crédits provenant du budget de l’Agriculture et de la pêche ont été répartis au profit du budget de l’Intérieur, puis ultérieurement transférés au budget de la Défense pour l’acquisition et l’entretien des avions de la sécurité civile. Enfin, deux arrêtés de transfert ont été pris après le 15 décembre 1996, rendant impossible la consommation complète, en 1996, des crédits concernés. 3.- Les virements de crédits Les virements modifient la nature de la dépense et portent donc potentiellement atteinte à l’autorisation parlementaire. L’article 14 de l’ordonnance organique les soumet à trois conditions : – être opérés par décret ; – intervenir à l’intérieur d’un même titre du budget considéré ; – n’affecter que le dixième au plus des crédits de chaque chapitre intéressé. Après de sensibles diminutions en 1994 et 1995, les virements ont atteint, en 1996, 1,88 milliard de francs, en progression de 72% par rapport à 1995. Ces mouvements ont surtout concerné : – le budget du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, pour un montant de 655,5 millions de francs, essentiellement prélevés sur le chapitre 44-78 “ Exonérations de cotisations ” qui bénéficie des chapitres 43-04 “ Formation et insertion professionnelle - rémunération des stagiaires ”, 44-72 “ Conventions sociales de la sidérurgie ”, 44-73 “ Relations du travail et amélioration des conditions de travail ” et 44-76 “ Actions pour la promotion de l’emploi ” ; – le budget de l’Enseignement scolaire, pour un montant de 600,4 millions de francs. Sur ce total, 300 millions de francs ont été prélevés sur le chapitre 43-01 “ Etablissements d’enseignements privés sous contrat - rémunérations des personnels enseignants ”, pour abonder le chapitre 43-02 “ Contribution de l’Etat au fonctionnement des établissements d’enseignement privés ”, afin de satisfaire aux engagements pris par l’Etat en matière de remboursement des arriérés du forfait d’externat.
4.- Les imputations irrégulières Le deuxième alinéa de l’article 7 de la loi organique précise que les crédits ouverts par la loi de finances “ sont affectés à un service ou à un ensemble de services ” et “ spécialisés par chapitres groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination ”. En application de ce principe de la spécialité budgétaire, l’imputation des dépenses doit respecter la distinction entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, la distinction entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention ou entre investissements directs et subvention et, enfin, la définition des chapitres telle qu’elle ressort de leur intitulé. La Cour des comptes constate la persistance d’irrégularités qu’elle avait déjà relevées les années antérieures. Elle dénonce, en particulier, le mode d’utilisation des crédits du Fonds d’aide et de coopération (chapitre 68-91 du budget de la Coopération), gérés directement par la Caisse française de développement, qui ne permet pas d’assurer un contrôle minimal des dépenses effectuées. Cependant, la décision de principe d’une réintégration des dépenses du Fonds d’aide et de coopération dans le droit commun de la dépense publique a été prise en novembre 1996. Elle a conduit, après une circulaire d’août 1997, à une expérimentation au Togo et au Burkina, portant sur les nouveaux projets financés par le fonds. Selon les informations transmises à votre Rapporteur général, cette expérimentation permettrait d’envisager une extension à sept nouveaux pays en 1998 et une généralisation de l’expérience en 2002 au plus tard. De même, la Cour des comptes ayant fait observer que le versement, au budget de l’Action sociale et de la solidarité, d’une subvention à une association pour financer le Comité national des retraités et des personnes âgées, placé auprès du ministre chargé des personnes âgées, constitue une grave irrégularité, ces crédits ont été transférés, dans la loi de finances pour 1998, sur un chapitre de fonctionnement (chapitre 34-98) du budget de l’Emploi et de la solidarité. En revanche, aucune réponse satisfaisante n’a encore été apportée à une autre critique de la Cour des comptes concernant la possibilité offerte au ministère de la défense, d’imputer, à titre dérogatoire, les dépenses d’informatique et de bureautique sur le titre V au lieu du titre III. La Cour estime que “ cette disposition offre une grande liberté d’interprétation et nuit à la clarté nécessaire dans l’affectation des crédits ”. Il convient, en outre, de rappeler que les crédits du titre V sont automatiquement reportables à l’exercice suivant. Interrogé sur ce point par votre Rapporteur général, la direction du budget considère qu’“ une expertise approfondie de cette question est nécessaire ” et que “ d’une manière générale, une réflexion doit être menée, afin de rationaliser l’imputation de certaines dépenses du budget de la défense, tant sur le titre III que sur le titre V (l’informatique mais aussi l’entretien des personnels) ”. III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES PAR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT Les modifications de crédits demandées résultent des écarts constatés, chapitre par chapitre, entre les crédits disponibles, c’est-à-dire les crédits votés, éventuellement modifiés par des actes réglementaires, et les dépenses effectives. L’exercice 1996 est marqué par des ajustements en loi de règlement plus importants que ceux de l’exercice précédent pour les ouvertures, puisque, pour le seul budget général, 23,2 milliards de francs de dépassements de crédits nécessitent des demandes d’ouvertures, au lieu de 16 milliards de francs en 1995. A l’inverse, seulement 10,2 milliards de francs d’annulations sont proposés pour le budget général, alors que les annulations demandées pour 1995 dépassaient 14,2 milliards de francs.
Le montant important des dépassements constaté en 1996 résulte, pour une large part, à hauteur de 15,7 milliards de francs, des dépenses en atténuation de recettes, principalement au titre du remboursement des crédits de TVA. A la différence des années précédentes, les ouvertures demandées pour l’ensemble du budget de l’Etat sont comparables aux annulations, du fait de l’absence d’avances à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui avait bénéficié, en 1995, de 1.396 milliards de francs d’avances cumulées. L’écart entre les dépassements et les annulations continue de trouver son origine dans les opérations temporaires : les avances au fonds de soutien des rentes ont représenté 21,5 milliards de francs sur 49,5 milliards de francs de dépassements, à comparer à 22,11 milliards de francs d’annulations. 
A.- LE BUDGET GÉNÉRAL Le solde net des ouvertures et annulations fait apparaître une augmentation de 13.039 millions de francs des crédits du budget général, ce qui représente 0,72% des crédits initiaux et 0,67% des crédits ouverts. Les dépassements de crédits augmentent à nouveau de façon atypique, en raison des dépenses en atténuation de recettes. 1.- Les dépassements et ouvertures de crédits Selon le présent projet de loi, les dépassements de crédits correspondant aux ouvertures demandées ont atteint 23.256,13 millions de francs, soit 1,19% du total des crédits ouverts, dont 23.143,09 millions de francs pour les dépenses ordinaires civiles (article 3 du présent projet) et 113,05 millions de francs au titre des dépenses ordinaires militaires (article 4 du présent projet).
Les dépenses effectuées en dépassement des crédits ouverts sont autorisées en matière de crédits évaluatifs pour les chapitres correspondant à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi que pour les chapitres énumérés à l’état F de la loi de finances. En 1996, la quasi-totalité des dépassements a concerné des crédits évaluatifs, les irrégularités, en forte augmentation, n’ayant cependant représenté que 8.181.546 francs de dépassement de crédits limitatifs. Ces derniers dépassements ont concerné, hormis les ajustements de centimes, qui ne peuvent être analysés comme une irrégularité mais comme une nécessité comptable, un seul chapitre du budget des Services généraux du Premier ministre. Le présent projet de loi fait état d’un dépassement de 8.181.546,88 francs sur les rémunérations payées pour le compte de La documentation Française, du fait de l’émission d’ordres de reversement non suivis de recouvrement, alors que le chapitre correspondant, doté pour mémoire en loi de finances initiale, est alimenté par des rétablissements de crédits provenant du compte de commerce de la documentation française. Contrairement aux indications figurant dans le rapport de la Cour des comptes, qui se réfère à celui de l’année précédente, établi à partir de données provisoires, un dépassement de même nature avait déjà été constaté pour le règlement de l’exercice 1995, certes pour le montant infiniment moins élevé de 2.008,06 francs. Le dépassement de 1996 est d’une autre ampleur et il convient d’inviter La documentation Française à une gestion plus rigoureuse des crédits de rémunérations.
On constate en 1996 une nouvelle progression des dépassements de crédits évaluatifs (+45%) qui est, pour l’essentiel, le fait de l’explosion des dépassements constatés pour les dépenses en atténuation de recettes (15.691 millions de francs) et plus précisément du remboursement des crédits de TVA. Les ouvertures sur sept chapitres des Charges communes au titre de la dette publique (chapitres 11-05, 12-01, 12-02, 12-03, 12-07, 13-01 et 13-03) représentent 2.419 millions de francs, au lieu de 2.416 millions de francs en 1995. Les dépassements, que la Cour des comptes qualifie d’“ inévitables aux causes imprévisibles ”, concernent essentiellement les dépenses du fonds de soutien des rentes, non évaluées en loi de finances initiale (746 millions de francs) et celles du fonds de stabilisation des changes (932 millions de francs). Les ouvertures pour dépenses en atténuation de recettes sont en très forte augmentation (15.691 millions de francs au lieu de 370 millions de francs en 1995). Elles concernent les chapitres 15-01 “ dégrèvements, remises en annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes ” pour un montant de 4.822 millions de francs, 15-02 “ remboursements sur produits indirects ” à hauteur de 10.474 millions de francs et 15-06 “ décharges de responsabilité et remises de débets ” à hauteur de 394 millions de francs. Sur le chapitre 15-01, les dépenses se sont élevées à 128 milliards de francs en 1996, contre 112 milliards de francs en 1995, soit une augmentation de 14,4%. Sur le chapitre 15-02 des remboursements sur produits indirects, la dépense s’est élevée à 131,3 milliards de francs au lieu de 109,2 milliards de francs en 1995 (+20,3%). Ce retournement de tendance (on avait constaté une décrue en 1994 et une stabilisation en 1995) résulte, selon la Cour des comptes, pour 9,85 milliards de francs du relèvement de deux points du taux normal de TVA par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 et, pour 9,15 milliards de francs, de l’évolution des remboursements à l’exportation et de l’investissement. Sur les pensions civiles et militaires, on observe, en 1996, un dépassement de 454,7 millions de francs pour les pensions civiles et militaires (chapitre 32-97) du budget des Charges communes. Il s’agit d’une forte augmentation (le dépassement en 1995 était de 110,7 millions de francs), qui représente 0,28% de 158.488 millions de francs de dépenses nettes sur le même chapitre. Elle témoigne du fait que les crédits de pensions sont calculés au plus juste, alors qu’aucune revalorisation du point d’indice n’est intervenue en 1996, et donc que la charge des pensions était très prévisible. Les frais de justice et de réparations civiles nécessitent encore moins d’ouvertures de crédits en 1996 que les années précédentes : les ouvertures s’élèvent à 341,24 millions de francs, au lieu de 376,94 millions de francs en 1995, 535 millions de francs en 1994 et 866 millions de francs en 1993. La Cour des comptes observe que le montant des dépassements a été atténué par des ouvertures de crédits de 406,4 millions de francs en loi de finances rectificative de fin d’année, en déplorant cependant que cette majoration n’ait pas permis une diminution de dépassements. Les ouvertures demandées sur les chapitres de cotisations et prestations sociales progressent, en revanche, très fortement par rapport à 1995 (2.337,91 millions de francs au lieu de 236,73 millions de francs). L’essentiel des dépassements (1.886,56 millions de francs, soit 4% des crédits initiaux) concerne le chapitre 33-91 “ personnel en activité, prestations et versements obligatoires ” du budget des Charges communes et concerne les versements à la CNAF (1.506 millions de francs), les cotisations patronales au Fonds national d’aide au logement (36,9 millions de francs) et également les versements au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale (688,7 millions de francs). Comme pour l’exercice précédent, on constate de très grandes disparités dans la gestion des ministères pour des dépenses pourtant prévisibles. Les ouvertures en loi de règlement représentent 104% des crédits initiaux du chapitre 33-90 “ Cotisations sociales - part de l’Etat ” du budget de la Recherche, 27% du même chapitre du budget des Affaires étrangères, 26% du même chapitre du budget de la Santé publique, 24% du même chapitre du budget de l’Outre-mer. D’une année sur l’autre, les mêmes ministères se distinguent par leur imprévision : Recherche, Coopération, Santé publique. Une amélioration des prévisions budgétaires est donc indispensable. Trois ouvertures de crédits sont proposées pour les charges de bonification des prêts à l’agriculture (248,5 millions de francs), les primes à la construction du budget des Charges communes (138,19 millions de francs) et la participation de l’Etat au service d’emprunts à caractère économique (102,87 millions de francs). Le dépassement sur les dépenses du fonds national de chômage (chapitre 46-71 du budget du Travail) est de nouveau en forte augmentation, à 1.511,17 millions de francs, après avoir été ramené à 106,45 millions de francs en 1995. Le caractère peu réaliste des prévisions associées au projet de loi de finances initiale contribue à expliquer ce dépassement. Enfin, le chapitre 42-07 du budget des Charges communes (Application de conventions fiscales passées entre la France et des Etats étrangers) enregistre un dépassement de 2,60 millions de francs, soit 0,5% des crédits initiaux. 2.- Les annulations de crédits demandées au budget général Les annulations de crédits non consommés demandées au budget général atteignent 10.217 millions de francs, soit 0,57% des crédits initialement approuvés par le Parlement, au lieu de 14.248 millions de francs, soit 0,83% des crédits initiaux, en 1995. Comme chaque année, l’analyse des annulations de crédits est rendue malaisée par un déficit d’information du Parlement qui ne dispose même pas des éléments succincts d’explication que le Gouvernement fournit, dans l’exposé des motifs de l’article 3, sur les crédits complémentaires demandés au profit des chapitres évaluatifs. A défaut de justifications précises, l’exploitation des annexes au présent projet de loi, développant les dépenses budgétaires par département ministériel, permet de formuler quelques observations sur les annulations les plus importantes et leur répartition par grandes catégories de dépenses. Au titre premier, les annulations de crédits, concentrées sur cinq chapitres du budget des Charges communes, ne représentent que 1,04 milliard de francs, soit 10% du total des annulations, au lieu de 3,84 milliards de francs pour l’exercice 1995. Sur cette masse, une annulation de 809,69 millions de francs est demandée au titre des intérêts des bons du Trésor, soit 1,11% des 72.327 millions de francs dépensés à ce titre. Les taux d’intérêt ont en effet été inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale comme à celles de la loi de finances rectificative de décembre 1996. 127,23 millions de francs sont par ailleurs annulés sur le chapitre 14-01 “ Garanties diverses ”, les dépenses opérées sur ce chapitre ayant très fortement diminué en 1996 (1.541 millions de francs au lieu de 10.011 millions de francs en 1995). Au titre II, une très faible annulation, de 3 millions de francs, concerne la Cour de justice de la République (45% des dotations initiales). Au titre III consacré aux moyens des services, pour les seuls services civils, les annulations représentent 3.966,08 millions de francs, au lieu de 3.767,84 millions de francs pour l’exercice 1995. Les crédits de rémunérations de la première partie du titre III restés inutilisés à la fin de l’exercice atteignent 2.345,45 millions de francs, soit 0,80% des 293.964,92 millions de francs dépensés. Les crédits de pensions de la deuxième partie (services civils et militaires) supportent, en 1996, 165,4 millions de francs d’annulations, à comparer aux 454,7 millions de francs de dépassements. Il s’agit de traduire en loi de règlement, après l’annulation de 75 millions de francs en loi de finances rectificative, les effets de la surestimation des départs en retraite des ouvriers de la Défense. Les dépenses de charges sociales de la troisième partie du titre III laissent inutilisés 1.094,67 millions de francs (1,68% des 65.181 millions de francs dépensés), dont 407,7 millions de francs à l’Urbanisme (32% des crédits ouverts et 44% des dépenses). L’ampleur du décalage entre les prévisions et la loi de règlement pour le budget de l’Urbanisme met en évidence une très mauvaise estimation de ces dépenses par les services, d’autant moins admissible qu’un même constat avait pu être établi pour l’exercice 1995. Sur la section “ Enseignement scolaire ”, une annulation de 351,43 millions de francs représente 4,16% des 8.437 millions de francs ouverts en loi de finances initiale et 4,34% des 8.096 millions de francs dépensés. De façon générale, les annulations demandées sur les chapitres évaluatifs de charges sociales (1.094,67 millions de francs) peuvent être mises en balance avec les ouvertures correspondant aux dépassements constatés, soit 2.250,37 millions de francs. L’insuffisance nette des dotations représente 1.155,70 millions de francs. Les quatrième, cinquième, sixième et septième parties du titre III regroupent, hors rémunérations et charges sociales, les moyens matériels de fonctionnement. Les annulations demandées atteignent 360,53 millions de francs, soit 0,37% des 96.059,92 millions de francs dépensés en 1996 pour les moyens matériels de fonctionnement des administrations civiles. Un gros poste d’annulation est constitué par les chapitres de dépenses éventuelles et de dépenses accidentelles des Charges communes (86,97 millions de francs à annuler), chapitres servant à la couverture de besoins de financement dont le montant est d’évaluation délicate lors de l’élaboration de la loi de finances. L’économie réalisée représente 15,91% de la dotation initiale du chapitre 37-94 “ Dépenses éventuelles ” et 34,97% de celle du chapitre 37-95 “ Dépenses accidentelles ”. 59,5 millions de francs sont annulés sur la septième partie du titre III des crédits de la Justice, principalement sur les dotations des frais de justice et de l’aide juridique. Sur le titre III des crédits de la Défense, compte non tenu des charges de pensions transférées en début de gestion au budget des Charges communes, les annulations de crédits non consommés atteignent, au total, 1.249,15 millions de francs (1,16% des dépenses), au lieu de 1.293,97 millions de francs pour l’exercice 1995. Les crédits de rémunérations non consommés atteignent 394,65 millions de francs (0,56% des dépenses de la première partie du titre III) et les annulations de charges sociales 231,76 millions de francs (3,24% des dépenses). Les moyens matériels de fonctionnement des armées annulés par le présent projet de loi atteignent 622,74 millions de francs (2,09% des dépenses). Au titre IV (18), les crédits inutilisés annulés s’élèvent à 3.955,92 millions de francs (0,83% de la dépense constatée), au lieu de 5.337,98 millions de francs pour l’exercice 1995. Comme l’an dernier, c’est sur le budget des Charges communes que les plus fortes annulations sont opérées : 1.871,38 millions de francs, qui représentent 47,30% du total des annulations. La quasi-totalité s’impute sur le chapitre 44-92 “ Primes d’épargne populaire ”, soit 1.733,83 millions de francs pour 2.000 millions de francs de crédits ouverts sur ce chapitre. La Cour des comptes interprète le très faible taux de consommation, compte tenu de l’ouverture massive de 6.555 millions de francs dans le cadre du projet de loi de règlement du budget de 1995, comme la marque d’une anticipation de charges en 1995 sur 1996. Elle considère que la sous-estimation de 1995, la surestimation de 1996 et l’abandon du système précédent par l’article 128 de la loi de finances pour 1997 semblent indiquer que l’Etat n’a pas disposé des informations nécessaires à la gestion cohérente de ces crédits. Comme pour les années précédentes, mais à un moindre degré, la surestimation des crédits d’intervention du budget des Anciens combattants est patente, puisque les annulations atteignent 1.103,31 millions de francs, soit 4,06% des 27.123,07 millions de francs ouverts au titre IV. On peut se féliciter cependant de la diminution des crédits non consommés au titre IV des Anciens combattants, d’un exercice à l’autre. Ils avaient, en effet, représenté 1.888 millions de francs en 1995. 749,16 millions de francs sont annulés au fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée, âgés de 56 à 60 ans, soit 37,45% des 2.000 millions de francs ouverts en loi de finances initiale. Les 373,19 millions de francs d’annulations proposées sur le budget du Travail sont imputés, à hauteur de 357,59 millions de francs sur le chapitre 44-76 “ Actions pour la promotion de l’emploi ” (22,29% des dépenses). Les dépenses de ce chapitre, liées aux créations d’entreprises par des demandeurs d’emplois, se sont ralenties en 1995 et ont diminué fortement en 1996. Les 188,90 millions de francs d’annulations sur le budget de la Mer s’imputent presque exclusivement sur le chapitre 47-37 “ Gens de mer - Subvention à l’établissement national des invalides de la marine ”. 112,40 millions de francs d’annulations (3,93% des dépenses) s’imputent sur le chapitre 43-71 “ Bourses et secours d’études ” de l’enseignement scolaire, compte tenu d’une diminution depuis 1993 des bourses nationales d’études du second degré de lycée. Une annulation de 62,21 millions de francs est constatée sur le même chapitre de la section de l’enseignement supérieur (1% des dépenses). Les annulations de crédits portant sur les titres IV des autres ministères sont toutes d’un montant négligeable. S’agissant des dépenses civiles et militaires en capital, il était traditionnel que l’intégralité des crédits non consommés soit reportée sur l’année suivante, les ajustements de centimes justifiant la demande d’annulation de quelques francs au total (articles 4 et 6 du présent projet de loi). En effet, en matière de dépenses en capital, le report de crédits est de droit (article 17 de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959). En 1996, 585.442,90 francs d’annulations sont demandées au titre des dépenses civiles en capital du budget général, sans que le projet de loi ne présente d’explication, comme c’est malheureusement l’habitude en matière d’annulations. Hormis les ajustements de centimes, 585.395 francs sont annulés au budget des Services généraux du Premier ministre à raison de 119.218 francs sur le chapitre 56-02 “ Instituts régionaux d’administration ” et 466.177 francs sur le chapitre 66-03 “ Instituts régionaux d’administration - subventions d’équipement ”. Il s’agit de reliquats de crédits sur des chapitres supprimés en loi de finances initiale pour 1997, qui auraient pu être annulés préalablement par arrêté d’annulation ou dans le cadre de la loi de finances rectificative de décembre 1996. B.- LES BUDGETS ANNEXES Les résultats des budgets annexes ainsi que les demandes d’ouvertures et d’annulations sont retracés à l’article 8 du présent projet. Les demandes d’ouverture de crédits, avec 1.359 millions de francs, sont équivalentes à celles de l’exercice 1995 (1.324 millions de francs), alors que les demandes d’annulations s’élèvent à 2.148 millions de francs, au lieu de 1.666 millions de francs pour 1995. 1.- Les dépassements de crédits
Comme pour les années précédentes, les demandes d’ouvertures de crédits concernent, pour l’essentiel, le budget annexe des Prestations sociales agricoles (1.194 millions de francs, soit 88 % du total). Il y a eu, en 1996, 512 millions de francs d’excédents de recettes sur le BAPSA donnant lieu à une ouverture de crédits pour reversement au budget général. Pour le reste, les ouvertures demandées correspondent en totalité à des dépassements de crédits évaluatifs, dont 534 millions de francs au titre des prestations vieillesse des non salariés du régime agricole. Le budget annexe de l’Aviation civile fait l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 114,89 millions de francs, dont 99 millions de francs au titre de l’augmentation du fonds de roulement résultant de l’excédent constaté en 1996. Pour les autres budgets annexes, les dépassements de crédits ne représentent que 49,82 millions de francs, dont 40,31 millions de francs pour augmentation du fonds de roulement ou reversement d’excédents de recettes. 2.- Les annulations de crédits Elles atteignent 2.148,42 millions de francs au lieu de 1.666,43 millions de francs en 1995. Des annulations sont constatées pour 1.914,88 millions de francs sur le budget annexe des Prestations sociales agricoles, dont 1.911,60 millions de francs de prestations sociales. Sur le budget annexe de l’Aviation civile, 175 millions de francs sont annulés dont 65,33 millions de francs de charges de personnel, 73,27 millions de francs au titre des prestations des organismes extérieurs et 11,96 millions de francs de charges financières. Au budget annexe des Monnaies et médailles, une demande d’annulations de 44,40 millions de francs (5,80 % des dotations) correspond, pour 23,39 millions de francs, à des économies sur charges de personnel et pour 16,83 millions de francs, à une diminution des charges externes. Au budget annexe des Journaux officiels, 11,33 millions de francs d’annulations correspondent, à hauteur de 9,35 millions de francs, à des économies sur les charges de personnel. Une économie de même nature est constatée, pour 2,18 millions de francs sur un total de 2,24 millions de francs d’annulations, sur le budget annexe de l’Ordre de la légion d’honneur, et sur celui de l’Ordre de la libération pour 0,54 million de francs, soit 19,23 % des crédits, qui apparaissent toujours nettement surévalués. C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR L’article 9 du présent projet retrace les ajustements demandés en loi de règlement sur les comptes spéciaux du Trésor. · Sur les comptes d’affectation spéciale, des ouvertures de crédits complémentaires sont demandées pour 394,12 millions de francs, dont 392,09 millions de francs sur le compte d’affectation n° 902-24 des produits de cession de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques au titre des dépenses afférentes aux ventes de titres. Un total de 9.602,33 millions de francs d’annulations est demandé, dont 9.207,94 millions de francs sur le compte d’affectation n° 902-24 des produits de cession de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques. Cette annulation correspond à la différence entre les 22 milliards de francs de recettes de privatisation initialement inscrits en loi de finances et les recettes effectivement encaissées à ce titre au cours de l’exercice 1996. Sur les autres comptes d’affectation spéciale, non gérés dans le cadre des Services financiers, l’ensemble des annulations représente 394,39 millions de francs. La plus forte part correspond au Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN, compte n° 902-26), outil de création récente et encore mal rodé, dont les dépenses n’ont représenté que 50% des crédits votés et sur lequel il est demandé une annulation de 340,70 millions de francs. L’annulation de 47,47 millions de francs au Fonds forestier national (compte n° 902-01), soit 12,41% des dépenses et 10,41% des crédits disponibles, doit s’apprécier, comme pour les années précédentes, au regard du plan de redressement, qui tend à diminuer les dépenses pour honorer des engagements de crédits à ordonnancer et payer. Une annulation de 4,5 millions de francs est demandée sur le Fonds national du Livre (compte n° 902-16), les dépenses ayant été inférieures aux crédits disponibles, alors que 9,26 millions de francs ont été reportés sur 1997. · Sur les comptes d’opérations monétaires, des autorisations de découverts complémentaires sont demandées au compte d’opérations avec le FMI, doté pour mémoire en loi de finances initiale. Le montant de 41.318,20 millions de francs correspond au solde débiteur de 42.857,03 millions de francs au 1er janvier 1996 diminué du solde créditeur des opérations de l’année 1995, soit 1.538,83 millions de francs. · Les comptes d’avances, qui retracent des flux financiers, font l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 24.493,10 millions de francs dans le présent projet de loi de règlement au titre des avances aux organismes publics et surtout aux établissements publics nationaux et services autonomes de l’Etat, en l’espèce le fonds de soutien des rentes (pour 22.291 millions de francs) sur le compte n° 903-58. En 1996, aucune avance n’a été nécessaire pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), alors qu’en 1995, le total cumulé des avances, intégralement remboursées en fin d’exercice, avait atteint 1.396.100 millions de francs. Des annulations de crédits sont demandées pour 147,66 millions de francs, dont 51,25 millions de francs au titre des avances aux départements sur le produit de la vignette automobile, 55,73 millions de francs pour les avances aux collectivités d’outre-mer et 38,45 millions de francs pour les avances à des particuliers et associations. DEUXIÈME PARTIE EXAMEN EN COMMISSION I.- AUDITION La Commission a procédé, le mercredi 27 mai 1998, à l’audition M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes, accompagné de MM. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, et Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, sur les projets de loi portant règlement définitif des budgets de 1995 (n° 33) et 1996 (n° 587). Le Président Augustin Bonrepaux, accueillant M. Pierre Joxe, a rappelé l’intérêt particulier qu’il attachait à la collaboration entre la Cour des comptes et la Commission des finances dans l’exercice de ses prérogatives de contrôle budgétaire. Il a ensuite évoqué les observations de la Cour sur la présentation budgétaire des rapports entre l’État et les collectivités locales. Après avoir souhaité des éclaircissements sur les modifications de nomenclature que la Cour estimait opportunes, il s’est demandé si l’assimilation pratique, faite par celle-ci, des prises en charge d’allégements d’impôts locaux à des subventions n’était pas un indice de l’inadéquation fondamentale des règles fiscales existantes. Il s’est enquis des suites, déjà données ou en voie de l’être, aux critiques faites par la Cour contre la mauvaise lisibilité des dotations budgétaires de rémunérations principales et annexes et de charges de pension des fonctionnaires de l’État. Enfin, il a relevé les craintes exprimées par la Cour à propos de la mauvaise qualité des procédures de gestion de l’endettement public par le Trésor et de leurs répercussions négatives sur la réduction de la dette propre de l’Établissement public de financement et de réalisation (EPFR), et interrogé le Premier Président de la Cour des comptes sur les mesures propres à mettre fin à cet état de fait. M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, a tout d’abord salué l’évolution constatée aujourd’hui par rapport à l’époque où les lois de règlement étaient votées dans l’indifférence générale, avec un retard de nombreuses années par rapport à la période d’exécution des budgets correspondants. Il a considéré que cette situation avait donné au Parlement un rôle nul, voire négatif, du fait de l’absence de lien entre l’exécution de la loi de finances la plus récente et la préparation du projet de loi de finances de l’année suivante, et de la certitude ainsi donnée aux gestionnaires qu’aucun compte ne leur sera demandé. Il s’est félicité de ce que l’application de l’article 13 de la loi portant règlement du budget de 1990 ait permis, à partir de 1992, de dissocier le rapport sur l’exécution de la loi de finances de la déclaration générale de conformité et mis ainsi la Cour des comptes en mesure de transmettre ce rapport d’exécution avant la fin du premier semestre de l’année suivante, et donc avant l’examen du prochain projet de loi de finances. Il a attribué ce progrès à la fois aux efforts de la Cour des comptes et aux effets de l’informatisation des services du ministère de l’Économie et des Finances. Il s’est félicité du raccourcissement corrélatif, d’un mois, de la période complémentaire durant laquelle il est possible de rattacher les opérations de recettes et de dépenses à l’exercice précédent, qui expire désormais le 7 février, et relevé que la publication du rapport de la Cour des comptes pouvait ainsi être avancée d’autant. Il s’est interrogé sur la possibilité d’abréger encore cette période de manière significative, l’idéal étant de parvenir, comme à Singapour, à arrêter les comptes publics en temps réel, le 1er janvier. Évoquant la pratique des Parlements de nombreux pays de la partie Nord de l’Union européenne, caractérisée par une tradition de vigilance et de contrôle inquisitorial, il s’est plus particulièrement arrêté à l’exemple du “ public account committee ” placé auprès de la Chambre des communes. Il a exprimé l’espoir qu’avec le concours technique de la Cour des comptes et du ministère des Finances, la commission des Finances accroisse ses actions de contrôle, soulignant qu’elle répondrait en cela à l’attente de l’opinion publique de plus en plus soucieuse d’une gestion vigilante des ressources publiques et d’une évaluation attentive de l’efficacité de leur utilisation. A propos des crédits de la Fonction publique, qui représentent environ 40 % du budget de l’État, il a indiqué que personne n’en avait aujourd’hui une connaissance fidèle et précise, les documents disponibles étant inexacts et grossièrement incomplets, et le système de rémunération des agents publics organisé pour être impénétrable. Faisant observer que le niveau réel de rémunération pouvait aller jusqu’au double de celui qui découlait de la grille théorique, il a exposé que la Cour des comptes, depuis trois ans, avait amorcé un travail d’éclaircissement dont les premiers résultats seraient disponibles à la fin de 1998 et qui permettraient de sortir d’une situation constitutive d’une particularité française. Il a cité, en contrepoint, l’exemple des Pays-Bas où il est possible d’avoir une connaissance exacte de ce qu’un fonctionnaire gagne à partir de son indice de rémunération. M. Pierre Joxe a également appelé l’attention de la Commission sur la parution du rapport préliminaire sur l’exécution de la loi de finances de l’année antérieure au moment de la tenue du débat d’orientation budgétaire de l’année suivante. Il a annoncé qu’une première analyse de l’exécution du budget de 1997 était disponible depuis peu avant la publication du rapport complet de la Cour en juillet prochain. Il a estimé que le contrôle accru de l’exécution de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale serait ainsi facilité. M. Pierre Joxe a enfin présenté les perspectives d’évolution des tâches de contrôle budgétaire au cours des années à venir. Il a évoqué les pressions croissantes résultant, à cet égard, du passage à la monnaie unique, prévoyant que la coordination des politiques monétaires provoquerait certainement un mouvement d’harmonisation des politiques fiscales. Il a indiqué que la Cour des comptes se préparait à la coordination croissante entre les institutions européennes, qui deviendra de plus en plus nécessaire. Il a souhaité que la commission des Finances ne déçoive pas l’attente des magistrats de la Cour des comptes, très fortement mobilisés, en s’abstenant de solliciter sa capacité d’expertise et de description rigoureuse des finances publiques. M. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, a souhaité dresser, plutôt qu’un exposé global des rapports de la Cour des comptes sur les budgets de 1995 et 1996, trois constats généraux : la traduction dans les comptes de l’État de l’amélioration relative de la situation budgétaire, la nécessité d’une transparence et d’une rigueur accrues dans la présentation des documents budgétaires et enfin, l’amélioration de l’information du Parlement sur l’exécution du budget de l’État. M. François Logerot a tout d’abord illustré le constat d’amélioration de la situation budgétaire, en rappelant la diminution constante sur trois ans du découvert qui est passé de 421 milliards de francs, en 1994, à 338 milliards de francs en 1995 et 299 milliards de francs en 1996, et en faisant état, pour le déficit du budget de 1997, d’une nouvelle diminution de l’ordre de 28 milliards de francs. Il a attribué ces résultats à la progression des recettes fiscales, au ralentissement de la charge de la dette lié à la diminution des taux d’intérêt, et à des améliorations occasionnelles, non renouvelables, du solde des opérations temporaires. Il a évoqué le ralentissement des dépenses de l’État hors charges de la dette, pour souligner que les efforts d’économie déjà consentis sur les dépenses de fonctionnement, certaines dépenses d’intervention et les dépenses d’investissement laissaient aux pouvoirs publics des marges de manœuvre plus étroites dans une dépense totale où la part des dépenses de personnel croissait. M. François Logerot a ensuite énuméré les améliorations réalisées en direction de la transparence des opérations budgétaires et les progrès restant à accomplir. Au titre des améliorations, il a cité le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales, qui distingue la part des impôts de l’État et celle des impôts locaux, la solution apportée par le projet de loi de règlement de 1995 au problème posé par l’écart de 18 milliards de francs constaté entre les comptes de l’État et ceux de la Poste, en raison du traitement des avoirs des titulaires de comptes chèques postaux. Il a ensuite énuméré certains domaines où des progrès devraient être faits pour que les comptes de l’État reflètent davantage la réalité des opérations, voire respectent la légalité. A ce titre, M. François Logerot a évoqué les prélèvements sur recettes, qui diminuent optiquement les masses budgétaires, en regrettant qu’ils ne répondent pas toujours aux règles posées par l’ordonnance organique sur les lois de finances et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel Il a également cité les dépenses de fonctionnement et de rémunérations accessoires des administrations financières non retracées dans les documents budgétaires, indiquant que certaines dépenses de fonctionnement matériel étaient actuellement réintégrées, comme le prévoit l’article 110 de la loi de finances pour 1996, mais que les dépenses de rémunérations persistaient à ne pas l’être, pas plus que les opérations extrabudgétaires relatives aux rémunérations accessoires de certains personnels des ministères de l’Équipement et de l’Agriculture. Le Président de la première chambre a ensuite dénoncé la pratique persistante des reports de charges sur exercices ultérieurs, qu’illustrent la réduction progressive de la subvention aux Charbonnages de France, source d’un endettement artificiel, et l’insuffisance des dotations à l’établissement de défaisance du Crédit lyonnais, qui a coûté à l’État 700 millions de francs de pénalités annuelles. Il a rappelé que ces reports provoquaient une réduction artificielle du déficit constaté. Il a également contesté la qualification inexacte de certaines dépenses, comme les remboursements annuels de la CADES à l’État, qui sont intégralement pris en compte, capital et intérêts confondus, dans les opérations budgétaires, alors que seules les dépenses d’intérêt sont de nature budgétaire, le remboursement du capital ayant le caractère d’opération de trésorerie. Il a enfin critiqué le financement, sous couvert de dotations en capital censées accroître les fonds propres des bénéficiaires, des dépenses courantes des entreprises publiques et des établissements de défaisance. Il a expliqué que de telles pratiques étaient encouragées par les critères prévus par le traité de Maastricht, qui écartent les dotations en capital du calcul des déficits publics. M. François Logerot a enfin exposé les priorités que la Cour des comptes se donnait. A propos, tout d’abord, des dépenses de la fonction publique, il a noté la difficulté d’une appréciation réaliste de la situation en raison de la nature des opérations et de la matière première du contrôle, constituée par des dépenses largement automatisées, sans ordonnancement préalable, qui ne peuvent donc être appréhendées qu’au prix de longues et difficiles enquêtes sur pièces et sur place. Il a ensuite déclaré que la Cour des comptes s’était engagée à mieux contrôler les dépenses déconcentrées des services extérieurs de l’État, pour faire cesser ce qui apparaissait comme une relative inégalité de traitement avec les collectivités locales, soumises à un contrôle permanent par les Chambres régionales des comptes. Il a enfin souligné que la Cour des comptes s’attachait à mieux identifier les circuits de financement d’origine communautaire, en rappelant que les subventions européennes pour les opérations de l’État relevaient de son contrôle, tandis que celles concernant les collectivités locales ressortaient de la compétence des chambres régionales des comptes. Le Président de la première chambre a conclu son propos en invitant les membres de la Commission à se reporter, pour le suivi des travaux de la Cour, non seulement aux rapports d’exécution de la loi de finances mais aussi au rapport public, aux rapports particuliers et aux référés définitifs. Votre Rapporteur général s’est félicité de la rapidité avec laquelle la Cour des comptes avait apporté des réponses au questionnaire qu’il lui avait adressé, et présentait son rapport sur l’exécution des lois de finances. Il a souligné l’importance pour la Commission de disposer de ce dernier document pour 1997 avant le débat d’orientation budgétaire du mois de juin. Constatant que la réduction du déficit budgétaire s’effectuait à un rythme plus lent que sa dégradation antérieure, il s’est interrogé sur les marges de manœuvre qui demeuraient dans la politique budgétaire compte tenu de la rigidité des dépenses publiques. Il a, en second lieu, souhaité savoir si les résultats d’exécution des budgets de 1995, 1996 et 1997 étaient conformes à la volonté affichée par les gouvernements précédents de contenir les dépenses publiques. Mettant en question l’opportunité de faire porter l’effort de maîtrise des dépenses publiques sur les dépenses en capital utiles à l’investissement, il a demandé si des marges d’ajustement ne subsistaient pas plutôt sur les dépenses ordinaires. Votre Rapporteur général a demandé si la Cour des comptes avait, outre la réintégration progressive dans le budget de l’État des dépenses et des recettes indûment soustraites, d’autres propositions à faire pour améliorer la sincérité de la présentation du budget, pour mettre un terme aux pratiques comptables contestables, qu’elle dénonçait, et pour renforcer l’encadrement juridique de la pratique des reports de charges. Il s’est demandé si, compte tenu de leur importance, les mesures de régulation budgétaire étaient bien conformes aux règles posées par l’ordonnance organique relative aux lois de finances et s’il était exact qu’elles portaient plutôt sur les mesures nouvelles. Votre Rapporteur général s’est interrogé sur les causes de l’écart sensible constaté chaque année entre les prévisions des recettes de TVA et leur montant effectif et sur le rôle joué dans cet écart par les remboursements de TVA et par la fraude à la TVA intracommunautaire. Se référant à la circulaire du Premier ministre relative à la lutte contre la fraude au budget communautaire, il a souhaité savoir quelles interventions la Cour des comptes envisageait en la matière, notamment à propos de la mise en œuvre des fonds structurels. Il a enfin demandé au Premier président quels ministères faisaient l’objet des enquêtes actuelles de la Cour. En réponse, M. Pierre Joxe a indiqué que le programme de travail de la Cour des comptes était fixé en toute indépendance par lui–même sur proposition des présidents de chambre. S’agissant du choix des ministères contrôlés, il a observé que la périodicité des contrôles dépendait des masses budgétaires en jeu, des risques de dérive et des résultats des contrôles antérieurs ; le retour des contrôles n’était donc pas aussi systématique que pour les collectivités locales, qui sont chacune contrôlée tous les quatre ou cinq ans par les chambres régionales des comptes. Il a ajouté qu’il avait décidé de contrôler certains ministères qui, jusqu’à présent, ne l’étaient pas, tels que la Justice et la Défense et que cette décision avait notamment conduit à la révision de la gestion de la Direction générale de l’armement. Il a également déclaré que certains ministères jusque–là contrôlés avec tact, comme celui des Finances, l’étaient plus méthodiquement, d’ailleurs avec la collaboration des administrations concernées, conscientes des contraintes européennes. Il a rappelé, par ailleurs, qu’il existait, par définition, trois possibilités de dégager des marges de manoeuvre budgétaires : produire plus de recettes ; réduire les dépenses ; mieux gérer les fonds publics. Considérant que les deux premières ne pouvaient guère plus être mobilisées compte tenu du niveau des prélèvements obligatoires et de la rigidité de la dépense publique, il a appelé à une amélioration de la gestion publique et à un contrôle accru de la réalité de l’emploi des fonds aux fins décidées et de l’efficacité des dépenses, et observé que la plupart des parlements européens orientaient de plus en plus leurs activités en ce sens. M. François Logerot, répondant en premier lieu sur le problème de la rigidité de la dépense publique, a atténué le pessimisme du constat, en mettant en lumière l’infléchissement de l’augmentation de la charge de la dette, passée de 14 % en 1994 à 1,2 % en 1997, et de celle des dépenses nettes hors dette, passée de 2,6 % en 1994 à 0,9 % en 1997 ; il a cependant rappelé que seule la réduction de la dette et, plus techniquement, le passage des taux d’intérêt sous le taux de croissance du PIB en valeur, permettraient une réelle maîtrise des charges d’intérêts. Tout en reconnaissant la nécessité de laisser au Gouvernement une marge d’adaptation en cours de gestion, il a critiqué le recours massif à la régulation, parfois trois semaines seulement après le vote du budget, qui apparaissait comme une négation des votes du Parlement. Il a estimé que l’on pourrait concevoir d’autres instruments de régulation, qui seraient préalablement approuvés par le Parlement, en s’inspirant, par exemple, du fonds d’action conjoncturelle qui avait existé autrefois en matière d’investissements. M. Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, a tout d’abord souligné la prudence des réflexions de la Cour des comptes sur la notion de sincérité budgétaire, l’objectif n’étant pas d’engager des procès d’intention vis–à–vis des gouvernements. Il a indiqué que la Cour veillait principalement à relever les opérations qui affectaient la clarté des comptes et du solde budgétaire présentés et à préserver la permanence des règles comptables, afin de permettre les comparaisons entre les exercices successifs. À ce titre, il a souhaité que les changements de nomenclature budgétaire apparaissent plus clairement dans la présentation du projet de loi de finances de l’année, qui devrait comporter des comparaisons à structure constante lorsque ces changements sont importants. S’agissant de la distinction entre les opérations budgétaires (prises en compte pour la détermination du solde budgétaire) et les opérations de trésorerie (non prises en compte), il a déclaré que la question posée par le Rapporteur général de la commission des Finances avait permis à la Cour de constater l’imprécision des dispositions législatives en vigueur, laquelle autorisait des interprétations contestables ; il a ainsi rappelé que la Cour considérait que les pertes sur emprunts devaient être assimilées à des charges d’intérêts prises en compte dans les dépenses et le solde budgétaires, tandis qu’a contrario la fraction du versement annuel de la CADES (Caisse d’amortissement de la dette sociale) à l’État représentative du remboursement en capital de la dette sociale reprise par l’État ne devrait pas être tenue pour une recette budgétaire contribuant à améliorer le solde budgétaire. Il a également appelé à une clarification du régime des dotations en capital aux entreprises publiques, qui ne devraient plus couvrir des charges courantes, ajoutant que cette clarification s’inscrirait dans un mouvement général déjà engagé par nos partenaires européens qui visait à rapprocher les règles de la comptabilité budgétaire de celles de la comptabilité patrimoniale des entreprises. Il a enfin mentionné le problème de clarté posé par les prélèvements sur recettes. Il a pris comme exemple les dotations aux collectivités locales et a ainsi relevé la différence de traitement entre la dotation globale d’équipement, considérée comme une subvention dans le budget du ministère de l’intérieur, et la dotation globale de fonctionnement, assimilée à un prélèvement sur recettes. M. François Logerot a ensuite souligné que la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires reposaient sur les progrès effectués dans l’établissement d’une véritable comptabilité patrimoniale. Il a néanmoins rappelé que les particularités irréductibles de la comptabilité publique, comme l’autorisation budgétaire annuelle, restaient peu compatibles avec les concepts usuels de provisionnement et d’amortissement. Il a ensuite mis l’accent sur la nécessité d’une information précise sur les engagements “ hors bilan ” de l’État, les qualifiant de charges certaines au montant incertain. Il a ainsi cité le montant des pensions versées dans un avenir proche aux fonctionnaires et les engagements pris par l’État par l’intermédiaire des structures de defaisance, soulignant à ce sujet que personne à l’heure actuelle ne pouvait évaluer précisément les coûts de l’opération de defaisance du Crédit lyonnais. Répondant votre Rapporteur général, M. Bernard Cieutat a tout d’abord précisé que la Cour portait une grande attention à la résorption des retards de paiement aux fournisseurs de marchés publics, et qu’une amélioration sensible avait été constatée dans les ministères de la Recherche et de la Défense. Il a indiqué que le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité en droits constatés permettrait d’accroître la transparence des comptes. M. François Logerot a confirmé l’existence, en 1996, d’un écart négatif de 12 milliards de francs entre le montant des recettes effectives perçues au titre de la TVA par rapport aux prévisions. Il l’a expliqué par la désorganisation causée par les mouvements sociaux de la fin de l’année 1995, par l’introduction d’un nouveau logiciel de remboursement aux entreprises, par les difficultés dues à la hausse du taux normal de TVA intervenue en cours d’année, qui a rendu plus complexe les opérations de remboursement, et par un meilleur rendement des contrôles fiscaux. Il a précisé que les recettes de l’année 1997 excéderaient de 6 milliards de francs le montant prévu. Concernant les fraudes à la TVA intracommunautaire, il a estimé que la Cour, faute de moyens de détection, avait de grandes difficultés à évaluer son niveau, mais qu’il était sans doute inférieur au chiffre de 40 milliards de francs annuels récemment avancé par une organisation syndicale. Il a rappelé que la lutte contre la fraude était subordonnée à une meilleure coordination entre les administrations fiscales nationales. Tout en approuvant les critiques de M. François Logerot sur la comptabilisation des engagements de l’État envers les entreprises publiques et les structures de défaisance, M. Philippe Auberger a indiqué qu’il avait lui–même relevé en son temps l’incohérence consistant à ne pas distinguer dans la loi de finances les remboursements en capital et les remboursements d’intérêts. Il a estimé que la non-prise en compte des dotations en capital dans le budget portait à 30 milliards de francs l’écart entre le déficit annoncé et le déficit réel, ajoutant que la France était à la merci d’une remise en cause de ses conventions comptables par la Commission européenne et Eurostat. Rappelant que la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 avait exigé pour la loi de finances suivante la réintégration dans le budget général des fonds de concours dont bénéficie le ministère des Finances, il a demandé quelles suites seraient données à cette décision dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a par ailleurs réclamé que soit annexé au projet de loi de finances un document comptable qui retrace en exécution la réalisation du pacte de stabilité entre l’État et les collectivités locales. Il s’est ensuite interrogé sur le respect par la fonction publique des règles de spécialité budgétaire, en évoquant la situation des fonctionnaires d’État mis à la disposition des entreprises publiques, des autres administrations, des associations, voire des cabinets ministériels. Enfin, il a souhaité que soient communiquées des informations plus précises sur les dépenses publiques liées à l’évaluation et à la mise sur le marché d’entreprises privatisées. Dénonçant l’intensité des contrôles s’exerçant sur les collectivités locales, qui contraste avec la tranquillité laissée jusqu’à présent aux services extérieurs de l’État, M. Alain Rodet a félicité, en conséquence, la Cour de sa volonté d’exercer une surveillance plus grande sur ces services, avant de se demander si, pour que les effectifs de magistrats répondent à l’accroissement correspondant de la charge de travail, il n’estimait pas nécessaire de rappeler les nombreux magistrats de la Cour mis à la disposition d’autres organismes publics. Relevant que dans le dernier rapport du Conseil national des impôts, le Premier Président de la Cour des comptes avait estimé qu’une assiette de la taxe professionnelle fondée sur la TVA pourrait être incompatible avec les règlements communautaires, M. Edmond Hervé lui a demandé quelles voies de réforme de la fiscalité locale il suggérait en conséquence. M. Alain Barrau a souhaité savoir si la Cour disposait d’évaluations de l’efficacité des aides publiques accordées aux entreprises en matière de création d’emplois ou d’investissements à l’étranger, notamment en Europe de l’Est. Il a aussi souhaité connaître la position de la Cour sur la réforme des fonds structurels européens et il s’est demandé si l’établissement d’une relation directe entre les institutions communautaires et les échelons décentralisés de chaque pays membre était envisageable. En réponse aux différents intervenants, M. François Logerot a tout d’abord confirmé l’interprétation donnée par M. Philippe Auberger sur l’analyse de la Cour relative aux dotations en capital des entreprises publiques tout en précisant que chaque opération devait être examinée au cas par cas et qu’il était, en conséquence, difficile de se prononcer sur un chiffre global. Il a ajouté qu’Eurostat n’avait pas soulevé d’objection de principe quant aux modalités de comptabilisation dans les agrégats publics des financements accordés aux structures de cantonnement et que, selon une information transmise oralement par le Directeur du budget, il aurait avalisé l’absence d’imputation dans le besoin de financement public de la dotation accordée à Réseau ferré de France. M. Logerot a indiqué que la rebudgétisation des fonds de concours ne lui paraissait pas poser de problème juridique ou technique mais soulevait plutôt une difficulté liée à l’affichage de ce type de ressource extrabudgétaire. Il a rappelé que les informations correspondantes figuraient déjà dans des annexes à la loi de finances, comme les montants des fonds rattachés au ministère des Finances soit 10 milliards de francs par an environ, dont 6 milliards de francs affectés aux rémunérations de ses fonctionnaires. S’agissant des mises à disposition de fonctionnaires, M. Logerot a confirmé que la grille d’analyse des emplois publics utilisée par la Cour intégrait la catégorie de la mise à disposition pour apprécier la divergence entre les emplois réels et les emplois budgétaires de l’État. Il a déclaré qu’au ministère de l’Éducation nationale, ces mises à disposition représentaient des effectifs importants, mais relativement connus, dans la mesure où elles s’effectuaient dans le cadre de conventions, ce qui n’était pas le cas de nombreux autres ministères. M. Pierre Joxe a remarqué que si la charge de travail de la Cour des comptes augmentait, il n’en allait pas de même de ses effectifs, ce qui la contraignait à un effort accru de productivité. Il a précisé que son objectif était moins d’augmenter le nombre des magistrats financiers que celui de leurs assistants, en provenance du ministère de l’Économie et des Finances ou de certaines administrations techniques, dont il souhaitait porter le nombre, de 50 actuellement, à 100. Il a ajouté que les magistrats financiers en disponibilité n’étaient pas rémunérés par la Cour des comptes, et ne faisaient qu’exercer un droit reconnu par le statut général de la Fonction publique, mais que son intention était bien de réduire le nombre des mises à disposition, notamment dans les cabinets ministériels, ce qui devrait mettre fin à l’existence de certains emplois officieux et contraindre l’État à créer des emplois budgétaires officiels. Il s’est engagé à transmettre à la Commission les travaux du Conseil des impôts consacrés à la réforme de la taxe professionnelle et il a jugé que le processus d’harmonisation de la fiscalité européenne serait plus difficile en matière de fiscalité locale en raison des traditions institutionnelles variant d’un pays à l’autre, entre centralisation et fédéralisme. Il a ainsi estimé particulièrement difficile d’identifier et de comparer les dépenses des collectivités territoriales des différents États membres, en prenant l’exemple de la dépense d’éducation en France et en Allemagne. Après avoir rappelé les travaux déjà consacrés par la Cour au sujet des aides à l’emploi, il a fait part des difficultés éprouvées à évaluer les prises de participation de l’État. Au sujet des fonds structurels européens, il a estimé que leur gestion s’apparentait plus à de la sous-traitance qu’à de la décentralisation, ce qui posait un sérieux problème de contrôle et il s’est demandé si les institutions européennes ne finiraient pas par exercer un rôle de tutelle des différentes administrations nationales, en citant l’exemple d’une lettre comminatoire adressée par un fonctionnaire de la Commission de Bruxelles à l’État français et en rappelant que la France subirait cette année des pénalités d’un montant de 700 millions de francs pour infraction à la réglementation communautaire. Il a évoqué les difficultés à évaluer de manière fiable les charges de la Fonction publique et il a mis l’accent sur la progression importante du coût des retraites de fonctionnaires d’ici à 2010, en s’interrogeant sur les conséquences de telles charges hors bilan en matière économique et sociale. M. Bernard Cieutat a indiqué qu’en raison de la grande hétérogénéité des différents concours de l’État aux collectivités territoriales, il était difficile pour la Cour d’établir un tableau consolidé de ces financements mais il a jugé que le Gouvernement pouvait publier un compte global des différents concours consentis au titre des exercices précédents au moment du dépôt de la loi de finances initiale. M. Philippe Auberger a remarqué qu’à la fin de la période triennale du pacte de stabilité sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales, la Cour des comptes pourrait établir un tableau des concours effectivement consentis par l’État à ces dernières en reprenant la nomenclature de la loi de finances. Abordant la question des frais de privatisation, M. Bernard Cieutat a observé que le rapport de la Cour consacré au règlement du budget de 1996 évoquait ce sujet, mais il a reconnu que leur consolidation pouvait être imparfaite en raison de leur grande diversité comme les frais de communication, de banques-conseil ou d’audits financiers. M. François Logerot a fait part de l’étonnement de la Cour devant le coût élevé de certains honoraires et frais d’audit occasionnés par quelques opérations de privatisation ou encore comptabilisés dans les charges du Consortium de réalisation et il a reconnu que la contraction de certaines dépenses, résultant de la présentation d’un solde net, était contraire à la règle de l’universalité budgétaire. II.- EXAMEN DES ARTICLES Article premier Résultats généraux de l’exécution des lois de finances pour 1996. Le présent article récapitule les résultats définitifs d’exécution de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative pour 1996. Les opérations à caractère définitif du budget général et des comptes d’affectation spéciale font apparaître un excédent de charges de 294,77 milliards de francs, au lieu de 277,09 milliards de francs en loi de finances initiale. Les opérations à caractère temporaire dégagent un excédent de 0,29 milliard de francs, alors qu’il était prévu, en loi de finances initiale, un découvert de 10,72 milliards de francs (hors opérations avec le FMI). Le découvert global du budget de l’Etat s’établit donc ainsi : – solde général d’exécution : - 292,94 milliards de francs ; – solde d’exécution hors opérations avec le Fonds monétaire international, qui conditionne le découvert à financer en trésorerie : - 294,48 milliards de francs ; – solde d’exécution hors opérations avec le FMI et le Fonds de stabilisation des changes (FSC), qui ne fait pas l’objet de prévision en loi de finances : - 295,42 milliards de francs, au lieu de - 287,81 milliards de francs prévus initialement. La différence (7,61 milliards de francs) est très inférieure à l’écart constaté en 1995 (47,84 milliards de francs). Le découvert s’établit à 3,76% du PIB, contre 4,21% en 1995. * * * La Commission a adopté l’article premier sans modification. * * * Article 2 Recettes du budget général. Le présent article fixe, pour 1996, le montant définitif des recettes brutes du budget général à 1.605,94 milliards de francs, en hausse de 6% par rapport à 1995. Après déduction des remboursements et dégrèvements, les recettes s’établissent à 1.345,39 milliards de francs, soit une augmentation, par rapport à 1995, de 52,63 milliards de francs (+ 4,07%). Dans le même temps, le PIB en valeur s’est accru de 2,6%. * * * La Commission a adopté l’article 2 sans modification. * * * Article 3 Dépenses ordinaires civiles du budget général. Le présent article arrête à 1.608,59 milliards de francs le total, pour 1996, des dépenses ordinaires civiles brutes du budget général, en hausse de 4,64%, soit 71,27 milliards de francs, par rapport à 1995. La ventilation des dépenses par titre montre qu’en 1996, la dynamique de la charge de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes a été élevée, mais inférieure à celle de 1995 (+7,5%, contre +9,9%), que la hausse des dépenses de fonctionnement est restée inchangée, à la différence des dépenses d’intervention qui ont fortement progressé : – titre I : Dette publique et dépenses en atténuation de recettes : 505,23 milliards de francs, c’est-à-dire + 35,17 milliards de francs, soit +7,5%, par rapport à 1995, après +9,9% en 1995, –0,6% en 1994 et +0,8% en 1993 ; – titre II : Pouvoirs publics : 4,19 milliards de francs, soit + 0,23 milliard de francs, en hausse de 5,9%, après +3,6% en 1995 et +1,2% en 1994 ; – titre III : Moyens des services : 620,12 milliards de francs, soit +20,6 milliards de francs, en hausse de 3,4%, comme en 1995, après +3,9% en 1994, +5,2% en 1993 et +6,3% en 1992 ; – titre IV : Interventions publiques : 479,04 milliards de francs, soit +15,28 milliards de francs, en hausse de +3,3%, après +1,9% en 1995, +5,1% en 1994, +5,7% en 1993 et +6,3% en 1992. Les dépenses ordinaires civiles nettes des remboursements et dégrèvements s’établissent à 1.348,04 milliards de francs (+2,5%, après + 4,7% en 1995, +4,3% en 1994 et +6,4% en 1993). Le présent article propose les modifications suivantes : – des ouvertures complémentaires de crédits, pour 23,14 milliards de francs, soit 1,44% des dépenses, contre 1,04% en 1995 et 0,8% en 1994. Sur ce total, plus de 15 milliards de francs concernent les dépenses en atténuation de recettes, en raison de la forte croissance des remboursements et dégrèvements d’impôts ; – des annulations de crédits non consommés, pour 8,97 milliards de francs, soit 0,56% des dépenses effectives correspondantes, contre 0,84% en 1995, 1,22% en 1994 et 1,56% en 1993. Au total, les crédits consacrés aux dépenses ordinaires civiles sont majorés de 14,175 milliards de francs, soit 0,88% des dépenses effectives. * * * La Commission a adopté l’article 3 sans modification. * * * Article 4 Dépenses civiles en capital du budget général. Le présent article propose d’arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital, pour 1996, à 108,55 milliards de francs, en hausse de 6,88 milliards de francs, soit + 6,77%, par rapport à 1995. Cette évolution, inverse à celle de 1995, résulte à la fois d’une progression des investissements réalisés par l’Etat (+ 4.105 millions de francs, soit +16,5%) et des subventions d’investissement (+ 2.776 millions de francs, soit +3,6%). On constate, comme chaque année, en raison des reports, que les dépenses constatées sont supérieures aux crédits initiaux (84,4 milliards de francs), mais inférieures aux crédits ouverts (141,8 milliards de francs). Le taux de consommation des crédits ouverts est en diminution : il s’est élevé à 76,5%, contre 80,1% en 1995 et 81,7% en 1994. Les ouvertures de crédits complémentaires proposées sont marginales : elles correspondent à des dépassements de centimes qui doivent être intégrés, les comptes publics étant arrêtés en centimes et les crédits en francs. * * * La Commission a adopté l’article 4 sans modification. * * * Article 5 Dépenses ordinaires militaires du budget général. Selon cet article, le montant définitif des dépenses ordinaires du titre III du budget de la Défense (moyens des armes et services) serait fixé à 107,4 milliards de francs, en hausse de 2,1% par rapport à l’année précédente (après 1,4% en 1995, 3,3% en 1994 et 4,6% en 1993). Les dépenses effectives sont proches du total net des crédits ouverts (109,6 milliards de francs), mais très inférieures aux crédits initiaux (152,5 milliards de francs). Les ouvertures de crédits complémentaires sont modestes (113 millions de francs). Les annulations de crédits non consommés s’élèvent à 1.249 millions de francs : environ la moitié de cette somme (600,8 millions de francs) correspond à des crédits de matériel et de fonctionnement, 394,6 millions de francs à des crédits de rémunérations et 231,8 millions de francs à des charges sociales. * * * La Commission a adopté l’article 5 sans modification. * * * Article 6 Dépenses militaires en capital du budget général. Le présent article arrête à 77,998 milliards de francs, pour 1996, le montant définitif des dépenses militaires en capital (équipement et subventions d’investissement) du budget général. Ce montant est en progression de 4,4% par rapport aux dépenses de 1995 (74,72 milliards de francs). Cette évolution à la hausse tranche avec la tendance observée depuis plusieurs années. Mais la diminution des dépenses en capital des services militaires avait été exceptionnellement forte en 1995 (-15,5%). Les demandes d’ajustement ne concernent que des annulations et portent sur des centimes. * * * La Commission a adopté l’article 6 sans modification. Article 7 Résultats du budget général de 1996. Le présent article propose d’arrêter à 296,65 milliards de francs l’excédent des dépenses figurant aux articles 3 à 6 sur les recettes retracées à l’article 2, contre 304 milliards de francs en 1995, et 275,53 milliards de francs en 1994. La prévision initiale tablait sur un déficit limité à 277,15 milliards de francs. Comme en 1995, la progression des dépenses (+103,28 milliards de francs) a été supérieure à celle des recettes (+83,79 milliards de francs) de la loi de finances initiale à la loi de règlement. * * * La Commission a adopté l’article 7 sans modification. * * * Article 8 Résultats des budgets annexes. Le présent article propose d’arrêter à 100,47 milliards de francs les dépenses et les recettes des budgets annexes en 1996, soit un montant quasi-identique à celui constaté en 1995 (100,49 milliards de francs). Cette évolution contraste avec la croissance de 3,7% observée lors de l’exercice précédent. A l’exception du budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), les budgets annexes ont connu une progression de leurs recettes et dépenses, allant de 1,8% pour le budget annexe des monnaies et médailles, à 8,3% pour le budget annexe de la Légion d’honneur. Seul le BAPSA a connu une diminution de ses recettes et dépenses, de l’ordre de 0,5%, ce qui, compte tenu de son poids relatif dans l’ensemble des budgets annexes, a permis de maintenir les résultats constatés au niveau de ceux de l’année précédente. Cette diminution des recettes du BAPSA s’explique avant tout par la baisse de 18,5% du produit des taxes parafiscales et des prélèvements sur ressources fiscales. * * * La Commission a adopté l’article 8 sans modification. * * * Article 9 Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1997. · L’arrêt des résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 1997 figure au paragraphe I du présent article, qui totalise, pour chaque catégorie de comptes, les recettes et dépenses de l’exercice 1996. Il mentionne par ailleurs les ouvertures et annulations de crédits demandées dans le présent projet. En 1996, les opérations des comptes spéciaux du Trésor se sont élevées à 475,9 milliards de francs en dépenses et 475,6 milliards de francs en recettes. La comparaison avec l’exercice 1995 doit être effectuée avec prudence, dans la mesure où les difficultés de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) avaient alors conduit à l’ouverture de 1.396,1 milliards de francs au compte n° 903-58 “ Avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics ”. Si l’on fait abstraction de ces avances, la progression des dépenses s’élève à 7,8% et celle des recettes à 12,3%. Les ouvertures de crédits demandées sont faibles en comparaison de celles de 1995, toujours en raison de l’absence d’avances à l’ACOSS. Elles représentent 24,9 milliards de francs, dont 24,5 milliards de francs au seul chapitre 3 du compte d’avance n° 903-58, soit un montant similaire à celui ouvert en 1995. Les annulations de crédits s’élèvent à 9,75 milliards de francs, dont 9,2 milliards de francs sur le compte n° 902-24 “ Compte d’affectation spéciale des produits de cession de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques ”, du fait de l’écart entre les prévisions de recettes de privatisation (22 milliards de francs) et celles effectivement encaissées (13,2 milliards de francs). · Le paragraphe II du présent article arrête les soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux, regroupés par catégorie de comptes, pour l’exercice 1996. Les soldes cumulés des comptes dont les opérations se poursuivent en 1997 sont arrêtés à 279,89 milliards de francs pour les soldes débiteurs (280,64 milliards de francs en 1995) et à 26,65 milliards de francs pour les soldes créditeurs (25,82 milliards de francs en 1995). Pour la première fois depuis 1990, la tendance à la dégradation des soldes d’exécution des comptes spéciaux du Trésor a été enrayée.
 · Le paragraphe III du présent article prévoit le report de ces soldes à la gestion suivante, conformément à l’article 24 de l’ordonnance organique, à l’exception de trois transports aux découverts du Trésor : – le transport traditionnel du solde du compte de pertes et bénéfices de change, créditeur de 971,7 millions de francs (paragraphe II de l’article 13 du présent projet) ; – l’apurement d’une partie du solde créditeur du compte n° 904-14 “ Liquidations d’établissements publics de l’Etat et d’organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses ”, pour un montant de 34,17 millions de francs (article 11 et paragraphe II de l’article 13 du présent projet) ; – les remises de dettes dans le cadre de l’aide aux pays en voie de développement pour un montant de 2,14 milliards de francs (paragraphe III de l’article 13 du présent projet). Les dispositifs de remises de dettes qui contribuent à ce dernier montant sont étudiés ci-après dans le commentaire de l’article 13 du présent projet. * * * La Commission a adopté l’article 9 sans modification. * * * Article 10 Pertes et profits sur emprunts et engagements de l’Etat. L’article 35 de l’ordonnance organique relative aux lois de finances prévoit que le projet annuel de loi de règlement établit le compte de résultats de l’exercice, qui comprend le déficit ou l’excédent du budget général, les profits et pertes des comptes spéciaux du Trésor et les profits et pertes éventuels des opérations de trésorerie. Le présent article est relatif, au sein de ce troisième volet, aux opérations relatives à la dette publique (emprunts émis et engagements contractés par l’Etat), tandis que l’article 9-III porte sur les pertes de 1996 résultant de divers dispositifs d’abandon de créances. En 1996, 1,99 milliard de francs de pertes totales a été enregistré au titre des opérations de trésorerie, soit une diminution sensible en comparaison des 19,22 milliards de francs de 1995 et plus encore au regard des 156,55 milliards de francs de 1994. Ce dernier montant était, il est vrai, exceptionnel et résultait largement de la reprise de 110 milliards de francs de dettes de l’ACOSS.
Les annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor ont représenté 9,25 milliards de francs, dont 6,37 milliards de francs au titre du remboursement des créances de TVA des entreprises. L’origine des autres remboursements mis à la charge du Trésor résulte des remboursements d’emprunts d’organismes pris en charge par l’Etat, selon la répartition suivante : – 1,2 milliard de francs pour le Fonds d’intervention sidérurgique (FIS) ; – un milliard de francs pour le Fonds spécial des grands travaux ; – environ 800 millions de francs pour la Société de développement des véhicules automobiles (SODEVA), filiale de Renault. Les pertes de change représentent près d’un milliard de francs et sont partiellement compensées par les bénéfices de change (486,5 millions de francs). Le solde est toutefois négatif à hauteur de 513 millions de francs, alors qu’il avait été positif de 687,5 millions de francs en 1995. Les charges financières s’élèvent à 1,78 milliard de francs et résultent essentiellement des primes d’émission des obligations (1,76 milliard de francs). Les autres pertes sur emprunts et engagements s’élèvent à 1,96 milliard de francs. Elles sont très largement compensées par les profits sur adjudications d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à intérêt annuel (BTAN), profits qui atteignent 11 milliards de francs. Le solde net des pertes de trésorerie est transporté au compte permanent des découverts du Trésor. * * * La Commission a adopté l’article 10 sans modification. * * * Article 11 Apurement d’une partie du solde créditeur d’un compte spécial du Trésor. L’article 24 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose : “ Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte est reporté d’année en année. Toutefois, les profits et pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l’exception des comptes d’affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l’année dans les conditions prévues à l’article 35 ”. Ces pertes et ces profits sont donc imputés au compte permanent des découverts du Trésor. Le compte de commerce n° 904-14 “ Liquidations d’établissements publics de l’Etat et d’organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses ” a pour objet de retracer les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu la liquidation de ces organismes ou établissements dissous ainsi que les liquidations résultant d’activités exercées par des services de l’Etat. En 1996, le solde créditeur de ce compte, reporté à la gestion 1997, s’élève à 890,19 millions de francs. Toutefois, les opérations de liquidation de trois organismes ont permis de dégager, au total, un profit s’élevant à 34,17 millions de francs. Il se décompose de la façon suivante : – Centre mondial informatique et ressource humaine : + 34,6 millions de francs ; – Union centrale des caisses de crédit municipal : – 0,51 million de francs ; – Caisse professionnelle de l’industrie semoulière : + 80.505 francs. Ce solde créditeur, apuré par le présent article, fait l’objet d’un transport en atténuation des découverts du Trésor (article 13-II du présent projet). * * * La Commission a adopté l’article 11 sans modification. * * * Article 12 Reconnaissance d’utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait. Le présent article propose de reconnaître d’utilité publique une série de dépenses relevant de la gestion de fait. Aux termes de l’article 60-XI de la loi du 23 février 1963, toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous son contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doit, sans préjudice de poursuites devant la juridiction pénale, rendre compte au juge des comptes de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés. Les mêmes principes s’appliquent aux personnes qui reçoivent ou manient directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et à celles qui, sans avoir la qualité de comptable public, procèdent à des opérations portant sur les fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur. En outre, les tiers peuvent engager leur responsabilité dans une gestion de fait sans détenir ou recevoir les fonds. Dans ce cas, ils peuvent être déclarés solidairement comptables de fait. Amenée à se promener sur de tels agissements, la Cour des comptes formule d’abord un arrêt provisoire permettant de notifier aux comptables de fait les charges retenues contre eux pour qu’ils puissent faire part de leurs observations, puis un arrêt définitif sur le fond. Au vu des pièces justificatives, la Cour peut alors les déclarer quitte, en décharge ou en débet, l’arrêt de débet étant exécutoire. Dans cette situation, la Cour “ alloue ” le montant des dépenses en cause, puis arrête provisoirement la ligne de compte. La Cour ayant souhaité disposer d’une procédure permettant d’apurer et de régulariser rétroactivement les gestions de fait, a pris l’habitude d’inclure dans l’arrêt définitif une injonction aux comptables de fait de produire une décision du Parlement statuant sur l’utilité publique des dépenses en cause. Cette reconnaissance ne règle pas le problème de la régularisation comptable, qui n’est pas du ressort du Parlement, mais du juge des comptes, c’est-à-dire la Cour des comptes. En revanche, l’acte demandé au Parlement correspond à une demande d’autorisation d’encaisser des recettes et de procéder à des dépenses, comme dans une loi de finances. La différence est que cette autorisation vaut a posteriori. Ainsi pourvue d’un fondement juridique équivalent à un budget propre, la gestion de fait peut alors faire l’objet de la régularisation comptable. La première espèce porte le paiement de rémunérations et de dépenses de fonctionnement du ministère de l’Aménagement du territoire par le biais de l’“ Association Ouest-Atlantique ”. Cette dernière avait conclu une convention avec la DATAR et reçu des subventions versées à partir du chapitre 44-01 du budget de l’aménagement du territoire, afin de financer des projets et études dans le but du développement de l’Ouest-Atlantique. L’enquête de la Cour des comptes a montré que ces fonds avaient en fait servi à financer des dépenses de personnel et de fonctionnement du ministère. Par des arrêts des 9 juillet 1992, 7 février et 27 mars 1996 rendus provisoirement, puis par l’arrêt définitif du 21 mai 1997, la Cour a déclaré conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de l’Etat, pour la période de juillet 1988 à janvier 1992, le ministre délégué à l’Aménagement du territoire et son directeur de cabinet. La ligne de compte a été fixée par la Cour à 2.828.457 F. en recettes et en dépenses. Elle a enjoint aux gestionnaires de fait de produire une décision du Parlement statuant sur l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait. L’utilité publique de ces dépenses ne fait pas de doute, puisqu’elles ont eu pour but de subvenir au fonctionnement du ministère de l’Aménagement du territoire. Le deuxième cas concerne la gestion de fait constatée dans le cadre de l’“ Association pour la promotion de l’information économique et sociale ” (APIES). · L’enquête de la Cour a montré que, par le biais d’une convention signée par le président de cette association et le préfet de la région Auvergne, représenté par le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR), la gestion de crédits mis à la disposition de ce dernier par la Communauté européenne dans le cadre du “ programme opérationnel, objectif 2, au titre de la mesure assistance technique ” avait été confiée à ladite association. Or, il apparaît que ces crédits sont restés totalement à disposition du SGAR et ont eu pour objet notamment d’acheter des matériels affectés au service exclusif des services de l’Etat de la région Auvergne. La Cour a donc estimé, par un arrêt provisoire du 8 février 1996 et par un arrêt définitif du 21 novembre 1996, que les fonds avaient été irrégulièrement extraits du chapitre 41-58 du budget de l’Intérieur et a reconnu comptables de fait, conjointement et solidairement, l’APIES, le SGAR de la préfecture de la région Auvergne et le Trésorier-Payeur Général du Puy-de-Dôme (ayant connu et toléré ces irrégularités). La Cour a ainsi fixé la ligne de compte :
Elle a enjoint aux gestionnaires de fait de produire une décision du Parlement statuant sur l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait. Cette utilité publique ne semble pas devoir être contestée, les dépenses en question ayant servi à financer le fonctionnement des services de la préfecture de région. · Par ailleurs, d’autres opérations effectuées par l’APIES avec le SGAR de la préfecture de la région Auvergne ainsi qu’avec la direction régionale de l’INSEE ont donné lieu à des arrêts de la Cour des comptes portant sur une gestion de fait. Ainsi, de 1987 à 1990, la préfecture a fait verser à l’association 797.500 F (à partir du chapitre 44-01 du budget de l’Aménagement du territoire et des chapitres 37-04 et 34-94 du budget du Premier ministre). La Cour indique que ces sommes sont en fait restées à la disposition de l’administration et ont servi à acquitter différentes factures incombant normalement à la préfecture de la région Auvergne. Ont été reconnu comptables de fait s’agissant de cette affaire : le SGAR de la préfecture de région, l’APIES et son trésorier, ainsi que le président de l’association “ Qualif 2001 ” (destinataire “ d’avances ” de la part de l’APIES). La ligne de compte a été fixée de la façon suivante :
Par son arrêt définitif du 4 juillet 1996, la Cour a enjoint aux comptables de fait de produire une délibération du Parlement reconnaissant l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait. Compte tenu du fait que les dépenses effectuées en gestion de fait ont servi au financement de dépenses de fonctionnement de la préfecture de région, cette reconnaissance d’utilité publique paraît devoir être accordée. Enfin, dans le cadre d’une convention signée entre le directeur régional de l’INSEE en Auvergne et l’association APIES, cette dernière devait procéder à une action de formation pour le personnel de l’INSEE. Si 38.000 F ont bien été versés à partir du chapitre 34-98 du budget du ministère de l’Economie et des finances, aucune prestation n’a cependant été fournie en retour. La Cour des comptes a considéré que ces fonds étaient restés à la disposition de l’administration et a déclaré comptables de fait l’APIES et son trésorier, ainsi que le directeur régional de l’INSEE. Par un arrêt provisoire du 4 juillet 1996, elle a fixé ainsi la ligne de compte :
Elle a enjoint aux comptables de fait des deniers de l’Etat de produire une décision du Parlement reconnaissant d’utilité publique les dépenses allouées. Il ne semble pas que cette reconnaissance doive être refusée, la Cour ayant soustrait aux dépenses qu’il est demandé de reconnaître d’utilité publique celles qui ne ressortissent pas des charges relevant de l’Etat. * * * La Commission a adopté l’article 12 sans modification. * * * Article 13 Transport aux découverts du Trésor. En application du dernier alinéa de l’article 35 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le dernier article de la loi de règlement récapitule le compte de résultat de l’année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor, au sein de la comptabilité patrimoniale de l'Etat. a) Le paragraphe I agrège les sommes suivantes à transporter en augmentation des découverts du Trésor : – l’excédent net des dépenses sur les recettes du budget général, de 296.648,3 millions de francs, inscrit à l’article 7, qui constitue le solde des recettes arrêtées à l’article 2 et des dépenses arrêtées aux articles 3 à 6 du présent projet ; – les pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat, dont le solde est débiteur à hauteur de 1.989,92 millions de francs selon les développements de l’article 10 du présent projet ; L’ensemble représente 298.638,23 millions de francs. b) Le paragraphe II porte sur les sommes transportées en atténuation des découverts du Trésor, soit 1.005,86 millions de francs au titre, d’une part, du compte d’opération monétaire n° 906-01 “ Pertes et bénéfices de change ” soldé chaque année (article 9-III), à hauteur de 971,69 millions de francs en 1996, et, d’autre part, de l’apurement d’une partie du solde créditeur du compte n° 904-14 (34,17 millions de francs, article 11 du présent projet). c) Le paragraphe III porte sur le montant du capital afférent à des dettes remises aux pays en voie de développement pour un total de 2.136,54 millions de francs, montant visé à l’article 9-III. Le rapport de la Cour des comptes et l’annexe VI au présent projet précisent l’effet des dispositifs concernés. · Un montant de 5,47 millions de francs est inscrit au titre des remises en principal de prêts inscrits à des comptes spéciaux du Trésor dans le cadre de l’application de la résolution 165 S9 du conseil du commerce et du développement de la CNUCED, dont l’application a été initialement prévue par l’article 16 de la loi de règlement pour 1978. L’inscription est relative à la part en capital des annuités de prêts consentis par la Caisse centrale de développement économique sur ses fonds propres ou pour le compte de l'Etat, ainsi que des prêts consentis par le Crédit national pour le compte du Trésor. La remise en principal s’élève, pour l’exercice 1995, à 5,47 millions de francs, dont 0,24 million de francs au titre du compte n° 903-05 “ Prêts du FDES ” et 5,22 millions de francs sur le compte n° 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ”. Au principal s’ajoute une remise de 1,67 million de francs d’intérêts. La Cour des comptes indique que le montant cumulé des remises de dettes opérées depuis 1980 s’élève ainsi à 650,64 millions de francs en capital et 249,6 millions de francs en intérêts. Ces montants restent dans la limite du plafond autorisé de 920 millions de francs. · Au titre de l’application du dispositif dit de “ Toronto ”, prévu pour la première fois par l’article 40 de la loi de finances pour 1988, ce sont 521,4 millions de francs qui sont annulés après examen par le “ Club de Paris ”. Cet allégement de dettes comprend : – un montant en capital de 90 millions de francs bénéficiant à l’Egypte au compte de prêts n° 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ” géré par le Crédit national ; – un montant de 431,37 millions de francs au compte de prêts n° 903-17 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ”. L’allégement en intérêts, non pris en compte dans le transport aux découverts du Trésor, s’élève à 585,2 millions de francs. · Le dispositif de remises de dettes de Dakar 1 a été initialement prévu pour alléger la totalité des créances d’aide au développement détenues par la France sur les trente-cinq Etats les plus pauvres et les plus endettés d’Afrique subsaharienne (article 125-I de la loi de finances pour 1990), puis étendu aux “ pays les moins avancés ” (PMA) non africains (article 68-I de la loi de finances rectificative pour 1990). Les remises de dettes accordées au titre de ce dispositif s’élèvent à 191,74 millions de francs en principal en 1996 (dont 113,61 millions de francs pour le compte n° 903-07 et 78,13 millions de francs pour le compte n° 903-17). Les intérêts correspondants annulés atteignent 115,46 millions de francs. · Les remises de dettes accordées dans le cadre des accords de Dakar 2 (article 51 de la loi de finances rectificative pour 1994) en faveur des pays membres de l’Union économique et monétaire ouest africaine, des pays membres de la banque des Etats de l’Afrique centrale et de la République fédérale islamique des Comores s’élèvent à 396,27 millions de francs en capital et les intérêts correspondant annulés représentent 59,23 millions de francs. Elles résultent pour l’essentiel d’une remise en capital de 240,28 millions de francs consentie à la Côte d’Ivoire. · Les remises consenties dans le cadre d’opérations de conversion de dettes représentent 1.021,65 millions de francs. L’article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990 a autorisé l’annulation totale ou partielle de dettes dans le cadre d’opérations de conversion de dettes en faveur du développement. A ce titre, 540 millions de francs de remises en capital ont été consenties en 1996. Par ailleurs, l’article 95 de la loi de finances rectificative pour 1992 a prévu l’annulation totale ou partielle des dettes du Cameroun, du Congo, de la Côte d’Ivoire et du Gabon, suite à la XVIIème conférence des chefs d’Etat de France et d’Afrique à Libreville. L’annulation en vertu de cette disposition porte sur 481,64 millions de francs. d) Au total, par l’application du présent article, les découverts du Trésor seraient accrus de 299,77 milliards de francs, dont 296,65 milliards de francs résultant du budget général, contre 320,13 milliards de francs en 1994 (dont 304 milliards de francs au titre du budget général). Le compte permanent des découverts du Trésor (19) peut être complété par le résultat de 1995 qui n’y a pas encore été inscrit. Il apparaît dès lors de la manière suivante au 31 décembre 1996.
Au total, les découverts du Trésor, égaux à 2.927,14 milliards de francs au 31 décembre 1995, seraient portés à 3.225,9 milliards de francs. * * * La Commission a adopté l’article 13 sans modification. * * * La Commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996 sans modification. TABLEAU COMPARATIF ___
ANNEXE RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES lettre du Premier Président Cour des comptes QUESTION N° 1 LA POLITIQUE DE L'ÉPARGNE LOGEMENT Les années récentes font apparaître une divergence entre l’évolution des encours de dépôts au titre de l'épargne logement, en accélération sensible, et celle des encours de prêts, en nette décélération. Les primes versées par l'Etat aux épargnants ont, pour leur part, décru entre 1990 et 1995, mouvement qui s'est inversé en 1996. La nomenclature budgétaire confond actuellement sur l'article 30 du chapitre 44-91 du budget des charges communes les primes versées au titre des plans (PEL) et celles versées au titre des comptes (CEL). La Cour estime-t-elle, que cette confusion est justifiée compte tenu des différences existant entre ces deux mécanismes, et, en particulier du versement automatique de la prime lors du retrait des fonds d'un PEL, alors que pour un CEL, cette prime n'est acquise qu'avec la concrétisation d'un projet immobilier ? Par ailleurs, cette différence entre PEL et CEL au regard des conditions de versement des primes de l'Etat n'incite-t-elle pas à penser que le soutien à l'épargne-logement, pour ce qui touche aux PEL, relève d'avantage du soutien à l'épargne que de la politique du logement ? Dans ces conditions, l'imputation de ces dépenses sur le chapitre 44-91 du budget des charges communes, consacré aux encouragements à la construction immobilière, est-elle réellement conforme au principe de spécialité des crédits posé par l'ordonnance organique de 1959 ? La Cour peut-elle indiquer si, à ces yeux, la méthode actuellement retenue, fondant la dépense budgétaire sur la constatation des droits à prime à l'issue de la période d'épargne, est de bonne orthodoxie. N'aurait-il pas été préférable d'instaurer un mécanisme de provisionnement, fondé sur l'acquisition annuelle du droit à prime - et d'ailleurs similaire à celui qui avait été mis en oeuvre à l'origine pour les primes d'épargne populaire ? RÉPONSE 1.- Spécialité des crédits "Le régime de l'épargne logement a pour objet de permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui ont fait des dépôts à un compte d'épargne logement (20) et qui affectent cette épargne au financement de logements destinés à l'habitation principale" (art. L 315-1 du code de la construction et de l'habitat). Compte tenu de ce dispositif, la Cour considère que l’imputation des crédits afférents à l’épargne logement sur un même chapitre ne contrevient pas formellement au principe de spécialité défini par l’article 7 de l’ordonnance organique de 1959. Elle estime qu’une clarification de l’information budgétaire est néanmoins souhaitable et pourrait conduire à distinguer effectivement, au sein du chapitre, les primes versées au titre des plans et celles qui le sont au titre des comptes. 2.- Evolution des dépenses L'analyse de l'évolution des dépenses du chapitre 44-91 du budget des charges communes (article 30 § 20) met cependant en évidence deux phénomènes principaux : - une diminution quasi-constante des montants versés au titre des comptes d'épargne-logement pour lesquels les primes ne sont acquises qu'au moment de la réalisation effective d'une opération immobilière (achat ou travaux) et de l'octroi d'un prêt ; – une variation apparemment erratique des montants versés au titre des plans d'épargne-logement. MONTANT DES PRIMES VERSÉES AU TITRE DES PEL ET DES CEL (en millions de francs)
Source : Direction du Trésor En ce qui concerne les plans d'épargne logement, les exercices de 1992 à 1995 ont été marqués par une diminution de plus de deux milliards du montant des primes d'épargne-logement, mouvement principalement lié à la baisse des acquisitions. La direction du Trésor avait précisé courant 1996 qu'il "était improbable que ce phénomène se reproduise". De fait, nombre de plans arrivant à maturité, les dépenses ont augmenté en 1996 de plus de 400 millions pour s'établir à 6,23 milliards et, en 1997 cette progression s'est poursuivie pour atteindre 6,8 milliards, soit une hausse de 9% par rapport à l'exercice antérieur. Cette situation devrait perdurer car on constate que, depuis plusieurs années, l'encours moyen des dépôts, sur les plans comme sur les comptes d'épargne, augmente très régulièrement. ENCOURS DE DÉPÔTS SUR PLANS ET COMPTES D'ÉPARGNE-LOGEMENT (en millions de francs)
Source : Direction du Trésor Exprimée en pourcentage, cette progression des encours ressort particulièrement. NOMBRE ET ENCOURS MOYENS DES PLANS ET COMPTES (en millions de francs)
Source : Direction du Trésor Depuis 1991, les plans d'épargne-logement ont subi une double évolution caractérisée par : · la croissance du nombre de plans ouverts ; · mais surtout celle des montants moyens épargnés (21). On peut d'ailleurs constater que, depuis quatre ans, l'encours moyen des plans évolue parallèlement au montant minimal des versements annuels (3 600 francs). Si la croissance des encours tient donc à l'augmentation du nombre de plans ouverts, elle tient également au fait que les épargnants conservent plus longtemps leurs plans sans utiliser les droits acquis pour concrétiser un projet immobilier. Le tableau ci-après montre en particulier que, dans le contexte d'une baisse de l'inflation et des taux d'intérêts, les épargnants ont tout intérêt à conserver leurs plans le plus longtemps possible (22) et à retarder leur demande de prêt, prêt dont les conditions deviennent de moins en moins intéressantes par rapport à celles du marché (23). EVOLUTION DES TAUX D'INTÉRÊTS DES PLANS D'ÉPARGNE LOGEMENT (en millions de francs)
Actuellement encore, le faible niveau des taux d'intérêts et les modifications de la fiscalité conduisent les épargnants à ne pas modifier ce comportement. Même si les placements en plans d'épargne-logement sont moins liquides que d'autres produits d'épargne (25), ils sont devenus plus intéressants à moyen terme que les autres placements de niveau de risque équivalent (c'est à dire quasi-nul), en particulier que les SICAV monétaires. Un plan d'épargne ouvert avant février 1994 rapporte en effet 6% d'intérêts sur lesquels ne sont prélevés que la CSG et le RDS alors que : - le rendement des SICAV monétaires s'est établi en 1997 à 2,97% hors droits d'entrée, soumis à l'imposition des revenus et des plus values à 20,9% ; - le rendement moyen des obligations, pour la même année, se situe environ à 5,5%, soumis à prélèvement libératoire, CSG et RDS. En ce qui concerne les comptes épargne logement (26), qui permettent le remboursement à vue des sommes versées, la croissance de l'encours moyen est également sensible bien que le nombre de comptes soit stable depuis plusieurs années. La situation des comptes épargne logement en tant que produit d'épargne est en effet moins favorable que celle des plans. D'une part, les taux d'intérêt sont moins élevés, d'autre part ces taux sont variables sur la durée de vie du compte et, enfin, la prime de l'Etat n'est acquise que dans l'hypothèse où un prêt est accordé au détenteur du compte. Sur ce dernier point, il est certain que les dispositions applicables aux CEL sont plus proches des objectifs affichés par le régime d'épargne logement qu'en ce qui concerne les plans. EVOLUTION DES TAUX D'INTÉRÊTS DES COMPTES ÉPARGNE LOGEMENT (en millions de francs)
De fait, même si la direction du Trésor ne connaît pas le nombre de plans clôturés sans que le droit à prêt ait été utilisé, on constate que le ratio "encours des prêts sur encours de l'épargne" s'établissait au 31 décembre 1996 à 27%. Puisque, dès lors que l'épargne-logement a atteint un régime stationnaire, il y a identité entre ce ratio et la proportion de plans clôturés ayant donné lieu à prêt (27), on peut admettre compte tenu de la croissance des encours que le nombre de plans clôturés ayant fait l'objet d'une demande de prêt est légèrement supérieur à ce pourcentage. Ce ratio montre cependant bien que les plans d'épargne logement, dans un contexte de baisse des taux, ont toujours été considérés comme un produit d'épargne performant. Du strict point de vue des objectifs affichés par le dispositif d'épargne logement, la situation actuelle doit être appréciée en tenant compte des éléments suivants : - le contexte conjoncturel caractérisé par un faible niveau des taux d'intérêts apparents, les récentes mesures fiscales touchant la taxation des revenus du capital et un marché de l'immobilier relativement déprimé doublé d'une baisse des prix qui conduit les éventuels acquéreurs à retarder leur achat ; - le fait que les épargnants ouvrent généralement un ou plusieurs plans sans avoir de vision précise de l'échéance à laquelle ils pourront concrétiser leur projet immobilier. Ainsi, si le ratio "encours des prêts sur encours de l'épargne" peut laisser penser que les PEL sont essentiellement devenus un produit d'épargne, la Cour considère néanmoins que l'on ne peut assimiler le soutien accordé par l'Etat à l'épargne logement à un simple soutien à l'épargne et ceci pour deux raisons principales : - la première tient au fait qu'environ un tiers des plans clôturés donne lieu à prêt ; - la seconde est, pour ce qui concerne les deux autres tiers, que les plans clôturés peuvent servir à concrétiser un projet immobilier sans que le droit à prêt ne soit utilisé. En effet, plus la période de remboursement est longue, moins le montant empruntable est important. Compte tenu du coût des garanties demandées à l'emprunteur et de la souplesse de certains produits concurrents (variabilité des remboursements mensuels en particulier), un éventuel acquéreur peut être dissuadé de compléter son financement par un prêt d'épargne logement dont le taux, supérieur à 6,3%, n'est pas très différent de ceux actuellement pratiqués sur le marché financier. L'appréciation portée sur l'épargne logement ne peut donc l'être valablement que sur un terme relativement long, en s'affranchissant des éléments conjoncturels qui influent, avec un décalage minimum de quatre ans (28), sur le comportement des titulaires de plans. 3.- Provisionnement des primes acquises Dans le cadre existant de la comptabilité budgétaire, l'absence de provisionnement des primes acquises ne contrevient pas à l'orthodoxie budgétaire. Cependant, les modalités comptables en vigueur, éloignées au cas d’espèce de la notion de droits constatés, ne permettent pas d'avoir une vision claire des engagements à terme de l'Etat. La Cour souhaite voir évoluer cette situation. Les modalités mises en oeuvre à l'origine pour les primes d'épargne populaire étaient, en effet, initialement apparues comme un progrès. Toutefois, la Cour a constaté qu'après avoir subi des variations très importantes et peu expliquées le provisionnement des primes d'épargne populaire a été abandonné. En tout état de cause, la question du provisionnement des engagements de l'Etat ne parait pouvoir se résumer à des dispositions particulières prises pour certains types de dépenses mais constitue l'un des aspects d'une réforme plus considérable de la comptabilité publique. QUESTION N° 2 LES RELATIONS ENTRE OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES Dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1996, la Cour déplore une nouvelle fois “ l’insuffisance des textes, source de confusion entre pertes et profits de trésorerie d’une part, dépenses et recettes budgétaires d’autre part ” (p.239). La Cour peut-elle préciser si cette remarque s’applique au plan comptable de l’Etat ou aux textes plus généraux régissant l’organisation et le fonctionnement de la comptabilité publique ? L’appréciation de la Cour a-t-elle la même portée pour le budget général, pour les budgets annexes et pour les comptes spéciaux du Trésor ? La Cour peut-elle également préciser dans quel sens il faut entendre le deuxième alinéa de l’article 42 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, qui dispose que “ les charges et les produits résultant de l’exécution des opérations de trésorerie sont imputés aux comptes budgétaires ” ? La gestion de la dette publique montre le flou de la distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie. La Cour relève par exemple que, dans le cadre de la gestion active de la dette, des opérations de rachat et d’échange de titres ont permis d’économiser, selon la direction du Trésor, environ 1,1 milliard de francs d’intérêts sur 1,6 milliard de francs d’intérêts dus. Est-il possible de connaître la contrepartie de ces économies budgétaires en termes de profits et pertes de trésorerie ? De façon générale, quelle est la portée de l’autorisation parlementaire en matière de charge de la dette, dès lors que des arbitrages effectués à la discrétion de l’administration, peuvent modifier l’équilibre entre charges budgétaires et pertes et profits de trésorerie ? Les instruments comptables et les documents budgétaires mensuels apportent-ils une information suffisante sur ces opérations ? La Cour estime-t-elle qu’il serait souhaitable d’encadrer par une autorisation préalable les possibilités d’arbitrage offertes à la direction du Trésor ? Faut-il au contraire se féliciter que l’administration dispose, du fait de cette possibilité d’arbitrage, d’une certaine souplesse, qui pourrait permettre à l’Etat de contenir la dépense budgétaire dans les limites de l’autorisation parlementaire, au prix d’une dégradation des opérations de trésorerie, au cas où les conditions offertes par les marchés financiers se détérioreraient subitement et profondément ? Les résultats des opérations de trésorerie ne viennent à la connaissance du Parlement qu’à l’occasion de la loi de règlement. Cependant, en se limitant à un exemple particulier, la confrontation de l’échéancier de la dette publique avec les hypothèses de change retenues pour l’évaluation du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes pourrait permettre d’évaluer à priori les pertes et profits de trésorerie résultant de l’amortissement des emprunts d’Etat en écus. Plus généralement, la Cour estime-t-elle que certains résultats de trésorerie pourraient faire l’objet de prévisions à l’occasion de la loi de finances initiale ? RÉPONSE La Cour des Comptes n'a pas à se substituer au législateur. Il lui appartient toutefois d'alerter celui-ci, lorsque la présentation de mesures spécifiques lui parait, soit contraire aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances dans l'exécution des opérations de trésorerie, soit dans un flou juridique de nature à fausser la signification de l'évolution de grandeurs budgétaires ou du résultat de l'exécution de la loi de finances. Cette préoccupation a conduit la Cour à porter une attention particulière aux procédures qui, en minimisant des charges budgétaires transférées sur des opérations de trésorerie, permettaient à l'Etat de s'affranchir de la référence à des normes telles que celles assignées par la loi quinquennale sur la maîtrise de la dépense publique. “ L’insuffisance des textes, source de confusion entre pertes et profits de trésorerie d’une part, dépenses et recettes budgétaires d’autre part ” a été à nouveau à l’origine d’observations critiques de la Cour dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1996. Elles portent sur le principe de distinction entre opérations de trésorerie et opérations budgétaires, tel qu’il a été défini, par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 et par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Pour la Cour, “ l’inadéquation d’une comptabilité budgétaire recettes-dépenses pour apprécier la situation financière de l’Etat suppose un effort de clarification ” (29). Mais elles concernent surtout l’application de ce principe dans l’exécution et le financement des lois de finances successives depuis la mise en place de ces textes. La Cour des Comptes a relevé dans les dernières années un certain nombre de cas de traitement comptable particulier accordé à plusieurs opérations qui lui paraissaient révélateurs d'un brouillage partiel de la ligne qui sépare les opérations de trésorerie des opérations budgétaires. Certaines des modalités de la gestion de la dette publique fournissent un exemple du flou qui caractérise la distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie Ces critiques doivent, en outre, s’apprécier au regard de l’évolution d’autres normes, comptables comme la réforme du plan comptable général, ou budgétaires comme celles relatives à la détermination du besoin de financement défini dans le cadre du Traité de Maastricht, ainsi qu’au regard de l’interprétation de cette distinction par le juge constitutionnel. 1.- La complexité du cadre juridique actuel a) L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 La frontière entre les opérations du budget général et les opérations de trésorerie est d’abord tracée par les articles fondamentaux du droit budgétaire inscrits dans l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Dès l’article 3 qui définit les “ différentes ressources de l’Etat ” apparaissent la spécificité française par rapport à d’autres pays européens comme l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne et la spécificité de l’Etat par rapport à d’autres personnes morales de droit public dotées de l’autonomie financière comme les collectivités territoriales ou à de simples démembrements budgétaires comme les budgets annexes. Ainsi, aux termes de l’article 3 sont rangés parmi les ressources permanentes de l’Etat, les remboursements de prêts et avances, à l’exclusion des ressources d’emprunts. Parallèlement, l’article 6 classe les prêts et avances parmi les charges permanentes de l’Etat et les charges de la dette publique à l’intérieur des dépenses ordinaires (30). Mais selon la tradition budgétaire française, le remboursement de la dette en est exclu, moins par son caractère d’opération non permanente ou temporaire que par nature (31). Il résulte de ces articles 3 et 6 que les opérations de trésorerie ne figurent pas au tableau d’équilibre de la loi de finances. Or de la qualification de ces opérations, validée ou non par le juge constitutionnel, dépend le niveau du solde d’exécution des lois de finances. Celui-ci s’avère différent du résultat de l’année défini à l’article 35 de l’ordonnance organique, en raison notamment de la prise en compte de ces pertes et profits des opérations de trésorerie (32). b) L’article 35 de l’ordonnance organique La distinction entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie influe directement sur le résultat budgétaire dont le contenu est défini par l’article 35 de l’ordonnance organique aux termes duquel le projet de loi de règlement établit le résultat de l’année qui comprend : - a) le déficit ou l’excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général ; - b) les profits et les pertes constatées dans l’exécution des comptes spéciaux; - c) les profits ou les pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie dans des conditions prévues par un règlement de comptabilité publique. c) Le décret du 29 décembre 1962, art. 139 et 40 Il s’agit du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique qui définit les principes fondamentaux applicables à l’Etat, aux établissements publics nationaux, aux organismes publics dotés d’un agent comptable (33). L’article 139 du décret de 1962 relatif aux résultats annuels et comptes de fin d’année est appelé à préciser les conditions d’intégration des pertes et profits : “ Les comptes de résultats décrivent l’ensemble des profits et des pertes réalisés par l’Etat au cours de chaque gestion. Sont, en conséquence, imputés aux comptes de résultats le solde des recettes et des dépenses du budget général, les profits et les pertes constatés conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances dans l’exécution des comptes spéciaux du Trésor et des opérations de trésorerie et les résultats des budgets annexes après déduction, le cas échéant, des affectations aux réserves et des reports à nouveau ”. L’article 40 de ce décret définit les opérations de trésorerie constituées par “ tous les mouvements de numéraire, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants et, sauf exceptions propres à chaque catégorie d’organisme public, les opérations intéressant les comptes de créances et de dettes ”. d) L’article 42 du décret de 1962 Le critère de séparation entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie est illustré dans l’article 42, selon lequel “ les opérations de trésorerie sont décrites par nature pour leur totalité et sans contraction entre elles ” (alinéa 1) et selon lequel “ les charges et les produits résultant de l’exécution des opérations de trésorerie sont imputés aux comptes budgétaires ” (alinéa 2). Et selon l’acception traditionnelle de l’article 30 de l’ordonnance organique de 1959, “ les opérations de trésorerie sont affectées à des comptes de trésorerie distincts, conformément aux usages du commerce ” afin de retracer les opérations décrites à l’article 15 qui comprennent : “ a) des émissions et remboursements d’emprunts ; b) des opérations de dépôts, sur ordre et pour compte de correspondants ” exécutées par le Trésor public sous la responsabilité de l’Etat ”. S’agissant d’opérations imputées à des comptes de trésorerie distincts (34), l’article 42 du décret de 1962 reprend les termes de charges et de produits au sens des articles 3 et 6 de l’ordonnance organique pour décrire les intérêts de la dette ou les coupons courus en recettes non fiscales inscrits aux comptes budgétaires de la classe 9 qui retrace l’exécution budgétaire. Les charges et produits sont ici distincts de la notion de pertes et profits imputés directement au compte de résultat selon l’article 35 alinéa 2 de l’ordonnance organique. e) Les conséquences de ce flou juridique La Cour a critiqué la distinction entre les charges et produits d’exploitation d’une part, et les pertes et profits d’autre part, qui reposait sur celle opérée par le plan comptable de 1957. En effet, “ ... cette distinction n’a pas été reprise par le plan comptable général de 1982, dont la comptabilité de l’Etat s’inspire depuis 1988. Ainsi, suivant la nouvelle classification, les pertes sur emprunts constituent des charges, aussi bien que les intérêts payés. [...] Compte tenu de cette évolution, la distinction entre recettes et dépenses budgétaires et pertes et profits sur opérations de trésorerie devrait être revue, afin notamment que les pertes sur emprunts - au moins celles qui équivalent à des intérêts - soient traitées comme des charges budgétaires ” (35). Ainsi, le système d’adjudication des OAT et des BTAN génère des écarts de taux d’intérêts entre le taux nominal et le taux de marché. Les pertes et profits sur adjudications, devraient s’analyser comme l’équivalent d’une charge d’intérêt. Or la différence est portée en pertes ou profits de trésorerie bien qu’il s’agisse d’intérêts, dont la charge devrait être étalée sur la durée de l’emprunt. Au demeurant, l’arbitrage en faveur des émissions accrues de bons du Trésor à taux fixe se traduit par l’inscription immédiate de la totalité des charges d’intérêts en opérations budgétaires et non pas en partie en opérations de trésorerie comme pour les O.A.T. et les B.T.A.N. (en raison du terme - moins d’une année - de ces titres d’Etat). De même, depuis le décret du 31 décembre 1990 relatif à l’émission des valeurs du Trésor, les intérêts portés en pertes de trésorerie lors d’échanges ou de rachats de titres sont classés en charges budgétaires. f) Le périmètre d’application est variable L’article 43 du décret de 1962 distingue l’Etat des autres organismes publics en ce que les fonds de ces derniers “ sont déposés au Trésor, sauf dérogations autorisées par le ministre des finances ”. Pour l’Etat, le périmètre des opérations de trésorerie est défini par l’article 113 du décret de 1962 qui les formule comme suit : “ l’émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts et des autres dettes de l’Etat ”. Il s’agit des engagements de l’Etat, mais aussi de dettes d’organismes publics défaillants ou disparus ou d’engagements payables à terme ou par annuités qui ne peuvent être opérés “ que conformément aux autorisations données par les lois de finances ” selon l’article 124 du décret. L’article 42 du décret est formellement respecté lorsque la Cour constate que “ les engagements de l’Etat sont supportés par le budget, sur les crédits ouverts à cet effet ou directement par le Trésor ” (36). Le service de la dette reprise par l’Etat est inscrit au Titre I des dépenses ordinaires. L’amortissement du capital est porté en pertes de trésorerie. Ces règles valent pour les prises en charge par l’Etat d’emprunts d’organismes divers. Celles-ci, comme la Cour l’a indiqué dans son rapport public de 1992, doivent être “ transformées en pertes du Trésor à mesure des amortissements. En effet, contrairement aux emprunts émis par le Trésor, ces engagements n’ont pas eu de contrepartie en recettes : leur amortissement constitue donc une charge définitive ” (37). Toutefois, d’autres engagements de l’Etat ont été imputés sur des crédits budgétaires comme ceux qui résultent des lois de 1978 et de 1987 relatives à l’indemnisation des français rapatriés d’outre mer. Il en est de même en ce qui concerne les dotations budgétaires versées aux Caisses nationales de l’industrie et des banques qui ont émis des titres en paiement échelonné des nationalisations opérées par l’Etat (38) en 1981. La différence de traitement d’opérations de même nature contribue au brouillage de la distinction. 2.- Les cas particuliers La question étudiée se pose différemment, pour les budgets annexes et pour les comptes spéciaux du Trésor. a) Les budgets annexes Contrairement au budget de l’Etat, le plan comptable des budgets annexes est conforme au plan comptable général, selon l’article 133 du décret de 1962. Cette disposition est cohérente avec l’article 20 de l’ordonnance organique qui définit leur activité comme tendant “ essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix ”. En même temps, l’article 21 reconnaît que les opérations des budgets annexes s’exécutent comme les opérations du budget général, ce qui autorise leur intégration au tableau d’équilibre de la loi de finances au titre des opérations financières permanentes de l’Etat. Or, le budget annexe des PTT jusqu’en 1990 et le budget annexe de l’aviation civile ont reçu l’autorisation de recourir à l’emprunt qui, selon les normes du plan comptable, figure en recettes de la section des opérations en capital. Ces ressources de trésorerie se trouvent ainsi intégrées aux opérations budgétaires de l’Etat. De même, les charges d’intérêts et d’amortissement du capital, comptabilisées au budget annexe, sont reprises en dépenses du tableau d’équilibre de la loi de finances. La présentation en équilibre des budgets annexes laisserait penser que leurs opérations n’ont pas d’incidence sur le déficit budgétaire. Or, c’est bien l’apport d’opérations de trésorerie qui permet de neutraliser le déficit éventuel du budget annexe et autorise une présentation équilibrée de leurs opérations. b) Les comptes spéciaux du Trésor La réintroduction des comptes spéciaux du Trésor dans l’équilibre du budget et dans la détermination du résultat, réaffirmée par l’ordonnance organique de 1959, conduit à les intégrer dans la problématique du partage entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie, compte tenu à la fois de leur caractère dérogatoire aux principes généraux du droit budgétaire et de leur inclusion dans les charges permanentes du budget, qu’elles revêtent un caractère définitif ou temporaire. Sur le plan des principes, la Cour a mis en question la valeur logique de ce classement dès 1962 (39), en ce qui concerne notamment les prêts et avances. Ainsi, la distinction entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie “ se retrouve pour les opérations financières de l’Etat, mais le classement établi par l’ordonnance s’écarte sensiblement du modèle général en ce qu’il fait entrer dans les opérations de trésorerie tous les emprunts, même à long terme, alors qu’inversement tous les prêts et avances, même à court terme, sont rangés dans les opérations budgétaires, lesquelles doivent être en conséquence distinguées en opérations définitives et opérations temporaires ” (40). On retrouve ici une ligne de partage qui ne repose pas sur le caractère permanent ou temporaire de l’opération mais plutôt sur la nature de l’opération qui est assimilée à une dépense publique au lieu d’un placement temporaire de trésorerie. Ainsi, les comptes d’avances et de prêts, en tant qu’opérations budgétaires, enregistrent en recettes le remboursement des intérêts et du capital. La ligne de partage s’est de nouveau trouvée brouillée lorsqu’il s’est agi d’affecter des recettes de privatisation qui transitaient par des comptes d’affectation spéciale au remboursement de la dette. Des opérations de trésorerie ont ainsi été budgétisées au sein du compte 902-21 “ Compte d’affectation des produits de la privatisation ”, destiné à subventionner la Caisse d’amortissement de la dette publique (CADEP). Le même dispositif a été reconduit et étendu au Fonds de soutien des rentes lors de la création du compte 902-27 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’Etat ” (41). Ce compte a été supprimé par l’article 62 de la loi de finances pour 1997. Toutefois, le juge constitutionnel (42) a validé ces dispositifs en recourant aux dispositions combinées des articles 3,6 et 15 de l’ordonnance organique de 1959 à partir desquelles il estime que “ les remboursements en capital des emprunts contractés par l’Etat, qui sont des opérations de trésorerie, n’ont pas nécessairement à être retracés dans un titre déterminé du budget et peuvent être pris en charge par un organisme autonome, dès lors du moins que les opérations effectuées par cet organisme sont soumises au contrôle du Parlement à l’occasion de la loi de finances de l’année ; [...] l’intervention de la CADEP, qui agit sous le contrôle de l’Etat et en liaison étroite avec le Trésor public, ne contrevient pas aux dispositions de l’article 15 ”. Enfin, les pertes et profits des comptes spéciaux, à l’exception des comptes d’affectation spéciale, sont intégrés au résultat de l’année aux termes des articles 24 et 35 de l’ordonnance organique. 3.- La portée de l’autorisation parlementaire a) La prévision budgétaire actuelle La prévision budgétaire est également affectée par ce choix d’imputation des opérations de trésorerie. Bien que l’article 2 de l’ordonnance organique de 1959 précise que la loi de finances de l’année prévoit et autorise l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, la distinction opérée par les articles 3 et 6 exclut les opérations de trésorerie de la prévision, en dépit de leur caractère permanent et de leur ampleur. Pourtant, l’article 31 relatif au contenu du projet de loi de finances prévoit que “ dans la première partie, [...] il évalue le montant des ressources d’emprunts et de trésorerie [...], il arrête les données générales de l’équilibre financier ; il comporte les dispositions nécessaires à la réalisation [...] des opérations d’emprunts destinées à couvrir l’ensemble des charges de la trésorerie ”. L’autorisation de recourir à l’emprunt, aux termes de l’article 15 alinéa 2 de l’ordonnance organique de 1959, figure, en outre, annuellement en loi de finances initiale en des termes très généraux (43) ; mais les conditions de réalisation sont renvoyées à un décret qui est publié chaque début d’année (44). De façon générale, la portée de l’autorisation parlementaire en matière de charge de la dette est de ce fait limitée, les résultats des opérations de trésorerie ne venant à la connaissance du Parlement qu’à l’occasion de la loi de règlement. b) Comparaison avec d’autres systèmes Il faut noter que les notions d’équilibre, de prévisions budgétaires et de contrôle parlementaire sont appréhendées différemment dans d’autres pays et, en France même, pour les collectivités territoriales. L’autorisation annuelle que le Parlement accorde favorise moins le débat et le contrôle que certaines dispositions existant à l’étranger : - Aux Etats-Unis, un plafond maximal d’endettement de l’Etat est fixé par le Congrès et ne peut être modifié que par une nouvelle autorisation parlementaire spécifique. Sa révision à la hausse, si elle est rendue nécessaire par une augmentation des besoins à financer fait l’objet d’un nouveau débat. - La Constitution allemande prévoit, en son article 115, que “ le montant des emprunts ne doit pas dépasser le montant des crédits d’investissements inscrits au budget ” sauf “ pour lutter contre une perturbation de l’équilibre économique global ”. Les collectivités territoriales intègrent pour leur part les ressources d’emprunts dans leur budget primitif (45). L’article 1612-4 du Code général des collectivités territoriales précise ainsi que “ le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissement et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice ”. Cette dernière analyse a notamment inspiré le rapport déposé par le gouvernement pour le débat d’orientation budgétaire qui s’est tenu en mai 1996 au Parlement : il a été procédé à cette occasion à une présentation du budget 1996 de l’Etat dérivée de celle du département (46). Elle présente la caractéristique de dissocier la section de fonctionnement de la section d’investissement dans une optique de comptabilité patrimoniale : les opérations de la section d’investissement intégrant d’une part les ressources d’emprunt, d’autre part les remboursements en capital et autres charges de trésorerie (47). c) La prévision des résultats de trésorerie En se limitant à un exemple particulier, la confrontation de l’échéancier de la dette publique avec les hypothèses de change retenues pour l’évaluation du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes, il peut paraître facile d’évaluer a priori les pertes et profits de trésorerie résultant de l’amortissement des emprunts d’Etat en écus (48). Cet exemple montre qu’il serait possible de faire une évaluation a priori, dans certains cas, des pertes et profits liés aux opérations de trésorerie, au prix d’une prévision de taux de change. Ce poste précis devrait néanmoins rapidement disparaître avec l’avènement de la monnaie unique. Il en est de même des remboursements des capitaux non empruntés par l'Etat mais mis à sa charge, pertes de trésorerie que l’on peut aisément prévoir, mais qui baissent régulièrement (3 milliards en 1996), en raison de la réduction des engagements divers de l'Etat (37 milliards en 1997, soit - 18 milliards fin 1997 par rapport à 1996) (49). Mais il s’agit là de postes très secondaires par rapport aux pertes et profits de trésorerie liées à la politique de gestion de la dette publique. Le Trésor a relevé que, dans le cadre de la gestion active de la dette, des opérations de rachat et d’échange de titres ont permis d’économiser en 1996, environ 1,1 milliard de francs d’intérêts sur les 1,6 milliard d’intérêts prévus sur les lignes concernées par ces opérations. Il est néanmoins difficile de connaître la contrepartie de ces économies budgétaires, dans la mesure où elles se réfèrent à une dépense prévisionnelle théorique. Dans le cadre d’une gestion active de la dette, le Trésor peut en effet anticiper des remboursements de titres, sous la forme de rachat comme en 1996 et en 1997. Les prix tiennent alors compte des cours du marché, ce qui conduit à constater une perte ou un profit définitif accroissant ou diminuant les charges de la dette. L’année 1996 a été marquée par l'importance des opérations de rachat sur le marché secondaire de titres de la dette venant à échéance en 1997 afin d'anticiper les remboursements des emprunts et celui des bons du Trésor en comptes courants à deux ans et plus. Ce programme de remboursement de 1997, a été très chargé, en raison de l'arrivée à échéance de l'emprunt 6 % juillet 1997, dit "Emprunt Balladur", émis en juillet 1993 pour un montant de 110 358 116 000 F (50). Il parait difficile au stade actuel de la comptabilité budgétaire de préconiser de manière systématique des prévisions des résultats de trésorerie dans la loi de finances, d’autant que les montants des pertes ou profits sur adjudication ne sont pas déterminés par l’Etat émetteur, mais sont fonction des conditions du marché obligataire au moment de l’adjudication. Tout en estimant que la Direction du Trésor doit disposer de la souplesse nécessaire pour gérer la dette publique, la Cour souhaite un renforcement de l’information du Parlement, aussi bien lors du débat budgétaire, que dans le bilan a posteriori de ces opérations, qui pourrait être présenté au Parlement. 4.- L’amélioration de l’information Aussi est-il nécessaire, en l’état actuel de la législation, d’une part d’améliorer, non pas les documents techniques et budgétaires qui sont de qualité, mais de préciser ou de compléter l’information comptable et de contrôler a posteriori ces opérations de trésorerie. a) Les documents techniques La volonté du Trésor est de rassurer les opérateurs et d'assurer sa crédibilité d'émetteur, en ayant le souci de la plus parfaite transparence. L'information des investisseurs et des intervenants sur les marchés ne s'arrête pas à la publication des calendriers d'émission. La précision et la régularité de l'information sur la situation et les perspectives de tout émetteur est en effet une des composantes essentielles de la confiance et donc de l'intérêt que les investisseurs résidents ou non résidents peuvent accorder à ces titres. Cette politique passe d’abord par une information complète des investisseurs avec en particulier la publication d'un calendrier prévisionnel des appels au marché (51) : - La Banque de France publie tous les jours pour la bonne information des investisseurs un relevé des taux de référence sur BTAN et BTF. - Des réunions d'information sur les valeurs du Trésor sont tenues à intervalles réguliers sur les principales places financières étrangères et à Paris. - Un bulletin mensuel des valeurs du Trésor est envoyé à tous les investisseurs qui le souhaitent ainsi qu'à tous les analystes et intermédiaires. Ce bulletin retrace les principales données relatives à l'économie française, au marché primaire et secondaire de la dette et aux instruments à terme, ainsi qu'à l'encours de la dette publique ligne par ligne à la fin de chaque mois. Il rappelle également le calendrier des adjudications et les résultats des adjudications récentes d'OAT, de BTAN et de BTF. - Le Trésor publie chaque année en début d’année le calendrier du programme indicatif de financement de l’Etat. Il conviendrait d’examiner avec les autorités compétentes la possibilité de transmettre ce programme au Parlement lors du débat budgétaire, ce qui permettrait de se conformer aux articles 2 et 31 de l’ordonnance organique de 1959 (cf. plus haut page 183). b) Les documents budgétaires La S.R.O.T. (Situation Résumée des Opérations du Trésor) publiée au Journal Officiel chaque mois présente les résultats comptables de l'exécution des lois de finances des opérations de trésorerie. Ce bilan financier de l’Etat (52), en termes de créances et de dettes a davantage une valeur informative qu’une valeur probante de résultat comptable à défaut de reconnaissance par les textes et en l’absence de véritable comptabilité patrimoniale. Le Compte général de l’administration des finances retrace le bilan financier de l’Etat dans un cadre encore limité par le reclassement, en fin de gestion, dans une optique patrimoniale, de l’ensemble des opérations de l’année. c) L’information comptable et le contrôle La multiplication récente des opérations de trésorerie et l’ampleur désormais considérable des appels au marché conduisent à s’interroger sur la nature de l’information sur leur exécution et sur le contrôle exercé par le Parlement en ce domaine. Le rôle du Fonds de soutien des rentes (F.S.R.) a été au cours des années quatre vingt primordial dans la gestion de la dette publique. Le décret n° 86-116 du 27 janvier 1986 donnait la possibilité au F.S.R. d'intervenir sur "les titres de toute nature émis par l’Etat et sur tous les marchés où ces titres sont négociables. Le fonds de soutien peut effectuer toutes opérations en vue de gérer la dette de l’Etat, notamment opérer sur les titres garantis par l’Etat ou émis par des établissements ou des entreprises publics, ainsi que sur les marchés de contrats négociables et sur les marchés sur taux d’intérêt". La modernisation de la gestion de la dette publique a amené l'Etat à modifier les textes en l'autorisant à intervenir directement à la place du F.S.R. (53). Le paragraphe 2 de l'article 42 d'équilibre de la loi de finances pour 1991 permet désormais au Ministre des Finances de réaliser des opérations de rachat ou d'échange de titres de swap de taux d'intérêt (échange d'un endettement à taux fixe pour un endettement à taux variable) ou de swap de devises (échange d'une dette en devises contre une dette en francs). Ce faisant, l'Etat acquiert l'accès direct à l'ensemble des marchés de taux (marché au comptant, marché à terme et marché conditionnel) et n’a plus besoin de passer obligatoirement par le F.S.R. Or, la loi de finances rectificative pour 1988 (art. 49) disposait que “ le Gouvernement présente au Parlement, en annexe de la loi de finances, un rapport rendant compte, après achèvement de l’ensemble des opérations en cause, de l’utilisation par le F.S.R. des avances qui lui sont consenties par l’Etat en vue de concourir à l’allégement des charges de la dette publique ”. Le rapport au Parlement en 1991 préparé par le secrétariat du Comité du F.S.R. portait sur l’emploi des avances consenties en 1987, 1988 et 1989 par le budget de l’Etat au F.S.R., même si ce rapport retraçait l’activité du F.S.R. sans porter d’appréciation sur ses résultats (54). Ce document n’a pas eu de suite. Un compte-rendu plus exhaustif portant non seulement sur l’exécution des opérations du F.S.R., mais aussi sur celles prises en charge directement par l’Etat, pourrait constituer une information utile au Parlement. La Cour souligne enfin que les observations présentées ci-dessus sont à législation constante. Elles ne préjugent pas des progrès qui pourraient être attendus dans l’information financière et comptable à la suite des travaux en cours relatifs à la mise en place d’une comptabilité patrimoniale. QUESTION N° 3 LE COMPTE DE COMMERCE N°904-21 “ OPÉRATIONS INDUSTRIELLES ET COMMERCIALES 1°) La Cour estime-t-elle que le cadre comptable déterminé pour le fonctionnement du compte de commerce permet effectivement une identification correcte de la nature des ressources et des charges qui y sont inscrites, en particulier au regard de leur caractère industriel et commercial ? 2°) La Cour peut-elle indiquer quels sont les fondements juridiques, la nature et l’ampleur des opérations industrielles et commerciales effectuées pour le compte de l’Etat par les DDE, services de l’Etat ? La Cour peut-elle également préciser l’articulation de ces prestations avec les autres activités des DDE qui n’auraient pas un caractère industriel et commercial ? 3°) La Cour est-elle en mesure de préciser si, au vu des résultats des exercices écoulés depuis la généralisation du compte de commerce à l’ensemble des départements, les opérations industrielles et commerciales des DDE ont bien le caractère accessoire qu’impose l’ordonnance organique ? 4°) La Cour estime-t-elle que le montant du découvert autorisé par les lois de finances récentes est en bonne adéquation avec le besoin que l’on peut déduire des exercices antérieurs ? RÉPONSE 1 Le montant global des opérations du compte de commerce 904-21 est d’environ 5,2 milliards de francs pour 1996. Son organisation comptable respecte les dispositions de l’ordonnance organique de 1959. Elle a fait l’objet depuis 1991 de quelques modifications, afin de tenir compte d’une part, de l’évolution qualitative des flux financiers et, d’autre part, de diverses observations de la Juridiction. Deux difficultés méritent d’être signalées. - S’il est vrai que la nature des charges et ressources est clairement décrite dans les comptes, certaines charges dites “ supplétives ” ne sont pas comptabilisées partout selon les mêmes méthodes. Il s’agit en l’espèce de la charge salariale des agents de l’Etat disposant du statut de fonctionnaire. A l’instar des autres agents travaillant dans les parcs de l’équipement, majoritairement sous statut des ouvriers des parcs et ateliers, les cadres et les agents administratifs qui sont sous statut de fonctionnaire oeuvrent directement à la production des prestations de services ou de biens délivrés par les parcs de l’équipement à leur clientèle. Directement payés par le budget général de l’Etat sans que le compte procède au remboursement de leur salaire, ces agents ne sont pas comptabilisés dans les charges d’exploitation des parcs. Dans certains départements, cette charge salariale est prise en compte dans la comptabilité analytique et dans la confection du barème, mais ce n’est pas le cas partout. - L’article 79 de la loi de finances pour 1993 a prévu que transite par le compte de commerce “ le reversement au budget général de l’Etat de la part de main-d’oeuvre des agents d’exploitation facturée aux communes ”. Il s’agit des travaux effectués en régie par les subdivisions de l’équipement, et non plus par les parcs de l’équipement. Cette mesure permet de désolidariser ces mouvements financiers des comptes des départements, en application des lois de décentralisation. Cependant, un tel reversement alourdit les écritures et influe sur le pilotage des flux de trésorerie. Le montant de ces mouvements est de 179 MF en 1996. RÉPONSE 2 Le fondement juridique des opérations industrielles et commerciales effectuées pour le compte de l’Etat est constitué par les conventions signées entre le préfet et le président du conseil général, en vertu de la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l’équipement, et du décret 92-1465 du 31 décembre 1992. Le dispositif s’appuie sur le fait que le prestataire de service est un service de l’Etat clairement identifié : les parcs de l’équipement. Les conventions d’activité fixent chaque année la nature et la programmation des prestations à fournir par le parc à l’Etat et au département, ainsi que les montants dont sont redevables les deux clients. Les relations commerciales qui unissent une DDE, service de l’Etat, à un parc de l’équipement, qui est un “ élément du service public de la DDE ” (article 2 de la loi de 1992), ont donc un caractère contractuel. Elles relèvent de la procédure de cession entre un service gérant un compte spécial du Trésor et un service, extérieur ou central, dont les dépenses relèvent du budget général. Le service cédant est le compte de commerce, le service cessionnaire est le budget général. Les opérations industrielles et commerciales assurées pour le client “ Etat ” comme pour le client “ département ” sont, essentiellement, de trois ordres : les locations nues d’engins et de véhicules, les travaux, et l’achat-vente de produits et marchandises propres à l’entretien ou à l’aménagement routiers. La part respective de chacune de ces activités est variable d’un département à l’autre. A l’échelle nationale, l’ampleur financière des opérations avec l’Etat est de l’ordre de 1,45 milliard de francs en 1996, en augmentation de 7 % par rapport à 1995 et de 13 % par rapport à 1993. Cette masse financière représente 30 % du chiffre d’affaire net des parcs de l’équipement. Les “ opérations industrielles et commerciales des DDE ” étant constituées par les trois types de prestations effectuées par les parcs de l’équipement, leur articulation avec les autres activités des DDE se présente matériellement comme si la DDE service de l’Etat s’adressait à une entreprise privée. Ce rapport n’est pas une hypothèse : par exemple, certaines DDE, en fonction du contexte et des orientations locales, peuvent louer leurs véhicules de liaison dans le secteur privé plutôt qu’au parc. RÉPONSE 3 La création du compte de commerce avait pour objectif non seulement d’isoler les activités industrielles et commerciales des DDE mais surtout de clarifier les relations financières entre l’Etat et les départements. Les types de prestations décrits plus haut montrent que les opérations industrielles et commerciales des DDE ont bien le caractère accessoire défini par l’ordonnance de 1959. Les parcs de l’équipement constituent un appoint logistique pour les services déconcentrés de l’équipement (ainsi que pour les départements) et n’interviennent jamais dans la conception et l’élaboration des missions majeures d’une DDE. RÉPONSE 4 Depuis 1991, le montant du découvert autorisé par les lois de finances a peu varié et s’est stabilisé depuis 1995 à 1,45 milliard de francs. Un telle masse financière paraît suffisante pour couvrir les besoins dont, c’est à dire essentiellement dès le mois de janvier, le paiement des salaires des ouvriers des parcs et ateliers. La masse salariale se stabilise depuis trois ans aux alentours de 1,2 milliard de francs. La différence avec le découvert autorisé couvre largement les aléas de début de gestion. Les difficultés initiales rencontrées dans certains départements pour ne pas dépasser le montant autorisé ne tiennent pas à la faiblesse du découvert autorisé mais plutôt à une mauvaise régulation des dépenses. Depuis 1996, pratiques et procédures ont été nettement améliorées par le fait d’une politique de responsabilisation engagée par l’ordonnateur et l’agent comptable. QUESTION N° 4 L'EFFORT D'INVESTISSEMENT DE L'ÉTAT L'appréhension de l'effort global d'investissement de l'Etat nécessite de considérer dans leur ensemble les titres V et VI du budget général, ainsi que les crédits d'investissement des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. La Cour est-elle en mesure de définir une méthodologie fiable permettant de déterminer de façon exhaustive l'effort global d'investissement de l'Etat ? La Cour estime-t-elle que la nomenclature budgétaire traduit bien la réalité de la notion économique d'investissement ? A la lumière des quatre dernières années, la Cour peut-elle préciser dans quelle mesure les dotations en capital aux entreprises publiques peuvent, en partie ou en totalité être systématiquement incluses dans les opérations d'investissement de l'Etat ? RÉPONSE La notion économique d'investissement correspond à la logique de l'accumulation, c'est-à-dire à l'augmentation ou au renouvellement du stock de capital immobilisé. D'un point de vue théorique, ce capital constitue une avance en moyens de production dont l'opportunité dépend du rendement qui en est attendu. Les investissements publics ou ceux effectués par l'Etat hors dotations en capital aux entreprises publiques ou nationales, recouvrant à la fois le financement d'équipements dont la rentabilité est difficile à mesurer et l'accroissement du patrimoine de la collectivité, se distinguent de cette logique. La mesure de l'effort d'investissement de l'Etat passe donc par des présupposés comptables qui expliquent la diversité et l'imperfection des approches retenues ainsi que les limites de la comparaison du niveau des investissements effectués par l'Etat (ou des collectivités) et de ceux effectués par les autres agents économiques. En ce qui concerne la mesure des investissements publics et de l'Etat, la Cour a relevé dans ses précédents rapports sur l’exécution des lois de finances (55) les problèmes posés par les insuffisances de la comptabilité spéciale des investissements (CSI). Cet instrument doit être amélioré impérativement pour le rendre plus fiable. Des travaux ont été engagés dans ce sens. Plus généralement, la mesure des investissements de l’Etat relève de trois approches différentes : - l'approche budgétaire qui consiste à considérer, par convention, comme dépense d'investissement toutes les dépenses en capital imputées sur les budgets d'équipement ; - l'approche par la comptabilité nationale qui évalue l'investissement de manière classique comme la formation brute de capital fixe, en excluant notamment les dépenses d'équipement militaire considérées comme une consommation intermédiaire ; - l'approche à travers le plan comptable de l'Etat (PCE) qui regroupe dans les comptes de classe 2 les immobilisations corporelles et incorporelles ainsi que les immobilisations financières. La complémentarité de ces approches constitue une illustration du fait que la mesure de l'effort global d'investissement de l'Etat se heurte à plusieurs difficultés. Les principales tiennent en particulier à : - l'identification des bénéficiaires des dépenses en capital (telles qu'identifiées par la nomenclature budgétaire), considérées comme des investissements de l'Etat, - la nature économique particulière de l'investissement public qui rend improbable la mesure de son efficacité, - l'appréhension comptable des immobilisations, éléments matériels constitutifs de l'investissement. 1.- Les limites de la comptabilité budgétaire en matière d'investissement La méthode d'analyse la plus simple des investissements de l'Etat consiste effectivement à répertorier les dépenses des titres V "Investissements exécutés par l'Etat" et VI "Subventions d'investissement accordées par l'Etat". Cette méthode contient cependant un certain nombre d'imprécisions. La principale tient non pas aux montants comptabilisés mais à la nature des bénéficiaires de la dépense publique. D'une manière générale, les dépenses du titre V correspondent à des investissements (achats de biens durables et gros travaux d'entretien) effectuées par l'Etat à son propre profit. Mais ces investissements peuvent également bénéficier à des entités juridiques autres, que ces dernières soient des établissements publics, des sociétés nationales, des collectivités territoriales, etc. Ainsi, les chapitres du titre V du ministère de la culture, regroupent des dépenses d'acquisition, de construction et d'études pour les monuments historiques que ceux-ci appartiennent ou non à l'Etat. De même les chapitres 58-00 et 58-01 des charges communes supportent des versements effectués au profit d'organisations internationales. De ce fait si les dépenses du titre V sont bien des investissements effectués par l'Etat : - elles ne se traduisent pas directement par une augmentation de son patrimoine ; - elles ne recouvrent pas totalement la notion d'immobilisation (56) ; - elles ne retracent pas uniquement les acquisitions d'immobilisations corporelles ou incorporelles, en particulier, le chapitre 54-90 des charges communes "Apport au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d'économie mixte" correspond à des dépenses d'acquisition d'immobilisations financières ; - elles ne retracent pas toutes les opérations d'acquisition d'immobilisations de l'Etat, en particulier celles effectuées à travers les comptes spéciaux. En ce qui concerne le titre VI, la notion d'investissement de l'Etat est plus ambiguë car, dans ce cas, l'Etat n'effectue aucune formation de capital fixe. Les dépenses de ce titre regroupent en effet des subventions d'investissement accordées à des collectivités locales, établissements publics, entreprises nationales, entreprises privées, organismes internationaux, des associations voire des syndicats. Pour les bénéficiaires l'investissement peut, le cas échéant, être réalisé sur plusieurs années et la comptabilisation par l'Etat d'une dépense d'investissement ne pas correspondre à un investissement effectivement réalisé. La seconde source d'imprécision réside dans la nature des biens dont l'achat est comptabilisé comme investissement. Il est ainsi surprenant de trouver dans certains paragraphes du titre V (57-71 Urbanisme et services communs) des dépenses de "Biens et services de consommation". D'une façon moins anecdotique, la classification budgétaire ne tient généralement pas compte de la nature des biens et services acquis. On peut ainsi trouver, en 1996, au chapitre 56-20 article 91 "Etudes" du budget de la culture un paragraphe destiné aux achats de livres, alors que sur le même budget, les achats de livres pour la bibliothèque de France ou les achats d'oeuvres d'art, qui, par nature, ne sont pas susceptible de se déprécier avec le temps ni d'être consommées (57), se trouvent répertoriés sur le titre IV. Cette question de la nature des achats ou des immobilisations acquises par l'Etat se pose également pour le titre III. A la différence des entreprises soumises aux règles comptables du PCG, qui incluent dans leurs immobilisations leurs acquisitions en fonction de leur nature (i.e. de leur durée d'amortissement), l'Etat considère l'acquisition de biens durables alternativement comme des charges d'exploitation ou des investissements. Ainsi l'achat ou le renouvellement de mobilier de bureau, normalement durable et qui participe directement à la "capacité de production" des services, est imputé le plus souvent sur le titre III (58). Face aux insuffisances de la comptabilité budgétaire, l'instauration depuis 1988 d'une comptabilité de l'Etat, proche du plan comptable général, présentant notamment un compte d'exploitation et un bilan pourrait être de nature, à permettre de mesurer non pas la totalité de l'effort d'investissement de l'Etat, puisque dans ce cadre les subventions d'investissement sont comptabilisées à juste titre comme des charges d'exploitation, mais tout au moins celui consenti à son profit. 2.- Les limites de la comptabilité patrimoniale de l'Etat sous sa forme actuelle L'approche patrimoniale, telle qu'elle apparaît dans le rapport annuel de présentation du compte général de l'administration des finances, est naturellement la plus proche de la définition comptable de l'investissement c'est à dire de la variation de l'actif immobilisé de l'Etat au sens strict. Comme la comptabilité budgétaire, mais pour d'autres raisons, elle présente des limites, peu dans son principe mais plus dans la manière dont elle a été mise en oeuvre depuis 1988. La comptabilité patrimoniale retrace, en effet, dans les comptes de classe 2 : - les immobilisations incorporelles, - les immobilisations corporelles, - les prêts, - les dotations, participations et créances rattachées, - les avances et autres participations financières, - ainsi que les amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles. La mesure de l'investissement de l'Etat à travers l'évolution des éléments constitutifs de ce compte reste cependant peu fiable et présente peu de signification pour diverses raisons. Ne figurent ci-dessous que les principales. - Compte tenu des difficultés d'évaluation des actifs de l'Etat, les comptes de classe 2 ne retracent que les immobilisations acquises depuis 1981. - L'ensemble des immobilisations corporelles et incorporelles (59) est amorti en totalité dans l'année par écriture d'ordre. De ce fait, l'augmentation, d'un exercice sur l'autre, de l'actif net immobilisé au bilan de l'Etat ne correspond qu'aux acquisitions de terrains (60), la notion de variation des immobilisations nettes a donc une signification très relative et ne peut rendre compte du niveau d'investissement. - Ainsi, dès lors que la dotation aux amortissements correspond exactement aux dépenses de l'année, la valeur patrimoniale reste inchangée et la mesure de l'enrichissement ou de l'appauvrissement de l'Etat est rendue extrêmement malaisée. La mesure de la variation de l'actif net immobilisé n'a donc guère de sens et le résultat patrimonial est très proche du résultat budgétaire. Dans ces conditions la comptabilité patrimoniale souffre d'encore trop d'incertitudes pour s'avérer fiable, en tant qu'instrument de mesure de la variation du patrimoine de l'Etat en général et de l'effort d'investissement en particulier. Il n'en reste pas moins que seule l'amélioration de cette comptabilité, qui a d'ailleurs été entreprise, pourra permettre à terme d'améliorer le suivi de l'effort réel d'investissement de l'Etat. 3.- Dotations en capital aux entreprises publiques Les dotations en capital aux entreprises publiques, comptabilisées in fine comme immobilisations financières, ont été effectuées et retracées de diverses manières au cours des dernières années mais pour l'essentiel, l’effort de l'Etat en faveur des entreprises publiques peut être appréhendé à travers l'étude des recettes et des dépenses des comptes 902-24 et 904-09 (compte de gestion des titres du secteur public) sur lequel transitent les dotations financées à partir du compte 902-24 alimentées soit par cession de titre soit par dotations budgétaires. Le détail du fonctionnement de ces comptes et les différentes opérations qu'ils résument ont été régulièrement décrits par la Cour dans les rapports sur l'exécution des lois de finances de 1994, 1995 et 1996. Les principales observations qui peuvent en être tirées sont les suivantes : - Ces comptes étant alimentés par des dotations budgétaires (chapitre 54-90 du budget des charges communes), mais surtout par les recettes tirées de la privatisation d'entreprises publiques, on peut considérer d'un strict point de vue économique, qu'à l'exception de l'utilisation des dotations budgétaires, ces opérations sont assimilables à des arbitrages d'actionnaire qui n'ont pas pour effet d'augmenter l'actif financier immobilisé de l'Etat. - Par ailleurs et en dépit des remarques récurrentes formulées par la Cour on observe que des versements assimilables à des subventions d’investissement ou de fonctionnement sont également imputés sur le compte 904-09 au lieu d’être retracés au budget général. Il en résulte que pour leur montant, si ce n'est dans leur nature, les dotations aux entreprises publiques ne sont pas représentatives de l'effort d'investissement de l'Etat. La comptabilité patrimoniale permet une mesure de la variation des immobilisations financières, souffrant certes de nombreuses imprécisions en termes de cohérence et d'exhaustivité, qui correspond mieux à la notion d'investissement. Il faut noter, en particulier, que les participations de l'Etat dans des sociétés et les dotations financières aux établissements publics ont été répertoriées et suivies sur un plan patrimonial depuis 1970. Ces éléments font l'objet d'une récapitulation annuelle (développement des soldes du compte 26 “ Dotations et participations ”) fourni entre autres à la Cour par l'ACCT distinguant les principaux éléments de variation de la valeur des actifs financiers : - valeur de début d'inventaire, - variation de la situation nette, - opérations non budgétaires, - opérations budgétaires, - valeur en fin d'année. La Cour a cependant exprimé le regret que les opérations de mise à jour et d’intégration des situations nettes sur le compte 26 ne prennent en compte que les données de l’exercice antérieur, les comptes des organismes pour l’exercice concerné n’étant pas tous disponibles lors de l’établissement du compte général de l’administration des finances. Le compte 26 enregistre donc à la fois les opérations de l’année (opérations budgétaires) et les opérations relatives à l’exercice antérieur (cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1991 p. 263). Comme en ce qui concerne les immobilisations corporelles et incorporelles, la comptabilité budgétaire n'apparaît pas comme l'instrument adéquat permettant d'effectuer sans de nombreux retraitements l'évaluation de l'effort d'investissement de l'Etat, tout au moins au sens économique du terme. La comptabilité patrimoniale, avec les réserves méthodologiques et comptables qu'elle suppose, en particulier dans la prise en compte du concept d'amortissement, constitue une approche plus cohérente de cette notion. Les travaux poursuivis pour l'amélioration de sa fiabilité devraient donner dans les années à venir une image plus précise de la variation de l'actif patrimonial de l'Etat et donc des parts relatives des dépenses de fonctionnement et d'investissement. QUESTION N° 5 “ LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE ET LES AUTORISATIONS DE PROGRAMME ” Hormis les annulations associées à des décrets d’avance, la régulation budgétaire pratiquée ces dernières années a pour principal fondement la prévention, en cours d’exercice, d’une éventuelle dérive des soldes budgétaires. Elle s’éloigne d’ailleurs en cela, sinon de la lettre, du moins de l’esprit, de l’article 13 de l’ordonnance organique de 1959. Or, au delà des annulations de crédits de paiement, la régulation concerne aussi les autorisations de programme, pour des montants souvent supérieurs aux annulations de crédits de paiement effectuées sur les chapitres concernés. La régulation semble ainsi déborder d’un cadre temporel normalement limité à l’exercice courant. En prenant appui sur les constatations faites au cours des trois dernières années, la Cour peut-elle caractériser la logique qui préside aux annulations portant sur les autorisations de programme? La Cour peut-elle également évaluer l’impact de ces annulations sur la conduite des projets d’investissements concernés. RÉPONSE L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 permet d’apporter par voie réglementaire diverses modifications au montant et à la répartition des crédits ouverts par le législateur. Au delà des ajustements inévitables en cours d’exécution du budget, les procédures à la disposition du gouvernement participent à la régulation budgétaire dont l’objectif affiché pendant les années 1994 à 1996 était de garantir la réalisation des prévisions en matière de solde d’exécution, compte tenu de l’évolution des recettes résultant de la conjoncture et des dépenses supplémentaires jugées indispensables (61). Cet objectif, à court terme, de la régulation budgétaire, devait-il conduire, comme le suggère la question, à limiter les annulations concernant les dépenses en capital aux seuls crédits de paiement, à l’exclusion des autorisations de programme qui ont un caractère pluriannuel ? Pour ce qui concerne les exercices 1994, 1995, 1996, la régulation budgétaire a porté de manière significative sur les autorisations de programme (I). Si l’inclusion des autorisations de programme dans le dispositif de régulation budgétaire paraît justifiée (II), les mesures de gel ou d’annulations mises en oeuvre appellent toutefois des réserves, tant au regard des dispositions de la loi organique que de leurs conséquences sur la conduite des projets d’investissement (III). I.- Les annulations d’autorisation de programme (1994-1996) Les mesures de régulation budgétaire mises en oeuvre pendant les exercices sous revue ont d’abord consisté à geler, en début d’année, une partie des crédits ouverts par la loi de finances pour les dépenses ordinaires et pour les dépenses en capital. S’agissant de ces dernières, la base taxable était limitée à des crédits de paiement affectés à des autorisations de programme nouvelles . Les crédits de paiement ainsi mis en réserve ont été calculés en appliquant, dans le cas le plus général, à la base taxable un pourcentage uniforme (8% en 1994, 25% en 1995 et en 1996). Les lettres de notification de la base de taxable précisaient, au regard des crédits de paiement, le montant des autorisations de programme correspondante. Les annulations de crédits intervenues en cours d’exercice, en application de l’article 13 de l’ordonnance organique, ont porté à la fois sur les crédits de paiements et sur les autorisations de programme. Elles sont résumées ci-dessous (des états par titre et par ministère sont joints en annexe) :
Ce tableau fait apparaître : - le poids des annulations de crédits relatifs aux dépenses en capital dans le dispositif de régulation: 27,33% des annulations de crédits hors titre I en 1994 ; ce pourcentage atteint 58% en 1995 et 66,55% en 1996 ; - la part importante en 1995 et 1996, des annulations de CP des services militaires qui représentaient, respectivement 72% et 60% du total des annulations sur les titres V et VI ; - des annulations d’AP supérieures aux annulations de CP, mais dans une proportion variable d’une année à l’autre : (en millions de francs)
Le rapprochement du montant de ces annulations avec les crédits ouverts en LFI souligne l’importance de la régulation ainsi opérée sur les crédits d’investissement, alors même que les dotations initiales au titre V et au titre VI étaient en diminution pendant les exercices sous revue :
II.- La nécessité d’inclure les AP dans les mesures de régulation qui ont été prises n’est pas contestable Aux termes de l’article 12 de la l’ordonnance organique de 1959, “ les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi ; elles demeurent valables sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation ”. Les crédits de paiement sur opérations en capital constituent, quant à eux, “ la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ”. Indépendamment du montant des crédits de paiement ouverts par la loi de finances (et disponibles), l’ordonnateur peut donc procéder à l’engagement d’opérations d’investissement, dans la limite des dotations en autorisations de programme ouvertes à son budget. Cette dissociation entre les crédits d’engagement (pluriannuels) et les crédits d’ordonnancement est spécifique aux dépenses en capital. Elle est justifiée par le délais d’exécution des dépenses d’investissement qui nécessitent parfois un échelonnement des paiements sur plusieurs années. Dès lors qu’elles se fixent comme objectif principal un pilotage du solde d’exécution du budget de l’année, ces mesures de régulation budgétaire portent naturellement sur les crédits de paiement; mais elles ne peuvent se limiter à ceux-ci (62). En effet, le gel et l’annulation de crédits de paiement correspondant à des dépenses engagées auraient pour conséquence des reports de charges sur l’exercice suivant et le paiement d’intérêts moratoires. Le budget de la défense en donne une illustration. Dans un rapport récent la Cour a relevé le montant important des intérêts moratoires consécutifs à l’insuffisance des crédits de paiements et aux reports de charges (717,3MF ont été payés à ce titre par l’ACSIA en 1996) (63). Une cohérence doit donc être assurée entre le niveau des engagements et le volume des crédits de paiement disponibles, en tenant compte du rythme des mandatements résultant de la nature de chaque opération. C’est ainsi que pour résorber la “ dette budgétaire ” du ministère de la Défense, constituée par les crédits de paiement nécessaires pour couvrir les autorisations de programme, les lois de finances de ces dernières années n’ont ouvert des autorisations de programme nouvelles que dans la limite d’un montant égal à celui des crédits de paiement (64). De la même façon, en raison d’un suivi lacunaire des crédits de paiements destinés aux dépenses d’équipement immobilier de la police, générant d’importants intérêts moratoires, le ministère de l’Intérieur a dû procéder à une remise en ordre à partir de 1992 , les affectations d’autorisations de programme étant désormais ramenées au montant des crédits de paiements effectivement disponibles (65). Un autre exemple peut-être cité : celui du budget de la recherche. La Cour a noté l’existence sur certains chapitres, d’un volume important d’autorisations de programme engagées et non couvertes par des crédits de paiement, qui n’a pu être résorbé qu’au prix d’une restriction sévère des engagements en 1994 et 1995 (66). La régulation des engagements de dépenses en capital (et donc du volume et de l’utilisation des AP) ne paraît pas, dans son principe, injustifiée, dès lors qu’elle accompagne des mesures de régulation de crédits de paiement qu’elle devrait même, théoriquement, précéder. Elle peut conduire, comme on l’a vu supra, à des annulations d’autorisations de programme pour un montant très supérieur aux crédits de paiement annulés. En effet, les crédits de paiement mis en place la première année au titre d’une autorisation de programme nouvelle, ne correspondent qu’au besoin de financement de l’opération (en crédits de paiement) de l’année, conformément à un échéancier variable selon la nature de l’investissement. Dans la pratique des dernières années, le gel ou l’annulation d’une tranche annuelle de crédits de paiement ont donc exercé un “ effet de levier ” sur la dotation en autorisation de programme. Celle-ci pouvait se trouver gelée ou annulée pour un montant très supérieur aux crédits de paiement, dès lors que les dispositions de l’article 12 de l’ordonnance organique qui posent le principe de la fonctionnalité des tranches d’autorisation de programme n’ont pas été abrogées. Ainsi les annulations d’autorisations de programme supérieures aux annulations de crédits de paiement qui ont affecté (en particulier en 1995) le budget de la défense traduisent la volonté de restreindre pour l’avenir les possibilités d’engagement mais également de tirer les conséquences de l’arrêt de certaines opérations et de la réduction des “ cibles de programmes ”. III.- Les mesures de régulation touchant les AP appellent des réserves a) Au regard des dispositions de l’ordonnance organique L’ajustement des autorisations de programme aux crédits de paiement Comme on l’a constaté, les gels et annulations d’autorisations de programme ont le plus souvent pour objectif de rendre cohérent leur montant avec celui des crédits de paiement disponibles. Cette manière de procéder, si elle se situe dans la logique de la régulation budgétaire n’en est pas moins difficilement compatible avec l’esprit, sinon la lettre, de l’article 12 de l’ordonnance organique. Il est, en effet, précisé au dernier alinéa de cet article que les crédits de paiements sont destinés à la “ couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ”. Ce sont donc les crédits de paiement qui devraient être ajustés aux autorisations de programme. En ne procédant pas ainsi on vide les autorisations de programme de leur signification en termes de prévision de l’ensemble des dépenses à effectuer pour la réalisation d’une opération donnée, pour en faire un simple support des engagements juridiques précédant le paiement. Les annulations ne se limitent pas aux crédits devenus sans objet Les annulations d’autorisations de programme, dans le cadre des mesures de régulation budgétaire, sont prononcées en application de l’article 13 de l’ordonnance organique dont les dispositions sont les suivantes : “ Tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ”. Or, comme la Cour l’a relevé à plusieurs reprises (67), les annulations ne se limitent pas aux crédits devenus sans objet. Les directives de régulation budgétaire du ministre des finances, concernant les crédits “ à mettre en réserve ” ne se réfèrent d’ailleurs pas à cette condition mais définissent une “ base taxable ” à laquelle doit être appliqué un pourcentage (68). Le montant des annulations, qui s’en suit, même s’il est fixé après des négociations entre le ministère intéressé et le ministère des finances conserve souvent un caractère forfaitaire. Des dépenses dont l’objet ou la justification ne sont pas explicitement ou expressément remis en cause sont différées, voire définitivement supprimées (69). Il y aurait lieu, à cet égard, de s’interroger sur la compatibilité des annulations d’autorisations de programme qui ne correspondent pas à des tranches fonctionnelles avec les dispositions de l’article 12 de l’ordonnance organique. L’annulation d’autorisations de programme dans le cadre de la politique budgétaire conjoncturelle a, également, pour effet de revenir implicitement sur des choix du législateur de portée pluriannuelle puisqu’en vertu des dispositions de l’ordonnance organique, les AP échappent au principe d’annualité et restent valables sans limitation de durée. Sans que l’annulation soit en elle-même irrégulière, une information plus complète du Parlement sur ses conséquences apparaît souhaitable. b) Conséquences des annulations d’AP sur l’investissement Incidence des annulations d’AP sur le montant annuel des dépenses en capital L’impact des annulations d’autorisations de programmes nouvelles sur le montant annuel des investissements engagés doit être relativisé en prenant en compte l’évolution, d’une part, du montant des autorisations disponibles (après intégration des mouvements de l’année), d’autre part, du taux d’utilisation (affectation). Pour les exercices 1994 à 1996, la situation était la suivante (70) (services civils et militaires) : (en milliards de francs)
Fin 1996, pour les seuls services civils, les reliquats d’autorisations de programme non utilisés atteignent 31,5 Mds, soit 37% des crédits ouverts par la loi de finances initiale. L’importance des AP non utilisées est certainement pour partie imputable à des insuffisances d’organisation ou de procédure des ministères concernés. Mais les mesures de régulation budgétaire autres que les annulations, comme les retards ou les refus de visa du contrôleur financier ou les rattachements tardifs de fonds de concours, ont également concouru à cette sous-utilisation des crédits disponibles. Pour certains ministères, la persistance de taux d’affectation faibles conduit à s’interroger sur le bien fondé des dotations nouvelles allouées en loi de finances initiale, au delà d’un effet d’affichage éventuellement recherché. C’était le cas, en 1995 (73), des services généraux du Premier Ministre (4,2%), du commerce et de l’artisanat (27,1%), de la coopération (27,8%) des affaires étrangères (37,4%), de l’aménagement du territoire et de la mer (57,9%). La même constatation a été faite pour 1996 (74). Incidence des annulations d’AP sur la conduite des projets d’investissement La Cour n’a pas procédé à une analyse systématique de l’impact des annulations d’autorisations de programme sur les investissements concernés. Toutefois l’analyse détaillée des dispositifs de régulation budgétaire, à l’occasion des rapports successifs sur l’exécution des lois de finances, l’a conduite à faire les constatations générales suivantes. L’annulation de crédits n’est qu’une des modalités de la régulation. Son impact peut difficilement être dissocié des autres mesures, en particulier des gels (officiels ou officieux) de crédits ou des retards dans les reports de crédits ou les rattachements de fonds de concours qui ajoutent l’incertitude à l’amputation des moyens. L’application de mesures forfaitaires de gel, le plus souvent suivies d’annulations de crédits répétitives mais imprévisibles, perturbe la gestion des administrations. Elle entraîne l’arrêt de ou le retard de certains programmes, occasionnant des surcoûts, notamment des intérêts moratoires. S’agissant des autorisations de programme, par nature pluriannuelles, les gels et annulations remettent nécessairement en cause la programmation des investissements décidés par l’Etat ou en liaison avec ses partenaires. Les mesures de régulation budgétaire appliquées en 1996 aux crédits du ministère de la Culture en sont un exemple. Le gel d’autorisations de programme du titre V puis leur annulation tardive pour 231,3MF, soit 12,9% des AP votées a entraîné une refonte totale de la programmation au mois d’août 1996, huit mois après le début de l’exercice. Au titre VI, 413,2MF ont été annulés, soit 19,8% des AP votées, ce qui a conduit à représenter la programmation des opérations en conférences administratives régionales. Des difficultés particulières ont été rencontrées pour les opérations décidées avec des partenaires privés ou publics. Ce fut, notamment, le cas en 1995 pour le ministère de la Culture (75), pour le ministère de la Mer (du fait d’un important retard dans l’exécution du plan Etat-régions) et pour le ministère de l’Equipement (transports). Il s’en suit une dégradation des rapports de l’Etat et des collectivités territoriales. La bonne exécution des lois de programmation est bien entendu affectée par de telles mesures. La loi de programmation militaire 1995-2000 en est un exemple. Les annulations effectuées en 1995 (21,8Mds en AP, 11,9Mds en CP) l’ont frappée de caducité dès la première année d’application. ANNEXE 1
ANNEXE 2
ANNEXE 3
_________________ N° 934.– Rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général (au nom de la commission des finances) sur le projet de loi (n° 587) portant règlement définitif du budget de 1996. 1 ) Les contributions à la croissance en volume du PIB reposent sur la formule définissant le PIB à partir de ses contreparties (somme des emplois finals en biens et services, déduction faite des importations). La contribution d’une composante des emplois finals à la croissance du PIB est définie comme le rapport (exprimé en %) de l’accroissement en volume de cette composante entre l’année n – 1 et l’année n à la valeur du PIB de l’année n – 1). 2 ) Les demandeurs d’emploi en fin de mois de catégorie 1 sont les personnes inscrites à l’ANPE déclarant être à la recherche d’un emploi à temps plein et à durée déterminée et n’ayant pas exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois. 3 ) Des informations détaillées sur la révision des évaluations des ressources non fiscales figurent dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1996, M. Philippe Auberger, Rapporteur général (n° 3181, dixième législature). 4 ) Cette forte progression résulte des faibles niveaux enregistrés en 1995, en raison de l’amnistie traditionnelle accordée suite aux élections présidentielles. 5 ) Arrêté du 13 novembre 1996 portant annulation de crédits. 6 ) Quelques assouplissements de la règle générale n’en contredisent pas la logique. Ainsi, les crédits de pension de l’ensemble de l’éducation nationale (enseignements scolaire et supérieur) sont regroupés sur la section de l’enseignement scolaire. 7 ) 113,9 milliards de francs si l’on exclut les rétablissements de crédits. 8 ) 55.369 millions de francs ont été reportés de l’exercice précédent (1995) alors que 57.421 millions de francs ont été reportés sur l’exercice suivant (1997). 9 ) En 1996, le nombre des fonds de concours existants était égal à 582 selon l’état récapitulatif (“ jaune ”) joint au projet de loi de finances pour 1998. 10 ) Voir ci-après, tableau page 11. 11 ) Au contraire, la participation de La Poste aux retraites de ses agents est traitée depuis 1991 en fonds de concours. 12 ) Voir mon rapport sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 1995. 13 ) Cette recette provenait du reversement par la BFCE des gains de change réalisés sur des emprunts à long terme en dollars. 14 ) Allocution prononcée en séance publique le 17 décembre 1997 (Doc. A.N. n° 595). 15 ) Sur le budget annexe de l’aviation civile, par exemple. 16 ) Rapport précité, p. 202 : comptes n° 902-20 “ Fonds national pour le développement de la vie associative ”, n° 902-24 “ Affectation des produits de cession de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques ”, N° 902-26 “ Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables ”, etc. 17 ) Par une circulaire n° 1C-95-184 du 26 octobre 1995 du ministre de l’économie, des finances et du plan et du secrétaire d’Etat au budget, la date de clôture de la période complémentaire avait déjà été ramenée, pour la gestion 1995, du 8 mars au 23 février. 18 ) Pour les seuls services civils, car il n’existe pas de crédits de subventions de fonctionnement sur le budget de la Défense. 19 ) Qui figure sous le n° 02 dans la balance générale des comptes de 1996. 20 ) Les titulaires des comptes d'épargne logement comprennent aussi bien les titulaires d'un compte d'épargne logement que ceux d'un plan d'épargne logement (circulaire du 8 juillet 1985). 21 ) Le montant maximal des sommes déposées sur un plan d'épargne logement est plafonné à 400 000 francs depuis 1992. 22 ) Tant que le montant de la prime de l'Etat n'a pas atteint son maximum soit 10 000 francs. 23 ) Notamment en raison du coût des garanties hypothécaires et même en tenant compte des éventuelles majorations de prime. 25 ) Hors dispositions prévues par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 concernant les retraits partiels de capital. 26 ) Pour lesquels le montant des dépôts est plafonné à 100 000 francs. 27 ) Le principe de l'épargne logement est que le taux d'intérêt des prêts doit être égal au taux d'intérêt servi aux dépôts et que le total des intérêts versés par l'emprunteur doit être égal au total des intérêts acquis à la date de demande du prêt. 28 ) Durée minimale pour qu'un plan d'épargne logement puisse se traduire par un prêt de même nature. 29 ) Cf. rapport public de la cour de 1995, page 18. 30 ) La Cour établit chaque année l’agrégat des “ charges définitives de la dette ” qui mesure l’ensemble des charges de la dette imputées en opérations budgétaires (dépenses du Titre I, recettes en atténuation de charges) et en opérations de trésorerie (pertes et profits). Cf. Rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1996, pages 85 et s. 31 ) L’existence de catégorie de “ charges par nature ”, inscrite dans l’ordonnance organique, est réaffirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°94-351 du 29 décembre 1994 relative aux majorations de pensions incombant à tort au Fonds de solidarité vieillesse. 32 ) Il est également différent de celui notifié à la Commission européenne, à la suite de reclassements opérés selon les normes de la comptabilité nationale qui viennent en tempérer ou aggraver le solde. 33 ) Les principes afférents aux opérations de trésorerie sont fixés aux articles 40 à 44 puis déclinés aux articles 113 à 125 en ce qui concerne l’Etat, auxquels s’ajoute l’article 139 sur le contenu du résultat annuel. Les opérations des établissements publics sont traitées séparément. 34 ) Dans le Plan comptable de l’Etat, il s’agit des comptes de bilan de la classe 1 résultats et dettes (comptes 12 emprunts, 14 bons du Trésor, 16 engagements, 18 échéances à court terme ; classe 4 comptes de tiers (comptes 42 à 44 dépôts des correspondants, 45 fonds particuliers), classes 6 et 7 dont 667 pertes sur emprunts et engagements et 767 profits. 35 ) Cf. Rapport public de 1992. L’exécution du budget de 1990, page 23. 36 ) Cf. Rapport public de 1992. Exécution du budget de 1990, page 23. 38 ) Cf. Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 du Conseil constitutionnel qui n’a pas reconnu le caractère d’opérations de trésorerie, prévu par l’article 15 de la loi organique, au payement d’une dette de l’Etat par remise de titres d’établissements publics. 39 ) Cf. Rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1962, page 54. 40 ) Cf. rapport public de 1990 tome 1 page 11 : “ Trente ans d’application de l’ordonnance du 2 janvier 1959 ”. 41 ) Cf. articles 5 et 16 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 ; l’article 13 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995 et l’article 39 de la loi de finances pour 1996. 42 ) Cf. Décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986. 43 ) Cf. article 48 II de la loi de finances initiale pour 1996. 44 ) Pour 1996, cf. décret n°96-4 du 3 janvier 1996 (J.O. du 4 janvier 1996). 45 ) De même que les budgets annexes, pour ceux qui ont l’autorisation de recourir à l’emprunt, intègrent la ressource de trésorerie dans leur équilibre prévisionnel et réalisé. 46 ) Présentation réalisée selon les normes de l’instruction M 51 relative au budget des départements. 47 ) Toutefois, cette présentation n’est pas sans soulever des difficultés de reclassement d’opérations de part et d’autre de cette nouvelle frontière. Cf. Rapport pour le débat d’orientation budgétaire, pages 57 et 58. 48 ) Toute évolution du cours est sans effet sur la dépense réelle. Cependant, la comptabilité budgétaire de l’Etat étant exclusivement tenue en francs, la variation du cours de l’ECU se traduit par une plus ou moins value comptable (le cours de l’ECU étant passé de 6,2785 à 6,505 F. entre le 1/01/96 et le 31/12/1996). 49 ) On a assisté, en effet, à une diminution des engagements divers de l'Etat depuis 1990 (82 milliards d'engagements divers à la fin de 1989). Ces 82 milliards représentaient le montant maximal d'engagements comptabilisés depuis 1980. On rappelle qu'en 1989, l'Etat avait pris à sa charge la dette du Fonds d'intervention sidérurgique (16,4 milliards) et l'année précédente celles du Fonds spécial des grands travaux (15,9 milliards) et de la Caisse d'amortissement pour l'acier (9,2 milliards). L'Etat s'était engagé en outre à hauteur de 16,2 milliards en 1988 et de 7,2 milliards en 1989 à l'égard des Français rapatriés d'Algérie. (V. rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1989 (p. 106) et 1988 (p. 106). 50 ) Le volume global des rachats s'est élevé à 23 milliards ramenant les remboursements en 1997 d'O.A.T. à 185,6 milliards (51,5 milliards en 1996) et ceux de B.T.A.N. à 167,5 milliards (201,9 milliards en 1996). 51 ) Les acteurs du marché sont prévenus du calendrier des émissions en début d'année pour les OAT, trimestriellement pour les BTAN et mensuellement pour les BTF. Le programme peut néanmoins être modifié si nécessaire en cours d'année. Le calendrier précise, outre les dates des adjudications, les lignes sur lesquelles l'emprunt sera émis avec mention du montant minimum qui sera adjugé sur chacune de ces lignes. 52 ) Les comptes de créances et de dettes cités n’ont pas la même valeur budgétaire et comptable lorsque la comptabilité de l’organisme s’inspire du plan comptable général (Etat) ou est conforme audit plan (budgets annexes de l’Etat, établissements publics industriels et commerciaux) en termes de présentation des prévisions, des comptes et des résultats. 53 ) Avant 1980, la seule mesure de gestion directe de la dette publique par l'Etat avait été en 1973 la conversion de l'emprunt Pinay 4,5 % 1952-1958 pour supprimer les bénéfices de l'exonération des droits de succession dont cet emprunt était assorti. 54 ) Depuis le décret du 2 janvier 1995, le Trésor peut aussi procéder à des interventions directement sur les marchés dérivés comme le MATIF et à des opérations de pensions livrées. 55 1) Voir rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1996 (page 338) et rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1997 (page 169). 56 ) Notamment puisque les impôts et taxes afférents à leur acquisition sont aussi imputées au titre V. 57 ) Les règles de la comptabilité privée prévoient que les oeuvres d'art ne sont pas amortissables. 58 3) Les immobilisations peuvent également être répertoriées à travers les codes économiques, (commençant par 8) associés aux paragraphes budgétaires, qui retracent ces dépenses, indépendamment du titre sur lequel elles sont imputées. 59 1) Les montant des acquisitions d'immobilisations corporelles et incorporelles peut également être calculé par les codes économiques liés aux paragraphes budgétaires. Cette extraction, effectuée pour l'année 1995 donne des résultats relativement proches de ceux présentés par le CGAF, sans cependant qu'ils se recouvrent totalement. 60 2) Les cessions n'étant par ailleurs pas prises en compte. 61 ) A plusieurs reprises la Cour a formulé des observations sur les dispositifs de régulation budgétaire, notamment dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995 (pages 265 et sq). 62 ) Le dispositif de régulation budgétaire mis en oeuvre au début de l’année 1995 comportant une ambiguité sur ce point, la direction du budget a confirmé aux contrôleurs financiers, dans une note confidentielle, que la régulation s’appliquait aux AP dans les mêmes conditions qu’aux CP (mesures nouvelles). 63 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1994, page 140 et rapport public particulier de juin 1997 sur la gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense pages 115 et sq. 64 ) Cf. rapport public particulier de juin 1997 sur la gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense pages 95 et sq. 65 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1994, page 419. 66 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995, page 380. 67 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995, page 279. 68 ) En 1995 et 1996, devaient notamment être mis en réserve 25% des crédits de paiement correspondant aux AP ouvertes par la LFI. 69 ) Ainsi en 1996, les annulations d’autorisation de programme au titre 5 et au titre 6 du ministère de la Culture se sont montées à 644,5MF soit 16,7% des AP votées, ce qui a conduit à différer des dépenses indispensables et même à annuler des délégations déjà effectuées, y compris pour des opérations déjà engagées. 70 ) Sous réserve des lacunes et des imperfections de la comptabilité spéciale des investissements (cf rapport sur l’exécution de la loi de finances 1996, page 169. 71 ) AP ouvertes en LFI + LFR + reports + fonds de concours + transferts - annulations. 72 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995, page 344. 73 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995, page 343. 74 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995, page 278. 75 ) Cf. rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1996, page 176. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
