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mis en distribution

le 26 octobre 1998

N^° 1148

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106)

TOME III

ASSURANCE VIEILLESSE

PAR M. Denis JACQUAT,
Député.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Sécurité sociale.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

INTRODUCTION 5

I.- L’OUVERTURE PUREMENT FORMELLE DU CHANTIER DE LA RÉFORME DES RETRAITES 7

A. LA MISSION D’ANALYSE ET DE CONCERTATION CONFIÉE AU COMMISSAIRE GÉNÉRAL DU PLAN 7

B. LE REPORT DU CHOIX DE RÈGLES STABLES D’INDEXATION DES PENSIONS ET DE LIMITATION DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE 11

1. L’indexation des pensions 11

2. La limitation du cumul emploi-retraite 13

C. L’ABSENCE DE MODIFICATION SIGNIFICATIVE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE RETRAITE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT 14

1. Le régime général 14

2. Les autres régimes 16

II.- LA CRÉATION D’UN FONDS DE RÉSERVE DOTÉ D’UN FINANCEMENT SYMBOLIQUE 19

A. LA RÉPARTITION PROVISIONNÉE : UNE IDÉE INTÉRESSANTE MAIS SUJETTE À DÉBAT 19

B. UNE MISE EN ŒUVRE TIMIDE 22

C. DE NOMBREUX POINTS À ÉCLAIRCIR 24

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION 29

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À LA VIEILLESSE 34

Article 2 : Affectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et création au sein de cet organisme d’un fonds de réserve pour les régime d’assurance vieillesse 34

Article 29 : Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix 45

Article 30 : Prorogation des dispositions limitant le cumul emploi-retraite 50

INTRODUCTION

Dans le précédent rapport sur l’assurance vieillesse, l’attitude du Gouvernement dans le domaine des retraites avait été qualifiée d’ “ attentiste ”.

La situation a certes évolué avec la mission d’analyse et de concertation sur les retraites confiée par le Premier ministre au commissaire général du Plan, mais l’ouverture du chantier des retraites que marque cette mission reste pour le moment purement formelle. On peut même se demander si elle n’a pas servi de prétexte pour repousser des décisions politiques difficiles sur les dossiers pourtant bien documentés de l’indexation des pensions et du cumul emploi-retraite. Quant à la situation des principaux régimes de retraite, elle est peu affectée par les mesures prévues par le projet de loi de financement et reste globalement préoccupante. On signalera en particulier que la branche vieillesse du régime général se distingue des autres en 1999 puisqu’elle demeure la seule à enregistrer un déficit.

La décision de créer un fonds de réserve est importante dans son principe, car elle constitue l’amorce d’une mise en application du principe controversé de “ répartition provisionnée ”. Cependant, le financement prévu reste symbolique, les modalités retenues imprécises et de nombreux points restent à éclaircir.

En conclusion du présent rapport seront évoquées trois questions actuellement laissées en déshérence et qui, quoique situées à la périphérie des lois de financement, n’en revêtent pas moins une grande importance en termes de justice sociale : la situation des veuves, les difficultés rencontrées par les handicapés vieillissants et les inégalités de traitement imputables à la prestation spécifique dépendance (PSD).

I.- L’OUVERTURE PUREMENT FORMELLE DU CHANTIER DE LA RÉFORME DES RETRAITES

A. LA MISSION D’ANALYSE ET DE CONCERTATION CONFIÉE AU COMMISSAIRE GÉNÉRAL DU PLAN

Le 28 mai 1998, le Premier ministre a chargé M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, de réaliser une analyse d’ensemble de la situation et des perspectives des régimes de retraite de base et complémentaire. Les travaux de projection et d’analyse réalisés à cette fin seront soumis à une commission de concertation réunissant les partenaires sociaux et les gestionnaires des régimes de retraite, afin de parvenir à un “ diagnostic  aussi partagé que possible ”. On trouvera ci-après le texte intégral de la lettre de mission adressée par le Premier ministre au commissaire général du Plan.

La démarche ainsi retenue est donc en partie différente de celle qui avait présidé à l’élaboration du Livre blanc sur les retraites présenté en avril 1991 par le gouvernement de M. Michel Rocard. En effet, la synthèse de travaux d’experts que constituait le Livre blanc avait été publiée, et donc soumise au débat public, sans concertation préalable avec les partenaires sociaux, alors que le futur rapport Charpin rendra compte des travaux de la commission de concertation, l’animation de ces travaux constituant un des aspects de la mission confiée au commissaire général du Plan.

Cette commission, qui a été installée le 8 octobre 1998, devrait se réunir sept fois d’ici au mois de décembre pour étudier successivement les thèmes suivants :

- le niveau de vie des retraités ;

- les mécanismes de fonctionnement des différents régimes de retraite ;

- les conditions de passage de l’activité à la retraite (pré-retraites, cumul emploi-retraite, retraite anticipée dans les régimes spéciaux,...) ;

- les comparaisons internationales ;

- les hypothèses démographiques et macroéconomiques ;

- les projections financières ;

- les comparaisons inter-régimes portant sur les prestations et les cotisations.

Le champ d’étude de la commission de concertation a par ailleurs été élargi au problème du cumul emploi-retraite, qui fera par ailleurs l’objet d’une étude statistique visant à cerner la nature et la fréquence des situations de cumul.

Lettre de mission adressée par le Premier ministre au commissaire général du Plan

Le Premier ministre Paris, le 29 mai 1998

n° 9832

Monsieur le Commissaire,

Le vieillissement de la population constitue l’une des principales mutations auxquelles la société française sera confrontée au cours des prochaines décennies. Les échéances ne sont plus très lointaines : 2005 marquera le début du départ en retraite des générations nombreuses nées dans l’immédiat après-guerre. A partir de cette date, l’équilibre de nos régimes de retraite deviendra très fragile. Il est du devoir du Gouvernement d’attirer l’attention des partenaires sociaux et de l’ensemble des citoyens sur le caractère brutal de ce choc démographique inéluctable, et de les appeler à débattre des conséquences de cette évolution pour nos régimes de retraite. Ne pas l’anticiper conduirait à prendre, dans l’urgence, des mesures douloureuses.

Aussi, devons-nous préparer les adaptations nécessaires de nos systèmes de retraite. Je souhaite adopter, à cet égard, une démarche transparente et ouverte. Si ces adaptations sont le fruit d’une phase de concertation menée dans la clarté, et inspirée par un souci permanent de justice entre générations et entre catégories sociales, je suis convaincu qu’elles seront comprises par nos concitoyens. La réforme du régime général de juillet 1993 a ainsi pu être engagée parce que, partant du Livre blanc de 1991, les gouvernements successifs ont su expliquer l’absolue nécessité de certains aménagements.

La première étape de cette démarche est celle du diagnostic. Il devra porter sur le régime général, les régimes spéciaux, les régimes des professions non salariées et les régimes complémentaires, ainsi que sur les transferts de compensation entre régimes. A cet égard, il m’apparaît souhaitable que les projections disponibles sur la situation financière des différents régimes de retraite soient actualisées et complétées. Je souhaite également que vous réunissiez des informations sur les systèmes de retraite de nos principaux partenaires et sur les politiques mises en œuvre pour assurer leur équilibre à moyen et long terme.

Il est essentiel de rechercher l’équité entre retraités, compte tenu du statut auquel ils étaient soumis en tant qu’actifs. Aussi, les projections financières doivent-elles être complétées par une analyse des dispositions respectives des différents régimes. Cette analyse devra tenir compte des contributions versées par l’assuré et éventuellement par son employeur, de son revenu d’activité, et des spécificités liées à son statut. Il sera également utile de fournir des éléments d’appréciation sur l’évolution du niveau de vie des retraités.

L’avenir de nos systèmes de retraite ne peut être étudié indépendamment de l’évolution des autres secteurs de la protection sociale. Vous examinerez donc, en liaison avec les travaux que vous menez sur le vieillissement, les conséquences des évolutions démographiques sur l’équilibre financier des autres composantes de la protection sociale.

Je vous demande d’élaborer un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes.

Pour ce faire, vous conduirez avec l’aide des services de l’Etat et des régimes de retraite, l’ensemble de ces travaux de projection et d’analyse. Vous mettrez en place des outils de simulation ayant une vocation pérenne, permettant d’évaluer rapidement l’impact de nouvelles hypothèses sur les résultats des projections. Vous me communiquerez les éléments disponibles au fur et à mesure de leur réalisation. J’attends que les premiers d’entre eux me soient remis avant la fin de l’année 1998.

Vous réunirez en temps voulu une commission de concertation. Elle examinera les travaux de projection et d’analyse, pourra commander des variantes et offrir à chacun des participants la possibilité d’exprimer son appréciation sur les éléments présentés. Je souhaite disposer de ses conclusions avant le 31 mars 1999.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Commissaire, l’expression de ma considération distinguée

Lionel JOSPIN

Monsieur Jean-Michel CHARPIN

Commissaire Général du Plan

Commissariat Général du Plan

18, rue de Martignac

75007 PARIS

La méthode choisie par le Gouvernement appelle quelques commentaires.

Sa principale justification réside dans le dernier des thèmes d’étude ci-dessus énumérés, à savoir les comparaisons entre les différents régimes, et singulièrement entre les régimes spéciaux et le régime général et les régimes alignés (commerçants, artisans et salariés agricoles).

S’agissant de ce dernier groupe de régimes, il aurait sans doute été possible, pour préparer les ajustements nécessités par les changements démographiques attendus à compter de 2005-2006, de se contenter d’actualiser les prévisions d’évolution à long terme contenues dans le rapport présenté par le commissaire général du Plan en octobre 1995 et d’organiser une concertation plus ciblée, plus rapide et plus souple que celle prévue dans le cadre de la commission de concertation animée par M. Jean-Michel Charpin.

Même s’il a été annoncé que cette commission se pencherait sur le problème des inégalités entre retraités “ sans se focaliser sur une opposition entre régime général et régimes spéciaux ”, il est clair que le principal problème politique posé par la réforme des retraites est bien celui des régimes spéciaux et en particulier de la comparaison des retraites des salariés avec celles des agents publics et du poids croissant que représente, pour la collectivité nationale, le financement de ces dernières.

De ce point de vue, il y a quelque ironie à constater que l’attitude pour le moins opportuniste adoptée par l’opposition d’hier lors des grèves de l’hiver 1995 ne fait que compliquer la tâche de la majorité d’aujourd’hui. Sur le fond, le rapporteur ne nie cependant pas la nécessité d’organiser le “ déminage ” de la situation des régimes spéciaux, puisqu’il estimait l’année dernière qu’elle appelait “ un effort de clarification et de pédagogie analogue à celui accompli, pour le régime général, par le Livre blanc sur les retraites de 1991 ” et “ qu’un groupe de travail réunissant toutes les parties intéressées pourrait utilement être chargé d’une telle mission ”.

Si l’élargissement du champ d’investigation de la commission Charpin à l’ensemble des régimes de retraite est peut-être une décision habile, en tant qu’elle permet de diluer la question des régimes spéciaux dans un cadre plus vaste, on peut également craindre qu’elle n’ait pour effet de retarder d’autres dossiers pourtant arrivés à un stade de “ mûrissement ” suffisant.

B. LE REPORT DU CHOIX DE RÈGLES STABLES D’INDEXATION DES PENSIONS ET DE LIMITATION DU CUMUL EMPLOI-RETRAITE

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 comporte deux mesures visant à repousser à une date ultérieure le choix d’un régime stable d’indexation des pensions de retraite du régime général et des avantages alignés et de limitation du cumul emploi-retraite.

1. L’indexation des pensions

L’article 29 du projet de loi de financement propose de remplacer la règle actuelle, qui prévoit la revalorisation des retraites des salariés en fonction de l’évolution prévisionnelle des prix corrigée par le rattrapage de l’écart constaté au titre de l’exercice précédent, par une simple indexation sur la prévision d’inflation qui ne s’appliquera qu’en 1999.

Appliquée sur une longue période, le nouveau mode de revalorisation serait plus défavorable que la règle actuelle, puisque seule cette dernière permet de garantir la parité entre l’évolution des pensions et celle des prix, notamment en compensant les pertes de pouvoir d’achat résultant du dépassement de la prévision d’inflation. Cantonné à l’exercice 1999, il semble a priori plus favorable : la hausse des prix attendue en 1998 étant inférieure de 0,5 point au taux prévisionnel utilisé pour revaloriser les pensions au 1er  janvier de cette année, l’abandon des règles actuelles permettrait, selon le Gouvernement, de ne pas opérer l’ajustement négatif qu’elles prévoient en pareil cas.

Cet avantage doit cependant être fortement relativisé. En effet, la neutralisation du rattrapage du gain de pouvoir d’achat enregistré par les retraités en 1998 aurait parfaitement pu être obtenue dans le cadre d’une prorogation d’un an du dispositif actuel, car il existe plusieurs précédents permettant d’affirmer que ce dispositif détermine un taux de revalorisation minimal que le Gouvernement reste libre de dépasser s’il le souhaite.

Le mode de revalorisation transitoire proposé par l’article 29 a en outre l’inconvénient, du fait de sa durée d’application limitée, de ne pas pouvoir prévoir de compensation de la perte de pouvoir d’achat qui résulterait d’une inflation plus forte que prévue. Le Gouvernement n’ayant pris aucun engagement dans ce sens, les retraités peuvent légitimement craindre que le gain de pouvoir d’achat qu’ils ont enregistré en 1997 et qui sera consolidé au 1er janvier 1998 ne soit ultérieurement remis en cause.

Même si elle est de ce point de vue juridiquement non contraignante, une prorogation des règles actuelles rendrait plus difficile pour le Gouvernement de ne pas procéder à une telle compensation.

Au-delà des réserves que peut inspirer le dispositif de l’article 29, le véritable débat qu’il contribue à reporter est celui du choix d’un mode pérenne d’indexation des pensions.

Les termes de ce débat sont aujourd’hui bien connus. Le retour à une indexation sur les salaires bruts semble exclu, dans la mesure où il pourrait avoir pour effet de faire progresser les retraites plus vite que les revenus d’activité. Quant à la référence aux salaires nets corrigés de l’effet de structure que constitue la progression dans le temps du niveau des rémunérations d’activité, le Livre blanc de 1991 a bien montré qu’elle était trop complexe à mettre en œuvre. Le choix semble donc se réduire aux prix et aux salaires nets.

Le rapporteur estime que le passage depuis 1986 à une revalorisation des pensions en fonction de la hausse des prix - sans garantie du maintien du pouvoir d’achat entre 1986 et 1993 et avec une telle garantie depuis 1994 grâce aux mécanismes d’ajustement en masse et un niveau prévus par la loi du 22 juillet 1993 - peut se justifier a posteriori par la nécessité de contenir la progression du niveau de vie des retraités, afin que celui-ci ne devienne pas sensiblement supérieur à celui des actifs. Les données statistiques disponibles indiquent que cet objectif est atteint et qu’il existe aujourd’hui une parité de revenu entre les deux catégories concernées.

A plus long terme, on peut en revanche craindre que le maintien de l’indexation des retraites sur les prix n’entraîne un décrochage progressif du niveau de ces retraites par rapport à celui des salaires. Un tel maintien aurait également pour conséquence de creuser les inégalités existant entre catégories de retraités, sachant que les retraites de la plupart des régimes spéciaux et celles de la fonction publique sont revalorisées en fonction de l’évolution des salaires ou traitements de leurs ressortissants.

C’est donc la référence aux salaires nets qui paraît la plus juste en termes d’équité intergénérationnelle et intragénérationnelle.

Il est à cet égard frappant de constater que, dans le dernier rapport du Conseil d’analyse économique intitulé “ Epargne et retraite ”, tous les auteurs de contribution qui s’expriment sur le sujet de la revalorisation (Olivier Davanne et Jean-Hervé Lorenzi dans leurs rapports, Béatrice Magnoni d’Intignano dans son commentaire) se prononcent en faveur de la référence aux salaires nets, alors qu’ils défendent par ailleurs des thèses sensiblement différentes. Outre l’argument d’équité déjà évoqué, Olivier Davanne et Jean-Hervé Lorenzi font valoir qu’un tel choix permet une meilleure mutualisation des risques, notamment au regard de l’inflation et des variations de la productivité.

Olivier Davanne précise même qu’une indexation du type “ salaires nets - 1 % ”, qui pourrait être envisagée pour limiter les conséquences du changement du mode de revalorisation sur l’équilibre financier des régimes concernés, resterait “ de loin préférable ” à une indexation sur les prix, tant pour les retraités que pour les salariés.

Dans l’hypothèse où le Gouvernement estimerait malgré tout nécessaire de maintenir la référence aux prix à la consommation au-delà du 31 décembre 1999, il serait souhaitable, d’une part de limiter dans le temps cette prorogation, par exemple en définissant un objectif à atteindre en termes de rapport des niveaux de vie respectifs des retraités et des salariés et, d’autre part, de restreindre le champ d’application de cette indexation aux pensions déjà liquidées, les salaires reportés au compte des assurés étant immédiatement basculés sur les prix. En effet, il serait difficilement justifiable de continuer à calculer les droits à retraite des futurs retraités en revalorisant en fonction de l’évolution des prix et non de celle des salaires les salaires annuels ayant servi de base au calcul de leurs cotisations.

2. La limitation du cumul emploi-retraite

L’article 30 du projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de proroger d’un an l’application des règles limitant les possibilités de cumul entre un emploi et une retraite dans le régime général et les régimes alignés, les régimes de retraite du secteur public et celui des non salariés agricoles. Tout comme celle relative à l’indexation des pensions, cette décision paraît avoir un caractère nettement dilatoire.

En effet, les inconvénients des règles actuelles ont été maintes fois soulignés. Ces règles sont très complexes, du fait de la multiplication des dérogations, faiblement contrôlées, assez inégalitaires, car plus sévères pour les non salariés que pour les salariés, et finalement peu contraignantes : si elles imposent la cessation de la dernière activité exercée, elles ne s’appliquent pas aux retraites liquidées avant 60 ans et autorisent assez largement la reprise d’une activité professionnelle par un retraité¹.

Le Gouvernement défend son choix en faisant valoir la nécessité de procéder à une étude spécifique sur le cumul dans le cadre de la mission d’analyse et de concertation confiée au commissaire général du Plan, étude qui sera en outre complétée par une analyse statistique des situations de cumul emploi-retraite.

Cependant, une étude très complète de cette question a déjà été effectuée en 1993 par le Conseil national de l’information statistique (CNIS). Ce rapport faisait notamment ressortir la faible proportion des retraités en situation de cumul (4 % de l’effectif total, soit environ 400 000 personnes), l’absence de “ dumping social ” (les retraités concernés n’acceptent pas un niveau de rémunération significativement inférieur à celui demandé par les actifs), la diversité des profils de cumul et la faiblesse des créations d’emplois susceptibles de résulter d’une interdiction totale du cumul. Il serait donc assez étonnant que les travaux menés par le Commissariat général du Plan débouchent sur des résultats très différents.

Par ailleurs, le Gouvernement met en avant des arguments relatifs au coût pour les régimes de retraite de la suppression de la réglementation du cumul et à la situation du marché de l’emploi pour exclure une telle mesure ou, par voie de conséquence, tout assouplissement important de ladite réglementation.

De tels prémisses, qui ne sont guère conformes aux conclusions du rapport du CNIS, aboutissent à préorienter les débats de la commission Charpin, qui devrait de ce fait se contenter de se prononcer sur les modalités à retenir pour durcir la réglementation actuellement très lacunaire du cumul emploi-retraite. Or, un tel durcissement pose le difficile problème de l’extension de cette réglementation aux pensions liquidées avant 60 ans des fonctionnaires civils et militaires et des ressortissants des régimes spéciaux.

Dans ces conditions, on peut se demander si l’inclusion du dossier du cumul emploi-retraite dans le champ de compétences de la commission de concertation animée par le commissaire général du Plan permettra d’enregistrer un progrès quelconque. Il s’agit d’une question sur laquelle l’exécutif disposait de tous les éléments nécessaires pour prendre une décision par nature politique.

C. L’ABSENCE DE MODIFICATION SIGNIFICATIVE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES RÉGIMES DE RETRAITE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT

Ce constat se vérifie aussi bien pour la branche vieillesse du régime général que pour les autres régimes de retraite.

1. Le régime général

S’agissant de la branche vieillesse du régime général, il convient d’abord de souligner que l’objectif de réduction de moitié de son déficit prévisionnel, qui était celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, n’a pas été pleinement respecté.

Le déficit tendanciel de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), égal à 8,2 milliards de francs, devait être ramené à 4,2 milliards de francs grâce à une diminution de 0,7 milliard de francs des dépenses (réduction des frais financiers liés à la reprise de la dette cumulée du régime) et à une augmentation de 3,3 milliards de francs des recettes (augmentation du taux de la taxe “ prévoyance ”, alignement de l’assiette du prélèvement social affecté à la CNAVTS sur celle de la CSG, affectation d’une partie du produit de la C3S et intégration financière de la caisse des cultes).

Or, le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale évalue le déficit comptable de la branche vieillesse du régime général à 5,6 milliards de francs, soit une réduction du déficit inférieure de 35 % à celle qui était prévue. L’écart ainsi constaté par rapport aux prévisions de la loi de financement s’explique par des augmentations de dépenses, notamment en ce qui concerne la compensation démographique et par des moindres recettes essentiellement imputable à la persistance d’un effet base 1997 dû à une répartition des cotisations encaissées par l’ACOSS défavorable à la branche vieillesse.

Pour 1999, le déficit avant loi de financement prévu par la Commission des comptes de la sécurité sociale s’établit à 5,98 milliards de francs. La consolidation du gain de 0,5 point du pouvoir d’achat des retraites résultant de la mise en place par l’article 29 du projet de loi de financement d’une indexation temporaire sur l’évolution prévisionnelle des prix entraîne une augmentation des dépenses de pensions contributives de 1,81 milliard de francs. Parallèlement, l’amélioration de la prise en charge par le Fonds de solidarité vieillesse du coût des avantages non contributifs de vieillesse se traduira, pour le régime général, par une recette supplémentaire de 3,8 milliards de francs qui se décompose de la manière suivante :

- 2,9 milliards de francs au titre du versement forfaitaire prévu par l’article 3 du projet de loi de financement pour compenser la non prise en compte des chômeurs des départements d’outre-mer au titre des exercices 1994, 1995 et 1996 ;

- 0,9 milliard de francs au titre de l’augmentation des effectifs de chômeurs non indemnisés utilisés pour calculer le versement correspondant du fonds de solidarité vieillesse (FSV), cette augmentation devant être effectuée par un arrêté interministériel à paraître.

En tenant compte par ailleurs des petits suppléments de recettes résultant, d’une part, de la rationalisation de l’exonération de cotisations sociales patronales pour l’embauche d’un premier salarié (article 4 : + 40 millions de francs) et, d’autre part des mesures de consolidation des assiettes sociales (article 5 : + 20 millions de francs), le déficit d’exercice de la CNAVTS devait être ramené à 3,87 milliards de francs.

On soulignera cependant que la branche vieillesse du régime général est la seule à rester déficitaire en 1999. Les prévisions à court terme contenues dans l’annexe c du projet de loi de financement tablent sur un déficit de la CNAVTS respectivement égal à 4,8 milliards de francs en 2000 et à 2,3 milliards de francs en 2001. Si l’on tient compte en outre des importants déficits antérieurs de la CNAVTS, il semble clair que, en l’état actuel de ses paramètres de fonctionnement, le déséquilibre financier de la branche vieillesse du régime général a, malgré les effets positifs indéniables de la réforme de 1993, un caractère structurel. La persistance d’un déficit significatif en 2000 et 2001 est de ce point de vue particulièrement inquiétante, puisque ces années correspondent au début des départs à la retraite des classes creuses de la seconde guerre mondiale et constituent donc une accalmie démographique avant la tempête attendue pour 2005-2006. Il serait donc particulièrement souhaitable qu’au vu des conclusions de la commission Charpin, le Gouvernement prenne rapidement ses responsabilités afin que les mesures d’ajustement à long terme qu’appelle la situation du régime général mais aussi, comme on le verra ci-après, celle des autres régimes de retraite puissent être incluses dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

2. Les autres régimes

Les perspectives financières des principaux autres régimes de retraite de base compris dans le champ du projet de loi de financement ne sont affectées que de manière marginale par les dispositions dudit projet.

Seuls sont concernés les régimes dont les pensions sont, en droit ou en fait, revalorisées dans les mêmes conditions que celles du régime général. Le mode d’indexation provisoire mis en place par l’article 29 du projet de loi de financement entraîne pour eux, en tant qu’il consolide le gain de 0,5 point de pouvoir d’achat enregistré par leurs pensionnés au cours de l’exercice 1997, une dépense supplémentaire évaluée à 45 millions de francs sur le régime des mines, 70 millions de francs pour le régime des professions industrielles et commerciales (ORGANIC), 50 millions de francs pour le régime des artisans (CANCAVA) et 10 millions de francs pour le régime des professions libérales (CNAVPL) et celui des clercs et employés de notaires (CRPCEN).

L’évolution à court terme des régimes de retraite des non salariés non agricoles n’inspire pas d’inquiétude particulière : après un résultat d’exercice légèrement positif en 1999 (+ 9 MF), l’ORGANIC devrait enregistrer des déficits peu significatifs en 2000 (- 14 MF) et 2001 (- 11 MF) ; quant à la CANCAVA, son solde comptable devrait être nul en 1999 et s’élever à - 51 MF en 2000 et - 53 MF en 2001 ; pour les mêmes exercices, le résultat de la CNAVPL devrait être successivement de + 56 MF, + 47 MF et + 88 MF. S’agissant des deux premiers régimes cités, il y a cependant lieu de souligner que leur équilibre est assuré par un important versement de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), cette recette représentant en 1999 près de 30 % des ressources de l’ORGANIC et de la CANCAVA. A plus long terme, il n’est toutefois pas certain que le “ dynamisme ” de la recette CSG suffira à maintenir l’équilibre des comptes de ces deux régimes après 2005-2006.

En ce qui concerne la situation des régimes dont les comptes sont par instruction toujours présentés en équilibre parce que l’écart entre les recettes “ normales ” et les dépenses est systématiquement comblé par une subvention d’équilibre et/ou des cotisations fictives d’employeur, comme c’est le cas pour le régime des pensions civiles et militaires de retraite et la plupart des régimes spéciaux, le rapporteur avait l’année dernière regretté que le ministère de la solidarité se refuse à construire un équilibre technique de ces régimes faisant apparaître un solde significatif susceptible d’être comparé avec ceux des autres régimes ne disposant pas des mêmes facilités de financement.

Il ne peut donc que se féliciter de ce que le commissaire général du Plan ait indiqué qu’il ferait calculer des indicateurs synthétiques ayant pour objet de permettre la comparaison des prestations et des cotisations des différents régimes.

S’agissant du régime des pensions civiles et militaires de retraite, l’évolution du taux implicite de cotisation² constitue un indicateur imparfait mais néanmoins révélateur de la croissance de son besoin de financement. Or, ce taux implicite (fonctionnaires civils et militaires confondus) est passé de 45,28 % en 1995 à 47,62 % en 1998, ce qui représente une progression importante de la charge des pensions pour l’Etat. On remarquera également que ce taux est très supérieur à ceux des cotisations employeurs dans le secteur privé.

Parmi les régimes spéciaux, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) a précisément pour particularité de ne pas percevoir de ressource d’équilibre. Comme son rapport démographique très favorable lui impose par ailleurs de verser des sommes très importantes au titre de la compensation vieillesse généralisée et surtout de la surcompensation propre aux régimes spéciaux, cette caisse rencontre depuis plusieurs années des difficultés financières très importantes. Ces difficultés ont jusqu’à présent pu être surmontées en retardant, au détriment des régimes bénéficiaires, le versement des acomptes de compensation dus par cette caisse. Bien que celle-ci ait l’année dernière été pour la première fois inscrite sur la liste, fixée par le projet de loi de financement, des régimes autorisés à bénéficier d’avances de trésorerie, le recours à la méthode “ traditionnelle ” susmentionnée a suffi pour faire face aux creux de trésorerie de l’exercice 1998.

Il est cependant préoccupant de constater que la dérive déficitaire de ce régime se poursuit, son résultat d’exercice devant s’élever à - 2 milliards de francs en 1999, - 3,6 milliards de francs en 2000 et - 4 milliards de francs en 2001. La reconduction dans le projet de loi de financement pour 1999 d’un plafond d’avance de trésorerie de 2,5 milliards de francs n’est certainement pas à la hauteur du problème. Il serait donc temps que le Gouvernement s’en saisisse et étudie les moyens d’assurer un équilibre durable des recettes et des dépenses de cette caisse.

II.- LA CRÉATION D’UN FONDS DE RÉSERVE DOTÉ D’UN FINANCEMENT SYMBOLIQUE

L’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale crée un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse doté d’un financement symbolique car limité à 2 milliards de francs. Il s’agit néanmoins d’une mesure intéressante dans son principe, puisqu’elle représente la première application des propositions visant à provisionner une partie des engagements implicites des régimes de retraite par répartition. Toutefois, cette idée nouvelle est mise en œuvre de manière très timide et les modalités de fonctionnement de ce fonds restent à éclaircir.

A. LA RÉPARTITION PROVISIONNÉE : UNE IDÉE INTÉRESSANTE MAIS SUJETTE À DÉBAT

Les arguments en faveur de la répartition provisionnée sont présentés de manière très complète dans la contribution d’Olivier Davanne du rapport du Conseil d’analyse économique publié en août 1998 et intitulé : “ Retraites et épargne ”.

Il est d’abord rappelé que l’arrivée à la retraite des générations issues du baby-boom marque le début d’une modification durable de la structure démographique française que traduit l’évolution du rapport cotisants/retraités, qui devrait passer de deux cotisants par retraité aujourd’hui à un peu plus d’un cotisant par retraité en 2040.

A législation constante, cette évolution entraînerait une augmentation si importante des déficits des régimes de retraite du secteur privé et du besoin de financement du secteur public qu’il ne serait pas envisageable d’y faire face en augmentant à due concurrence les cotisations ou les subventions de l’Etat versées à ces régimes, notamment parce que les jeunes générations pourraient par divers moyens refuser d’honorer la dette implicite que constituent les engagements des systèmes de retraite par répartition.

Cette attitude de refus pourrait notamment se fonder sur une insuffisante efficacité économique de la répartition comparée à celle d’un système de retraite par capitalisation. A ce propos, l’auteur, après avoir rappelé qu’en longue période le rendement d’un régime par répartition est supposé égal au taux de croissance, évalue à au plus 2 % par an le potentiel de croissance à long terme de l’économie française, soit un rendement des régimes par répartition qui serait inférieur de plusieurs points au rendement des actifs financiers les plus rentables, c’est-à-dire les actions.

Cependant, cette supériorité intrinsèque supposée de la capitalisation sur la répartition en termes de rendements financiers devrait être tempérée par le fait que la première serait beaucoup moins efficace que la seconde pour mutualiser les risques entre les générations, que ce soit le risque boursier ou le risque lié aux variations de la rémunération des facteurs de production. Pour combiner les avantages de la répartition, à savoir une bonne mutualisation des risques, et ceux de la capitalisation, c’est-à-dire un rendement plus élevé et une augmentation de l’épargne nationale, Olivier Davanne propose de constituer au sein des régimes publics par répartition des réserves couvrant une partie de leurs engagements, en soulignant que l’existence de telles réserves permettra, en régime de croisière, d’alléger le poids des cotisations demandées aux actifs.

Après avoir insisté sur la nécessité de définir des règles stables pour déterminer et faire respecter la proportion des engagements à couvrir, d’une part, et d’assurer une gestion professionnelle des ressources, d’autre part, il propose deux modalités de constitution des réserves requises :

- la première consiste à créer une surcotisation temporaire dont le produit serait mis en réserve, étant précisé que cette solution pourrait être difficilement acceptée par les actifs s’ils la perçoivent comme une augmentation sans contrepartie des prélèvements sociaux ;

- la seconde passe par une baisse progressive des taux de remplacement des régimes par répartition traditionnels et l’introduction d’un nouvel étage de retraite fonctionnant en répartition provisionnée au sein des régimes de retraite complémentaire obligatoire des salariés ; selon l’auteur, cette solution gagnerait à être complétée par une révision en profondeur des mécanismes d’épargne salariale qui aurait pour objet de mettre en place des plans d’épargne salariaux à long terme orientés vers la préparation de la retraite.

D’autres contributions au rapport précité du Conseil d’analyse économique permettent d’éclairer le débat sur les avantages et les inconvénients de la répartition provisionnée.

Partant des mêmes prémisses qu’Olivier Davanne, Jean-Hervé Lorenzi arrive ainsi à des conclusions voisines mais néanmoins différentes. Partageant l’idée que la capitalisation offre un rendement plus élevé que la répartition et permet d’augmenter le patrimoine des ménages et de favoriser une meilleure allocation des capitaux, il propose lui aussi d’introduire une dose de capitalisation dans le système français. Cherchant à définir un système satisfaisant au regard des quatre critères d’évaluation d’un régime de retraite que sont le rendement, l’efficacité économique collective, la mutualisation des risques et l’équité sociale, il envisage d’abord la mise en place d’une répartition provisionnée. Cependant, l’importance des réserves à constituer au sein des régimes par répartition - évaluées à 45 milliards de francs par an d’ici 2005 – le conduit à juger cette proposition difficile à mettre en œuvre. Jean-Hervé Lorenzi propose en conséquence de créer un troisième étage des retraites fonctionnant en capitalisation. Tout en préconisant lui aussi de s’appuyer sur les mécanismes d’épargne salariale en les adaptant à la finalité “ retraite ”, il souligne les limites d’une telle solution et insiste sur la nécessité de développer une panoplie de solutions diversifiées allant de formules obligatoires à des produits individuels et permettant de répondre à tous les besoins dans un cadre cohérent. Il y a donc bien de réelles différences entre le système mixte proposé par Olivier Davanne dans le cadre des régimes publics par répartition et le troisième étage en capitalisation pure évoqué par Jean-Hervé Lorenzi.

Dans le commentaire qu’il a rédigé pour le rapport du Conseil d’analyse économique, M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, conteste certaines des analyses développées par les deux contributions ci-dessus résumées. Après avoir souligné qu’Olivier Davanne et Jean-Hervé Lorenzi évoquaient trop le risque boursier et pas assez le risque inflationniste, il met en doute la supériorité durable du rendement de la capitalisation par rapport à celui de la répartition postulée par les deux auteurs en faisant valoir qu’il n’est pas certain que l’écart de rendement constaté depuis plusieurs années reste aussi élevé à l’avenir.

A l’appui de cette remarque, on rappellera que certains économistes estiment qu’il existe des mécanismes autocorrecteurs tendant à rapprocher le taux d’intérêt du taux de croissance, dans la mesure où l’accumulation de capital entraînerait une baisse de la rémunération relative de ce facteur de production.

Le commissaire général du Plan insiste également sur le fait que l’hypothèse d’un rendement intrinsèque supérieur de la capitalisation ne peut en tout état de cause se défendre que si le recours à la capitalisation entraîne une augmentation de l’épargne – et non un simple déplacement de l’épargne existante – et une amélioration de sa qualité. Cette dernière condition suppose un large recours aux placements en actions, l’écart entre le rendement réel des obligations et le taux de croissance n’étant pas significatif sur le long terme.

Il y a ici lieu de souligner que le placement en actions d’une forte proportion des actifs d’un système fonctionnant en capitalisation pure³ est difficile à envisager en régime de croisière : en effet, si la constitution des droits à retraite est une opération de longue durée permettant de lisser dans le temps les variations parfois brusques des marchés boursiers, il n’en va pas de même pour le service des pensions déjà liquidées. Comme il n’est guère envisageable de faire instantanément supporter aux retraités les conséquences négatives d’une crise financière, il faut disposer d’un portefeuille à rendement stable pour garantir l’intangibilité des pensions déjà liquidées.

Ce qui vient d’être exposé montre que la formule de la répartition provisionnée, loin de faire l’unanimité, reste sujette à controverse. Reste maintenant à examiner, à la lumière de ce débat théorique, les modalités retenues par le Gouvernement.

B. UNE MISE EN ŒUVRE TIMIDE

Il y a d’abord lieu d’observer que la décision de créer un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 constitue une dérogation à la ligne de conduite adoptée par le Gouvernement et consistant à attendre les conclusions de la mission d’analyse et de concertation confiée à M. Jean-Michel Charpin avant de prendre toute décision d’importance concernant les régimes de retraite.

Le Premier ministre ayant particulièrement souligné l’importance de la phase de concertation prévue dans le déroulement de cette mission, on peut s’étonner, comme l’a fait publiquement M. Jean-Yves Cazettes, président de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés, que les partenaires sociaux et les gestionnaires des grands régimes de retraite n’aient pas été préalablement consultés ni même informés d’une décision aussi lourde de conséquences.

S’agissant du dispositif proposé, on remarquera d’abord que le fonds de réserve n’est pas adossé aux régimes de retraite complémentaire obligatoire des salariés, comme le proposait Olivier Davanne, ni à un ou plusieurs régimes de base, mais logé au sein du Fonds de solidarité vieillesse, le Gouvernement ayant toutefois laissé entendre que ce choix avait un caractère provisoire et était susceptible d’être remis en cause.

Le champ d’intervention du fonds de réserve n’est cependant pas égal à celui du FSV ; celui-ci est très large puisqu’il comprend tous les régimes de base servant des prestations relevant du minimum vieillesse, alors que seuls le régime général et les régimes alignés (c’est-à-dire ceux des salariés agricoles, des artisans et des commerçants) sont concernés par le fonds de réserve. Un tel choix peut se justifier en première analyse dans la mesure où il réserve le bénéfice des futurs versements du fonds aux seuls régimes touchés par la réforme de 1993, c’est-à-dire à ceux qui ont entrepris de modifier dans un sens restrictif leurs paramètres de fonctionnement pour se préparer au choc démographique attendu à partir de 2005-2006. Cependant, ce choix deviendrait difficilement défendable s’il était ultérieurement décidé de financer la constitution des réserves du fonds par une surcotisation payée par les actifs : en effet, les ressortissants des régimes concernés seraient alors doublement pénalisés par rapport à ceux des autres régimes, la charge de cette surcotisation venant s’ajouter à la baisse des taux de remplacement entraînés par la réforme de 1993.

Le caractère symbolique ou aléatoire des deux seules ressources pour le moment attribuées au fonds de revenu et l’imprécision des dispositions évoquant la possibilité de lui affecter d’autres recettes doivent être soulignés.

La ressource symbolique que le projet de loi de financement de la sécurité sociale affecte au fonds de réserve est une fraction du solde de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) constaté après la première répartition du produit de cette contribution entre les régimes de non salariés non agricoles qui en sont les bénéficiaires prioritaires. En fait, la totalité de ce solde sera versé au FSV et ensuite réparti entre les opérations de solidarité qui constituent la mission traditionnelle de cet organisme et le fonds de réserve. Selon les prévisions contenues dans l’annexe f du projet de loi de financement, sur les 5,6 milliards de francs de C3S que percevrait le FSV au titre de l’exercice 1999, 2 milliards de francs seraient versés au fonds de réserve. Au regard de la pratique actuelle, il n’est d’ailleurs pas certain que ce versement pourra intervenir avant la fin de 1999.

La modicité des sommes ainsi affectées au fonds de réserve au regard des besoins supposés d’un système fonctionnant en répartition provisionnée est flagrante, étant par exemple rappelé que Jean-Hervé Lorenzi estime à 45 milliards de francs par an jusqu’en 2005 le montant des réserves à constituer. La modification de l’affectation de la C3S prévu par le projet de loi est une décision opportuniste qui relève de la méthode de la “ taxation des trésoreries dormantes ” autrefois pratiquée par M. Michel Charasse, mais ne saurait être considérée comme une réponse au problème structurel de financement des régimes de retraite par répartition.

Quant à la ressource aléatoire attribuée au fonds de réserve, elle est constituée par l’excédent de la première section du FSV, qui regroupe les opérations relatives à la prise en charge des avantages non contributifs de vieillesse relevant de la solidarité nationale. Compte tenu du fait que le FSV est aujourd’hui encore loin de prendre en charge tous les avantages de ce type et que la validation des périodes de chômage représente pour lui une charge évoluant plus vite que ses ressources, il paraît peu probable que la première section de ce Fonds puisse régulière dégager des excédents significatifs.

Enfin, le projet de loi mentionne dans la liste des recettes du fonds de réserve toute ressource qui lui serait affectée en vertu de dispositions législatives ou réglementaires. Au-delà du caractère juridiquement tautologique d’une telle disposition, il convient de rappeler que le ministre de l’économie et des finances a publiquement annoncé que le fonds de réserve serait l’unique destinataires des sommes rendues disponibles par la réforme des caisses d’épargne et qu’il pourrait éventuellement percevoir des recettes de privatisation à compter de l’an 2000. On se bornera ici à relever que toutes ces annonces soulèvent de difficiles problèmes à la fois politiques et techniques et qu’elles demandent en tout état de cause à être concrétisées.

Il faut donc constater que l’article 2 donne assez peu de précisions sur le futur fonds de réserve et que de nombreux points très importants restent en suspens.

C.- DE NOMBREUX POINTS À ÉCLAIRCIR

Même en tenant pour assurées les recettes dont l’affectation au fonds de réserve a simplement été évoquée par le Gouvernement, on est loin d’atteindre les sommes permettant de donner une réelle efficacité à un système de répartition provisionnée. L’une des principales inconnues du fonds de réserve reste donc son financement. A cet égard, il est intéressant de noter que M. Dominique Strauss-Kahn et Mme Martine Aubry se sont refusés à exclure la possibilité de créer une surcotisation pour financer le fonds de réserve.

Plus fondamentale encore que la question du financement du fonds est celle des objectifs qui lui sont assignés : or, le dispositif proposé reste muet sur ce point et l’exposé des motifs se borne à annoncer que le fonds doit “ assurer l’avenir des retraites par répartition ”.

Comme l’indique Olivier Davanne, la bonne gestion d’un système de répartition provisionnée suppose la définition préalable d’un niveau optimal de réserves, ce qui implique de choisir non seulement un taux stable de provisionnement, mais aussi un taux actuariel d’évaluation de la dette implicite. Il est également nécessaire, dans cette optique, de déterminer des règles durables de répartition des excédents en cas de dépassement du niveau de provisionnement, ou de reconstitution des réserves, dans l’hypothèse ou une crise financière provoquerait un sous-provisionnement.

Toutes ces questions en apparence techniques renvoient en fait au mode de gestion de la répartition provisionnée. A ce sujet, le rapporteur estime souhaitable de combiner une gestion technique des réserves déléguée à des professionnels avec une définition des grands objectifs de cette gestion effectuée dans le cadre d’une instance partenariale de pilotage comprenant notamment des représentants de l’Etat, des organisations patronales et syndicales représentatives des retraités et membres du Parlement.

La présence de représentants de l’Etat dans une telle instance appelle un commentaire. Compte tenu de la répartition actuelle des pouvoirs au sein de la sécurité sociale, il semble difficile de ne pas associer l’Etat à la définition de règles visant notamment à assurer l’équité inter et intra-générationnelle de la répartition provisionnée. Cependant, cette option pourrait être révisée si la gestion de la sécurité sociale était plus largement déléguée aux partenaires sociaux ou si le fonds de réserve était ultérieurement adossé aux régimes de retraite complémentaire obligatoire, qui représentent incontestablement un exemple de bonne gestion paritaire.

Le dispositif du projet de loi ne contient pas non plus d’indication sur les dépenses du fonds, c’est-à-dire sur les modalités selon lesquelles seront ultérieurement consommées au profit des régimes concernés les réserves constituées au sein du fonds. Là encore, il semble opportun de faire coexister une définition “ politique ” des règles d’engagement des réserves du fonds avec une application de ces règles par des techniciens de la gestion actif-passif bénéficiant d’une autonomie de gestion suffisante.

*

* *

En conclusion du présent rapport, le rapporteur souhaite évoquer à nouveau trois problèmes sociaux particulièrement importants à ses yeux.

Le premier concerne la situation des veuves civiles, trop souvent oubliées par nos politiques sociales. Le rapport sur l’assurance vieillesse présenté l’an dernier soulignait la nécessité de prendre rapidement les mesures suivantes en faveur des veuves :

- augmentation du montant de l’allocation veuvage, afin qu’il ne soit plus inférieur au RMI pour les deuxième et troisième année de veuvage, augmentation équivalente du plafond de ressources applicables à cette allocation et majoration de celle-ci en fonction du nombre d’enfants à charge ;

- exclusion du plafond de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion des majorations pour enfant, conformément à une jurisprudence de la cour de Cassation ;

- suppression d’une pratique administrative aberrante consistant, pour déterminer le plafond de cumul précité en cas de pluralité d’avantages de réversion, à diviser les avantages personnels de l’intéressé par le nombre de régime servant des avantages de réversion non seulement dans le cas où le plafond de cumul est égal à 54 % de la somme des avantages personnels et de réversion, mais aussi dans celui où s’applique le plafond alternatif égal à 73 % du montant maximal de la pension de retraite du régime général, ce qui est à la fois absurde et très pénalisant pour les intéressés.

Il est particulièrement regrettable de constater que, malgré leur coût raisonnable, voire minime pour les deux dernières citées, ces demandes n’ont à ce jour pas reçu de suite positive.

Le deuxième problème que la législation sociale actuelle ne permet pas de régler de manières satisfaisante est celui des handicapés vieillissants.

Ceux d’entre eux qui ont réussi à continuer à travailler en milieu ordinaire se voient généralement contraints d’interrompre leur activité avant l’âge légal de la retraite à taux plein. Pour tenir compte de leur situation particulière, il serait souhaitable qu’ils puissent bénéficier d’une pré-retraite spécifique équivalant à une retraite anticipée. Ce résultat pourrait être obtenu en étendant aux travailleurs handicapés le régime de l’allocation spécifique d’attente attribuée aux chômeurs et aux titulaires du RMI totalisant quarante ans de cotisations, cette dernière condition étant alors assouplie par l’attribution d’une majoration de durée d’assurance en fonction du nombre d’années pendant lesquelles les intéressés ont exercé leur activité en tant que travailleur handicapé.

Les handicapés accueillis dans des établissements de travail protégé (centres d’aide par le travail et ateliers protégés) sont pour leur part confrontés à l’absence de structures adaptées à leur situation, lorsqu’ils se voient contraints de quitter leur établissement après avoir atteint l’âge de la retraite. En effet, ils ne peuvent pas vivre seuls mais ne relèvent pas non plus des maisons d’accueil spécialisé, qui sont réservées aux handicapés les plus lourds.

Encore trop mal connues, les difficultés rencontrées par les handicapés vieillissants doivent cependant retenir l’attention du Gouvernement afin d’être traitées dans les meilleurs délais.

Enfin, le rapporteur évoquera brièvement la question de la prestation spécifique dépendance qui, bien qu’elle se situe hors du champ de la loi de financement de la sécurité sociale, est néanmoins abordée dans le rapport annexé au projet de loi. La persistance de très importantes inégalités de traitement en fonction du département de résidence, qui a été très bien illustrée par le “ Livre noir de la PSD ” publié en juin 1998 par le Comité national des retraités et personnes âgées et de très nombreuses organisations représentatives des secteurs de l’aide à domicile et de l’accueil en établissement, amène à s’interroger à nouveau sur le bien fondé des textes pris pour l’application de la loi du 24 janvier 1997 ayant institué la PSD.

Cette situation conforte le rapporteur dans la préférence qu’il a toujours exprimée pour la prise en charge par la sécurité sociale de la dépendance, celle-ci constituant un cinquième risque devant être traité comme les quatre premiers. Dans la mesure où Mme Martine Aubry a paru exclure un tel changement d’orientation lors de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, il serait à tout le moins souhaitable que le Gouvernement fasse usage de la possibilité de fixer un barème minimal de PSD en établissement, qui lui a été donnée par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. De ce point de vue, il est difficile de comprendre que la ministre de la solidarité continue à lier la réforme de la tarification et la fixation de ce barème minimal, alors qu’il est établi que les inégalités de tarification constatées dans le cadre du régime transitoire prévu par la loi sont très importantes et que ce régime transitoire continuera à s’appliquer pendant de longs mois après la parution des textes opérant la réforme de la tarification, ce qui justifierait la fixation immédiate de minima de PSD dans les établissements n’appliquant pas encore la nouvelle tarification.

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION

La commission a examiné le rapport de M. Denis Jacquat sur l’assurance vieillesse au cours de sa réunion du mardi 20 octobre 1998.

Après l’exposé du rapporteur, M. Pascal Terrasse a formulé les observations suivantes :

- Le projet de loi de financement de la sécurité sociale a le mérite de réaffirmer le principe de la retraite par répartition, qui demeure nécessaire pour conforter les liens de solidarité entre les générations. Le système de la retraite par capitalisation paraît inadapté aux fluctuations démographiques et financières. D’ailleurs certains pays étrangers, comme le Chili aujourd’hui, fournissent des exemples de situations dans lesquelles une génération entière peut être spoliée, les fonds de pension ne parvenant plus à payer les retraites à l’ensemble des personnes concernées. Le système de répartition permet de mieux prendre en compte les effets des évolutions démographiques. Le fonds de réserve doté de deux milliards de francs constitue une démarche intéressante pour l’organisation d’une épargne collective mobilisable en vue du paiement des pensions de retraite.

- Il est par ailleurs prévu que les retraités gagneront 0,5 % de pouvoir d’achat en 1999, ce qui représente un progrès par rapport à la situation antérieure. Le groupe socialiste considère qu’un effort important doit être entrepris en direction des retraités ayant des pensions de montants faibles, et notamment des titulaires du minimum vieillesse.

- Il convient de remettre à plat le système des aides ménagères. En effet, le niveau des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale est différent selon que cette aide est dispensée par une association prestataire ou par une association mandataire et il conviendrait de mettre fin à cette disparité de traitement.

- L’article 29 du projet de loi de financement revient sur la question des possibilités de cumul entre un emploi et une retraite. Depuis l’ordonnance du 30 mars 1982, la législation limitant ces possibilités a déjà été reconduite à diverses reprises. Un débat doit être engagé à ce sujet dans les mois à venir.

- Il convient de modifier la loi du 30 juin 1975 relative aux établissements médico-sociaux, d’autant que le présent projet de loi propose de mettre en place des enveloppes régionales opposables .

- Une certaine continuité existe entre les plans Evin, Barrot et aujourd’hui Aubry visant à résorber l’écart entre le nombre de lits autorisés et le nombre de lits financés dans le secteur médico-social. D’ailleurs, l’enveloppe allouée à ce secteur connaît pour 1999 une progression de 3,72 % contre 3,15 % en 1998. Il ne faut pas non plus oublier qu’un effort similaire a également été engagé pour ouvrir les 2 000 places autorisées mais non financées dans les services de soins infirmiers à domicile.

- Il n’est pas acceptable que certaines veuves âgées de moins de 55 ans se voient accorder une pension inférieure au montant du revenu minimum d’insertion au cours des deux dernières années de l’assurance-veuvage

- La situation des handicapés vieillissants doit faire l’objet d’une attention particulière.

M. Bernard Accoyer a considéré que les modalités proposées pour créer un fonds de réserve n’étaient pas sérieuses, car les 2 milliards de francs qui y sont affectés sont détournés de la C3S, alors que cette cotisation doit servir à aider les artisans et petits commerçants victimes de la grande distribution. En fait, on met en place un système de vases communiquants entre les professions indépendantes et certains régimes spéciaux de retraite.

Après avoir également considéré que l’affectation de 2 milliards de francs au fonds de réserve était dérisoire, M. François Goulard a souhaité connaître le montant financier nécessaire à la mise en place d’un véritable système de répartition provisionnée.

M. Jean-Luc Préel a posé des questions sur :

- l’avenir des régimes spéciaux ;

- la possibilité de recourir à l’épargne-retraite qui semble exclue par le rapport annexé au projet de loi de financement ;

- la prise en charge des veuves ;

- la médicalisation des établissements pour personnes âgées, étant rappelé qu’il existerait 19 000 lits autorisés mais non financés ;

- le financement de l’aide ménagère dans le cadre de la PSD.

Mme Hélène Mignon, après avoir souligné que la PSD devait viser à rétablir l’égalité entre tous les Français devant ce nouveau risque social que constitue la dépendance, a estimé qu’il était nécessaire de trouver des moyens d’accueil spécifiques pour les handicapés âgés de plus de 60 ans.

Après avoir souligné l’importance de la PSD pour les familles vivant sur une petite exploitation agricole, M. Germain Gengenwin s’est interrogé sur le mode de gestion du fonds de réserve, en souhaitant que d’autres partenaires que l’Etat y soient associés.

M. Alfred Recours a rappelé que le taux de médicalisation des établissements peut varier avec des écarts de 1 à 3 selon les départements et qu’il existe notamment des déficits en lits de cure médicale. Dans ces conditions, si la fixation d’un cadre national pour la tarification minimale de PSD est indispensable, il ne faut pas aboutir à ce que certains départements cumulent les handicaps.

M. Edouard Landrain a évoqué les points suivants :

- le respect d’une certains dignité pour les veufs et veuves ;

- la nécessité de développer des structures d’accueil spécifiques pour les personnes handicapées ;

- la création de fonds de pension privés, à laquelle les milieux populaires semblent favorables selon l’étude récente réalisée par M. Jérôme Jaffré.

M. Yves Bur a souhaité que l’on apporte une réponse au cas par cas au problème des handicapés vieillissants et non seulement une réponse institutionnelle. S’agissant de la PSD, qui est un formidable outil de diagnostic de la situation des personnes âgées, il faut rappeler qu’elle a le mérite de ne pas être une nouvelle forme d’aide sociale et qu’elle devrait permettre de créer des emplois, contrairement à l’allocation compensatrice pour tierce personne.

M. Claude Evin a exprimé une certaine prudence au vu des résultats du sondage sur les fonds de pensions. Ces résultats ne peuvent exprimer l’adhésion de la population à l’ensemble des mécanismes des fonds de pension. A l’occasion d’un colloque organisé à Stockholm en juin dernier à ce sujet, on a pu se rendre compte que cette solution n’était pas toujours adaptée à la situation de tous les pays.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les éléments d’information suivants :

- Les retraites par répartition des régimes de base et complémentaire ne sont pas remises en cause par les propositions relatives aux fonds de pensions. Il s’agit uniquement de créer un troisième étage par capitalisation, pour lequel se pose le problème du financement des cotisations des personnes les plus démunies.

- S’agissant de l’évolution du pouvoir d’achat des retraites, la mesure proposée par le présent projet de loi aboutit à mettre fin au dispositif de l’“ amendement Chamard ” qui a permis de garantir le maintien du pouvoir d’achat des retraités grâce au rattrapage des écarts constatés en fin d’année. Il serait désormais souhaitable de faire référence au salaire net, qui est le mode d’indexation le plus juste.

- Le Gouvernement doit prendre ses responsabilités pour équilibrer les exonérations de cotisation accordées aux associations prestataires et aux associations mandataires. Il faut par ailleurs refuser la mise en concurrence entre associations que mettent en oeuvre certaines CAF, car elle se révèle contre-productive.

- Pour la prise en charge des handicapés vieillissants, il convient de distinguer selon leur âge. Ceux qui ont moins de 60 ans et qui travaillent en milieu ordinaire devraient pouvoir bénéficier d’une retraite anticipée ou d’un dispositif équivalent. Ceux qui sont accueillis dans un établissement de travail protégé doivent être accueillis dans des structures spécifiques après 60 ans.

- Il faut souligner que le prélèvement opéré sur le C3S ne lèse pas le régime de non-salariés non agricoles, puisqu’il intervient après la couverture du déficit comptable de ces régimes.

- Au sujet du financement du régime général et de la création du fonds de réserve, une commission animée par le commissaire général du Plan doit rendre ses conclusions dans les six mois. Sur cette base, le Gouvernement devra faire des propositions dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. En tout état de cause, on peut d’ores et déjà estimer à 45 milliards de francs par an le besoin de financement nécessaire d’ici à 2005 pour constituer des réserves permettant de faire fonctionner un système de répartition provisionnée. La création d’un fonds de réserve constitue donc une mesure essentiellement symbolique qui laisse subsister beaucoup de zones d’ombre.

- On ne connaît pas avec certitude le nombre exact de lits autorisés mais non financés dans les établissements pour personnes âgées. Il serait tout à fait souhaitable de faire la lumière sur ce point afin de déterminer le financement nécessaire pour régler définitivement ce problème, qui se pose également pour les services de soins infirmiers à domicile.

- L’extension de la PSD aux personnes âgées dépendantes relevant du GIR IV relève d’un choix politique mais suppose également que l’Assemblée des présidents des conseils généraux (APCG) applique sans réserve une décision, ce dont on peut douter au vu de son attitude actuelle à l’égard de la PSD.

- Le financement d’une véritable prestation d’autonomie par une cotisation-dépendance recueille un accueil assez large chez les retraités.

- La fixation des taux minima de PSD doit être faite par le Gouvernement en tenant compte des différents degrés de médicalisation des établissements.

- Les mérites de la grille nationale d’évaluation de la dépendance - dénommée AGGIR - sont indéniables.

- La PSD entraîne le recours effectif à une aide à domicile, ce qui n’était pas le cas de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), mais il en résulte des disparités de traitement entre les différentes formes d’emploi à domicile que les personnes les plus handicapées sont suivies par les personnes les moins qualifiées.

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À LA VIEILLESSE

Article 2

Affectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et création au sein de cet organisme d’un fonds de réserve pour les régime d’assurance vieillesse

Cet article vise à créer au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse et à modifier en conséquence le régime financier de la contribution sociale de solidarité des sociétés – dite “ C3S ” – en supprimant la deuxième répartition du produit de cette contribution et en affectant les excédents constatés après la première répartition au FSV.

Avant d’examiner de manière détaillée le dispositif complexe de l’article 2, il convient de rappeler les caractéristiques générales de la C3S et du FSV.

1. La contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S)

La contribution sociale de solidarité des sociétés a été instituée par la loi n° 70-17 du 3 janvier 1970 pour compenser les pertes d’assiette subies par les régimes de protection sociale des professions indépendantes du fait du développement de l’exercice de ces professions sous forme sociétaire.

Son assiette est constituée par le chiffre d’affaires des sociétés commerciales et assimilées dès lors que celui-ci est supérieur à cinq millions de francs et son taux égal à 0,13 %. Les règles régissant l’attribution de son produit ont été plusieurs fois modifiées au cours de la période récente.

Jusqu’en 1992, les régimes légalement attributaires de la C3S étaient les régimes d’assurance maladie (CANAM) et d’assurance vieillesse (artisans : CANCAVA ; industriels et commerçants : ORGANIC ; professions libérales : CNAVPL) des non salariés non agricoles. Par ailleurs, le régime complémentaire obligatoire des entrepreneurs du bâtiment et des travaux publics (CNREBTP) bénéficiait, sur la base d’une disposition réglementaire, d’une fraction minime de la C3S attribuée à l’ORGANIC. En l’absence de règles de répartition de la C3S qui auraient dû être fixées par décret, le produit de la C3S était réparti par arrêté ministériel entre les attributaires légaux en fonction de leurs besoins de trésorerie respectifs.

Cette carence du pouvoir réglementaire ayant entraîné l’annulation des répartitions opérées de 1980 à 1991, l’article 52 de la loi de finances pour 1992 n° 91–1322 du 30 décembre 1991 a ensuite fusionné la C3S avec une contribution analogue mais de rendement très inférieur (7 millions de francs à l’époque, contre près de 9,5 milliards de francs pour la C3S) versée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Outre le régime des non salariés agricoles, sont également devenus attributaires de la C3S les régimes d’assurance vieillesse des ministres des cultes (CAMAVIC) et des avocats (CNBF).

Cette réforme a permis au BAPSA de bénéficier, dans le cadre de répartitions toujours opérées sans critères prédéfinis, de plus de 11,5 milliards de CSG sur les deux années 1992 et 1993. Ces ponctions massives ayant entraîné l’assèchement des importantes réserves antérieurement accumulées, de nouvelles règles de répartition ont été définies par le décret n° 93-1306 du 9 décembre 1993. Ces règles précisaient que le produit de la C3S était d’abord réparti entre les régimes déficitaires ayant bénéficié de versements au titre de cette contribution avant 1991 (ce qui excluait, parmi les attributaires originels, le régime des professions libérales) puis, le cas échéant, entre les autres régimes bénéficiaires, cette seconde répartition se faisant au prorata des acomptes de compensation vieillesse généralisée et dans la limite des déficits d’exercice avant subvention de l’Etat.

Le décret du 9 décembre 1993 précité a été à son tour annulé par le Conseil d’Etat au motif qu’une simple référence à la situation antérieure au 31 décembre 1991 ne constituait pas une procédure de répartition au sens où la loi l’entendait d’autant que les répartitions en cause avaient été faites sur la base d’un texte lui-même annulé⁴.

Pour sortir d’une situation particulièrement confuse, le législateur est intervenu pour fixer des règles de répartition du produit de la C3S incontestables. Codifiées sous l’article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996, ces règles prévoient une procédure en deux temps :

- le produit à répartir au titre d’une année donnée, égal à la somme de la C3S recouvrée et du solde éventuel de l’exercice précédent minorée des frais de recouvrement, est d’abord attribué aux régimes d’assurance maladie des professions indépendantes et aux régimes d’assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et des professions artisanales (CANCAVA) au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables respectifs déterminés en ne tenant pas compte des subventions de l’Etat ni des régularisations ou acomptes prévisionnels de C3S ;

- à l’issue de ce premier tour de répartition, le reliquat de C3S éventuellement disponible est versé aux autres régimes bénéficiaires au prorata des acomptes de compensation généralisée vieillesse qu’ils ont perçus au cours et au titre de l’année précédente et dans la limite de leurs déficits comptables. Ces “ attributaires secondaires ” de la C3S sont le régime des exploitants agricoles et les régimes d’assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), des barreaux français (CNBF) et des professions libérales (CNAVPL), étant toutefois souligné que le critère des acomptes de compensation aboutit en pratique à exclure du bénéfice de la C3S la CNBF et la CNAVPL, qui ne bénéficient pas de versement de compensation du fait de leur bonne situation démographique.

Même si la nouvelle procédure de répartition ci-dessus décrite est toujours en vigueur, cela n’a pas empêché la C3S de connaître de nouveaux avatars.

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998 ont pour point commun de comporter une disposition visant à supprimer à titre temporaire la deuxième répartition du produit de la C3S : dans le premier cas, il s’agissait simplement de mettre en réserve l’excédent disponible après la première répartition pour augmenter le produit à répartir entre les régimes attributaires prioritaires au titre de l’exercice suivant ; dans le second cas, la neutralisation de la seconde répartition était complétée par des mesures visant à réaffecter les ressources supplémentaires ainsi versées aux bénéficiaires de premier rang à la CNAVTS et à la CNAMTS.

2. Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

En ce qui concerne le Fonds de solidarité vieillesse créé par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, il convient de rappeler que sa mission, telle qu’elle est actuellement définie⁵, consiste à prendre en charge les avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale.

A l’origine, la liste des avantages ainsi pris en charge comprenait l’ensemble des prestations composant le minimum vieillesse et, pour le régime général et les régimes alignés (c’est-à-dire ceux des artisans, des commerçants et des salariés agricoles), les majorations des pensions pour enfant ou conjoint à charge, ainsi que la validation gratuite des périodes de service national, de préretraite totale et de chômage indemnisé.

Le périmètre d’intervention du Fonds a ensuite été élargi aux avantages suivants :

- réductions de durée d’assurance accordée aux anciens combattants d’Afrique du Nord (AFN) (loi n° 95-5 du 3 janvier 1995) ;

- validation des périodes de perception de l’allocation de préparation à la retraite propre aux anciens combattant d’AFN (loi de finances pour 1995 n° 94-1162 du 29 décembre 1994) ;

- majorations pour enfant accordées par le régime des exploitants agricoles (loi de finances pour 1996 n° 95-1396 du 30 décembre 1995) ;

- validation des périodes de chômage non indemnisé et de convention de conversion (loi n° 95-116 du 4 février 1995).

Par ailleurs, les conditions de prise en charge du coût des validations de périodes non cotisées ont été améliorée par l’augmentation de 60 % à 90 % du SMIC de l’assiette forfaitaire utilisée.

On notera également qu’un arrêté devrait très prochainement augmenter la proportion des chômeurs non indemnisés prise en compte pour valider les périodes correspondantes, proportion qui est actuellement limitée à 23,5 % des effectifs. Le coût de cette mesure est estimée à 900 millions de francs par l’annexe f du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Les recettes du FSV sont principalement constituées par le produit de 1,3 point de CSG. Le fonds perçoit également l’intégralité des droits sur les boissons alcoolisées ou non alcoolisées prévus par les articles 402 bis, 438, 406 A et 520 A du code général des impôts, une fraction des droits de consommation sur les alcools prévus par l’article 403 du CGI ainsi que le produit de la taxe sur les contributions des employeurs aux prestations de prévoyance complémentaire instituée par l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996, taxe dont la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a porté le taux de 6 % à 8 %.

Le dispositif de l’article 2 comporte quatre paragraphes, les trois premiers modifiant les règles d’affectation de la C3S et le quatrième créant un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse au sein du FSV.

3. Modification des règles d’affectation de la C3S

Plus précisément, le paragraphe I prévoit de ne pas procéder à la deuxième répartition du produit de la C3S au titre de l’exercice 1998. Le solde disponible après la première répartition entre les régimes attributaires prioritaires s’élève à 2,4 milliards de francs.

Parmi les quatre régimes attributaires secondaires de la C3S, la CNAVPL et la CNBF ne sont pas éligibles à la deuxième répartition du fait de leur situation démographique favorable, qui ne leur permet pas de bénéficier d’acomptes de compensation ; quant à la CAMAVIC, son intégration financière au sein du régime général, opérée par l’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, devrait en principe également l’exclure du bénéfice de cette deuxième répartition. La totalité des 2,4 milliards de francs d’excédents de C3S aurait donc dû être versée au BAPSA.

On regrettera une nouvelle fois que les données relatives à la C3S figurant dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998 anticipent sur la neutralisation du deuxième tour de répartition de cette contribution pour l’exercice 1998 en ne prévoyant aucun versement de C3S au BAPSA au titre de cet exercice, d’autant plus que cette dérogation au principe selon lequel la commission précitée présente des comptes tendanciels n’intégrant pas les effets du projet de loi de financement de la sécurité sociale est à peine signalée et pas du tout expliquée.

Le paragraphe II prévoit que le BAPSA bénéficiera en 1999 d’un versement de C3S égal à un milliard de francs. L’exposé des motifs ne fournit aucune justification de cette mesure, qui pourrait être présentée comme une compensation partielle et forfaitaire des dispositions du I, qui privent le BAPSA de 2,4 milliards de francs de recettes potentielles en 1998, et du III, qui font définitivement perdre à ce régime sa qualité d’attributaire secondaire de la C3S.

En réalité, le principal intérêt de ce versement est de permettre de financer la majeure partie du coût - estimé à 1,2 milliard de francs en 1999 - de la nouvelle mesure de revalorisation des petites retraites agricoles qui devrait être incluse dans le projet de loi de finances, sans avoir à augmenter à due concurrence la subvention d’équilibre de l’Etat.

On remarquera également que l’inscription dans le projet de BAPSA présenté à l’Assemblée nationale d’une recette de C3S d’un montant de seulement 600 millions de francs témoigne de difficultés persistantes d’articulation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale et d’harmonisation de leurs calendriers de préparation respectifs. En l’occurrence, le chiffre exact est bien celui qui figure dans le présent article et celui du “ bleu budgétaire ” du BAPSA sera corrigé par un amendement du Gouvernement, mais il serait à l’évidence préférable que la cohérence des deux textes concernés soit assurée dès le stade de leur présentation au Parlement.

Le deuxième alinéa du II précise que les dispositions du 2° de l’article L. 139-2 du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables au BAPSA pour l’exercice 1999. Ces dispositions fixent les modalités de la répartition entre les régimes d’assurance maladie du solde du produit de la CSG et des droits sur les alcools affectés à ces régimes constaté après la compensation de leurs pertes de cotisations. Elles prévoient que ce solde est affecté en priorité au régime d’assurance maladie des travailleurs salariés dans la limite de son déficit comptable, le reliquat étant ensuite versé aux autres régimes au prorata de leur déficit.

Cette dernière étape de la répartition étant effectuée sur la base du déficit comptable avant affectation de la C3S, le versement au BAPSA d’un milliard de francs prélevé sur le produit de cette contribution aboutit à créer, au sein de ce régime, un déficit avant C3S d’un montant équivalent. La mesure proposée a donc pour objet d’éviter que le BAPSA ne tire un profit supplémentaire du versement prévu par le II en devenant en outre bénéficiaire de la deuxième répartition du produit de la CSG et des droits sur les alcools au détriment des autres régimes d’assurance maladie concernés.

Le paragraphe III vise à restreindre la liste des régimes bénéficiaires de la C3S et à prévoir l’affectation au FSV du solde éventuel de cette contribution.

Le 1° supprime, dans l’énumération des bénéficiaires de la C3S qui figure au premier alinéa de l’article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, la mention des régimes d’assurance vieillesse des professions libérales (3° de l’article L. 621-3 du même code), des non salariés agricoles (4° de l’article L. 621-3 précité), des ministres du culte (L. 721-1 du même code) et des avocats (L. 723-1 du même code) et y ajoute celle du Fonds de solidarité vieillesse. Ainsi que cela a déjà été expliqué, seul le BAPSA était en pratique susceptible de bénéficier d’un versement de C3S, mais la perte de cette recettes n’aura pas d’incidence sur son équilibre financier, puisque celui-ci est assuré par une subvention du budget général. Demeurent donc seuls régimes attributaires de la C3S ceux qui en étaient les bénéficiaires effectifs avant la réforme de 1991, à savoir les régimes d’assurance maladie des non salariés agricoles et les régimes d’assurance vieillesse des commerçants et des artisans.

Quant au FSV, il ne devient pas pour autant un attributaire de premier rang de la C3S. Le a du 2°, qui modifie le deuxième alinéa de l’article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, précise que le fonds percevra le solde du produit de la C3S constaté après la première répartition de la contribution, c’est-à-dire après le comblement du déficit comptable des régimes bénéficiaires, étant rappelé que ce déficit est déterminé en ne tenant pas compte des éventuelles subventions de l’Etat et des régularisations ou acomptes de C3S.

En fait, la seule modification apportée à la procédure de répartition du produit de la C3S consiste à remplacer les anciens régimes attributaires de deuxième rang par la FSV.

Le b du 2° est une disposition de conséquence modifiant le dernier alinéa de l’article L. 651-2-1 pour préciser que la répartition du produit de la C3S opérée par un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget concerne non seulement les régimes bénéficiaires mais aussi le FSV. On remarquera que cette précision permettra au FSV de bénéficier des acomptes prévisionnels mentionnés au même alinéa.

Même si le FSV ne devient pas un bénéficiaire prioritaire de la C3S, la nouvelle recette qui lui est ainsi affectée est loin d’être négligeable. Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1998 souligne ainsi que, “ compte tenu de la dynamique de la recette C3S, qui augmente au rythme du PIB marchand, et des besoins prévisibles des régimes, l’excédent de C3S constaté depuis quelques années apparaît de plus en plus comme une donnée structurelle. ”

L’annexe f du présent projet de loi évalue à 5,6 milliards de francs le montant de C3S que le FSV devrait percevoir en 1999. On rappellera que le compte tendanciel du FSV établi par la Commission des comptes de la sécurité sociale prévoit pour 1999 un excédent de C3S hors deuxième répartition égal à 8,1 milliards de francs. Le FSV ayant désormais vocation à percevoir la totalité de l’excédent précité, la différence entre ces deux estimations s’explique de la manière suivante :

- comme on l’a vu, le BAPSA bénéficiera d’un versement exceptionnel de un milliard de francs de C3S ;

- les mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale relatives à l’assurance maladie et à la revalorisation des pensions ont respectivement pour effet de dégrader de 700 millions de francs les comptes de la CANAM⁶ et de 120 millions de francs ceux des régimes d’assurance vieillesse des commerçants et des artisans (70 millions de francs pour l’ORGANIC et 50 millions de francs pour la CANCAVA), ce qui entraîne le versement à ces régimes d’un supplément de C3S d’un montant équivalent ;

- le FSV étant appelé à bénéficier d’acomptes de C3S, contrairement à ce qui était pratiqué pour les anciens attributaires secondaires, il a paru nécessaire de prévoir un matelas de trésorerie de l’ordre de 600 millions de francs pour faire face au versement des premiers acomptes, qui intervient en principe au mois de mars, étant rappelé que la première moitié de la C3S due pour les entreprises doit être payée seulement pour le 15 avril.

Le montant global de C3S versé au FSV sera ensuite réparti entre le financement des dépenses “ traditionnelles ” du Fonds et celui du fonds de réserve des régimes d’assurance vieillesse créé en son sein par le paragraphe IV. On verra ci-après que les dispositions relatives à la mission actuelle du FSV et celles relatives au fonds de réserve feront l’objet de deux sections distinctes.

Le 3° complète la liste des recettes affectées à la prise en charge d’avantages de vieillesse relevant de la solidarité nationale par la mention d’ “ une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, dans les conditions prévues à l’article L. 651-2-1. ” La rédaction ainsi proposée paraît perfectible : il serait préférable de faire référence à “ une fraction du solde du produit de la C3S visé à l’article L. 651-2-1 ” précité car, d’une part, le FSV ne peut prétendre à un versement de C3S dans l’hypothèse où le produit à répartir aurait été intégralement absorbé par la première répartition et, d’autre part, l’expression “ dans les conditions fixées à l’article L. 651-2-1 ” laisse entendre que ledit article a fixé les critères permettant de déterminer la part du solde de la C3S qui sera affectée au financement des dépenses de solidarité du FSV, ce qui n’est nullement le cas.

En 1999, 3,6 milliards de francs de C3S devraient être affectés à la prise en charge par le FSV de dépenses des régimes d’assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale. Ce supplément de recettes devrait permettre de financer la quasi-totalité du coût de deux extensions des interventions du FSV : la première, prévue par l’article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, prendra la forme d’un versement de 2,9 milliards de francs au régime général destiné à compenser la non-prise en compte des chômeurs des départements d’outre-mer dans le calcul des sommes versées au titre de la validation des périodes de chômage ; la seconde, qui sera très prochainement mise en œuvre par un arrêté interministériel, consiste à augmenter la proportion des chômeurs non-indemnisés prise en compte pour le même calcul, le coût de cette mesure étant estimé à 0,9 milliard de francs.

Le 3° précise également que les dispositions du III entreront en vigueur à compter de l’exercice 1999.

4. Création d’un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse

Le paragraphe IV vise à modifier les dispositions du code de la sécurité sociale régissant le FSV afin de créer en son sein un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse.

Le 1° insère à cet effet deux nouveaux alinéas dans l’article L. 135-1 du code de la sécurité sociale définissant la mission du FSV :

- le premier, placé après le premier alinéa actuel, prévoit que la nouvelle mission confiée au FSV consiste à gérer un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse des salariés (article L. 222-1 du code de la sécurité sociale) et des commerçants et artisans (1° et 2° de l’article L. 621-3 du même code). Le champ d’intervention du fonds de réserve est ainsi limité aux régimes concernés par la réforme de 1993, c’est-à-dire à ceux qui ont le mérite d’avoir engagé l’effort d’adaptation de leurs paramètres de fonctionnement aux nouvelles contraintes démographiques attendues ;

- le second, inséré avant le dernier alinéa actuel, précise que les opérations du FSV correspondent à chacune de ses deux missions, à savoir la prise en charge des avantages relevant de la solidarité nationale et la gestion du fonds de réserve, seront retracées en deux sections distinctes. On rappellera pour mémoire que les opérations correspondant à la seconde mission originellement donnée au FSV et consistant à compenser le coût pour l’Etat de la première reprise de dette du régime général faisaient également l’objet d’une section distincte qui a été supprimée lorsque cette mission a été transférée à la CADES par l’ordonnance n° 96-90 du 24 janvier 1996.

Les 2°, 3°, 4° et 5° apportent aux dispositions relatives à la prise en charge des avantages de vieillesse relevant de la solidarité nationale les modifications de conséquences rendues nécessaires par la création d’une seconde section au sein du FSV.

Les 2° et 3° visent à limiter à la première section du FSV le champ d’application des dispositions :

- de l’article 135-2 du code de la sécurité sociale fixant la liste des dépenses d’assurance vieillesse prises en charge par le FSV (2°) ;

- de l’article L. 135-3 du même code déterminant les recettes affectées au financement desdites dépenses (a du 3°) et précisant que le Gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l’équilibre financier de ces dépenses et recettes (b du 3°).

Le 4° transfère les dispositions de l’article L. 135-4 du code de la sécurité sociale précisant que les frais de gestion administrative du FSV sont à la charge de l’Etat dans un nouvel article L. 131-1-1 désormais applicable, du fait de sa position dans l’ordre des articles, aux deux sections du FSV et renumérote en conséquence les articles L. 135-5 et L. 135-6, qui deviennent les articles L. 135-4 et L. 135-5.

Le 5° crée, après le nouvel article L. 135-1-1 du code de la sécurité sociale, une section I intitulée “ Opérations de solidarité ” et regroupant les articles L. 135-2 et L. 135-5.

Le 6° tend à créer, après l’article L. 135-5 du code de la sécurité sociale, une section II intitulée “ Fonds de réserve ” et comprenant l’article L. 135-6 nouveau.

Comme on l’a souligné dans la présentation générale du présent rapport, le dispositif de cet article reste très laconique. Les missions du fonds sont définies par renvoi aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 135-1 du code de la sécurité sociale : or celles-ci ne sont guère éclairantes, puisqu’elles se bornent à énoncer que le FSV est chargé de gérer un fonds de réserve pour le régime général et les régimes alignés des commerçants et des artisans. En outre, aucune indication n’est donnée sur les dépenses du fonds de réserve. L’exposé des motifs de l’article n’est pas plus informatif, puisqu’il se contente d’énoncer que le fonds doit assurer l’avenir des régimes de retraite par répartition et reste muet sur ses dépenses.

L’article L. 135-6 nouveau se limite donc à l’énumération des trois catégories de recettes du fonds.

Le 1° de cet article prévoit l’affectation au fonds de réserve d’une fraction fixée par arrêté interministériel du produit de la C3S. La rédaction utilisée est la même que celle prévue par le 3° du III et appelle donc les mêmes réserves (cf. supra).

Le 2° précise que le fonds recevra tout ou partie du résultat excédentaire de la première section, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget.

La liberté d’appréciation ainsi laissée au pouvoir réglementaire pour déterminer la fraction du solde de la première section qui fera l’objet d’un versement au fonds de réserve paraît positive, dans la mesure où ce solde doit également pouvoir être utilisé pour augmenter le périmètre ou l’intensité des opérations de solidarité du FSV, celui-ci étant encore loin de prendre en charge la totalité des dépenses d’assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale.

Le 3° ajoute à la liste des recettes du fonds la mention de toute ressource qui lui serait affectée en vertu de dispositions législatives ou réglementaires. Cette précision est tout à fait contestable. S’agissant des dispositions réglementaires, il est clair que la détermination des ressources du fonds de réserve relève de la compétence exclusive du législateur. La mention des recettes nouvelles susceptibles d’être affectées au fonds par des mesures législatives est également inopportune. Pour assurer la compréhension et la lisibilité du texte codifié qu’est l’article L. 135-6, il est en effet indispensable qu’il soit dûment modifié par les dispositions législatives apportant au Fonds une nouvelle ressource, ce qui rend ipso facto inutile la référence à de telles dispositions dans le 3° de cet article.

L’exposé des motifs indique que le fonds de réserve recevra en 1999 2 milliards de francs de C3S – sur les 5,6 milliards de francs affectés au FSV – et que d’autres ressources pourront lui être attribuées dans l’année. Si la ministre de l’emploi et de la solidarité, à qui revient la charge de présenter le projet de loi, n’a pas souhaité donner plus de précisions lors de son audition par la commission, le ministre de l’économie et des finances a d’ores et déjà indiqué que la totalité des sommes dégagées par la réforme des caisses d’épargne ira au fonds de réserve et qu’il était “ concevable ” qu’à partir de 2000 on puisse faire bénéficier le fonds de réserve de recettes de privatisations. On observera cependant que la seconde recette évoquée est très hypothétique et que la première reste aléatoire, sinon dans son principe, du moins dans son montant. En effet, elle dépend étroitement de l’issue des négociations en cours sur le partage des fonds propres des caisses d’épargne et donc notamment de l’ampleur des sommes qui seront jugées nécessaires pour consolider le régime de retraite complémentaire du personnel, remettre à niveau les fonds propres des caisses régionales et favoriser le développement international de ce réseau.

On notera également que Mme Martine Aubry et M. Dominique Strauss-Kahn se sont tous deux refusés à exclure l’éventualité de l’affectation au fonds de réserve d’une surcotisation, c’est-à-dire d’une cotisation payée par les actifs et/ou les entreprises et s’ajoutant aux prélèvements sociaux existants.

Article 29

Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix

Cet article vise à mettre en place, pour la seule année 1999, une indexation sur l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation des salaires reportés au compte des assurés⁷ du régime général, des pensions de retraite et d’invalidité servies par ce régime et des autres avantages sociaux évoluant au même rythme que les pensions susmentionnées.

Il convient de replacer cette mesure dans le contexte de l’évolution récente du mode de revalorisation des retraites des salariés. La règle originelle d’indexation de ces retraites sur le salaire moyen brut a cessé d’être appliquée après l’annulation par le Conseil d’Etat en 1986 d’un texte réglementaire pris pour son application. Bien que la référence au salaire brut soit demeurée inscrite dans le code de la sécurité sociale, les salaires reportés et les pensions du régime général ainsi que les autres avantages sociaux alignés ont été revalorisés en fonction de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation de 1987 à 1993. Pendant toute cette période, une disposition législative votée en fin d’année fixait, par dérogation au droit en vigueur, le pourcentage d’augmentation des prestations en cause pour l’année à venir, ce pourcentage étant en pratique déterminé sur la base de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation retenue par le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances.

Cependant, cette référence implicite à la progression des prix n’a pas permis de maintenir le pouvoir d’achat des retraités. Un tel maintien eût en effet exigé que les écarts constatés au cours de cette période entre l’évolution prévisionnelle des prix et leur évolution réelle fussent compensés par un ajustement du taux de revalorisation suivante, ce qui n’a pas été systématiquement le cas.

Dans le but d’édicter une règle de revalorisation plus durable et plus protectrice des intérêts des pensionnés actuels et futurs, la réforme des retraites du régime général et des régimes alignés opérée par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 a mis en place un mécanisme d’indexation permettant de garantir une évolution des pensions identique à celle des prix.

Dans le cadre de ce mécanisme toujours en vigueur, le taux de revalorisation est, dans un premier temps, fixé en fonction de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Lorsque le taux réel de l’inflation ⁸ est différent du taux prévu, deux mécanismes correcteurs sont prévus : pour les salaires reportés aux comptes des assurés et pour les pensions déjà liquidées, il est procédé à un ajustement en niveau du taux de revalorisation suivant afin de rétablir, pour l’avenir, la parité d’évolution des pensions et salaires reportés et des prix ; quant à la perte ou au gain de pouvoir d’achat enregistrés par les seuls titulaires de pension déjà liquidées pendant l’année considérée, ils sont rattrapés par une compensation en masse également intégrée dans le taux de la revalorisation afférente à l’année suivante.

Pour permettre d’évaluer les effets dans le temps du nouveau mode de revalorisation, sa durée d’application a été limitée à cinq ans - soit jusqu’au 31 décembre 1998 - par la loi précitée du 22 juillet 1993. Dans le même souci, une “ clause de rendez-vous ” avait été insérée dans cette loi, la possibilité de faire bénéficier les assurés et les retraités et pensionnés d’invalidité du régime général d’un “ coup de pouce ” au 1er janvier  1996, afin d’assurer leur participation aux progrès de l’économie étant expressément prévue. Cette possibilité a finalement été utilisée de manière anticipée, après l’élection présidentielle, sous la forme d’une revalorisation supplémentaire de 0,5 point prenant effet au 1er juin 1995.

Le dispositif de l’article 29 prévoit de revaloriser en 1999 les salaires reportés aux comptes des assurés et les pensions de vieillesse et d’invalidité déjà liquidées en fonction de l’évolution prévisionnelle des prix.

Le paragraphe I de l’article 29 propose une nouvelle rédaction pour l’article L. 351-11 du code de la sécurité sociale se substituant aux règles de revalorisation déjà décrites qui garantissaient une évolution des salaires utilisés pour calculer la pension des futurs retraités et des pensions déjà liquidées parallèle à celle des prix à la consommation. Cette rédaction précise que les coefficients de majoration et de revalorisation respectivement applicables aux salaires et pensions précités seront fixées par un arrêté interministériel, conformément au taux prévisionnel d’évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors les prix du tabac figurant dans le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances.

Le paragraphe V complète ces dispositions en précisant que ces dispositions “ sont applicables pour l’année 1999 ” c’est-à-dire, la formule étant ambiguë, que leur application sera en réalité limitée à l’année 1999 et donc à la détermination du taux de revalorisation qui sera arrêté au 1er janvier de cette année.

Comme on l’a déjà indiqué, le champ d’application du mode de revalorisation provisoire ainsi instauré ne sera pas limité aux seules pensions contributives de droit direct servies par le régime d’assurance vieillesse des salariés.

En effet, sont revalorisé dans les mêmes proportions, en vertu d’une disposition légale :

- pour le régime général, l’allocation de veuvage, le minimum contributif ainsi que les pensions de réversion et leurs majorations pour enfants ;

- les pensions de retraite servies par les régimes d’assurance vieillesse des salariés agricoles artisans (CANCAVA), des professions industrielles et commerciales (ORGANIC), des exploitants agricoles des ministres du culte, des professions libérales (CNAVPL), des mines, du régime local d’Alsace-Moselle et des clercs et employés de notaires (CRPCEN).

Par ailleurs, sont alignés en fait mais non en droit sur les retraites des salariés :

- les pensions de retraite servies par les régimes d’assurance vieillesse des marins et des chemins de fer secondaires ;

- le minimum vieillesse ;

- l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui évolue au même rythme que le minimum vieillesse en application de l’article R. 821-3 du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe II propose de donner à l’article L. 341-6 du code de la sécurité sociale une nouvelle rédaction prévoyant que les salaires servant de base au calcul des pensions d’invalidité du régime général et les pensions déjà liquidées sont revalorisées dans les mêmes conditions que les pensions de vieillesse.

On remarquera que le fait de fixer les modalités de revalorisation des pensions d’invalidité par renvoi aux dispositions de l’article L. 351-11 permet de ne pas limiter dans le temps la durée d’application de l’article L. 341-6.

Comme c’était le cas pour les pensions de retraite du régime général, il existe des prestations sociales qui évoluent au même rythme que les pensions d’invalidité servies par ce régime. Cet “ accrochage ” est prévu par le droit positif pour la majoration pour tierce personne (MTP) de la pension d’invalidité, l’allocation compensatrice pour tierce personne, les pensions d’invalidité du régime local d’Alsace-Moselle et les rentes d’accident du travail ; il résulte d’une simple coutume pour les indemnités journalières de maladie, de maternité et d’accidents du travail.

L’exposé des motifs précise que l’indexation temporaire des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix permet, en écartant l’application des dispositions prévoyant un ajustement négatif de l’évolution de ces prestations lorsque l’inflation réelle est inférieure à celle prévue en début d’année, de consolider le gain de pouvoir d’achat de 0,5 point enregistré en 1998 et, partant, de faire participer les retraités aux fruits de la croissance dans l’attente du diagnostic sur la situation de l’ensemble des régimes de retraite que doit établir le commissaire au Plan en concertation avec les partenaires sociaux.

En effet, selon les dernières prévisions disponibles, la hausse des prix en 1998 devrait être limitée à 0,8 %, soit une réalisation inférieure de 0,5 % au taux prévisionnel utilisé pour revaloriser les retraites des salariés au 1er janvier 1998, soit 1,3 %. Dans le cadre du mode de revalorisation en vigueur, cet écart était susceptible de faire l’objet d’un rattrapage négatif en niveau consistant à diminuer d’autant la revalorisation devant intervenir le 1er janvier 1999.

En revanche, le dispositif de l’article 29, en tant qu’il ne concerne que l’année 1999 et ne prévoit aucun ajustement dans un sens ou dans l’autre, a implicitement pour effet d’exclure un tel rattrapage. On notera cependant que l’opération ainsi réalisée n’est pas de même nature que le “ coup de pouce ” accordé en 1996 : il ne s’agit pas d’une augmentation nette du pouvoir d’achat des retraités, mais simplement de la consolidation d’une progression antérieure.

Il convient également de remarquer que cette consolidation aurait parfaitement pu être faite dans le cadre des règles actuelles. Le Gouvernement reste en effet libre d’améliorer le taux de revalorisation qui découle de leur application, comme en témoigne, d’une part, la non application systématique de la compensation en masse lorsque celle-ci aurait été défavorable aux retraités et, d’autre part, la mise en oeuvre au 1er janvier 1997 d’un ajustement négatif en niveau inférieur de 0,1 point au taux normalement applicable.

La solution consistant à proroger d’un an les règles de revalorisation définies par la loi précité du 22 juillet 1993 paraît d’ailleurs préférable à celle retenue par le Gouvernement pour deux raisons. En premier lieu, elle permettrait d’éviter la codification d’une nouvelle règle de revalorisation dont la durée d’application est d’emblée limitée à une seul année. D’autre part, elle serait, d’un point de vue psychologique, plus rassurante en ce qui concerne les conséquences d’un éventuel dépassement du taux prévisionnel d’inflation. Le Gouvernement étant resté silencieux sur le point de savoir si la perte de pouvoir d’achat qui serait enregistrée en pareille hypothèse serait compensée, on peut craindre que le gain de pouvoir d’achat que l’article 29 devrait permettre de consolider au 1er janvier 1999 ne soit partiellement “ déconsolidé ” l’année suivante. Bien que non contraignante d’un strict point de vue juridique, la prorogation d’un système de revalorisation prévoyant le rattrapage en masse et en niveau des pertes de pouvoir d’achat résultant d’une hausse des prix supérieur aux prévisions serait de nature à montrer aux retraités que le Gouvernement exclut de leur reprendre d’une main ce qu’il leur a accordé de l’autre.

Le paragraphe III précise que “ restent inchangées ” les dispositions de l’article L 357-4-1 et du premier alinéa de l’article L. 357-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoient que les pensions de vieillesse et les pensions d’invalidité servies par le régime local d’Alsace-Moselle sont respectivement revalorisées comme les pensions de même nature du régime général. Même lorsqu’on est, comme le rapporteur, particulièrement attaché au maintien du régime local et à un traitement équitable de ses ressortissants par rapport à ceux des autres régimes, une telle précision ne laisse pas de surprendre.

Les textes de loi ont pour objet exclusif de modifier l’ordre juridique en vigueur, en créant des dispositions législatives nouvelles ou en modifiant ou abrogeant des dispositions existantes. Il serait complètement inutile et surtout très fastidieux de devoir citer dans chaque loi toutes les dispositions connexes qui continuent à s’appliquer sans modification. Si on entrait dans cette logique, on voit mal, s’agissant de l’article 29, pourquoi ce “ certificat législatif de non-modification ” serait limité aux articles L. 357-4-1 et 357-6, puisque de nombreuses autres dispositions législatives contiennent des références au mode de revalorisation des retraites du régime général.

La suppression du III paraît donc s’imposer, étant souligné qu’elle n’aura aucune conséquence sur l’application des articles en cause.

Le paragraphe IV opère une modification de conséquence dans l’article L. 434-17 du code de la sécurité sociale. Cet article aligne les modalités de revalorisation des rentes d’accidents du travail du régime général sur celles des pensions d’invalidité servies par le même régime définies à l’article L. 341-6 du même code. On rappellera que la nouvelle rédaction proposée pour ce dernier article par le II du présent article opère un renvoi aux modalités de revalorisation des pensions de retraite prévues par l’article L. 351-11 du code de la sécurité sociale. Dans la mesure où cet article prévoit un arrêté unique de revalorisation au 1er janvier 1999, il est proposé de supprimer, dans l’article L. 434-17 précité, la référence aux arrêtés pris en application de l’article L. 341-6 précité dans sa rédaction actuelle.

Article 30

Prorogation des dispositions limitant le cumul emploi-retraite

Cet article vise à proroger d’une année la validité des dispositions limitant le cumul entre un revenu d’activité et une pension de retraite, en repoussant du 31 décembre 1998 au 31 décembre 1999 leur date limite d’application.

On rappellera que le principe de la limitation du cumul emploi-retraite a été introduit dans les régimes de retraite de salariés et le régime des pensions civiles et militaires de retraite par l’ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982. Pour le régime général et celui des salariés agricoles, cette limitation intervenait à l’occasion et en contrepartie de l’abaissement de 65 ans à 60 ans de l’âge de la retraite à taux plein.

Les règles ainsi définies ont été ensuite étendues, avec certaines adaptations rendues nécessaires par les spécificités des professions non salariées, aux régimes de retraite des professions artisanales, industrielles et commerciales et des non salariés de l’agriculture ainsi qu’au régime de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à mesure que ceux-ci mettaient en œuvre l’abaissement de l’âge de la retraite.

Le principe directeur de la législation relative au cumul emploi-retraite consiste à subordonner le service des pensions de vieillesse attribuées par les régimes soumis à cette législation à la rupture définitive de tout lien avec l’employeur, pour les activités salariées exercées en dernier lieu, et à la cessation définitive de l’activité, pour les activités non salariées exercées en dernier lieu.

La suppression par la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 de la contribution de solidarité qui était auparavant due en cas de reprise d’une activité rémunérée a affaibli la cohérence de la législation en cause.

Le règles existantes sont en effet loin de prohiber totalement le cumul, puisqu’elles ne s’appliquent qu’aux retraites liquidées à partir de 60 ans - ce qui exclut nombre de retraités de la fonction publique et des régimes spéciaux - et qu’elles autorisent en tout état de cause la perception simultanée d’une pension de retraite entrant dans leur champ d’application avec, soit une activité salariée quelconque exercée chez un autre employeur ou une activité non salariée quelconque, en cas d’exercice en dernier lieu d’une activité salariée, soit une autre activité non salariée ou une activité salariée quelconque dans une autre entreprise, en cas d’exercice en dernier lieu d’une activité non salariée.

On remarquera que ces règles sont plus rigoureuses pour les non salariés que pour les salariés, dans la mesure où il paraît plus facile à un salarié de trouver du travail dans une autre entreprise du même secteur qu’à un non salarié de changer d’activité.

Par ailleurs, la compréhension du dispositif réglementant le cumul est rendue plus complexe par l’existence de nombreuses dérogations de portée générale ou particulières introduites dès l’origine ou ultérieurement par le législateur⁹.

On rappellera que la législation limitant les possibilités de cumul emploi-retraite a toujours eu un caractère provisoire. Fixée à l’origine au 31 décembre 1990, sa date limite d’application a successivement été repoussée d’un an par l’article 34 de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991, l’article 23 de la loi n°91-1406 du 31 décembre 1991 et l’article 19 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, puis de cinq ans par la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993. Les dispositions qui fixent cette date limite sont respectivement :

- l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale pour les salariés (régime général, régime des salariés agricoles et régimes spéciaux) ;

- l’article L. 634-6 du code de la sécurité sociale pour les professions artisanales, industrielles et commerciales ;

- l’article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour les fonctionnaires de l’Etat ;

- l’article L. 353-1 du code rural (et non plus l’article 11 de la loi n° 86-19 du 6 janvier 1986 abrogé et codifié sous la référence précitée par loi n° 93-934 du 22 juillet 1993) pour les non salariés agricoles ;

- l’article 14 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 pour le régime applicable à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- l’article 6 de l’ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982. (Cet article ayant été codifié sous l’article L. 161-22 précité, sa mention dans les textes de prorogation paraît inutile).

L’article 30 propose de repousser au 31 décembre 1999 la date fixée pour l’expiration du dispositif régissant le cumul emploi-retraite. Les explications d’un tel choix données par l’exposé des motifs sont loin d’être convaincantes.

En effet, il est d’abord indiqué que ce dispositif “ ne saurait être supprimé dans la situation actuelle encore difficile du marché du travail ”, étant en outre précisé qu’une telle suppression “ ne manquerait pas d’avoir un impact sur le chômage et donc sur les comptes de l’UNEDIC et de l’Etat ” et serait également “ source de dépenses importantes pour la branche vieillesse ”.

En conséquence, le Gouvernement “ propose de proroger le dispositif en vigueur, sans assouplissement ni durcissement, pour une durée d’un an ”, ce délai devant permettre la réalisation d’une “ étude spécifique sur les dispositions régissant le cumul d’un emploi et d’une retraite dans le cadre de l’analyse confiée au commissaire général au Plan sur la situation de l’ensemble des régimes de retraite ”, le service des statistiques et des systèmes d’information du ministère de l’emploi et de la solidarité étant parallèlement chargé d’évaluer la nature et la fréquence des situations de cumul emploi-retraite.

Il convient à ce propos de rappeler que le cumul emploi-retraite a déjà fait l’objet d’un rapport très complet élaboré en 1993 par le Conseil national de l’information statistique (CNIS) à la demande de M. Jean-Louis Bianco, alors ministre chargé de la sécurité sociale. Le nombre des retraités en situation de cumul avait été estimé à 400 000, soit 4 % de l’effectif total des retraités, dont 100 000 âgés de moins de 60 ans et 300 000 ayant atteint ou dépassé cet âge. Le rapport jugeait non fondée l’accusation de “ dumping social ” selon laquelle les retraités cumulant accepteraient des niveaux de rémunérations significativement plus faibles que ceux observés sur le marché du travail. Enfin, il évaluait à moins de 200 000 le nombre de postes susceptibles d’être libérés dans l’hypothèse, à bien des égards irréaliste, d’une interdiction totale du cumul. En effet, les retraités concernés ne paraissent pas pouvoir être remplacés par des jeunes travailleurs dans plusieurs cas-types de cumul, comme les exploitants agricoles poursuivant leurs activités ou les pensionnés du secteur public, qui sont recrutés au vu de l’expérience acquise au cours de leur première carrière. Il paraît douteux que les constats ainsi faits en 1993 aient beaucoup perdu de leur validité aujourd’hui.

En tout état de cause, le débat sur le cumul emploi-retraite qui est censé avoir lieu au sein de la commission animée par M. Jean-Michel Charpin, commissaire général au Plan, devrait s’engager sur des bases relativement confuses pour les raisons suivantes : le maintien des règles actuelles semble exclu, puisqu’elles sont unanimement jugées complexes, inégalitaires, lacunaires et mal contrôlées ; les arguments invoqués par le Gouvernement pour écarter la suppression de ces règles ne vont pas dans le sens des conclusions du rapport du CNIS, mais peuvent être également opposés à tout assouplissement significatif de la législation en vigueur ; si l’on estime fondés ces arguments, la seule voie restant ouverte semble être celle d’un durcissement de ladite législation ; cependant une telle évolution poserait le problème des retraités du secteur public ou assimilé ayant pris leur retraite avant 60 ans ; s’il paraît difficile de contraindre à l’inactivité une personne ayant par exemple pris sa retraite à 45 ans, il serait tout aussi difficile de justifier un renforcement de la limitation du cumul emploi-retraite si le champ d’application de celle-ci continue à exclure complètement les pensions liquidées avant 60 ans.

Sans faire preuve d’un pessimisme exagéré, on peut douter de la possibilité de voir un consensus se dégager sur le dossier du cumul emploi-retraite dans le cadre de la mission Charpin, ce qui conduit à se demander si l’absence de décision politique dans ce domaine ne traduit pas d’abord le souci de gagner du temps pour ne pas avoir à faire des choix difficiles, voire impopulaires.

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N 1148.– Rapport de M.Denis Jacquat (au nom de la commission des affaires culturelles), sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106).– Tome III : assurance vieillesse.

1 Lorsque la dernière activité exercée était salariée, le retraité peut reprendre la même activité chez un autre employeur ou exercer n’importe quelle activité non salariée ; lorsque la dernière activité était non salariée, le retraité peut reprendre une autre activité non salariée ou peut exercer n’importe quelle activité salariée à condition que ce ne soit pas dans son ancienne entreprise.

2 Le taux de cotisation implicite est calculé à partir d’un compte fictif équilibré intégrant à la fois les charges de pensions et celles résultant des mécanismes de compensation.

3 Cette objection est sans doute également valable pour la répartition partiellement provisionnée, puisqu’il ne semble pas possible de considérer que la partie du régime qui continue à fonctionner en répartition pure correspond à ce qui est nécessaire au paiement des retraites déjà liquidées.

4 Il s’agit du décret n° 91-1268 du 19 décembre 1991 qui avait été pris pour “ consolider ” les arrêtés répartitions de 1980 à 1991 précédemment invalidés : ne satisfaisant pas à l’exigence légale de détermination de critères objectifs de répartition, ce texte a lui-même été annulé en 1994, peu de temps avant que le décret du 9 décembre 1993 ne subisse le même sort.

5 Lors de sa création, le FSV était également chargé de verser annuellement à l’Etat une somme forfaitaire compensant les charges supportées par celui-ci du fait de la reprise de la dette annulée du régime général au 31 décembre 1993, mais il a ensuite été libéré de cette mission par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, qui a transféré la charge correspondante à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).

6 Cette dégradation s’opère par le biais de la répartition du solde de CSG et de droits sur les alcools affectés au régime d’assurance maladie, les 700 millions de francs de dépenses nouvelles mises à la charge de la CNAMTS par le PLFSS entraînant une augmentation de même montant des sommes attribuées à ce régime dans le cadre de la répartition précitée et une diminution corrélative de celles versées à la CANAM

7 Cette expression désigne les salaires annuels utilisés pour calculer le salaire moyen annuel servant de base à la détermination du montant de la pension du futur retraité.

8 Apprécié sur la période du 1er décembre de l’année n - 1 au 30 novembre de l’année n, afin de pouvoir procéder au rattrapage nécessaire dès le 1er janvier de l’année suivante.

9 Ces dérogations s’appliquent aux catégories suivantes : personnes exerçant des activités artistiques littéraires ou scientifiques et assimilées ou participant à des activités juridictionnelles, consultatives ou délibératives (loi du 31 mai 1983) ; bénéficiaires de la préretraite progressive (loi du 5 janvier 1988) ; personnes exerçant, pendant une durée limitée, une activité rémunérée dans l’entreprise industrielle ou commerciale qu’elles ont préalablement transmise à autrui (loi du 31 décembre 1991) ; pluriactifs poursuivant leurs activités non salariées (lois du 27 janvier 1987 et du 11 février 1995) ; non salariés agricoles mettant en valeur une parcelle de subsistance (loi du 6 janvier 1986) ; chefs d’exploitation se trouvant dans l’impossibilité de céder leur exploitation (lois du 6 janvier 1986 et du 30 décembre 1988).