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le 26 octobre 1998

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N° 1148

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 1106)

TOME I

RECETTES ET ÉQUILIBRE GÉNÉRAL

PAR M. Alfred RECOURS,

Député.

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Sécurité sociale.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

INTRODUCTION 9

I.- LA PERSPECTIVE DU RETOUR À L’ÉQUILIBRE 15

A. LES COMPOSANTES DU DÉFICIT SONT TRÈS DIFFÉRENTES LES UNES DES AUTRES 15

B. L’IMPACT DE LA LOI DE FINANCEMENT POUR 1998 EST PARTICULIÈREMENT MARQUÉ 20

1. Des recettes sous-évaluées 22

2. Des dépenses elles aussi plus fortes que prévues 23

C. 1999 DOIT CONSTITUER L’ANNÉE DU RETOUR À L’ÉQUILIBRE 26

II.- LE PARTAGE COTISATIONS/CSG EST GLOBALEMENT INCHANGÉ 31

A. LES COTISATIONS : UNE DIVERSITÉ QUI S’ESTOMPE 31

1. Une grande diversité de situations 31

2. Des régimes d’exonération trop nombreux, trop complexes, trop peu créateurs d’emploi 35

B. LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE ( CSG) 38

1. Une fiscalisation “ sociale ” plus juste et plus dynamique 38

2. ...qui n’exclut pas des problèmes juridiques 43

III.- LA RÉFORME DES COTISATIONS PATRONALES : UNE NÉCESSITÉ 55

A. UN ACCORD : LA NÉCESSITÉ DE MODERNISER L’ASSIETTE DES COTISATIONS PATRONALES 55

B. DES DIVERGENCES : UN CHOIX ENTRE DIVERSES OPTIONS POSSIBLES 57

TRAVAUX DE LA COMMISSION 63

I.- AUDITION DES MINISTRES ET DE M. LE PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 63

II.- EXAMEN DU RAPPORT 95

III.- EXAMEN DES ARTICLES 98

TITRE PREMIER : ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE 98

Article premier : Approbation du rapport annexé 98

Après l’article premier 98

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 99

Avant l’article 2 99

Article 2 (articles L. 651-1, L. 651-2-1, L.135-1 à L.135-6 et L.135-6 du code de la sécurité sociale) : Affectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés au FSV et création au sein de cet organisme d’un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse 101

Après l’article 2 106

Article 3 : Versement forfaitaire du FSV à la CNAVTS au titre des chômeurs des départements d’outre-mer non pris en compte pour les exercices 1994, 1995 et 1996 107

Article additionnel après l’article 3 (article L. 241-10 du code de la sécurité sociale) : Exonération de cotisations patronales pour les associations prestataires employant des aides à domicile 109

Article 4 ( articles 6 et 6-2 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 ) : Prorogation pendant trois ans et plafonnement du dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche du “ premier salarié ” 110

Après l’article 4 120

Article 5 (articles L. 131-6, L. 136-3 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) : Possibilité de requalification en revenus professionnels des revenus tirés de la location-gérance d’un fonds de commerce par un travailleur indépendant et basculement dans le champ fiscal du recouvrement de contributions sociales sur certains types de revenus 120

Article 6 (article L. 243-14 nouveau du code de la sécurité sociale) : Obligation pour les entreprises redevables de plus de 6 millions de francs de cotisations de régler les sommes dues par virement 123

Article 7 (article 12 de l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996) : Suppression de la déductibilité des dépenses de recherche de l’assiette d’un prélèvement à la charge de l’industrie pharmaceutique 123

Article 8 (article L.135-3 du code de la sécurité sociale ) : Incidence de la suppression du droit de fabrication applicable aux produits de parfumerie et à certains alcools 123

Article 9 (article 29 de la loi n° 96-1106 du 27 décembre 1996 ) : Taxation des boissons dites “ premix ” 123

Article 10 (article L. 213-1 du code des assurances) : Assujettissement des personnes qui acquittent la contribution sociale généralisée sur un revenu d’activité ou de remplacement à la cotisation d’assurance maladie sur les primes d’assurance automobile 123

Article 11 : Application dérogatoire d’une comptabilité de caisse pour la répartition, au titre de l’exercice 1998, de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ainsi que de la CSG et des droits sur les alcools affectés à l’assurance maladie 123

Après l’article 11 123

Article 12 : Prévisions de recettes par catégories 123

Après l’article 12 123

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES ET À LA TRÉSORERIE 123

Section 1 : Branche famille 123

Article 13 (articles L. 521-1 et L. 755-11 du code de la sécurité sociale) : Rétablissement de l’universalité des allocations familiales 123

Article 14 (articles L. 543-1 et L. 543-2 du code de la sécurité sociale) : Extension de l’allocation de rentrée scolaire aux familles d’un enfant 123

Après l’article 14 123

Section 2 : Branche maladie 123

Avant l’article 15 123

Article 15 (articles L. 321-1, L. 322-3, L. 615-14, L. 615-18 du code de la sécurité sociale et article L. 55 nouveau du code de la santé publique) : Dépistage organisé des maladies aux conséquences mortelles évitables 123

Après l’article 15 123

Article 16 (articles L. 161-28-1 nouveau à L. 161-30 du code de la sécurité sociale) : Création d’un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie et d’un conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie 123

Article 17 : Extension du champ de la négociation conventionnelle avec les médecins 123

Article 18 : Élargissement des missions des unions de médecins exerçant à titre libéral 123

Article 19 : Critères d’attribution de l’allocation de remplacement en cas de cessation d’activité des médecins et des aides à leur reconversion 123

Article 20 : Création d’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville 123

Article 21 : Clause de sauvegarde applicable aux dépenses médicales 123

Article 22 : Dispositif transitoire relatif au respect de l’objectif des dépenses médicales pour 1998 123

Article additionnel après l’article 22 (article L. 162-38-1 nouveau du code de la sécurité sociale) : Facturation détaillée des fournitures utilisées par les professionnels de santé 123

Article 23 (articles L. 512-3 nouveau et L. 601-6 du code de la santé publique, L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle et L. 162-16 du code de la sécurité sociale) : Création d’un droit de substitution au profit du pharmacien 123

Article 24 (article L. 162-16-1 et L. 162 -17-4 du code de la sécurité sociale): Contenu des conventions passées entre le comité économique du médicament et les entreprises pharmaceutiques 123

Après l’article 24 123

Article 25 (articles L. 138-10 à L. 138-19 du code de la sécurité sociale) : Institution d’une clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique 123

Article 26 : Création d’une contribution perçue sur l’industrie pharmaceutique au titre de l’année 1998 123

Article additionnel après l’article 26 (article L. 712-12-1 du code de la santé publique) : Relations entre les agences régionales d’hospitalisation et les cliniques privées à but lucratif 123

Article additionnel après l’article 26 (article L. 713-5 du code de la santé publique) : Appartenance des établissements de santé privés aux syndicats interhospitaliers 123

Article additionnel après l’article 26 (article L. 713-5 du code de la santé publique) : Régime juridique des syndicats interhospitaliers 123

Article additionnel après l’article 26 (article L. 714-32 du code de la santé publique) : Perception des honoraires des praticiens hospitaliers exerçant une activité libérale 123

Article 27 (articles 11-1, 27, 27-1 nouveau et 27 quinquies de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 et article L. 174-7 du code de la sécurité sociale) : Régulation des dépenses des établissements et services sociaux et médico-sociaux financées par l’assurance maladie 123

Article additionnel après l’article 27 : Exercice de la médecine dans les établissements sociaux et médico-sociaux 123

Après l’article 27 123

Article 28 (article L. 361-1 du code de la sécurité sociale) : Extension des catégories de bénéficiaires de l’assurance décès 123

Section 3 : Branche vieillesse 123

Article 29 : Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix 123

Article 30 : Prorogation des dispositions limitant le cumul emploi-retraite 123

Après l’article 30 123

Article additionnel après l’article 30 (article L. 815-12 du code de la sécurité sociale)  : Seuil de non-récupération sur succession du minimum vieillesse 123

Après l’article 30 123

Section 4 : Branche accidents du travail 123

Article 31 (articles L. 461-2 et L. 462-5 du code de la sécurité sociale) : Amélioration des conditions de prise en charge des maladies professionnelles 123

Après l’article 31 123

Section 5 : Objectifs de dépenses par branche 123

Article 32 : Fixation des objectifs de dépenses par branche 123

Section 6 : ONDAM 123

Article 33 : Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie 123

Après l’article 33 123

Section 7 : Mesures relatives à la trésorerie 123

Article 34 : Ratification du relèvement du plafond des ressources non permanentes applicables au régime général 123

Article 35 : Remise à l’équilibre de la trésorerie des différentes branches du régime général dans le cadre de la reprise de la dette de ce régime 123

Article additionnel après l’article 35 (article L. 255-1 du code de la sécurité sociale) : Gestion des excédents de trésorerie 123

Article 36 : Plafonnement des ressources non permanentes 123

Après l’article 36 123

TABLEAU COMPARATIF 243

AMENDEMENTS SUR LES ARTICLES DU PROJET DE LOI NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 319

EXAMEN PAR LA COMMISSION DES AMENDEMENTS PORTANT SUR LE RAPPORT ANNEXÉ À L’ARTICLE PREMIER 345

AMENDEMENTS PORTANT SUR LE RAPPORT ANNEXÉ ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 353

AMENDEMENTS PORTANT SUR LE RAPPORT ANNEXÉ NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 357

INTRODUCTION

Chargé pour la deuxième année consécutive, de présenter d’une part les aspects plus “ économiques ” du projet de loi de financement de la sécurité sociale correspondant à la notion de “ conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ” retenue par l’article 34 de la Constitution, et d’autre part, le volet recettes de ce projet de loi, le rapporteur souhaite, en guise d’introduction, souligner plusieurs améliorations portant autant sur la procédure que sur le fond.

Le premier motif de satisfaction tient à la structure du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, répondant à la fois aux observations qui avaient été formulées en 1997 et aux amendements de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, qui avaient été adoptés par l’Assemblée nationale et avaient modifié l’ordre des articles, le présent projet comporte trois titres respectivement consacrés :

- à l’approbation des orientations et des objectifs de la politique de santé et de sécurité sociale, contenues dans un rapport annexé, qui est une composante de la loi, sur laquelle s’exerce le droit d’amendement comme sur le dispositif plus directement normatif des autres articles. Il convient de souligner que ce rapport annexé est, cette année, moins descriptif que par le passé et comporte plus nettement la présentation des objectifs et des axes qui lient le Gouvernement. Il ne s’agit pas d’un “ exposé des motifs ” - le “ motif ” de la loi de financement étant la Constitution qui en prévoit le vote annuel - mais plutôt d’un programme d’actions détaillé. Ce texte, qui n’a pas pour objet d’informer le Parlement, ce qui relève des documents annexés, mais bien de définir les priorités de la sécurité sociale et de la politique de santé, aurait sans nul doute mérité d’être plus concis et encore moins descriptif ;

- aux recettes par catégorie. L’article 12 récapitulant les prévisions de recettes - sous forme évaluative - figure logiquement après les articles qui concourent à établir ou à modifier ces recettes. Ainsi, le bon déroulement du débat parlementaire est-il respecté : les votes des articles précédents conditionnent les chiffres adoptés à cet article ;

- aux dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires de plus de 20 000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres. Ici encore, l’article d’évaluation de ces objectifs figure dans le texte du projet après ceux qui concourent à les établir, puis le Parlement est appelé à se prononcer sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et enfin, sur les mesures relatives à la trésorerie.

Ainsi sont parfaitement - et triplement - respectées les prescriptions de la loi organique quant :

- au contenu obligatoire des lois annuelles de financement de la sécurité sociale, tel qu’il figure dans l’article L.O. 111-3 I du code de la sécurité sociale ;

- à l’ordre de l’énumération à laquelle cet article procède - à supposer même que l’énumération implique un ordre de passage obligé ;

- à l’exclusion de “ dispositions diverses ”, qui sont prohibées par le III de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Rappelons que ce texte, destiné à interdire ce que, par commodité, on nomme les “ cavaliers sociaux ” dispose : “ Outre celles prévues au I (il s’agit des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement, qui correspondent à ce que l’on vient d’énumérer), les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Tout amendement doit être accompagné des justifications qui en permettent la mise en œuvre. Les amendements non conformes aux dispositions du présent article sont irrecevables. ”

Sur cette question, on observera que le Conseil Constitutionnel, qui a systématiquement été saisi des lois de financement de la sécurité sociale, a affiné sa jurisprudence.

Dans la décision n° 96-379 D.C. du 16 juillet 1996, il semblait avoir une attitude très restrictive en la matière, en considérant que : “ le premier alinéa du III de l’article L.O. 111-3 limite le contenu des lois de financement aux dispositions qui, soit améliorent le contrôle du Parlement sur l’application de ces lois, soit affectent directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ; que cette dernière condition implique que les dispositions en cause concernent, selon les termes de la Constitution, “ les conditions générales de l’équilibre financier ” de la sécurité sociale, ” - expression qu’on aurait pu interpréter, par référence à la notion d’équilibre budgétaire telle que définie par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel. Cependant il s’est par la suite montré particulièrement souple. Dans la décision n° 96-384 D.C. du 19 décembre 1996, il a estimé, s’agissant d’amendements présentés devant le Parlement - qu’il s’agisse d’amendements du Gouvernement comme de ceux des parlementaires - qu’il “ ne peut être directement saisi de la conformité d’une disposition d’une loi de financement de la sécurité sociale à l’article L.O. 111-3 lorsque cette disposition est issue d’un amendement dont la question de la recevabilité n’a pas été préalablement soulevée devant le Parlement ”. En d’autres termes, s’agissant des amendements, c’est, comme en ce qui concerne l’application de l’article 40 de la Constitution, la règle dite du “ préalable parlementaire ” qui s’applique “ au cours de la procédure parlementaire ” et oblige à une contestation du caractère “ cavalier ” du dispositif en cause avant une saisine sur ce point. Sur le fond, il a considéré - dans cette même décision - que, lorsque des dispositions étaient indissociables de mesures touchant à l’équilibre, elles pouvaient figurer en loi de financement. Dans la décision n° 97-393 D.C. du 18 décembre 1997, il a en outre jugé que l’article 27 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, lequel validait la cotation d’actes de scanographie et dont l’impact financier n’était que de 660 millions de francs1, n’était pas un cavalier social. Faut-il en conclure qu’une mesure dont l’incidence sur l’équilibre financier serait moindre pourrait être un cavalier social, et qu’au-delà de ce “ seuil ”, le droit d’amendement est conforme aux prescriptions du III de l’article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale ? On peut, à tout le moins, estimer que le Conseil a fait preuve d’une grande souplesse, mais qu’il est difficile d’admettre, en dessous d’un montant minimal, que sa jurisprudence de 1996 comme la lettre de la loi organique seraient satisfaites.

Si l’on doit, en toute hypothèse, reconnaître que jusqu’ici, la notion de “ cavalier social ” est donc interprétée d’une manière particulièrement souple, on doit cependant souligner que, pour autant, les lois de financement ne sont pas devenues pour autant les “ super-DMOS ” que l’on pouvait craindre. Bien au contraire, le Gouvernement, dans la présentation logique voulue par le Parlement, dépose un projet cohérent et parfaitement conforme à la Constitution et à la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996. Le rapport annexé permet un véritable débat qualitatif - même si son contenu aurait pu être plus “ resserré ” - tandis que le projet proprement dit analyse toutes les composantes de l’équilibre financier2.

Un autre motif de satisfaction provient de la fiabilité des données quantitatives présentées dans le projet de loi de financement ou à l’appui de son dépôt. Appuyé d’une part sur les données publiées cette année le 22 septembre par la commission des comptes de la sécurité sociale, d’autre part sur les hypothèses économiques qui sous-tendent l’élaboration de la loi de finances, elles aussi connues au mois d’octobre, le projet repose donc sur des données chiffrées fiables. Ainsi, le rapport de la commission des comptes fait-il état des écarts suivants entre la prévision du mois de mai et celle de septembre :

- Pour 19973, en ce qui concerne la CNAM - y compris la branche accidents du travail, l’écart sur les recettes est de 865 millions de francs, celui des dépenses de 589 millions de francs - soit 0,01 % d’écarts - celui de la CNAF est de 3,1 milliards en recettes et de 4,8 milliards en dépenses ; celui de la CNAV, négligeable sur les dépenses, est de 3,9 milliards sur les recettes (d’un montant de 366 milliards).

- Pour 1998, les écarts entre prévisions et réalisations sont les suivants :

- pour la CNAM : 2,9 milliards de francs de recettes en plus de la prévision et 5,9 milliards de francs de dépenses supplémentaires ;

- pour la CNAV, ces chiffres sont respectivement de 6,9 milliards de francs et de 6 milliards de francs ;

- pour la CNAF, ces chiffres sont respectivement de 1,1 milliard de francs et de 679 millions de francs.

En termes de solde, l’écart le plus sensible est celui de la CNAM (- 3,5 milliards de francs). C’est dire que, rapporté aux chiffres sur lesquels le Parlement est appelé à émettre un vote, la fiabilité des données est particulièrement nette.

Ainsi, pour l’exercice 19974 s’agissant de la CNAF :

. La hausse des recettes provient :

 

- de l’exonération de cotisations prise en charge par l’Etat :

+1 137 millions de francs

- des cotisations des employeurs :

+ 450 millions de francs

- de la CSG :

+ 658 millions de francs

- des recettes DOM :

+ 618 millions de francs

- des recettes diverses :

+ 401 millions de francs

. La hausse des dépenses résulte :

 

- des prestations familiales :

+ 899 millions de francs

- des dépenses diverses :

+ 507 millions de francs

- de la gestion administrative :

+ 365 millions de francs

- des prestations DOM :

- 149 millions de francs

- de l’action sociale :

- 126 millions de francs

L’arrêté des comptes 1997 de la CNAF, qui n’a été réalisé que le 8 septembre dernier, montre bien que l’information disponible était encore provisoire en mai. Ceci explique l’essentiel des rectifications concernant cette caisse. Mais ces rectifications demeurent de faible ampleur. Le présent rapport analysera plus en détail les écarts constatés par rapport à la loi de financement votée pour 1998 et les motifs de ces écarts.

La fiabilité d’ensemble des prévisions autorise le rapporteur à se féliciter d’autant plus vivement du fait que le débat de l’année dernière à l’Assemblée nationale a permis de corriger les perspectives de besoins de trésorerie de l’ACOSS. En effet, alors que le projet initial de loi de financement pour 1998 avait inscrit un montant prévisionnel de 15 milliards de francs, le rapporteur avait5 jugé ce montant irréaliste car trop optimiste, et un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales l’avait porté à 30 milliards de francs. Finalement, le chiffre de 20 milliards de francs avait été adopté.6 Or, le récent décret n° 98-753 du 26 août 1998 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale fixe ce montant à ... 31 milliards de francs, ce qui prouve - hélas ! serait-on tenté de dire - que l’amendement proposé par le rapporteur était plus proche des besoins effectifs de trésorerie du régime général que ne l’étaient le projet initial et même le chiffre finalement adopté. Certes, le rapporteur n’ignore pas l’effet d’affichage qui résulte de l’inscription d’une telle “ marge de manœuvre ”, puisque le montant des besoins de trésorerie reflète toujours, peu ou prou, le déficit du régime général et, plus ce chiffre est élevé, plus il est facile de taxer de manière simpliste le Gouvernement et le Parlement de “ laxistes ”. Il n’ignore pas davantage que ce chiffre traduit une volonté politique, celle de cantonner le déficit. Mais il reste que seule l’inscription de montants réalistes - y compris pour les avances de trésorerie - permet d’assurer la crédibilité de la loi de financement.

Il convient donc, à tout le moins, de se féliciter du fait que l’estimation la plus réaliste était celle initialement proposée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, même si elle n’aurait pas évité, cette année encore, l’intervention d’un décret de relèvement du plafond.

En définitive, il faut constater que la présentation d’ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 est marquée par d’utiles améliorations dans l’ordre de présentation des articles - problème qui peut paraître formel mais qui, en fait, traduit le respect de la logique du débat parlementaire -, dans les données chiffrées contenues tant dans le projet lui-même que dans les annexes dont la fiabilité appelle moins de remarques que l’année précédente, notamment s’agissant des avances de trésorerie consenties au régime général - enfin dans le rapport visé à l’article premier. Ces améliorations concourent à une meilleure transparence dans la gestion des caisses et à mieux cerner les causes du déficit résiduel de la sécurité sociale.

L’objectif du Gouvernement qui sous-tend l’ensemble des aspects financiers du projet auxquels le présent rapport est consacré, consiste clairement en un retour à l’équilibre pour 1999. Le présent projet doit donc représenter le dernier pas vers l’équilibre des comptes, sans prélèvement nouveau. C’est naturellement dans cette perspective que le rapporteur entend analyser le dispositif proposé par le Gouvernement.

I.- LA PERSPECTIVE DU RETOUR À L’ÉQUILIBRE

Le phénomène le plus immédiatement apparent lorsqu’on analyse l’évolution à moyen terme du déficit de la sécurité sociale, c’est le changement de tendance qui se produit en 1995-1996 et qui s’accélère depuis 1997. Jusqu’au “ record ” - si l’on peut dire - de l’année 1995, le déficit enregistre une pente ascendante qui s’inverse ensuite :

Déficit du régime général de la sécurité sociale (en milliards de francs)

En milliards de francs

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Régime général

- 16,6

- 15,3

- 56,4

- 54,8

- 67,4

- 51,6

- 33,28

- 13,3

dont :

               

. Maladie

- 3,0

- 6,3

- 27,4

- 31,6

- 39,7

- 33,6

- 14,4

- 8,5

. Accidents du travail

0,5

2,1

- 0,3

- 0,1

1,1

0,6

+ 0,27

+ 1,7

. Vieillesse

- 18,7

- 17,9

- 39,5

- 12,8

10,1

- 5,8

- 5,1

- 5,5

. Famille

4,6

6,8

10,7

- 10,5

- 38,9

- 12,8

- 13,97

- 0,9

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Les mesures prises depuis la création des lois de financement ne produisent donc leurs effets qu’avec un décalage dans le temps : il n’est pas aisé de corriger des tendances à long terme et la “ brutalité ” apparente de certaines dispositions contraste avec la manière dont leurs effets sont répercutés.

Le second trait caractéristique de ces données c’est l’évolution très différente des composantes du solde, les situations étant très hétérogènes d’une branche à l’autre.

A. LES COMPOSANTES DU DÉFICIT SONT TRÈS DIFFÉRENTES LES UNES DES AUTRES

Les résultats de l’année 1997 sont maintenant connus avec une très faible marge d’incertitude. Présentés en encaissements-décaissements, les chiffres font apparaître un solde définitif du régime général qui s’établit à - 33 283 millions de francs, soit une amélioration de + 1 863 millions de francs par rapport au solde provisoire présenté par la commission des comptes de la sécurité sociale en mai (- 35 147 millions de francs).

Les soldes de 1997 par branche et les perspectives 1998 font apparaître les évolutions suivantes :

On doit tout d’abord noter le caractère systématiquement déficitaire de la branche maladie. C’est cette branche qui apparaît responsable, à elle seule, du mouvement de fond qui a conduit à une dégradation dont le paroxysme est atteint au cours de l’année 1995 : depuis 1991, le déficit de cette branche a sans cesse augmenté. La situation très dégradée de la branche a impliqué que le retour à la normale soit très lent. Le déficit 1998 sera sans nul doute toujours supérieur au niveau qu’il avait atteint en 1992.

La prévision de 8,5 milliards de déficit de la branche prend en compte le dérapage des dépenses de santé observé au cours du premier semestre 1998, de sorte que le total des prestations maladie est revu à la hausse de 6 461 millions de francs.

Le plan annoncé le 29 juillet dernier par le Gouvernement est intégré dans cette prévision, à hauteur de 2,3 milliards de francs d’économies. En revanche, les recettes nouvelles de l’année 1997 ont d’ores et déjà permis un rétablissement substantiel de la branche.

La branche famille connaît une évolution plus simple à décrire, puisque l’année 1994 correspond à une nette inversion de tendance en apparence brutale, en réalité parfaitement bien analysée par la Cour des comptes avec une critique qui s’est amplifiée d’année en année, croissant comme les chiffres du déficit.

Ainsi, en 19957 la Cour écrit :

“ La loi famille, adoptée au printemps 1994, comporte un ensemble de dispositions - non gagées sur le plan financier - dont le coût est évalué à 2,8 milliards en 1995, 5,7 milliards en 1996 et plus de 8 milliards en 1997. Seule l’allocation parentale dès le deuxième enfant, mise en place au 1er juillet 1994, affecte les dépenses de 1994. Son coût est estimé à 117 millions.

En 19968, elle fait notamment porter son rapport sur les modes de garde des jeunes enfants et sur l’AGED :

“ Le montant des dépenses au titre de l’AGED n’atteignait que 522 MF en 1994 et 936 MF en 1995. Il est estimé à 1 432 MF pour 1996, soit une augmentation de 51,5 %. Les dispositions de la loi famille du 25 juillet 1994, et l’augmentation des avantages fiscaux consentis par la loi de finances pour 1995 entraînent un accroissement sensible des dépenses, mais aussi une amélioration des résultats du dispositif. Elles risquent toutefois d’en faire apparaître encore plus clairement les défauts... ”

Jusqu’en 1995, la CNAF n’a pas mis en place de dispositif d’évaluation permettant de suivre le profil des allocataires et les conditions de la liquidation de l’aide. De ce fait, la revalorisation intervenue avec le vote de la loi relative à la famille du 25 juillet 1994 a été réalisée sans évaluation préalable alors que l’allocation n’avait pas connu la montée en charge attendue et que des dysfonctionnements étaient apparus dans son mode de liquidation.

De même, aucun dispositif de suivi n’a été mis en place pour estimer l’efficacité de cette mesure en termes de création d’emplois. 

Avec la même constance, en 1997,9 la Cour rappelait ses observations antérieures et observait que ses analyses :

“ ... soulignent à nouveau, malgré l’existence de la loi sur la famille, l’absence de cohérence entre la politique familiale et les autres politiques publiques telles que celles concernant l’emploi, la politique fiscale, la santé et l’éducation nationale. Elles relèvent l’éparpillement des responsabilités en matière de politique de la famille, la multiplicité des objectifs poursuivis par cette politique, l’absence d’expertise du ministère en ce qui concerne l’élaboration de prévisions des comportements des familles, la faiblesse du dispositif de suivi et d’évaluation. ”

Au-delà des améliorations qui pourraient être apportées à la gestion de cette allocation, la Cour a noté qu’aucune étude ne permet d’affirmer que l’allocation parentale d’éducation (APE), qui est à l’origine de la plus grande partie du déficit de la branche famille, remplit les objectifs que lui a assignés la loi sur la famille. L’analyse montre en revanche ses effets sur le maintien des femmes au “ foyer ” et sur la précarisation de l’emploi féminin. Elle souligne son “ caractère peu redistributif. ”

Bref, les analyses de la Cour ont directement inspiré les dispositions du “ volet famille ” de la loi de financement pour 1998, qui ont permis d’inverser la tendance, après la forte persistance du déficit des années 1996 et 1997, et il faut voir dans le cantonnement du solde négatif de 1998 la traduction de ces dispositions, ayant pour objet la mise sous conditions de ressources des allocations familiales et la modulation de l’AGED. En revanche, un coût supplémentaire provient du versement des allocations familiales jusqu’à 19 ans, pour toutes les familles. L’hypothèse d’un déficit inférieur à un milliard de francs retient les éléments suivants :

-La majoration de l’allocation de rentrée scolaire, versée pour l’essentiel en août 1998, est intégrée dans les comptes de la CNAF en dépenses d’une part, en recettes d’autre part, au titre du remboursement par l’Etat, pour un montant de 6,3 milliards de francs. Mais ce remboursement n’interviendra qu’une fois voté dans la loi de finances rectificative à venir. Il fait donc apparaître un besoin de trésorerie.

-Le barème des aides personnalisées au logement est actualisé, au premier juillet 1998, pour un montant total de 1,55 milliard de francs.

-L’aide à la scolarité ne figure plus en dépenses ni en recettes de la CNAF à compter de 1998, du fait de sa prise en charge par les services de l’Education nationale, ce transfert étant neutre sur le solde de la branche famille.

En toute hypothèse, c’est la politique volontariste menée par le Gouvernement qui a, ici aussi, permis d’inverser la situation dégradée des années 1994 à 1996 où le déficit cumulé de la branche avait dépassé 62 milliards de francs en trois ans.

La branche vieillesse connaît en revanche, après des mouvements plus erratiques, un déficit persistant, de l’ordre de 5 à 6 milliards de francs depuis 1996. Ce déficit s’explique essentiellement par des causes structurelles : alors que le niveau des recettes dépend toujours principalement de l’évolution de la masse salariale et donc, est très sensible au marché de l’emploi, les dépenses dépendent à la fois des évolutions démographiques et des revalorisations des pensions : en 1997, les pensions ont bénéficié d’une revalorisation de 1,2 % au 1er janvier 1997. Au 1er janvier 1998, la revalorisation a été fixée à 1,1 %.

Dans le même temps, la commission des comptes de la sécurité sociale observe que : “ le rythme d’évolution en volume des prestations financées par le régime général poursuit son fléchissement de 1996 à 1998, passant pour l’ensemble des droits directs de + 3,2 % en 1996, à + 3,0 % en 1997, à + 2,9 % en 1998 puis à + 2,7 % en 1999. Ce fléchissement tient d’abord à l’évolution naturelle de la démographie des bénéficiaires, (les premiers effets de la génération dite du “ baby-boom ” ne sont attendus qu’à l’horizon 2005), ainsi qu’aux effets de la réforme du 22 juillet 1993 (allongement de la durée d’assurance de 150 à 160 trimestres et allongement de la période de référence servant au calcul du salaire annuel moyen de 10 à 25 ans), dont l’impact financier a été d’environ 1,5 milliard de francs en 1997 et devrait être de 2 milliards de francs en 1998 et de 2,5 milliards de francs en 1999. Ces économies sont cependant modestes dans les premières années puisque la mesure d’allongement de la durée d’assurance requise pour obtenir le taux plein n’atteindra son régime de croisière qu’en 2003, et celle portant sur la période de référence du salaire moyen qu’en 2008. Ces évolutions sont aussi synonymes d’une tension démographique moins forte pour le régime en attendant les départs en retraite massifs des générations de baby-boom ”.

Il convient donc d’anticiper au maximum les évolutions futures et de prévoir les modalités de financement ces pensions des générations du “ baby-boom ” à compter de 2005.

Enfin, on peut souligner le caractère structurellement bénéficiaire de la branche accidents du travail. Le solde positif constaté en 1997 (+ 274 millions de francs), le solde positif prévisionnel de 1,754 milliard de francs pour 1998 et l’amélioration de l’évaluation de celui-ci de 482 millions de francs par rapport aux prévisions du mois de mai proviennent notamment des hausses de recettes constatées, principalement des cotisations patronales. On sait en effet que les cotisations demandées aux employeurs varient selon la “ valeur du risque ”, c’est-à-dire selon la taille de l’établissement.

Les seuils de tarification ont un effet “ auto-équilibrant ”. L’augmentation du nombre ou de la gravité des accidents du travail entraîne automatiquement une augmentation du montant des cotisations perçues. Cependant, le montant des cotisations d’accidents du travail encaissées varie également en fonction de l’évolution de la masse salariale, ce qui explique l’apparition d’excédents ou de déficits temporaires. En 1997 et 1998, le taux net de cotisation a été fixé à 2,262 %.

Pour 1999, le taux sera de 2,21 %, conformément aux recommandations de la Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Au cours de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 septembre dernier, la représentante du Centre national du patronat français ( C.N.P.F.) a insisté pour que ce taux soit revu à la baisse, dans la mesure où il dégage des excédents au-delà des besoins de trésorerie de la branche - qui sont environ de 600 millions de francs courants.

Le rapporteur indique, pour sa part, ne pas partager cette analyse. En effet, celle-ci n’est concentrée que sur les seules recettes de la branche et n’inclut nullement les dépenses : si la branche dégage des excédents, il n’apparaît pas opportun, pour autant, d’en diminuer les ressources mais au contraire de mesurer leur adéquation aux dépenses. Or, en la matière, il convient d’insister sur le fait que la reconnaissance des maladies professionnelles n’est sans doute pas assez rapide. On ne peut que se féliciter de la réforme de la computation des délais pour la reconnaissance du caractère professionnel d’une maladie, modification qui fera courir les délais à compter de la constatation du lien possible entre la maladie et l’activité professionnelle et non de la première constatation médicale de la maladie. Tel est l’objet de l’article 31 du présent projet de loi, qui permettra en particulier une réparation plus équitable au profit des victimes de l’amiante, lesquelles pourront obtenir la réouverture de leur dossier dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi. Les formes graves de lombalgie et de dorsalgies seront inscrites, dès 1999, sur la liste des maladies professionnelles. Ces réformes vont dans le bon sens. Pour le rapporteur, il est impératif, non pas de diminuer les ressources de la branche accidents du travail, mais, au contraire, de faire évoluer dans un sens plus favorable aux salariés la nomenclature d’où découle le caractère professionnel de certaines maladies, figurant dans des tableaux annexés à l’article R. 461-3 du code de la sécurité sociale. C’est donc du côté des dépenses qu’il faut réformer la branche accidents du travail, en poursuivant les réformes, et non du côté des ressources.

B. L’IMPACT DE LA LOI DE FINANCEMENT POUR 1998 EST PARTICULIÈREMENT MARQUÉ

Tendanciellement, il y a un an, le déficit du régime général aurait dû être de 33 milliards de francs, dont 14 milliards pour la branche maladie et 17 milliards de francs pour la branche famille.

L’impact de la loi de financement en cours d’exécution apparaît donc particulièrement positif et peut être, dans ses principaux éléments, résumé à travers le tableau suivant, qui compare la base la moins favorable - celle des hypothèses retenues au moment du vote du projet de loi - avec la réalité constatée : le solde prévisionnel estimé alors à 12 milliards de francs de déficit n’est dégradé que d’un peu plus d’un milliard de francs.

Du solde tendanciel au solde prévisionnel :

les effets des différentes mesures prises dans la loi de financement pour 1998 (en millions de francs)

Solde tendanciel 1998

Prévu

- 33 000

Réalisé

Recettes

Substitution CSG/Cotisation maladie (Article 5)

4 600

2 200

Harmonisation de l’assiette 1 % CNAF/CNAV sur l’assiette CSG et fixation du taux des prélèvements à 2 % (revenus du patrimoine) (Article 9)

4 500

5 100

Relèvement du taux de la taxe sur les contributions des entreprises à la prévoyance (CNAV) (Article 14)

500

Idem

Modification des règles de compensation CRPCEEN/CNAM (Article 8)

200

210

Déplafonnement total des cotisations “ famille ” des employeurs et travailleurs indépendants (Article 7)

300

340

Branche famille

Mise sous condition de ressources des allocation familiales (Article 23)

4 000

3 825

Modulation de l’AGED (Article 24)

900

810

Versement des allocations familiales jusqu’à 19 ans pour toutes les familles (Art. 22)

- 300

Idem

Dépenses d’assurance maladie

Relèvement de l’ONDAM (Article 29)

- 500

- 500

Fonds d’accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux (Article 25)

- 300

Idem

Développement des actions de prévention de la CNAMTS (hygiène bucco-dentaire, dépistage des cancers) (Article 22)

- 300

Idem

Relèvement de la taxe sur la publicité des laboratoires pharmaceutiques (Article 11)

300

330

Taxe sur les ventes directes de médicaments (Article 12)

300

230

Taxe de santé publique sur le tabac (Article 8)

1 300

1 300

Mesures ponctuelles de redressement des finances sociales

Reprise de la dette (Article 31)

3 000

Idem

Utilisation de l’excédent de la contribution sociale de solidarité des sociétés (Art. 15)

2 200

2 817

Intégration financière de la CAMAVIC (Article 19)

300

300,5

Solde prévisionnel 1998

12 000*

- 13 300*

Source : ministère des affaires sociales

* Ce chiffre n’est pas le solde des mesures figurant dans le tableau, mais la résultante de l’évolution des recettes et des dépenses du régime général

Selon l’annexe “ b ” au présent projet de loi de financement, l’exécution de l’année en cours ne fait pas apparaître de dérives sensibles.

1. Des recettes sous-évaluées

Le total des recettes, prévues par l’article 22 de la loi de financement pour 1998 était de 1 723 milliard de francs. La prévision d’exécution devrait être de 1 737,8 milliards de francs. Les principaux mouvements recensés par cette annexe sont les suivants :

- Les cotisations effectives progressent de 11,6 milliards de francs par rapport aux prévisions (+ 8,5 milliards pour le seul régime général), ce qui est dû :

· à l’amélioration du recouvrement, qui sera analysée avec l’article 36 du présent projet ;

· à une augmentation plus rapide que prévue de la masse salariale du secteur privé (+ 3,1 % en 1997, alors que le chiffre retenu était de 2,7 %). En revanche, celle-ci doit progresser de 4 % en 1998, chiffre retenu à l’appui de la loi de financement pour 1998, qui n’a pas été modifié ;

· à une amélioration de l’assiette applicable au secteur public, où la masse salariale progresse de 2 % en 1997 et de 3 % en 1998 ;

Les contributions publiques augmentent globalement de 5,3 milliards de francs par rapport à la prévision, notamment du fait de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (+ 6,3 milliards de francs) ;

Les impôts et taxes affectés enregistrent une moins-value de 3,4 milliards de francs du fait de régularisations comptables, correction qui fait augmenter le niveau des cotisations par rapport à celui de la CSG au titre d’opérations ayant eu lieu en 1997 mais comptabilisées en 1998 ;

Le rendement des droits de consommation sur les alcools est moins bon que prévu ;

Les recettes au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) sont diminuées d’un milliard. Le rendement de la C3S est conforme à la prévision, mais, du fait d’un moindre besoin de financement des régimes attributaires, la C3S qui leur a été versée à hauteur de leur déficit comptable a été minorée par rapport à la prévision initiale ; l’encaissement de C3S devrait donc être de 16 073 millions de francs.

Le rendement des contributions de l’industrie pharmaceutique est plus élevé que prévu, du fait de la forte croissance des ventes de médicaments.

2. Des dépenses elles aussi plus fortes que prévues

La dérive la plus importante est celle des dépenses de la branche maladie. Elle enregistre une augmentation de 7,5 milliards de francs, du fait, principalement, d’une augmentation des prestations légales, essentiellement retracées dans l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM)

L’ONDAM 1997 (600,2 milliards de francs) a été respecté puisqu’il est de 599,5 milliards de francs, avec une économie d’environ 500 MF sur l’objectif soins de ville (fixé à 261,8 milliards pour 1997) et de faibles dépassements (environ 150 MF) sur chacun des postes “ établissements sous dotation globale ” (à cause d’effets de calendrier) et “ médico-social ” (du fait de la non prise en compte des effets de champ dans l’objectif initial). L’ONDAM 1998, d’un montant de 613,8 milliards de francs, devrait être “ décliné ” de la manière suivante :

- soins de ville : 267,5 milliards de francs. Cet objectif intègre les conséquences financières des mesures de santé publique prévues dans l’avenant annuel à la convention d’objectif et de gestion pour 1998, notamment les conséquences financières des évolutions du dispositif de vaccination en 1998, l’amélioration du dépistage des maladies transmissibles et des cancers, et les effets de la politique de prévention dentaire. L’enveloppe de dépenses médicales est de 212,2 milliards de francs (la convention signée le 6 mars 1998 avec les généralistes fixe l’objectif prévisionnel qui leur est applicable à 183,7 millions de francs. Pour les spécialistes, ce montant est de 82,5 milliards de francs).

Les autres dépenses de soins de ville (soins dentaires, honoraires des sages-femmes, autres prescripteurs que les médecins libéraux, dont les biologistes et les kinésithérapeutes ou les orthophonistes) doivent progresser de 55,4 milliards de francs. C’est cette partie des dépenses qui explique en partie le dérapage du mois de juillet ;

- établissements de santé publique : 248,4 milliards de francs, dont les établissements publics - ou assimilés - 238,4 milliards de francs ;

- établissements médico-sociaux : 41,5 milliards de francs (+ 3,15 % par rapport à l’objectif de 1997) ;

- cliniques privées : 41,8 milliards de francs.

Quatre autres postes sont au-dessus des prévisions : les frais de gestion (+ 1,1 milliard), les transferts nets (transferts versés moins transferts reçus) (+ 1,3 milliard), les dépenses dans les DOM (+ 0,3 milliard) et les prestations invalidité (+ 0,2 milliards de francs).

En revanche, les autres dépenses sont moins élevées que prévu (- 1,1 milliard), principalement du fait de moindres dépenses du Fonds de modernisation de la médecine libérale et du Fonds de modernisation des établissements de santé.

La dérive de la branche vieillesse-veuvage est bien moindre (+ 0,2 milliard de francs). Ce faible écart résulte d’un niveau de dépenses de prestations légèrement supérieur à l’objectif (+ 0,7 milliard), en partie compensé par de moindres dépenses dans les DOM (- 0,3 milliard) et au titre des transferts nets (- 0,2 milliard).

La branche accidents du travail  fait apparaître une légère dérive de 0,3 milliard de francs. L’écart observé est le résultat d’une moindre dépense de prestations (- 0,2 milliard) et de dépenses de transferts nets (+ 0,3 milliard) plus élevées.

Enfin, la branche famille enregistre une hausse de + 6,1 milliards de francs par rapport aux prévisions. La branche famille est principalement affectée par la majoration de l’allocation de rentrée scolaire. Les autres dépenses supérieures aux objectifs sont les prestations extra-légales (+ 0,4 milliard) et les dépenses diverses (+ 0,4 milliard). En sens inverse, les frais de gestion (- 0,3 milliard) et les dépenses des DOM (- 0,4 milliard) ont moins augmenté que prévu.

En dehors de la majoration de l’allocation de rentrée scolaire, qui correspond à une politique volontaire du Gouvernement, la dérive réelle et spontanée des dépenses est donc très faible par rapport aux prévisions de la loi de financement. Elle concerne essentiellement la branche maladie, au sein de celle-ci les dépenses de soins de ville, et, plus précisément encore, les dépenses des spécialistes des professions de santé comme les radiologues. C’est cette dérive qui a justifié que soient prises des mesures de redressement ponctuelles.

Les mesures de redressement de juillet 1998

De janvier à avril 1998, les dépenses remboursées par le régime général pour les soins de ville ont augmenté de 6,2 %, alors que l’objectif fixé pour 1998 se monte à 2,2 %.

Les dépenses des spécialistes (6,9 %) augmentent beaucoup plus fortement que celle des généralistes (2,3 %).

Les honoraires des spécialistes augmentent de 4,8 %, tandis que leurs prescriptions connaissent une évolution de 10 %. Les évolutions par spécialité sont diverses : ainsi, les actes de radiologie augmentent de 9,4 %, alors que les actes de chirurgie progressent de 1,9 %.

Les honoraires des généralistes augmentent, quant à eux, de 2,4 % et leurs prescriptions de 2,3 %. Toutefois, cette augmentation devrait s’amplifier du fait de la hausse du tarif de la consultation intervenue en avril dernier (augmentation de 110 à 115 F).

Les dépenses des dentistes augmentent de 5,9 % et celles des biologistes de 5,39 %, alors que l’objectif annuel était de 1,3 %.

L’augmentation des dépenses de médicaments est très vive à 8,9 %. Hors effet de champ des médicaments anti-rétroviraux, la hausse demeure élevée à 7,2 %.

Ceci a justifié les mesures ponctuelles suivantes :

- baisse de la valeur de la lettre clé Z1 applicable aux radiologues de 13,5 %, ce qui devrait permettre 450 millions de francs d’économies

- report de l’entrée en vigueur de la revalorisation du forfait de sécurité applicable aux biologistes ;

- 1,8 milliard de francs d’économies doivent être réalisés dans le secteur du médicament : ristournes sur les antibiotiques et les antidépresseurs, modification du taux de remboursement de certains vasodilatateurs, baisse du prix de certains génériques et application des engagements conventionnels prix/volume ;

- baisse de prix sur les dispositifs médicaux (prothèses ...) et des tarifs du titre III du TIPS ;

- report de la revalorisation de la nomenclature des actes dentaires, prévue au 1er juillet (120 millions de francs d’économies) ;

- report des revalorisations tarifaires applicables aux masseurs-kinésithérapeutes et aux orthophonistes jusqu’au 1er novembre 1998.

Au total, les mesures prises devraient permettre de diminuer les dépenses de 2 705 millions de francs.

Ces mesures ont été complétées par un arrêté ministériel du 6 octobre 1998 relatif à certains actes de radiothérapie oncologique (tarif dit “ Z4 ”).

Pour conclure, le rapporteur tient à souligner que les seules dérives spontanées ont donc fait l’objet, dès qu’elles sont apparues, de mesures de redressement ponctuelles, indispensables au maintien de l’ONDAM voté par le Parlement.

Le rapporteur doit, comme il l’avait fait l’année dernière, souligner les effets positifs - cependant moins importants que prévus - du basculement du financement contributif vers un financement pas l’impôt. Plus juste - puisque reposant sur une assiette beaucoup plus large - la CSG est également une recette plus dynamique pour la sécurité sociale.

C. 1999 DOIT CONSTITUER L’ANNÉE DU RETOUR À L’ÉQUILIBRE

La commission des comptes retient, pour 1999, les soldes suivants :

( en millions de francs )

Maladie

+ 324

Accidents du travail

+ 1 953

Vieillesse

- 5 977

Famille

+ 4 052

Ensemble

+ 352

Ces chiffres reposent sur les hypothèses suivantes :

- assiette des encaissements (y compris emplois-jeunes et hors réduction du temps de travail) = + 4,3 % ;

- prix hors tabac (en moyenne annuelle) = + 1,2 % ;

- revalorisation au 1er janvier des pensions et de la BMAF = + 0,7 % (compte tenu d’un rattrapage négatif de - 0,5 % au titre de l’évolution des prix de 1998) ;

- évolution du plafond de + 2,7 % en moyenne, intégrant un ajustement de + 0,5 point au titre du salaire par tête de 1997 ;

- évolution de l’ONDAM à + 2,6 % par rapport à l’objectif de 1998 (ce qui correspond à la loi de financement) ;

- intégration de la baisse du taux des cotisations d’accidents du travail à 2,21 % au 1er janvier 1999 ;

- calage des cotisations prises en charge par l’Etat sur les montants prévus par le projet loi de finances pour 1999 ;

- maintien, dans le compte 1999, de la mise sous condition de ressources des allocations familiales (ce qui ne sera pas le cas) ;

- intégration en 1999 des apurements de compensation relatifs à 1997, ceux de 1998 étant supposés reportés sur l’année 2000 ;

- absence de prise en compte en 1999 d’une hypothèse de majoration de l’allocation de rentrée scolaire ;

- évolution des dépenses d’action sociale de 1,2 point au-dessus de celle des prix hors tabac.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport, tome I, p. 119.

Ils ne tiennent donc pas compte, et c’est parfaitement normal compte tenu de la date à laquelle la commission remet son rapport, des éléments du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à l’exception de la progression de l’ONDAM et du taux des cotisations de la branche accidents du travail.

Par rapport au compte tendanciel, l’impact du projet de loi de financement et des mesures réglementaires qui l’accompagnent sera neutre en termes de soldes comptables. Il peut être résumé de la manière suivante :

(millions de francs)

 

Maladie

A. T.

Vieillesse

Famille

Total

Soldes du compte tendanciel

330

1 950

- 5 980

4 050

350

Mesures concernant les dépenses

Allocations familiales à 19 ans

Extension ARS familles un enfant

Rapprochement loyers plafond ALF/APL

Recul majoration pour âge des AF

Dotation au Fonds actions sociale CNAF

Suppression condition de ressources AF

Prise en charge API par l’Etat

Pensions (+ 1,2 % au lieu de 0,7 %) (y compris salariés agricoles)

Prise en charge CHAA

Modifications règles capital décès

Fonds “ qualité ” (Régime général)

Dépistage cancer

Mensualisation des rentes AT

Modification prescription biennale

Indemnisation pneumoconioses et lombalgies

- 1 190

- 120

- 120

- 270

- 430

- 250

- 650

- 150

- 150

- 150

- 200

- 1 810

- 1810

- 1 200

- 530

- 180

- 220

870

- 660

- 4 680

4 200

- 4 850

- 530

- 180

- 220

870

- 660

- 4 680

4 200

- 2 080

- 120

- 270

- 430

- 250

- 150

- 150

- 200

Mesures concernant les recettes

Transfert FSV

Rationalisation exo premier salarié

Consolidation assiette sociale

Attribution à la CNAM d’excédent CSG

870

60

60

750

10

10

3 860

3 800

40

20

40

20

20

4 780

3 800

130

100

750

Soldes hors frais financiers

- 10

1 310

- 3 930

2 890

280

Variation produits/frais financiers

et ajustements cotisations prise en charge

- 10

- 10

60

- 20

20

SOLDES PRÉVISIONNELS

0

1 300

- 3 870

2 870

300

Ainsi, le solde global, tendanciel, du présent projet est quasiment nul. Les excédents constatés sur la CSG et la C3S permettent d’engager une politique de financement des retraites par le biais du fonds de réserve créé à l’article 2 et symboliquement doté de 2 milliards de francs, sans toucher à la structure actuelle du FSV. La qualité des soins est améliorée, notamment par les mesures de dépistage. La dépense liée à l’industrie pharmaceutique est rationalisée, en particulier par la mise en place d’une clause de sauvegarde et d’un droit de substitution - sous condition - au profit du pharmacien. Derrière la stabilité des soldes, on voit donc l’importance des politiques structurelles menées en matière de santé publique et de retraites.

II.- LE PARTAGE COTISATIONS/CSG EST GLOBALEMENT INCHANGÉ

Selon l’annexe “ D ” du présent projet, pour l’ensemble des régimes, les cotisations effectives représenteront, hors transferts, 1 071,2 milliards de francs en 1999 contre 1 053,5 milliards de francs en 1998 et 1 162 milliards en 1997. La baisse, constatée entre 1997 et 1998, s’explique naturellement par le transfert d’une partie du financement vers la CSG, analysée ci-dessous, et par la baisse correspondante des cotisations salariales d’assurance maladie, allant jusqu’à la suppression de celles-ci pour les salariés. Parallèlement, la ligne impôts et taxes, de ce fait, augmente de manière significative : 149,5 milliards de francs en 1997, 325,6 en 1998, 356,5 milliards de francs pour 1999. Ces chiffres diffèrent de ceux de l’article 12, qui reposent sur des bases légèrement différentes, analysés avec cet article.

Dans l’attente d’une réforme d’ensemble de la part patronale des cotisations, toujours exclusivement assises sur les salaires, qu’il est utile de soumettre au débat dès cette année, le présent projet ne bouleverse donc pas les données fondamentales de la structure du financement de la protection sociale.

A.- LES COTISATIONS : UNE DIVERSITÉ QUI S’ESTOMPE

1. Une grande diversité de situations

Les tableaux ci-dessous font ressortir la très grande diversité des taux applicables à l’assurance maladie, compte tenu des modifications introduites par l’article 5 de la loi de financement pour 1998 :

Taux de cotisations maladie sur les revenus d’activité

(Les taux présentés peuvent financer des prestations de niveau et de nature différents)

Situation actuelle

au 01/01/1997

au 01/01/1998

 

Taux salariés

Taux employeurs

Total

Baisse de taux

Taux salariés

Taux employeurs

Total

Salariés

Régime général

Droit commun (1)

Cas particuliers (2)

Régime général : Alsace, Moselle

Salariés agricoles

Salariés agricoles : Alsace, Moselle

Secteur public

Fonctionnaires civils ou militaires,

Métropole, DOM

TOM

Fonctionnaires territ. ou hosp.

Ouvriers de l’Etat

Secteurs des transports

ENIM

RATP

SNCF

Secteurs de l’énergie

CANSSM (Mineurs)

CANSSM (personnel)

EDF-GDF

- régime de base

- régime complémentaire

Divers régimes spéciaux

Banque de France

CRPCEN

Chambre de commerce et d’industrie

Opéra, Comédie française

Port autonome de Bordeaux

Seita

5,50

5,25

5,50 +1,95

5,50

5,50

+ 1,80

4,75

1,00

4,75

4,75

6,00

3,90

4,90

5,50

4,75

4,50

1,775

4,00

15,35

2,05

5,25

2,70

5,25

12,80

11,75

12,80

11,00 + 1,80

11,00 + 1,80

+ 0,15

9,70

2,95

11,50

9,70

6,15

7,30

11,95

9,70

10,10

1,775

pas de taux spécifique

23,05

5,10

11,75

4,65

11,75

18,30

17,00

20,25

18,30

20,25

14,45

3,95

16,25

14,45

10,05

12,20

17,45

14,45

14,60

3,550

38,40

38,40

7,15

17,00

7,35

17,00

- 4,75

- 4,75

- 4,75

- 4,75

- 4,75

- 4,75

- 1,00

- 4,75

- 4,75

- 4,75

- 3,92

- 4,75

- 4,75

- 4,75

4,50

0,00

4,00

Taux global

pour les actifs

- 4,75

- 2,05

- 4,75

- 2,70

- 4,75

0,75

0,50

0,75 + 1,95

0,75

0,75

+ 1,80

0,00

0,00

0,00

0,00

1,25

0,00

0,15

0,75

0,00

0,00

1,715

0,00

afférent à

10,60

0,00

0,50

0,00

0,50

12,80

11,75

12,80

11,00 + 1,80

11,00 + 1,80

0,15

9,70

2,95

11,50

9,70

6,15

7,30

11,95

9,70

10,10

1,715

pas de taux spécifique

l’ensemble des

23,05

5,10

11,75

4,65

11,75

13,55

12,25

15,50

13,55

15,50

9,70

2,95

11,50

9,70

6,15

7,45

12,70

9,70

10,10

3,43

risques

33,65

5,10

12,25

4,65

12,25

 

au 01/01/1997

au 01/01/1998

 

Taux assurés

Total

Baisse de taux

Taux assurés

Total

Non salariés

       

CANAM droit commun

       
 

11,40

- 5,50

5,90

 
 

9,00

- 3,70

5,30

 

CANAM artisans

       
 

11,40 + 0,50 11,90

- 5,50

5,90 + 0,50

6,40

 

9,00 + 0,50

- 3,70

5,30 + 0,50

5,80

EXPLOITANTS AGRICOLES :

       

Chef d’exploitation à titre :

       

- exclusif ou principal

13,63 (1)

- 5,50

8,13

 

- secondaire

+ col. complément.

- 5,50

+ col. complémen.

 
 

12,27

- 5,50

6,77

 
 

+ col. complém. forfaitaire : 222 F/pers.

 

+ col. complémen. forfaitaire, 225 F/pers.

 

Auxiliaires familiaux majeurs

2/3 de la cotisation technique du chef d’exploitation qu’il soit exclusif ou secondaire

2/3 de la cotisation complémentaire du chef d’exploitation qu’il soit exclusif ou secondaire

Auxiliaires familiaux mineurs

1/3 de la cotisation technique du chef d’exploitation, qu’il soit exclusif ou secondaire

1/3 de la cotisation complémentaire du chef d’exploitation qu’il soit exclusif ou secondaire

Autres

Artistes auteurs

5,50

Contributions des diffuseurs : 1

- 4,75

Contributions des diffuseurs : 1

CAMAC

Cotisation forfaitaire

 

Cotisation forfaitaire

Praticiens et auxiliaires médicaux(PMA)

à la charge des PAM : 4,85

- 4,75

à la charge des PAM : 0,10

 

à la charge des caisses : 9,70

 

à la charge des caisses : 9,70

De tels éléments font ressortir, à l’évidence  :

- la difficulté d’une harmonisation qui pourrait résulter d’un financement avec une autre assiette que celle du salaire. Or une telle réforme est nécessaire dès lors que l’assurance maladie universelle se mettra en place : il est logique d’établir une corrélation entre les recettes et le droit à prestation. Dès lors que celui-ci ne reposera plus sur l’existence d’un travail salarié, il n’y aura plus de fondement “ théorique ” au maintien de l’assiette salariale des cotisations. Au contraire, tout militera alors pour une recette plus dynamique, plus neutre au regard de l’emploi, plus juste ;

- la grande disparité des parts “ employeurs ” d’un secteur à l’autre ;

- la question de la disparité des contributions des régimes spéciaux ne peut être séparée de celle des contributions d’équilibre versées par l’Etat à ces régimes. Ici encore, les règles de “ compensation ” qui témoignent du même éclatement, doivent être revues. Tel fut le cas avec l’article 18 de la loi de financement pour 1998, s’agissant de la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN) ;

- enfin, il ne faut pas ignorer que pour certains régimes, au taux “ moindre ” de cotisations correspond un degré “ moindre ” de protection. C’est le cas pour les régimes de commerçants et artisans, par exemple au niveau des indemnités journalières ;

- cet émiettement des cotisations était encore plus manifeste s’agissant des revenus de remplacement. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 est partie d’une situation où l’écart des taux allait de 5,5 % (retraite anticipée dans les mines) à....0 % (port autonome de Bordeaux) avec un “ pivot ” représenté par le régime général (2,8 %). La substitution de la CSG a permis une indéniable simplification puisqu’il n’y a plus désormais de cotisations supportées par les titulaires de revenus de remplacement, sauf pour les retraites complémentaires (1 %) ou pour des régimes spécifiques (retraite anticipée dans les mines : taux maximal 2,7 %, préretraite des marins : 2,2 %, clercs et employés de notaires : + 0,8 %).

La caisse des clercs et employés de notaires (CRPCEN)

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a prévu un retour aux règles appliquées par l’ensemble des autres régimes spéciaux en matière de compensation entre le régime général et les régimes spéciaux. La compensation entre le régime général et le CRPCEN était jusqu’alors calculée selon des règles spécifiques, proches de la compensation généralisée maladie. Cette dérogation avait pour conséquence de diminuer sensiblement le montant dû à ce titre par la CRPCEN à la CNAM. L‘alignement de la CRPCEN sur le droit commun, pour le calcul de la compensation bilatérale maladie, devait avoir pour conséquence une charge supplémentaire d’environ 200 millions de francs par an pour ce régime à partir de l’exercice 1998.

Cette mesure a été mise en place par le décret d’application n° 98-726 du 17 août 1998 et cette modification dégrade les résultats de ce régime en 1998 (- 233 millions de francs) et 1999 (- 31 millions de francs).

Les dépenses de prestations continueront d’évoluer à un rythme assez soutenu, de 3,6 % en 1998 et 3,3 % en 1999. Parmi celles-ci, ce sont les prestations vieillesse et surtout invalidité qui progresseront le plus rapidement. Elles représentent près des trois quarts des prestations légales. Dans le même temps, la répartition des recettes a été affectée par la première phase de substitution CSG-cotisations maladie. Pour les assurés actifs, le taux de cotisation global sur les salaires (ensemble des risques) est passé de 38,40 % à 33,65 % au premier janvier 1998. Pour les cotisants retraités, le taux de cotisation est passé de 2,80 % à 0 %.

En définitive, l’impact de l’article 18 de la loi de financement pour 1998, qui avait à l’époque suscité de vives inquiétudes, apparaît positif : le solde des opérations courantes ne se dégrade sensiblement qu’en 1998, la suppression des cotisations maladie pour les assurés actifs et retraités entraîne des pertes de recettes qui sont compensées par prélèvement sur le montant de la CSG et les droits sur les alcools. Ces montants seront en très forte progression en 1999 par rapport à 1998 (plus de 45 %), car ils intègrent l’augmentation de ces nouvelles recettes et les régularisations se rapportant aux exercices antérieurs (1997 et 1998).

Cette situation n’entraîne pas un besoin de trésorerie nécessitant la mobilisation de ressources extérieures à la caisse. Le rapporteur tient donc, à nouveau, à souligner le bien-fondé du retour des règles de compensation applicables à la CRPCEN vers le droit commun, parfaitement justifié.

2° Des régimes d’exonération trop nombreux, trop complexes, trop peu créateurs d’emploi

La mosaïque que l’ont vient de décrire, s’agissant des taux de cotisations, se complique du fait des exonérations de cotisations, dont l’ACOSS, dressait au mois de mars dernier, le tableau suivant :

Les grandes catégories de dispositifs d’exonération de cotisations

ACOSS - mars 1998

Outre la complexité des mécanismes, sont depuis longtemps dénoncés les trop faibles effets sur l’emploi, ainsi que l’absence de “ lisibilité ” - pour employer un terme à la mode - des relations qui lient l’Etat aux caisses de sécurité sociale. En effet, une question récurrente est celle des exonérations de cotisations non compensées par l’Etat.

En 1997, le montant des exonérations de charges non compensées par l’Etat s’est élevé à environ 16,8 milliards de francs, et concerne principalement les contrats emploi solidarité, (CES) les contrats emplois consolidés,(CEC) l’embauche du premier salarié et le temps partiel. En 1998, le manque à gagner est estimé à près de 17 milliards et à 17,3 milliards en 1999.

Exonérations de cotisations

non compensées par le budget de l’Etat au régime général

en milliards de francs

 

1996

1997

prov.

1998

prév.

1999

prév.

Contrats emploi-solidarité

4,5

3,8

3,7

3,8

Contrat emploi consolidé

0,8

1,3

1,8

1,9

Embauche 1er, 2e et 3e salarié

2,8

2,7

3,2

3,3

Abattement temps partiel

1,1

2,5

2,8

2,9

Divers (1)

1,2

1,1

0,1

0,1

1. Sous-total

10,8

11,5

11,7

12,0

2. Emplois familiaux (2)

4,4

5,3

5,2

5,2

Total mesures emplois (1-2)

15,0

16,8

16,9

17,3

Sources : ACOSS et direction de la Sécurité sociale

1. Contrat local d’orientation, contrat d’insertion, Rmistes, cumul temps partiel-allégé, AF, partie non compensée des CRE, exo jeunes...

2. Données provisoires, le dispositif d’incitation à la création d’emplois familiaux regroupe principalement les employeurs de personnels de maison et les employeurs d’assistantes maternelles et garde d’enfants (AFEAMA)

Au titre des CES, les montants d’exonérations atteignent 3,8 milliards de francs en 1997, selon l’ACOSS, en dépit d’une baisse des effectifs bénéficiaires (502 400).

Naturellement, cette question se posera avec encore plus d’acuité dans le cadre de l’application de la loi sur la réduction du temps de travail.

En effet, la loi du 13 juin 1998 sur les 35 heures prévoit que, dès 1998, est applicable un abattement forfaitaire de cotisations patronales pour celles des entreprises qui négocient une réduction du temps de travail avant le passage à la durée légale de 35 heures (1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, 1er janvier 2002 pour les autres). L’abattement (9 000 à 13 000 par an et par salarié) est attribué pour une durée de cinq ans pour les conventions dont l’objet est de créer de l’emploi, et de 3 ans pour les conventions dont l’objet est de préserver des emplois.

L’abattement forfaitaire peut être majoré :

- pour les entreprises qui font un effort en matière d’embauche ;

- et pour les entreprises de main-d’œuvre dont l’effectif est composé à plus de 60 % d’ouvriers et dont plus de 70 % des salaires sont inférieurs à 1,5 fois le SMIC.

Au-delà de l’aide à la réduction du temps de travail les cinq premières années de l’accord, un abattement structurel de l’ordre de 5 000 francs par salarié sera attribué de manière permanente.

Il est clair que le succès du mécanisme, même s’il n’est pas totalement compensé pour la sécurité sociale, est un gage de reprise de l’emploi salarié, donc, à terme, de recettes pour les régimes concernés.

B. LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE ( CSG)

1. Une fiscalisation “ sociale ” plus juste et plus dynamique

En 1998, les prévisions de rendement de la CSG sont de :

206,2 milliards de francs pour la CNAM ;

49,9 milliards de francs pour la CNAF ;

59,9 milliards de francs pour le FSV,

soit au total 316 milliards de francs.

Pour 1999, ces mêmes prévisions seront au total de 352 milliards de francs :

236,5 milliards de francs pour la CNAM ;

52,9 milliards de francs pour la CNAF ;

62,5 milliards de francs pour le FSV.

La CSG augmente donc d’une manière sensible, confirmant que l’assiette des trois “ contributions ” reflète l’ensemble de l’activité économique des ménages, de manière à prendre en compte la totalité de leurs revenus.

Valeurs de point actualisées de la CSG non déductible

en milliards de francs

1 point de CSG

1998

1999

TOTAL

46,4

48,1

revenus d’activité

32,9

34,1

revenus de remplacement

8,2

8,5

revenus des DOM

0,5

0,5

revenus du capital et des jeux

4,8

4,9

source : direction de la Sécurité sociale (DEEF) - Commission des comptes, tome 1, p. 37

Cette imposition devient ainsi la pièce maîtresse de la fiscalisation des recettes de la sécurité sociale. La CSG a été confortée comme première recette fiscale de la sécurité sociale de trois manières complémentaires :

- En premier lieu, elle est affectée en totalité aux caisses de sécurité sociale en application du IV de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, le produit des trois contributions est ainsi réparti :

·  pour la fraction de taux de 1,1 % à la CNAF ;

·  pour la fraction de taux de 1,3 % au FSV ;

·  pour la fraction de 3,8 % (pensions de retraite ...) ou de 5,1 % (revenus d’activité...) à l’assurance maladie.

Cette affectation en fait une recette prédominante du FSV, tandis qu’elle demeure une recette parmi d’autres des branches famille et maladie.

- Le deuxième élément a été le basculement de la part de cotisations d’assurance maladie supportée par les salariés au profit de la CSG, réalisé par l’article 5 de la loi de financement pour 1998. Au cours des débats qui concernaient cet article, que n’a-t-on entendu ? Que la hausse de 4,1 % du taux de CSG pour les revenus professionnels impliquerait des effets de seuils, que l’effet sur le pouvoir d’achat de la baisse corrélative de 4,75 % de taux de cotisations ne compenserait pas cette hausse, etc.... En réalité, cette opération de substitution a permis de réaliser un gain effectif de pouvoir d’achat pour les salariés.

Les taux de cotisations d’assurance maladie inférieurs ou égaux à 4,75 % pour les revenus d’activité et à 2,8 % pour les revenus de remplacement ont été supprimés par l’article 5 de la loi de financement pour 1997. Les autres taux de cotisations d’assurance maladie ont été diminués par les décrets n° 97-1249 et n° 97-1252 du 29 décembre 1997. Une exception à cette baisse de taux a été prévue pour ceux qui, affiliés à un régime français ne paient pas la CSG : il s’agit de frontaliers. Il résulte de ces modifications de taux un gain de pouvoir d’achat d’environ 1 % pour les salariés du secteur privé. Le gain est plus faible en moyenne pour les fonctionnaires, du fait de la prise en compte des primes dans l’assiette de la CSG. Pour les fonctionnaires à fort taux de primes, une mesure de maintien du salaire net a été prise par le relèvement de l’indemnité exceptionnelle qui avait été créée lors de la première opération de substitution, par le décret n° 97-1268 du 29 décembre 1997.

Pour les travailleurs non salariés des professions non agricoles, la hausse de 4,1 points de la contribution sociale généralisée a été compensée par une baisse des cotisations d’assurance maladie de 5,5 points sur la fraction du revenu n’excédant pas le plafond de la sécurité sociale et de 3,7 points sur la fraction comprise entre une et cinq fois ce plafond. Les nouveaux taux de ces cotisations sont donc respectivement de 5,9 % sur la fraction du revenu n’excédant pas le plafond de la sécurité sociale et de 5,3 % sur la fraction comprise entre une et cinq fois ce plafond.

Dans ces conditions, l’opération de substitution se traduit également par un gain pour plus de 80 % des non salariés non agricoles. Elle est d’autant plus favorable que les revenus sont moins élevés.

Le bénéfice est donc significatif pour les non salariés assujettis à la cotisation minimale forfaitaire, ce qui est le cas pour 40 % d’entre eux.

Soldes des deux opérations de substitution

Tous régimes - métropole et DOM

au titre de

1997(1)

1998(2)

1999

SOLDE

1,5

2,2

4,3

CGS maladie

40,8

206,2

236,5

Droits sur les alcools

4,1

4,2

4,2

Pertes de cotisations maladie

- 43,5

- 208,2

- 236,5

source : direction de la Sécurité sociale (DEEF)

(1) concernant les pertes de cotisations maladie, il s’agit de résultats provisoires.

(2) données prévisionnelles.

L’opération a donc rapporté en, 1998, 2,2 milliards de francs.

La substitution CSG/cotisations confirme, en toute hypothèse, le caractère “ social ” de la CSG, tout comme le fait que la hausse votée l’année dernière soit déductible de l’impôt sur le revenu, comme les cotisations de remplacement. A cet égard, le rapporteur tient à nouveau à insister sur le caractère positif qu’il y aurait à rendre la CSG en totalité déductible de l’impôt sur le revenu au moins s’agissant des revenus d’activité et de remplacement. Ceci aurait pour principal mérite de confirmer qu’il s’agit bien d’un impôt “ social ”, de simplifier la présentation des feuilles de paye et d’être mieux compris par les contribuables. Le rapporteur souhaite donc qu’une étude soit menée, rapidement, pour que ne subsiste pas cette différence de régimes applicables à la CSG qui ne s’explique que par des raisons historiques : celle-ci est en totalité affectée au financement de la sécurité sociale, son régime juridique est toujours identique comme ses modes de recouvrement, ses taux sont uniformes en fonction de la catégorie de revenus, mais son montant n’est que partiellement déductible ! Ceci relève plus du paradoxe que de la politique fiscale.

Type de revenus

Taux au 1/1/97

Taux au 1/1/98

dont déductible (CSG maladie)

Revenus d’activité

3,4 %

7,5 %

5,1 %

Revenus de remplacement

3,4 %

6,2 %

3,8 %

Revenus du patrimoine

3,4 %

7,5 %

5,1 %

Revenus de placement

3,4 %

7,5 %

-

- Enfin, le rapporteur doit à nouveau insister sur la justice fiscale. Il est évident que le choix opéré par le Gouvernement et le Parlement d’une assiette la plus large possible et d’un taux modéré répond au souci d’assurer une neutralité de l’impôt par rapport aux types de revenus. Alors que les cotisations ne figurent que sur les seuls salaires, la CSG présente l’avantage de faire contribuer tous les types de revenus, ceux de l’épargne comme ceux du patrimoine.

Pour autant, la sélectivité de certaines règles relatives à la CSG correspond à un souci de justice sociale. Tel est en premier lieu le cas de l’exonération de CSG, modifiée par l’article 2 de la loi de financement pour 1998.

Sont totalement exonérées les personnes dont les revenus de l’avant-dernière année tels que définis au V de l’article 1417 du code général des impôts ne dépassent pas les seuils de revenus fixés aux I et IV du même article, applicables en matière d’exonération de taxe d’habitation. Pour l’année 1998, pour la métropole, la limite est de 43 080 francs pour la première part de quotient familial, éventuellement majorée de 11 530 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

En outre, des mesures spécifiques ont été aménagées pour certaines catégories d’assujettis dans un but de justice sociale.

Ainsi, en 1998, demeurent assujetties aux taux de cotisations applicables au 31 décembre 1997 les prestations servies aux personnes qui n’entrent pas dans le champ de la CSG au regard de l’article L. 136-1 et qui relèvent à titre obligatoire d’un régime français d’assurance maladie. Sont principalement concernés par ces dispositions :

- les salariés frontaliers résidant à l’étranger et travaillant en France et les salariés détachés temporairement à l’étranger par leur employeur et relevant d’un régime français d’assurance maladie ;

- les titulaires de pensions de retraite de source française résidant à l’étranger et bénéficiant de prestations d’assurance maladie à la charge d’un régime français, soit du fait des règles communautaires, soit du fait de conventions internationales.

Pour compenser la majoration de CSG, en cas d’interruption de travail pour maladie de plus de 6 mois, un relèvement des indemnités journalières a été prévu par l’article 5 VI de la loi de financement pour 1998. Le décret n° 98-107 du 13 mars 1998 a fixé, à partir du 1er janvier 1998 :

- respectivement à 51,49 % et 68,66 % du salaire brut sous plafond les taux de l’indemnité journalière normale et de l’indemnité journalière majorée, au lieu de 50 % et 66,66 % actuellement ;

- les montant maxima de l’indemnité journalière normale et de l’indemnité journalière majorée respectivement à 1/700ème et 1/525ème du montant du plafond annuel de sécurité sociale.

Le montant d’indemnité journalière de l’assuré devrait être égal au montant de l’indemnité journalière 1997, revalorisé de 1,1 % à partir du 1er janvier 1998.

Le rapporteur souhaiterait, dans cette optique de justice sociale, que cette année un effort soit accompli en faveur des handicapés les moins favorisés sur le plan financier. En effet, si l’allocation aux adultes handicapés (AAH) n’est pas soumise à la CSG et si les règles d’exonération concernent par ailleurs ceux des handicapés qui n’acquittent pas de taxe d’habitation, il convient en revanche de souligner que des personnes handicapées et non imposables au titre de l’impôt sur le revenu acquittent la CSG. Il serait souhaitable qu’un effort de justice sociale soit accompli, dès cette année, en leur faveur.

2. ...qui n’exclut pas des problèmes juridiques

Le rapporteur souhaiterait évoquer ici trois problèmes ponctuels posés par la CSG. Il s’agit :

- de la CSG sur les jeux ;

- de la non-perception de la CSG sur les frontaliers ;

- des possibilités d’harmoniser les assiettes de la CSG et du CRDS.

a) La CSG sur les jeux : un système trop complexe pour permettre un contrôle efficace

La loi de financement pour 1998 a adapté certaines modalités de perception de la contribution au secteur des jeux (casinos, jeux exploités par la Française des jeux, paris mutuel sur et hors hippodromes). L’application de la CSG au taux de 7,5 % apparaissait trop lourde.

L’assiette du prélèvement a ainsi été diminuée afin de compenser, pour partie, la hausse du taux :

- pour les casinos, l’assiette est passée de 100 % à 68 % du produit brut des jeux ;

- pour les jeux exploités par la Française des Jeux, l’assiette est passée de 29 à 23 % des sommes misées ;

- pour le pari mutuel, l’assiette est passée de 28 à 14 % des sommes engagées.

Ces nouvelles modalités de perception de la CSG ont été précisées par instruction de la comptabilité publique en date du 26 janvier 1998.

Sur la base des prévisions réalisées lors des travaux préparatoires à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le rendement de la CSG sur ce secteur devrait être de 1380 millions de francs, soit un accroissement d’environ 400 millions de francs par rapport au rendement estimé de l’exercice précédent.

Rendement CSG (en millions de francs)

1997

avec CSG à 3,4 % et à 10 % pour les gains supérieurs à 10.000 francs

1998

avec CSG à 7,5 % et à 10 % pour les gains supérieurs à 10.000 francs

1999

idem

Casinos

239

356*

400*

PMU

310

352*

350*

Française des jeux

242

500*

510*

Taxe de 10 % sur les gains > 10.000 francs

127

127*

127*

Total en millions de francs

918

1335*

1387*

* prévisionnel

Si le chiffre d’affaires du PMU et le niveau des prélèvements opérés par ailleurs sur celui-ci ne permettent pas d’envisager une augmentation du taux, la question peut en revanche se poser pour les deux autres parts de ressources :

Chiffre d’affaires de la Française des Jeux (en millions de francs)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Chiffre d’affaires

21 107

30 065

31 136

31 191

33 052

33,7

34,1

35*

Dont : Loto

14 950

13 849

12 820

12 188

11 795

11,7

11,7

11,5*

* prévisionnel

Évolution du produit brut des jeux dans les casinos (en millions de francs)

Saisons (a)

Jeux traditionnels

Machines à sous

Total

 

Produit brut des jeux

Évolution en %

Nombre (b)

Produit brut des jeux

Évolution en %

Produit brut des jeux

Évolution en %

1989-1990

1 327,7

+ 4,9

2 060

971,4

+ 36,9

2 299,1

+ 16,4

1990-1991

1 313,2

- 1

3 340

1 087,6

+ 12

2 400,8

+4,4

1991-1992

1 169,7

+ 10,9

6 378

1 861,6

+ 71,7

3 031,3

+ 26,2

1992-1993

1 119,5

- 4,3

8 942

2 875,7

+ 54,5

3 995,2

+ 31,2

1993-1994

1 101,6

- 1,6

10 290

3 922,0

+ 36,4

5 023,6

+ 25,7

1994-1995

1 031,9

- 6,3

11 301

5 036,1

+ 28,4

6 068,0

+ 20,8

1995-1996

1 017,5

- 1,4

11 956

6 136,1

+ 21,8

7 153,6

+ 17,9

1996-1997

1 003,6

- 1,4

12 990

7 077

+ 15,3

8 080,5

+ 12,9

(a) La saison débute le 1er novembre d’une année et s’achève au 31 octobre de l’année suivante.

(b) Nombre de machines à sous en service à la fin de la saison.

Sans vouloir ouvrir de nouveau le débat cette année, le rapporteur souhaite cependant que le Parlement soit particulièrement vigilant sur cette recette et sur son évolution.

b) La CSG et les frontaliers

Le champ d’application de la CSG est déterminé en référence au domicile fiscal des personnes redevables.

Aux termes de l’article 4 B-1 du code général des impôts : “ sont considérées comme ayant leur domicile fiscal en France :

a) les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

b) celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques ”.

Le domicile fiscal s’apprécie toutefois au regard des conventions internationales signées par la France aux fins d’éviter les doubles impositions. Des accords de ce type ont été conclus, notamment avec l’ensemble des pays limitrophes de la France.

En application du premier critère de l’article 4 B-1 ci-dessus, les travailleurs frontaliers, en l’espèce les salariés exerçant leur activité professionnelle sur le territoire d’un Etat voisin et résidant en France, sont considérés comme ayant leur domicile fiscal sur notre territoire.

L’application des conventions fiscales a les mêmes effets juridiques. Dans certaines de ces conventions (Belgique, Luxembourg, RFA, Espagne...), les “ résidents ” sont définis dans des termes identiques ou voisins : personnes ayant sur le territoire d’un Etat contractant leur résidence ou leur domicile, leur foyer permanent d’habitation ou le centre de leurs intérêts vitaux..., ces critères s’appliquent de façon hiérarchisée. Les traitements et salaires (à l’exception de ceux versés par l’Etat ou un établissement public) sont soumis à l’impôt sur le revenu dans l’Etat où est exercée l’activité qui en est la source. Toutefois, les travailleurs frontaliers font l’objet sur ce point de dispositions dérogatoires dans les conventions avec la Belgique, la RFA, l’Italie et l’Espagne, ainsi que dans l’accord spécifique avec la Suisse : leurs traitements et salaires (sauf cas des agents publics) sont imposés dans l’Etat de leur résidence.

En tout état de cause, c’est le domicile fiscal (lequel se confond, dans le cas des frontaliers, avec le lieu d’imposition des revenus), qui détermine l’assujettissement à la CSG. Les intéressés en sont donc redevables, en application des conventions fiscales, au titre de leur résidence en France.

L’application aux intéressés des dispositions de coordination des régimes de sécurité sociale suit des règles diverses étant le principe général est celui dit de la loi du “ pays d’emploi ”. Ainsi, l’article 13-2 a) du règlement CEE n° 1408/71 prévoit que, “ sous réserve des articles 14 à 17 (ce sont des règles particulières visant notamment les travailleurs détachés), la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d’un Etat membre est soumise à la législation de cet Etat, même si elle réside sur le territoire d’un autre Etat membre ou si l’entreprise ou l’employeur qui l’occupe a son siège ou son domicile sur le territoire d’un autre Etat membre ”.

Sur cette base, le service juridique de la Commission a conclu, en juin 1993, en faveur de la qualification de la CSG comme “ cotisation sociale ”, en se fondant sur deux éléments : l’affectation du produit des contributions à un organisme de sécurité sociale, et la finalité de cette affectation visant à se substituer à des prélèvements affectés à la sécurité sociale.

Par ailleurs, le fait que la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement - la seule mise en cause par la Commission parce qu’imposée à des travailleurs soumis à prélèvement dans un autre Etat - soit recouvrée par les URSSAF a constitué selon la Commission un élément supplémentaire à l’appui de son appréciation.

La commission a introduit une requête visant à faire condamner la France pour manquement à ses obligations au regard des articles 48 à 52 du traité de Rome (libre circulation des travailleurs) et de l’article 13 du règlement 1408/71 (adopté sur la base de l’article 51), fondée sur les arguments suivants :

- la perception de la CSG en France sur les revenus d’activité et de remplacement des travailleurs salariés résultant de l’exercice d’une activité professionnelle dans un autre Etat constitue un double prélèvement social contraire aux règles communautaires ;

- selon une jurisprudence constante de la CJCE, la qualification d’une imposition, taxe, prélèvement, cotisation, redevance doit être examinée sur la base des caractéristiques objectives du prélèvement en cause, indépendamment de la qualification donnée par l’Etat. En d’autres termes, le fait que la Conseil Constitutionnel ait rangé la CSG dans la catégorie des impositions de toutes natures n’est pas déterminant ;

- il convient donc en l’espèce de prendre en considération, en premier lieu, le but poursuivi et l’affectation de la CSG, et subsidiairement ses modalités de recouvrement et d’imputation.

La Commission observe que la CSG est destinée à contribuer au financement de l’ensemble des branches du régime général de la sécurité sociale, lesquelles se trouvent visées à l’article 4 du règlement 1408/71 qui définit le champ d’application matériel de ce dernier. Elle conclut qu’il s’agit bien d’une cotisation. Elle note que les mesures d’extension de l’assiette de la CSG et d’augmentation de son taux, avec réduction corrélative du taux de la cotisation d’assurance maladie, confirment la corrélation directe entre le champ d’application de la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement et celui des prélèvements sociaux relevant du règlement de coordination. Elle relève que le recouvrement de la CSG a été confié aux URSSAF et que les règles contentieuses sont celles du code de la sécurité sociale.

Dans sa défense, le Gouvernement français souligne le fait que l’institution de la CSG s’inscrit dans un contexte de remise à plat des modes de financement de la protection sociale en France dans une optique de plus grande justice sociale reposant sur le recours à la fiscalisation d’une partie de ce financement, que la notion de “ cotisation sociale ” n’est pas définie dans le règlement en cause et que la coordination des régimes de sécurité sociale aux fins d’assurer la liberté de circulation des travailleurs ne s’étend pas aux modalités de financement desdits régimes. Le raisonnement de la Commission conduit au risque de voir s’instaurer une discrimination entre les régimes nationaux de sécurité sociale selon que les politiques nationales de financement incluent ou non une partie fiscale.

Toute condamnation de la France dans cette affaire remettrait ainsi gravement en cause le financement “ fiscal ” de la protection sociale.

Les conséquences d’un éventuel arrêt de condamnation dépendent toutefois de la portée de la décision. Les conséquences les plus dommageables seraient, bien sûr, l’extension de l’arrêt aux autres impôts finançant la protection sociale.

Un arrêt limité à la seule CSG sur les revenus d’activité et de remplacement aurait pour conséquence de faire coïncider le champ des travailleurs redevables de la CSG et celui des bénéficiaires du régime français d’assurance maladie. La Commission a indiqué que “ la procédure ne concerne pas les seuls travailleurs frontaliers mais l’ensemble des travailleurs résidents fiscaux français dans cette situation ”. Seraient donc concernés :

- des salariés détachés en France par leur régime de sécurité sociale et domiciliés fiscalement en France : de nombreux communautaires et plusieurs dizaines de milliers de cadres notamment américains sont dans cette situation. Ils acquittent la CSG au taux de 7,5 % ainsi que les cotisations dues à leur régime ;

- des Français expatriés salariés du secteur privé assurés au régime d’assurance volontaire de la caisse des Français à l’étranger ou à un autre régime d’assurance volontaire et qui ont leur résidence fiscale en France.

D’autres personnes se trouvent dans ce cas : agents publics domiciliés fiscalement en France mais relevant du régime local de sécurité sociale ou assurés à un régime volontaire. Leur situation a conduit le Gouvernement à compenser leur perte de pouvoir d’achat par le versement d’une indemnité équivalente montant de la CSG qu’ils doivent acquitter.

A l’inverse, certaines catégories de personnes non redevables de la CSG et relevant du régime français d’assurance maladie ont vu leur cotisation réduite à 0,75 % sans que puisse leur être appliquée la disposition prévue au deuxième alinéa de l’article L. 131-7-1 du code de la sécurité sociale qui permet, dans une situation de ce type, le maintien de la cotisation au taux en vigueur au 31 décembre 1997. Il s’agit des fonctionnaires et agents d’organisations internationales, qui ont bien leur domicile fiscal en France mais sont, en application de l’accord de siège signé avec la France, exonérés d’impôt direct et, partant, de la CSG. Les intéressés contestent qu’on puisse leur appliquer les dispositions de l’article L. 131-7-1 du code de la sécurité qui visent les personnes ne remplissant pas les conditions de résidence fiscale entraînant assujettissement à la CSG. Ainsi ont-ils bénéficié d’une baisse des taux de cotisations sans avoir à payer un supplément de CSG, qu’ils n’acquittent pas. Il y a donc là un effet d’aubaine totalement injustifié.

c) Enfin, il convient de s’interroger sur les possibilités d’harmoniser les assiettes de la CSG et de la CRDS.

Outre les jeux et la question des frontaliers, dont il a déjà été question, les personnes dont le revenu de référence retenu pour l’impôt sur le revenu ne dépasse par le seuil retenu, identique au seuil d’assujettissement à la taxe d’habitation sont exonérés de CSG mais pas de CRDS ;

Il en va de même des allocations de chômage ou de préretraite inférieures au SMIC brut, sachant que la CSG ne peut avoir pour effet de diminuer l’allocation nette de prélèvements sous le seuil du SMIC brut.

Sont assujetties à la CRDS la plupart de prestations familiales, à l’exception de l’allocation d’éducation spéciale, de l’AGED, de l’AFEAMA et de l’allocation de parent isolé. Les aides personnelles au logement (APL, ALF, ALS) sont également assujetties à la CRDS. Le prélèvement est effectué par précompte au moment du versement de la prestation par l’organisme prestataire, le plus souvent les caisses d’allocations familiales.

Les ventes d’objets et métaux précieux sont assujetties à une taxe forfaitaire proportionnelle au prix de vente au profit de l’Etat, exceptés les cas où le cédant opte pour le régime des plus-values sur les biens meubles. La CRDS est perçue sur la même assiette et selon les mêmes règles que cette taxe forfaitaire, c’est-à-dire les règles de la TVA.

Une fois encore, le rapporteur souhaiterait qu’une homogénéité soit assurée, notamment à l’égard des personnes non soumises à la taxe d’habitation. Ce souhait, dont la concrétisation ne relève pas de la loi de financement - le CRDS étant affecté à la CADES et n’étant pas une recette “ des régimes de sécurité sociale ” au sens de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale- est d’autant plus réalisable que la situation financière de la CADES est bonne.

STATUT DES DIVERSES CATÉGORIES DE REVENUS

AU REGARD DES COTISATIONS DE LA CSG ET DE LA RDS

Catégorie de revenu

Cotisations

CSG

(Article L. 136-1 du code de la sécurité sociale)

RDS

(Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)

REVENUS D’ACTIVITÉ

Salaires : Cas général

Taux : 7,5 %

Oui

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels)

Salaires : Cas particuliers

- primes des fonctionnaires

- intéressement/participation

- indemnités de licenciement, de rupture ou de modification du contrat de travail

- contributions patronales finançant la prévoyance et la retraite supplémentaire

- allocations parentales complémentaires

Revenus non salariaux

- cotisations sociales des travailleurs indépendants

Non

Non

Non

Non (lorsque ces contributions n’excèdent pas 85 % du plafond de la sécurité sociale ou 19 % de ce plafond au titre de la prévoyance

Non

Oui

Non

Oui

Oui

Oui (part excédant les minima légaux ou conventionnels)

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui (part excédant les minima légaux ou conventionnels)

Oui

Oui

Oui

Oui

REVENUS DE REMPLACEMENT

Pensions de retraite

Taux : 6,2 %

- titulaires du minimum vieillesse

- revenu de référence (art. 1417 du CGI) inférieur à 43 080 F pour la première part de quotient familial, majoré de 11 530 F par demi-part supplémentaire (article L. 136-2-III-2° du code de la sécurité sociale)

- revenu supérieur au seuil figurant ci-dessous

- personnes imposables

Non

Non

Non

Oui

Non

Non

Oui : taux : 3,8 %

Oui (taux 6,2 %)

Non

Oui

Oui

Oui

Pensions d’invalidité

- titulaires de pensions d’invalidité non contributives

- revenu de référence (art. 1417 du CGI) inférieur à 43 080 F pour la première part de quotient familial, majoré de 11 530 F par demi-part supplémentaire (article L. 136-2-III-2° du code de la sécurité sociale)

- revenu supérieur au seuil figurant ci-dessous

- personnes imposables

Non

Non

Non

Oui

Non

Non

Oui : taux : 3,8 %

Oui : taux 6,2 %

Non

Oui

Oui

Oui

Autres pensions

- allocation de veuvage

- retraite du combattant

- retraite mutualiste du combattant

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Allocations de chômage

- titulaires de l’allocation de solidarité

- revenu de référence (art. 1417 du CGI) inférieur à 43 080 F pour la première part de quotient familial, majoré de 11 530 F par demi-part supplémentaire (article L. 136-2-III-1° du code de la sécurité sociale)

- revenu supérieur au seuil figurant ci-dessus

- personnes ayant une allocation inférieure au SMIC brut

- personnes imposables et ayant une allocation supérieure au SMIC brut

Non

Non pertinent

Non pertinent

Non

Oui

Non

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels)

taux : 3,8 %

Oui

Non

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels : taux 3,8 %

Non

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels)

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels)

Oui (après abattement de 5 % pour frais professionnels)

Allocation de préretraite (article L. 136-2-III-1° du code de la sécurité sociale)

- revenu de référence (art. 1417 du CGI) inférieur à 43 080 F pour la première part de quotient familial, majoré de 11 530 F par demi-part supplémentaire

- revenu supérieur au seuil figurant ci-dessus

- personnes ayant une préretraite inférieure au SMIC brut

- personnes imposables et ayant une allocation supérieure au SMIC

Non pertinent

Non pertinent

Non

Oui

Oui : taux 3,8 %

Non

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale

7° du II de l’article 136-2 du code de la sécurité sociale

- maladie, maternité

- accidents du travail, maladies professionnelles

Non

Non

Oui : taux 6,2 %

Oui : taux 6,2 %

Oui

Oui

Rentes accidents du travail, maladies professionnelles

Non

Non

Non

Autres revenus de remplacement

- capitaux décès

Non

Non

Non

REVENUS DE TRANSFERT : taux : 7,5 %

Prestations familiales et prestations assimilées (hors prestations de logement)

* Prestations servies sans condition de ressources

- Allocations familiales

- Allocation parentale d’éducation

- Allocation d’adoption

- Allocation de soutien familial

- Allocation d’éducation spéciale

- AGED

- AFEAMA

- Majoration d’AFEAMA

* Prestations servies sous condition de ressources

- Allocation pour jeune enfant

- Complément familial

- Allocation de rentrée scolaire

- Aide à la scolarité

* Minima sociaux

- Allocation de parent isolé

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

Non

Non

Non

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

Non

Non

Allocation logement (APL-ALS)

Non

Non

Oui

Autres revenus de transfert

- RMI

- allocations adultes handicapés

Non

Non

Non

Non

Non

Non

 

Revenus du patrimoine

     

Revenus fonciers

Non

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Revenus de capitaux mobiliers non soumis à prélèvement libératoire

Non

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Rentes viagères constituées à titre onéreux

Non

Oui (assiette IR, mais sans application de l’abattement de 8 000/16 000 francs applicable à l’IR)

Oui (assiette IR, mais sans application de l’abattement de 8 000/16 000 francs applicable à l’IR)

Plus-values sur biens meubles et immeubles

Non

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Plus-values, gains en capital et profits

- Plus-values professionnelles à long terme

- Plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux

- Profits réalisés sur un marché à terme d’instruments financiers et de marchandises, sur les marchés d’options négociables

- Distribution des plus-values des sociétés de capital risque

Non

Non

Non

Non

Oui (assiette IR, avant application de l’abattement de 10 ou 20 % dont bénéficient les adhérents des centres de gestion agréés)

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR, avant application de l’abattement de 10 ou 20 % dont bénéficient les adhérents des centres de gestion agréés)

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Oui (assiette IR)

Revenus de locations meublées non professionnelles

Non

Oui

Oui

Revenus de l’épargne salariale (revenus de la participation aux résultats de l’entreprise et des plans d’épargne d’entreprise)

Non

Oui (sur revenus réinvestis)

Oui (sur revenus réinvestis)

PRODUITS DE PLACEMENT : taux : 7,5 %

Produits de placement soumis à prélèvement libératoire

- Obligations et autres titres d’emprunt négociables

- Créances, dépôts, cautionnement et comptes courants

- Bons du Trésor sur formules et bons de caisse émis par les banques

- Bons ou contrats de capitalisation

- Comptes bloqués d’associés

- Titres de créances négociables

- Parts émises par les fonds communs de créance

Non

-

-

-

-

-

-

Oui (sur assiette IR)

-

-

-

-

-

-

Oui (sur assiette IR)

-

-

-

-

-

-

Produits de placement exonérés d’IR

- Intérêts des livrets A, des CODEVI et des livrets d’épargne populaire

- Intérêts et primes d’épargne des comptes et plans épargne logement

- Produits des bons ou contrats de capitalisation/assurance vie

- Produits des plans d’épargne populaire

- Retraits opérés sur des plans d’épargne en actions

- Revenus des plans d’épargne retraite

- Revenus de placements en valeurs mobilières effectués en vue d’un engagement d’épargne à long terme

- Revenus et gains du capital risque

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Non

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

Oui

VENTES DE MÉTAUX OU OBJETS PRÉCIEUX

Non

Non

Oui (majoration de la taxe forfaitaire sur les métaux ou objets précieux)

GAINS DES JEUX

(article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale)

Non

Oui (conditions spéciales) : taux spécifiques :

- Jeux de la Française des jeux : 7,5 % de 23 % des mises

- PMU : 7,5 % de 14 % des paris

- Casinos : 7,5 % de 68 % des mises des machines à sous - 10 % des gains de moins de 10 000 f

Oui (conditions spéciales)

III.- LA RÉFORME DES COTISATIONS PATRONALES : UNE NÉCESSITÉ

Dans le rapport annexé au présent projet, dont l’article premier porte approbation et qui, donc, constitue un engagement clair du Gouvernement, il est indiqué que la réforme du transfert des cotisations maladie des salariés sur la CSG doit “ se prolonger par une réforme des cotisations patronales. Le gouvernement souhaite engager une telle réforme avec pour objectif d’assurer un financement de la protection sociale plus juste et plus favorable à l’emploi. Cette réforme doit s’effectuer sans en faire supporter le coût aux ménages et sans accroître globalement les prélèvements sur les entreprises ”.

A. UN ACCORD : LA NÉCESSITÉ DE MODERNISER L’ASSIETTE DES COTISATIONS PATRONALES

Trop longtemps différée, la réforme des cotisations est une nécessité pour plusieurs types de raisons. La première de celles-ci est une évidence : l’assiette exclusivement salariale des cotisations patronales n’est pas satisfaisante parce qu’elle décourage l’emploi, qu’elle pénalise les entreprises fortement employeurs de main d’œuvre, qu’elle pèse lourdement sur le prix de revient des produits et, donc, qu’elle constitue un frein à l’exportation. A ces évidences s’ajoute le contraste entre cette assiette et la recherche de plus en plus marquée d’un financement de la protection sociale par l’imposition, plus juste lorsque son assiette est plus large. A cet égard, le contraste entre la “ part salariale ”, qui, s’agissant de l’assurance maladie, fait désormais appel en totalité à la CSG et la part “ patronale ” - la cotisation de 12,8 points d’assurance maladie reposant sur la masse salariale- fait d’autant plus ressortir les insuffisances de celle-ci.

Enfin, il faut situer la future réforme dans la perspective de la mise en place de l’assurance maladie universelle, pour laquelle un projet de loi doit être déposé à l’automne. A partir du moment où le droit à prestations ne repose plus sur l’emploi et où le critère d’affiliation est la présence régulière sur le territoire, - la “ citoyenneté ” pourrait-on dire - la corrélation entre prestations et contributions n’implique plus que ces dernières soient assises sur le salaire. Au contraire, il est beaucoup plus logique d’entrer alors dans un système de transferts sociaux par l’impôt, plus équitable, plus cohérent et plus simple. Comme l’écrit justement un économiste10 :

“ Le risque que visent à couvrir les systèmes de transferts sociaux par l’impôt est lié au contrat social par lequel les citoyens se reconnaissent mutuellement une dette. Il s’agit alors de couvrir le risque d’exclusion de la communauté que font peser sur le citoyen la pauvreté, la vieillesse, la maladie, les aléas de carrière, etc... Chaque citoyen doit pouvoir bénéficier des conditions matérielles qui l’autoriseront à exercer concrètement ses droits. ”

Ainsi, la question du financement de la protection sociale n’est-elle pas uniquement, pour le rapporteur, celle de la recette la plus dynamique, ni même de la recette la plus juste. Elle est aussi celle de la recette qui correspond le mieux à la sécurité sociale conçue comme un bien collectif s’adressant à tous. Cette problématique, pourtant essentielle, est parfois quelque peu occultée dans les travaux récents, qui nourrissent le débat avant que le Gouvernement n’arrête ses choix définitifs en concertation avec les partenaires sociaux.

Si depuis 1974, avec le rapport présenté par M. Léon Boutbien du Conseil économique et social, le thème de la “ refonte ”, la “ réforme ”, le “ changement d’assiette ” des cotisations patronales est fréquemment traité, il convient de souligner l’intérêt des travaux les plus récents sur le sujet, qui marquent bien les enjeux du débat et présentent les options possibles.

Une première proposition est celle du rapport de M. Jean-François Chadelat, remis au Premier ministre le 16 juin 1997, et rendu public en septembre de la même année. Les problématiques de base sont très proches de celles de la loi de financement : elles se fondent sur la nécessité d’assurer l’équilibre d’ensemble des comptes sociaux et d’assurer un taux de croissance suffisant pour les recettes, à niveau de prélèvements inchangé : “ la charge de l’ensemble des prélèvements obligatoires est particulièrement pesante et l’on ne peut que souhaiter sa décrue ”. Or l’écart entre l’évolution du PIB et celle de la masse salariale - analysé dans la période 1981-1986 - joue nettement en défaveur de celle-ci, donc des recettes de la sécurité sociale. De plus, le financement pèse sur le coût du travail, notamment du travail non qualifié, encore que ceci soit à nuancer compte tenu d’aménagements intervenus en faveur de l’allégement des charges sur les bas salaires. En outre, le poids des cotisations sociales singularise la France en Europe, puisqu’elles y atteignent 23,1 % du PIB contre 12,3 % au Royaume-Uni et 4,1 % au Danemark. Enfin, le système actuel privilégie le facteur capital et décourage l’embauche, alors que l’égalité de traitement entre les entreprises utilisatrices de main d’œuvre et les autres doit être rétablie.

B. DES DIVERGENCES : UN CHOIX ENTRE DIVERSES OPTIONS POSSIBLES

A partir de ce constat, le rapport Chadelat préconise :

- une réforme étalée dans le temps (le processus de déplafonnement des cotisations s’est échelonné sur quatorze ans) ;

- l’utilisation, comme critère essentiel, de la valeur ajoutée, la définition la plus pertinente étant celle qui est utilisée, par ailleurs, à l’article 1647B sexies du Code général des impôts pour définir le plafonnement de la taxe professionnelle, c’est-à-dire la valeur ajoutée comptable, à laquelle s’ajoutent les subventions d’exploitation et les loyers de crédit bail. La valeur ajoutée ainsi obtenue, représente la différence entre production et consommations intermédiaires.

I. VALEUR AJOUTÉE COMPTABLE

 

+ Impôts, taxes et versements assimilés

+ Charges de personnel

+ Charges financières

+ Dotations aux amortissements et aux provisions

+ Autres charges de gestion courante

- Reprises sur amortissements et sur provisions

- Transferts de charges

- Subventions d’exploitation

- Autres produits de la gestion courante

- Produits financiers

+ ou - Résultat courant avant impôt

II. VALEUR AJOUTÉE POUR LE PLAFONNEMENT DE LA TP

GÉNÉRALITÉS DES ENTREPRISES

ÉTABLISSEMENTS FINANCIERS 11

· Valeur ajoutée comptable

+ Subventions d’exploitation

+ Loyers des biens pris en crédit-bail

+ Taxes sur le chiffre d’affaires non récupérables 12

· Valeur ajoutée comptable

+ Subventions d’exploitation

+ Loyers des biens pris en crédit-bail

+ Taxes sur le chiffre d’affaires non récupérables 13

+ Produits financiers

- Charges financières

- une modulation pour éviter les trop fortes variations de charge, en fonction du rapport entre la masse salariale et la valeur ajoutée. Ce “ ratio ” calculé au niveau national, permettrait de pénaliser les entreprises à faible masse salariale et d’avantager celles qui emploient le plus de salariés ;

- un plafonnement de ces modulations, au moins dans un premier temps, pour éviter les effets de seuils trop brusques pour certaines entreprises ;

- un seuil de non-assujettissement ou d’option pour les petites entreprises (par exemple trois millions de francs).

Le rapport Chadelat juge en conclusion “ inéluctable et souhaitable ” l’introduction d’un critère tiré de la valeur ajoutée. Il envisage également la situation de divers secteurs au regard de ce critère, unique mais modulé ; les administrations - où il serait remplacé par la référence au budget de fonctionnement - le secteur associatif, les emplois familiaux ou les exploitations agricoles soumises au régime fiscal du forfait, dont il envisage l’exclusion du champ d’application du nouveau système.

Particulièrement complète, cette analyse apparaît cohérente et ne peut donc que constituer une base de départ du débat. L’autre branche de l’alternative est représentée par le rapport remis au Premier ministre par M. Edmond Malinvaud, le 16 juillet 1998.

Le point de départ du rapport de M. Malinvaud consiste à contester le présupposé selon lequel la masse salariale évoluerait de façon systématiquement défavorable au financement de la sécurité sociale, et au contraire à affirmer que, sur le long terme, la rémunération des salariés dans le revenu national a été, grosso modo, constante et que la masse salariale varie moins que le revenu national au cours des fluctuations conjoncturelles. Si la part de la rémunération des salariés est plus faible aujourd’hui qu’au début des années soixante-dix, c’est à cause de la persistance du chômage. En outre, tout changement d’assiette aura des effets sur la substitution capital-travail : l’usage du facteur qui renchérit diminue, celui du facteur dont le coût baisse, augmente, un effet de substitution à long terme étant à craindre sur le dynamisme de la recherche et des investisseurs. Une hausse de la TVA. en contrepartie d’une diminution corrélative des cotisations patronales risque, selon le rapport, d’entraîner une hausse des prix et une baisse corrélative de la consommation, au moins dans un premier temps, et de n’avoir que peu d’effet sur l’emploi. Il en irait de même d’une hausse de l’impôt sur les bénéfices, qui se traduirait, pour supprimer la cotisation patronale d’assurance maladie, par une hausse de 20 % du taux de cet impôt. La création d’une “ TVA sociale ” spécifique constituerait une aberration, car elle aboutirait à taxer les consommations intermédiaires donc à des pertes en terme d’efficacité productive.

Quant à la substitution de l’assiette valeur ajoutée à l’assiette masse salariale pour les cotisations patronales de sécurité sociale préconisée par le rapport Chadelat, Edmond Malinvaud estime que :

·  Il est erroné de supposer que l’assiette tirée de la valeur ajoutée serait plus favorable que l’assiette masse salariale pour les finances de la sécurité sociale. Comme dans le passé, la valeur ajoutée subira des fluctuations conjoncturelles plus amples que celles affectant la masse salariale. Contrairement à ce que l’on a constaté pendant les années 80 marquées surtout par un rattrapage, la valeur ajoutée n’augmentera pas, à l’avenir tendanciellement plus vite que la masse salariale.

·  Du fait de son impact sur les prix, le changement d’assiette devrait avoir un effet favorable à l’emploi, mais un effet faible.

·  Une part de cet effet disparaîtrait si l’assiette valeur ajoutée était “ modulée ” comme le préconise le rapport Chadelat.

·  Le recours à l’assiette valeur ajoutée risquerait d’affecter défavorablement le dynamisme des entreprises françaises.

·  Les services fiscaux devraient être fortement mobilisés, ce qui impliquera des moyens administratifs nouveaux et les déclarations des entreprises seraient complexes.

·  Il n’est pas évident qu’un effet de “ fuite ” se produise du fait de la définition de la valeur ajoutée, une partie de l’assiette potentielle étant toujours susceptible d’échapper à la définition fiscale de la “ valeur ajoutée ”.

·  Les exceptions visant certaines activités portent atteinte à l’unicité du système.

Partant d’une analyse de l’adéquation entre l’offre et la demande de travail, le rapport constate 14:

“ Alors qu’autrefois une harmonie approximative aurait existé entre les déplacements de l’offre de travail vers de plus hautes qualifications et les changements subis par la structure de la demande de travail, on aurait assisté depuis vingt ans à une rupture se localisant sur l’offre de travail des personnes les moins formées, les moins qualifiées : la demande pour leurs services se serait réduite de façon telle que seule une baisse du coût réel du travail en cause aurait pu, là où elle s’était produite, contrecarrer la baisse de la demande.

Cette thèse a fait l’objet de très nombreux travaux, notamment aux Etats-Unis et en Angleterre. La conclusion qui prédomine consiste à dire effectivement que la baisse des salaires réels américains et anglais aux basses qualifications est due surtout d’une part, vraisemblablement à un biais du progrès technique au détriment des travailleurs les moins formés, d’autre part et de façon plus manifeste, à la concurrence des pays à faible coût de main-d’œuvre. ”

A partir de ce constat, le rapport plaide donc pour la baisse du coût réel du travail non qualifié et pour une progressivité permanente des cotisations, passant par un allégement des charges sociales concentré sur les bas salaires. Une baisse des prélèvements, ciblée sur les 20 % de salariés les moins rémunérés, de 10 % du coût du travail entraînerait une augmentation, à échéance de 10 ans, de 10 % de l’emploi des personnes concernées, soit 250 000 équivalents emplois plein temps.15

A son tour, cette conclusion est portée au débat. Au cours de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, le représentant de la Confédération générale des cadres en a contesté la philosophie, car elle aboutirait inévitablement à un renchérissement relatif du travail qualifié par rapport au travail le moins qualifié.

Le rapporteur, à travers cette présentation sommaire des thèses en présence, n’entend pas les trancher, mais formuler quelques observations :

- Tout passage massif d’un système à un autre risque d’entraîner des bouleversements de situation assez brutaux. Ceci s’explique par plusieurs raisons, en particulier par les différences de situations au départ. Le rapporteur de la chambre de commerce et d’industrie de Paris a ainsi calculé16 ce que serait l’application du “ ratio ” préconisé par M. Chadelat en fonction des secteurs d’activités concernés, qui fait apparaître des variations allant de 1 à 30.

- Tout abaissement des charges sur certains revenus crée des disparités entre salariés et, naturellement, le “ curseur ” sur les bas salaires produit un effet d’éviction sur les emplois situés juste au-dessus du curseur : le rapport Malinvaud préconise de faire passer celui-ci à deux fois le SMIC. Comment alors éviter les effets de ressaut ?

- L’une des conclusions du rapport Malinvaud paraît tautologique, puisqu’il démontre que plus le coût du travail baisse, plus la demande de travail est susceptible d’augmenter. Mais l’intérêt principal de la proposition est précisément de “ cibler ” cette baisse sur les emplois les moins qualifiés, cette réforme suscitant à son tour des critiques qu’on peut exprimer en termes simples : un nouvel allégement – fut-il pérenne – ne risque-t-il pas de constituer pour certaines entreprises un effet d’aubaine et se traduire non par des embauches mais par des transferts de postes, de postes “ non aidés ” vers des postes “ aidés ”, c’est-à-dire bénéficiant de l’allégement des cotisations ? Pourquoi éliminer toute réflexion sur la richesse produite par l’entreprise et continuer de lier le financement de la protection sociale exclusivement au niveau de l’emploi, ce qui, structurellement, continue à pénaliser les secteurs où la main d’œuvre est la plus importante par rapport aux autres, surtout s’il n’y a aucun ratio correcteur ?

Le grand mérite de ce rapport est de prouver le danger d’une assiette reposant pour toutes les cotisations exclusivement sur la valeur ajoutée – notamment parce que des éléments risquent d’y échapper et parce que l’effet sur l’emploi pourrait être contrebalancé par un effet de frein à l’investissement. Pourquoi donc, et le rapporteur conclura cette partie générale par cette perspective, ne pas rechercher – comme ce fut le cas avec la CSG – une assiette unique, sans ratios, secteurs ou seuils d’application, mais qui ne serait que partiellement fondée sur la valeur ajoutée ? Une autre alternative peut être d’ores et déjà étudiée : il s’agirait de procéder à un basculement d’assiette pour l’une des cotisations seulement. Or, les cotisations à la CNAF, définies à l’article L. 241-6 du code de la sécurité sociale, uniquement supportées par les employeurs et assises en totalité sur les salaires, qui représentent un montant de 107,9 milliards de francs pour 1999 paraissent pouvoir se prêter parfaitement à cette opération.

En toute hypothèse, il convient de laisser se terminer la phase conventionnelle actuellement engagée au sujet des cotisations patronales. Le rapporteur a souhaité, dans le rapport annexé à l’article premier, qu’une date butoir soit fixée pour le dépôt d’un projet de loi, de manière à ce que le débat parlementaire s’engage dès l’année prochaine.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- AUDITION DES MINISTRES ET DE M. LE PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

La commission a entendu Mme Martine Aubry, ministre de l’emploi et de la solidarité, et M. Bernard Kouchner, secrétaire d’Etat à la santé, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 au cours de sa séance du 7 octobre 1998.

Mme Martine Aubry a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 était marqué par le retour à l’équilibre du régime général, après des déficits de 53 milliards de francs en 1996, de 33 milliards en 1997 et de 13 milliards en 1998. Ce retour à l’équilibre s’effectuera sans prélèvements nouveaux ni diminution des remboursements aux assurés. Ce sont davantage les mesures structurelles prises en 1998 - elles se traduisent par un gain de 21 milliards - que le retour à la croissance lequel apportera 6 milliards de recettes nouvelles, qui expliquent cette bonne situation.

Le retour à l’équilibre est néanmoins conditionné par une modération des dépenses de l’assurance maladie. Il est ainsi proposé d’augmenter l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) de 2,6 %, contre 2,27 % pour 1998. Ce nouvel objectif est cependant rigoureux car il s’applique aux objectifs de 1998 et non aux dépenses réalisées, qui ont connu d’importants dérapages imputables à certaines spécialités médicales. Il reste par ailleurs inférieur à la croissance générale de l’économie, qui devrait s’élever à 3,9 % en valeur.

Une évolution modérée des dépenses de santé est possible si l’on considère que la France consacre 9,8 % de sa richesse nationale à la santé, contre une moyenne de 8 % en Europe. Il conviendra par ailleurs de mener certaines réformes de fond en instituant une couverture maladie universelle, pour laquelle un projet de loi sera déposé dès l’automne, et en associant directement les assurés à la définition de la politique de santé, à travers les états généraux de la santé en particulier.

La réforme de notre système de soins, laquelle doit viser à l’utilisation optimale des ressources et à l’amélioration de la qualité des soins, repose sur la participation active des professionnels de santé, notamment au travers des systèmes conventionnels, et sur la poursuite des réformes structurelles.

Plusieurs de ces réformes ont été engagées depuis un an avec succès, au premier rang desquelles figure la relance de l’informatisation, jusqu’ici limitée à la télétransmission des feuilles de soins, mais qui aujourd’hui a été étendue à l’amélioration de la qualité des soins et des conditions d’exercice des professionnels avec la télémédecine, l’aide à la prescription ou encore la constitution de réseaux entre professionnels de santé. A la fin de ce mois, les premières applications débuteront. Une commission, à la fois médicale et éthique, permettra d’agréer les produits mis sur le réseau santé social (RSS).

S’agissant des médicaments, une politique de bon usage et de lutte contre la surconsommation a été engagée tandis que la renégociation des prix et des volumes des médicaments, classe par classe, a été entreprise sous l’égide du Comité du médicament, dans l’optique d’une plus grande cohérence des prix.

La politique de l’hôpital vise à une meilleure adaptation de l’offre hospitalière aux besoins de la population et s’appuie sur le développement de l’accréditation des établissements hospitaliers, qui débutera dès l’année prochaine. La recomposition du tissu hospitalier repose par ailleurs sur l’établissement de pôles de qualité technique et professionnelle dans chaque région et sur le maintien de services de proximité pour les maladies chroniques. La réduction des capacités excédentaires a été poursuivie avec la suppression de 2 900 lits d’hôpital.

La poursuite de ces réformes structurelles nécessite la transparence des statistiques sur les dépenses de santé. Le projet de loi prévoit ainsi la création d’un conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie. Pour favoriser l’auto-évaluation des pratiques médicales par les médecins eux-mêmes, le projet de loi propose d’élargir les missions des unions de médecins exerçant à titre libéral à l’évaluation des pratiques professionnelles des médecins, individuelles et collectives.

Il est également nécessaire de promouvoir l’émergence de nouveaux modes d’exercice de la médecine, en donnant une base légale aux réseaux de soins ainsi qu’aux filières organisées autour d’un médecin généraliste choisi par le patient.

Une action importante sera par ailleurs menée pour maîtriser la démographie médicale. Un récent accord signé avec les représentants des internes en médecine permettra de mettre en place des quotas par spécialité. Le projet de loi propose en outre de réformer le mécanisme d’incitation à la cessation anticipée d’activité des médecins (MICA), système devenu trop coûteux, en le recentrant sur les régions ou les spécialités excédentaires. Pour soutenir la modernisation et la qualité de la médecine de ville, il est proposé de créer, au sein de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), un fond d’aide qui serait doté, pour 1999, de 500 millions de francs.

En ce qui concerne les médicaments, la renégociation des prix et des taux de remboursement, classe par classe, en fonction de l’efficacité médicale du produit, sera poursuivie. Le projet de loi propose de reconnaître aux pharmaciens le droit de substitution des médicaments à l’intérieur d’un même groupe générique, sauf opposition expresse du prescripteur. Les pharmaciens, avec lesquels un nouvel accord vient d’être signé sur le calcul de leurs marges, deviendront ainsi des acteurs réels de la politique de santé.

Dans l’attente des résultats de ces politiques structurelles, il est nécessaire de modifier le mécanisme de responsabilisation des prescripteurs. Le mécanisme proposé sera à la fois plus juste et plus simple que le système de reversement précédent puisqu’il sera proportionnel aux revenus des médecins et ne sera déclenché que si les dépenses dépassent de plus de 10 % l’objectif assigné aux médecins pour l’année.

Il est aujourd’hui indispensable de mieux prendre en compte la réalité des maladies professionnelles lesquelles doivent faire l’objet d’une réparation améliorée. D’ailleurs, le barème d’invalidité sera rendu opposable aux caisses de sécurité sociale.

En ce qui concerne la politique familiale, une large négociation a eu lieu avec les organisations familiales et professionnelles, à la suite de laquelle il est proposé de substituer une réduction de l’avantage fiscal apporté par le quotient familial à la mise sous condition de ressources des allocations familiales. En 1998, l’octroi des allocations familiales a été soumis à une telle condition dans le souci d’introduire davantage de justice dans le système d’aides aux familles. Celui-ci, devenu plus redistributif, devrait permettre le retour à l’universalité de ces allocations. Dans la cadre d’une politique familiale plus équitable, le droit à ces allocations a été ouvert pour tous les jeunes dépourvus de revenu propre jusqu’à l’âge de 20 ans. De même, l’allocation de rentrée scolaire (ARS) est destinée à tous les enfants, même si la famille ne reçoit pas de prestations familiales.

Un deuxième objectif de cette politique consiste à faciliter le vie quotidienne des familles afin de permettre la meilleure articulation possible entre vie familiale et vie professionnelle. Le fonds d’action sociale de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) sera abondé d’une somme de un milliard de francs à cet effet. Le troisième axe de cette politique consiste à aider les parents à remplir le rôle éducatif qui leur échoit. Il convient de faciliter leur participation à la vie scolaire des enfants, et, en lien étroit avec la CNAF, de développer un réseau d’écoute et d’appui à leur attention. Des lieux de rencontre entre les parents et les enfants en difficultés doivent être aménagés dans ce cadre.

Dans le domaine de l’assurance vieillesse, le Gouvernement oeuvre à la consolidation des régimes de retraite par répartition. La méthode retenue pour aborder l’avenir des retraites peut être résumée en trois mots : diagnostic, dialogue et décision.

La phase des diagnostics que doit établir le Commissariat au Plan, portant sur les taux et les niveaux des retraites, a déjà débuté. Un large dialogue devra ensuite s’ouvrir afin de réfléchir, de façon collective, à l’évolution souhaitable des retraites dans un avenir proche. Il est certain que les systèmes de retraite par répartition doivent être préservés car ils sont les seuls à garantir les nécessaires liens de solidarité entre les générations. D’ailleurs la question des retraites ne va pas sans susciter quelques inquiétudes au sein de la population ; il convient donc d’y apporter des réponses claires et satisfaisantes. A cet égard, le projet de loi de financement de la sécurité sociale a prévu la création d’un fonds de réserve, doté initialement de 2 milliards de francs, ce qui représente un montant très limité qui sera augmenté par la suite.

En 1999, les retraités doivent être mieux associés aux fruits de la croissance retrouvée. Il est ainsi proposé de revaloriser les pensions comme les prix, soit de 1,2 %, alors que l’application de la loi de 1993 n’aurait pas conduit à un tel résultat.

La réforme du financement de la sécurité sociale doit être poursuivie. Avec la loi de financement pour 1998, une réforme d’ampleur a été réalisée par le transfert des cotisations d’assurance maladie vers la CSG. Cette mesure, qui a contribué au soutien de la consommation et de la croissance, a permis de mettre en place un système de financement plus juste et en même temps plus sûr pour la sécurité sociale, parce qu’assis sur une base plus large. Il s’agit là d’une première étape : le Gouvernement souhaite en effet mener une réforme des cotisations patronales afin d’assurer un financement du système plus équitable et plus favorable à l’emploi. En aucun cas, cette réforme ne devra aboutir à un prélèvement supplémentaire sur les ménages ou à une augmentation globale des charges des entreprises. Une concertation a été engagée avec l’ensemble des organisations syndicales et professionnelles et sera poursuivie afin de définir précisément les orientations et les modalités de cette réforme.

En conclusion, il faut réaffirmer avec force les principes qui fondent le dispositif de la protection sociale, qui ne doit pas être conçue comme un simple mécanisme de sauvegarde contre les risques, mais doit constituer un outil majeur de solidarité et un puissant vecteur de cohésion sociale. L’ensemble du système serait menacé si la sécurité sociale continuait à “ vivre à crédit ”. Assurer son équilibre financier représente à cet égard la meilleure garantie pour la pérennité du système. Ce souci de maintenir les bases de notre sécurité sociale signifie, entre autres, que les fonds de pension ne se substitueront en aucun cas au régime par répartition et que les assurances privées ne remplaceront pas l’assurance maladie.

Le président Jean Le Garrec a formulé deux souhaits :

- A la suite du rapport de M. Jean-Claude Boulard sur la couverture maladie universelle, le Gouvernement a annoncé qu’un projet de loi serait déposé devant le Parlement à l’automne. Il conviendrait que ce projet soit discuté à l’Assemblée nationale dès le premier trimestre de 1999.

- Il est nécessaire de mettre en place un système de prélèvements plus juste en matière de cotisations patronales. Cette orientation apparaît dans le rapport annexé au projet de loi, mais il faut que l’examen du projet lui-même soit l’occasion de définir les modalités précises et concrètes d’une réforme dont le calendrier doit être, dès à présent, déterminé.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a fait les remarques suivantes :

- Le basculement des cotisations de l’assurance maladie vers la CSG en 1998 a contribué au redressement des comptes de la sécurité sociale. Ceux-ci accusaient un déficit de 53 milliards de francs en 1996, qui devrait être ramené à zéro pour 1999. Cette réforme a cependant créé certaines injustices. Ainsi les handicapés ont-ils perdu du pouvoir d’achat avec le basculement des cotisations vers la CSG en 1998, ce qui ne paraît pas équitable, alors même que la réforme elle-même paraît fondée sur des principes justes.

- La réforme des cotisations patronales a été promise en 1997 et devait être amorcée dès le projet de loi de financement pour 1999. Certes, cette question est complexe et suppose que soient organisées des négociations entre partenaires sociaux mais il y a urgence. Le Gouvernement doit donner des assurances que la réforme n’attendra pas encore trop longtemps. Les propositions du rapport de M. Edmond Malinvaud ne sont pas entièrement convaincantes : il explique à juste titre qu’il n’est pas possible de transférer totalement l’assiette de la masse salariale sur la valeur ajoutée. En revanche un transfert partiel peut être envisageable.

- Le fonds de réserve pour les retraites a été doté d’un montant symbolique de 2 milliards de francs. Cependant, il convient dès à présent de réfléchir à des pistes de financement ultérieures. De ce point de vue, il est nécessaire de débattre de la pérennisation des systèmes de financements des retraites.

- Il est alarmant de noter une recrudescence des accidents du travail sur la période récente.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a souligné que la ministre n’avait fourni aucune indication quant aux quatre enveloppes découlant de l’ONDAM. Ces informations constituent pourtant des données essentielles. En outre, il convient de s’interroger sur l’opportunité de créer une cinquième enveloppe de santé publique et sur le caractère non fongible des différentes enveloppes.

Concernant les conventions médicales, qui constituent le pivot du système de la médecine ambulatoire, il faut insister sur la responsabilité des partenaires conventionnels et il est donc très positif d’élargir le champ du système conventionnel.

Quant aux médicaments, la substitution, désormais possible grâce au développement des génériques, ne saurait à elle seule faire office de mécanisme de régulation. La négociation avec le Comité économique du médicament peut s’avérer utile pour modérer le prix de certains médicaments, mais elle ne constitue pas en tant que tel un outil adéquat et suffisant pour réguler l’évolution des dépenses. De plus, la baisse des prix ne représente pas nécessairement un élément positif du point de vue du positionnement des produits français sur le marché mondial.

M. Claude Evin a ensuite interrogé la ministre sur la politique de distribution des médicaments, l’exercice privé au sein de l’hôpital public, les relations entre l’Assistance publique et l’Agence régionale de l’hospitalisation d’Ile-de-France.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, après avoir souligné que la constitution d’un fonds de réserve était la mesure la plus marquante du projet de loi dans le domaine de l’assurance vieillesse, a estimé que les modalités retenues pour la mettre en oeuvre restaient imprécises. Il convient donc de s’interroger sur :

- la pérennisation du fonds de réserve ;

- l’intégration de ce fonds au sein du fonds de solidarité vieillesse (FSV), étant souligné qu’il serait préférable d’en prévoir une gestion strictement paritaire sur le modèle des régimes de retraite complémentaire obligatoire des salariés ;

- la nature des recettes qui lui seront ultérieurement affectées et la possibilité, envisagée par le ministre de l’économie et des finances, d’affecter à ce fonds des sommes dégagées par la réforme des caisses d’épargne ou des recettes de privatisation ;

- la possibilité de créer une surcotisation dont le produit serait versé au fonds de réserve ;

- la compatibilité de la création du fonds avec celle d’un troisième étage de retraites fonctionnant en capitalisation, et les intentions du Gouvernement à ce propos ;

- les modalités d’utilisation des réserves constituées au sein du fonds ;

- l’opportunité de prévoir d’autres mesures d’ajustement si le fonds de réserve ne permet pas à lui seul de faire face au déséquilibre démographique de la branche vieillesse, qui se produira à partir de 2005 ;

- la date de parution des textes réformant la tarification des établissements pour personnes âgées ;

- les intentions du Gouvernement en ce qui concerne la fixation d’un barème minimal de la prestation sociale dépendance (PSD) en établissements, étant précisé que les éléments d’information attendus sur le niveau de la tarification de la PSD en établissements dans les différents départements doivent être aujourd’hui disponibles ;

- l'opportunité de mieux prendre en charge la dépendance en créant un nouveau risque au sein de la sécurité sociale et en finançant les dépenses correspondantes par une cotisation spécifique ;

- le règlement du problème des lits d’hébergement pour personnes âgées autorisés mais non financés, étant rappelé qu’il a été annoncé à plusieurs reprises que cette question serait résolue à brève échéance, ce qui n’est pas le cas, et qu’il faut financer cette action en fonction des priorités qui ont été établies ;

- le principe des reversements collectifs, auquel il s’est déclaré avoir toujours été opposé car il ne permet pas de distinguer les médecins vertueux de ceux qui ne le sont pas, ce qui ne contribue pas à clarifier les responsabilités ;

- le nombre de médecins et le changement du “ numerus clausus ”, le système devant être apprécié en fonction du risque de voir des médecins partir de plus en plus tard à la retraite.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, a souligné que le contenu du “ volet famille ” du projet de loi reflétait largement les décisions prises dans le cadre de la dernière conférence annuelle de la famille, avec l’accord des partenaires intéressés. Les mesures en cause constituent donc la première étape d’une opération de rénovation de la politique familiale, qui doit être plus juste, et mieux adaptée à la situation réelle des familles.

Dans cette optique, certaines des mesures du projet pourraient encore être affinées. Ainsi les modalités retenues pour étendre l’allocation de rentrée scolaire au premier enfant risquent de créer certains effets de seuil et présentent l’inconvénient de ne pas prévoir de modulation du montant de l’allocation en fonction de l’âge de l’enfant. De même, il convient de s’interroger sur le problème de la majoration pour âge pour les titulaires du RMI. Par ailleurs, les conditions d’attribution de l’allocation pour jeune enfant (APJE) courte et de revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations (BMAF) pourraient être améliorées.

Du point de vue de la vie quotidienne, les efforts menés pour favoriser l’accès des familles au logement sont positifs. Des améliorations sont également possibles en matière de simplifications administratives. La politique de soutien aux parents doit être poursuivie en partenariat avec la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), étant rappelé qu’un milliard de francs supplémentaire a été dégagé pour financer les actions collectives de cette caisse. Des ressources nouvelles devront être abondées par les collectivités locales, avec lesquelles il conviendra de poursuivre le développement des schémas locaux d’accueil de la petite enfance.

M. Jean-Luc Préel a posé des questions sur :

- le réalisme des prévisions de recettes qui sont fondées sur une hypothèse de croissance de la masse salariale de 4,6 % ;

- la compensation des exonérations de charges prévues par la loi relative aux trente-cinq heures ;

- la répartition géographique des dotations issues de l’ONDAM et en particulier de l’enveloppe hospitalière ;

- l’opportunité de reconnaître à la CNAM une réelle autonomie dans un cadre conventionnel ;

- la contradiction d’une politique affirmant vouloir responsabiliser les médecins, tout en prévoyant un système de sanctions fondé sur un reversement collectif.

M. Pascal Terrasse a tout d’abord observé que le système de retraites par répartition était le seul système à même de garantir la solidarité entre les générations et avait l’avantage de ne pas être soumis aux aléas des marchés financiers alors que des inquiétudes se font jour quant à son avenir. Il a ensuite souhaité que le débat général sur les retraites prévu en 1999 soit ouvert aux associations de retraités et étendu aux problèmes des personnes âgées, puis a posé des questions sur :

- l’évolution des pensions de retraites et de leur pouvoir d’achat ;

- l’arrivée à échéance de l’ordonnance du 30 mai 1982 relative au cumul emploi-retraite et les intentions du Gouvernement à ce sujet ;

- les difficultés que soulève l’instauration d’une enveloppe opposable pour les établissements sociaux et médico-sociaux qui dépendent de financements départementaux.

M. Jean-Pierre Foucher a souhaité savoir comment seraient pris en compte dans la répartition du taux de croissance de l’ONDAM différents éléments venant peser sur la médecine de ville, et plus particulièrement la hausse des dépenses de médicaments, qui sera très certainement supérieure à 2,6 %. La question du remboursement de nouveaux médicaments, apparus sur le marché et correspondant à un besoin, qui a été résolue par la négative s’agissant du Viagra, se reposera inévitablement. L’apparition sur le marché de produits innovants, plus chers, représente un défi pour les dépenses de santé ; en outre, les dépenses de médecine de ville peuvent être accrues du fait d’un simple transfert d’autres secteurs, par exemple des frais pouvant être pris en charge par l’hôpital.

Mme Jacqueline Fraysse a considéré que le système de financement de la protection sociale souffrait avant tout d’un problème de recettes et qu’il était tout à fait regrettable que la loi de financement pour 1999 soit uniquement axée sur l’équilibre des régimes et la réduction des dépenses. Il conviendrait, en fait, de partir des besoins de santé publique pour ensuite définir les besoins de financement et enfin les moyens d’obtenir ces financements.

Il est préoccupant de constater que la loi de financement ne comprend aucune mesure sur l’assiette des cotisations, qui devrait pourtant être étendue et rééquilibrée. Il n’est, notamment, pas acceptable que la ministre refuse toute augmentation des prélèvements sur les entreprises alors qu’une extension de l’assiette à leurs placements financiers permettrait d’augmenter le volume des financements disponibles, sans pour autant porter atteinte à l’emploi. Enfin, les politiques d’exonération de charges sociales, déjà expérimentées, ont montré leurs limites.

M. Bernard Accoyer a posé des questions sur :

- le caractère peu sérieux de la somme de 2 milliards de francs prévue pour l’abondement du fonds de réserve des retraites, alors que des centaines de milliards de francs seront nécessaires pour assurer l’équilibre des régimes ;

- la possibilité, pour le Gouvernement, de lever les gages sur des amendements parlementaires relatifs à l’épargne-retraite ;

- les conséquences pour les dépenses de médecine de ville de la mise en place de lettres-clés flottantes sur l’ONDAM, qui logiquement en fin d’exercice devrait être identique à l’ONDAM voté ;

- le mauvais climat régnant actuellement dans les hôpitaux publics, dont les personnels sont inquiets et démotivés.

M. Marcel Rogemont a signalé que les administrateurs des organismes sociaux avaient le sentiment de ne pas être suffisamment pris en considération et consultés par la Gouvernement lors de la préparation de la loi de financement.

M. Yves Bur a dénoncé l’étatisation croissante de la gestion de l’assurance maladie. Les actions d’urgence décidées en juillet ont vidé en grande partie de leur sens les accords conventionnels, rendant ainsi impossible la réalisation de l’objectif de responsabilisation des prescripteurs que cherchait à atteindre le plan Juppé.

Il s’est par ailleurs interrogé sur les condition de passage aux trente-cinq heures dans les établissements hospitaliers et médico-sociaux.

M. Jean-Paul Bacquet a formulé les observations suivantes :

- Pour assurer la réduction des dépenses de médecine de ville, le Gouvernement se réserve le droit de modifier les lettres-clés en cours d’année, après réunion avec les praticiens concernés, au bout de quatre mois puis de huit mois. Il semblerait préférable de laisser aux partenaires conventionnels cette responsabilité.

- Alors que le projet de loi de financement prévoit que les unions de médecins pourront pratiquer une évaluation des pratiques médicales, il serait souhaitable de réserver cette compétence aux médecins en exercice, chacun pour leur spécialité : les généralistes évaluant les généralistes, les spécialistes évaluant les spécialistes.

- Il est peu raisonnable de prévoir un accroissement de 6 % du “ numerus clausus ” alors que le besoin de médecins supplémentaires ne se fera pas sentir avant 2006.

- Le droit de substitution accordé aux pharmaciens est jugé pénalisant par le médecin dont la prescription peut se voir remise en cause par le pharmacien devant le patient. Pour encourager l’informatisation des cabinets médicaux, on pourrait envisager que tout médecin en possession d’un logiciel agréé sur les génériques ne se verrait pas appliquer le droit de substitution.

- Il serait opportun de prévoir une adhésion automatique aux conventions médicales, tout en prévoyant une adhésion volontaire à des clauses dérogatoires.

Mme Catherine Génisson a souligné qu’il était impossible de contraindre les étudiants en médecine à s’orienter vers certaines spécialités, même s’il est, à la limite, envisageable de les dissuader de se diriger vers diverses disciplines. La solution réelle au problème de la pénurie de certains spécialistes tels que les anesthésistes est une révision du statut des praticiens hospitaliers.

M. Edouard Landrain a souligné que si en matière d’informatisation, les médecins sont aidés, les professions paramédicales ne le sont pas et qu’une extension des aides est souhaitable.

Il paraît en outre indispensable de mieux assurer le rapprochement entre les hôpitaux publics et le secteur privé. Le fonctionnement des hôpitaux publics n’intègre pas suffisamment d’éléments novateurs de gestion, inspirés du secteur privé. S’il le fait, les chambres régionales des comptes et les agences d’hospitalisation régionales formulent alors des reproches, ce qui n’est pas satisfaisant.

M. Maxime Gremetz a considéré qu’il fallait reconnaître l’existence de besoins de santé nouveaux qui impliquent de mettre à la disposition du système de santé des ressources supplémentaires. Dès lors, la question de l’assiette des cotisations patronales doit être posée sans plus tarder. Les réponses actuellement données par la ministre sur cette question ne paraissent pas satisfaisantes. Il est prévu de modifier la structure de ces cotisations à prélèvements constants, or il convient de frapper davantage les revenus financiers et ceux du capital. De même, le fait que le fonds pour les retraites pourrait être abondé grâce aux recettes des privatisations semble pour le moins surprenant. En l’état, le projet de loi n’est donc pas satisfaisant.

M. Pierre Hellier a posé des questions sur la maîtrise médicalisée des dépenses, la représentativité des syndicats participant à la négociation conventionnelle et sur le “ numerus clausus ”.

En réponse aux intervenants, Mme Martine Aubry, ministre de l’emploi et de la solidarité, a apporté les précisions suivantes :

- L’instauration d’une couverture maladie universelle concerne d’abord 150 000 à 200 000 personnes qui demeurent dépourvues de couverture de base, qu’il s’agisse par exemple de jeunes, de personnes revenant de l’étranger ou de femmes et d’enfants abandonnés. Au-delà, le Gouvernement entend également mener une réflexion sur la gratuité des soins aux personnes dont les ressources sont inférieures ou égales au RMI, voire à celles dont les revenus se situent dans une fourchette comprise entre le RMI et le minimum vieillesse, et qui ont aujourd’hui des difficultés à acquitter le ticket modérateur ou le forfait hospitalier qui reste à leur charge. Le rapport de M. Jean-Claude Boulard ouvre à cet égard des perspectives intéressantes. Si la loi prévoit déjà la gratuité des soins pour les titulaires du RMI, elle est en pratique appliquée de manière assez disparate, certains départements allant plus loin que leurs obligations légales tandis que d’autres adoptent des attitudes restrictives, consistant par exemple à limiter le niveau de prise en charge par famille ou à invoquer une possibilité de rattachement au régime général. Pour les revenus situés entre le minimum vieillesse et le RMI, il n’est pas exclu de demander une contribution modeste aux intéressés, car il est normal que tous les citoyens participent, en fonction de leurs possibilités, au financement de leur couverture sociale.

Au total, la réforme concerne 4 à 5 millions de personnes et son coût est aujourd’hui estimé à 5 milliards de francs, dont la moitié pourrait être prise en charge par l’Etat. Les négociations menées avec l’assemblée des présidents de conseils généraux sont avancées et des discussions seront prochainement ouvertes avec les mutuelles et les sociétés d’assurances pour examiner les modalités de la couverture complémentaire qui pourrait s’ajouter à la couverture universelle. Il est donc envisageable de déposer un projet de loi dans les semaines qui viennent et, dans ce cas, le Premier ministre voudra certainement en faire une priorité pour l’ordre du jour du premier trimestre 1999.

- Le Gouvernement a clairement affiché, dans le rapport annexé au projet de loi, sa volonté de réformer les cotisations patronales. L’absence dans le projet de loi de dispositions législatives poursuivant cet objectif s’explique notamment par la nécessité de poursuivre la concertation après que le rapport de M. Malinvaud a montré l’inopportunité d’un transfert total de l’assiette des salaires sur une assiette tirée de la valeur ajoutée. Il importe de préciser que le Gouvernement n’a pas l’intention d’étendre l’exonération des charges sociales sur les bas salaires dans les proportions suggérées par le rapport Malinvaud, en raison du risque d’élargissement de la trappe à bas salaires que comporterait une telle augmentation. On soulignera également que si l’hypothèse d’un transfert total de l’assiette des cotisations sur la valeur ajoutée est désormais écartée, il n’en va pas de même d’un transfert partiel. Parmi les pistes à étudier figure celle d’un élargissement de l’assiette, combiné avec un allégement des charges pesant sur les bas salaires, l’objectif étant d’opérer un transfert de charges des entreprises de main d’œuvre vers les entreprises plus capitalistiques, sans augmentation globale des charges des entreprises. Cet objectif est aujourd’hui très largement partagé, de nombreux rapports émanant notamment d’organisations internationales ayant montré que le poids des charges qui pèse sur les salaires français est excessif. Il y a donc plusieurs scénarios possibles. Si, à l’issue des consultations actuellement engagées, un consensus se dégage, il sera possible au Gouvernement de déposer un projet dans les plus brefs délais.

Le Gouvernement a décidé d’assurer cette réforme à niveau de prélèvement constant, sur les particuliers comme sur les entreprises, parce qu’il est apparu que l’on pouvait parvenir en France à équilibrer les comptes de l’assurance maladie sans augmenter les cotisations mais en rationalisant un certain nombre de dépenses, comme par exemple sur les médicaments ou encore en tirant les conséquences des évolutions des pratiques médicales pour fixer le nombre de lits dans les établissements hospitaliers.

- Il est faux de dire que les handicapés ont été, dans l’ensemble, pénalisés par la substitution entre la CSG et la cotisation d’assurance maladie des salariés, puisque l’allocation aux adultes handicapés (AAH) est exonérée de CSG ; seuls certains titulaires de pension d’invalidité, imposables à l’impôt sur le revenu ont pu être affectés par cette substitution ; il n’y a aucune raison pour qu’une personne qui perçoit une pension d’invalidité, et le cas échéant d’autres revenus importants, soit exonérée de CSG.

- En créant un fonds de réserve pour les retraites le Gouvernement veut affirmer sa volonté de garantir les régimes de retraite par répartition. Le premier abondement du nouveau fonds de 2 milliards de francs pour 1999 peut paraître symbolique ; il a cependant pour objet d’afficher clairement le principe selon lequel des excédents dégagés dans l’avenir par les régimes de sécurité sociale seront versés à ce fonds de réserve. En outre, celui-ci pourrait être financé par d’autres sources, comme des sommes provenant des caisses d’épargne. Ce système devra être géré de manière collective selon des modalités - gestion confiée aux partenaires sociaux, gestion par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) ou autre solution - qui seront définies après une large concertation au vu des conclusions du rapport du Commissariat général au plan. Il est possible d’envisager, à titre de complément à la répartition, un système de retraite par capitalisation à condition qu’il soit équitable, à la différence de la loi relative à l’épargne retraite qui favorisait, en fait, les cadres.

Le problème des régimes de retraite ne peut être réglé par une simple augmentation des cotisations. Il convient, après une concertation approfondie, de définir des mesures structurelles. Une surcotisation ne pourrait être décidée que dans le cadre de ces mesures.

- La répartition de l’ONDAM de 630 milliards de francs pour 1999 entre la médecine de ville - spécialistes et généralistes -, les établissements hospitaliers et le secteur médico-social sera décidée après avis du conseil d’administration de la CNAM. Par respect pour cette procédure de concertation, le Gouvernement ne peut donc, pour l’instant, annoncer de chiffres, en particulier de “ taux directeur ” hospitalier. Dès qu’elle sera achevée, ces chiffres seront communiqués au Parlement. On ne peut pas à la fois accuser le Gouvernement d’étatiser la gestion de la Sécurité sociale et de consulter réellement la CNAM.

- La création d’un fonds d’aide à la qualité des soins doté de 500 millions de francs, constitue une innovation importante qui permettra d’accompagner la politique conventionnelle et d’impliquer davantage les professionnels de santé dans l’amélioration de la qualité des soins. Elle est donc une réponse aux préoccupations exprimées à travers la demande de création d’une cinquième enveloppe.

- L’annulation par le Conseil d’Etat de certaines dispositions de la convention nationale des médecins généralistes a rendu nécessaire la précision législative prévue par l’article 17 du projet de loi visant à donner une base légale aux dispositions relatives au médecin référent. Ce même article vise également à mieux assurer la constitution de réseaux.

- Etant rappelé que certains médicaments génériques sont 30 à 35 % moins chers que les médicaments princeps équivalents, il est bien clair que le droit de substitution donné aux pharmaciens ne peut constituer une politique du médicament. Celle-ci doit prendre en compte une double logique de santé publique et économique. Il ne s’agit pas forcément de rechercher les prix des médicaments les plus bas. Le maintien de certains prix élevés a toutefois permis à de petits laboratoires de se maintenir en vie, ce qui a eu un effet négatif sur l’innovation et la recherche et sur le dynamisme d’ensemble de l’industrie pharmaceutique. La volonté du Gouvernement est de sortir du malthusianisme en matière de politique du médicament. Cette volonté est d’ailleurs bien comprise par le syndicat national de l’industrie pharmaceutique (SNIP) et les laboratoires.

- En ce qui concerne les inégalités entre les dotations hospitalières régionales, il convient, sur la base des conclusions de la Conférence nationale de santé et en prenant en compte les besoins de la population, d’affecter les moyens de manière à corriger de manière très sensible, dès l’année prochaine, les forts écarts persistants.

- La PSD a fait l’objet de critiques en raison, d’une part, des atermoiements qui ont présidé à sa mise en œuvre et, d’autre part, des inégalités entre départements qui en ont résulté, même si sur ce point des progrès ont été observés ces derniers mois. Un bilan actualisé de la mise en œuvre de la PSD sera présenté devant la commission générale de gérontologie. Etant donné l’allongement de la durée de la vie et l’amélioration de la qualité de vie des personnes âgées, la vieillesse ne nécessite pas dans tous les cas une prise en charge par la solidarité nationale. Celle-ci doit, seulement lorsque c’est nécessaire, prendre en compte l’état de dépendance réel de la personne. A cet égard, il n’est pas acceptable que certaines personnes âgées de plus de soixante-dix ans ayant des revenus importants bénéficient automatiquement d’une exonération de cotisations sociales pour les aides à domicile qu’elles emploient. La réforme à laquelle le Gouvernement réfléchit devra prendre en compte deux critères : la dépendance physique et la dépendance financière de la personne âgée. Il faut tout de même reconnaître que le dispositif de la PSD présente l’intérêt de prévoir l’appréciation de la dépendance.

La mise en place de la nouvelle tarification des établissements est le préalable à la fixation des montants minima de PSD. Le décret sur la tarification et le prix de journée, qui a fait l’objet d’une vaste concertation et qui sera fondé sur les dépenses réelles de médicalisation, devrait être publié prochainement.

En ce qui concerne les conséquences de la mise en œuvre de la PSD dans les établissements médico-sociaux, un financement pour 7 000 lits supplémentaires avait été prévu. La demande atteint aujourd’hui 11 000 lits et si il semble difficile d’aller jusque là en 1999, mais le maximum sera fait pour respecter les engagements pris.

- Un article du prochain texte portant diverses dispositions d’ordre social donnera une base légale aux schémas locaux de développement pour l’accueil de la petite enfance, étant toutefois observé que ceux-ci peuvent déjà être mis en place avec l’aide de la CNAF.

- Le Gouvernement est d’accord pour étudier la possibilité de moduler l’allocation de rentrée scolaire (ARS) selon l’âge de l’enfant et de réexaminer les conditions de versement en cas de défaillance de parents d’enfants commettant des actes de délinquance. Plusieurs autres réflexions sur la politique familiale sont engagées concernant l’attribution des allocations familiales dès le premier enfant, la définition d’un dispositif d’aide adapté aux besoins des jeunes adultes et la recherche d’une meilleure articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale.

- En ce qui concerne les prévision d’accroissement de la masse salariale pour 1999, le chiffre de 4 % a été établi en regard des créations d’emplois constatées en 1998 et attendues pour l’année prochaine et ne semble pas du tout irréaliste.

- Les personnes âgées auront bien entendu leur place dans le débat sur les retraites. Pour préparer l’année mondiale des personnes âgées organisé par l’ONU en 1999, quatre groupes de travail ont été mis en place afin de réfléchir aux problèmes spécifiques de ces personnes en matière de solidarité, de santé, de famille et d’habitat.

- En ce qui concerne le cumul emploi-retraite, il est prévu de prolonger d’un an la réglementation contenue dans l’ordonnance de 1982, dans l’attente du débat général sur les retraites qui aura lieu en 1999.

- Le contrôle de l’évolution des dépenses médicales en cours d’année au quatrième et au huitième mois devrait éviter une constatation trop tardive des éventuels dérapages et permettre d’engager à temps les négociations avec les professionnels concernés, la clause de sauvegarde n’intervenant que comme mesure ultime et les décisions prises pouvant être, par exemple, la baisse de la lettre-clef.

- Il est inexact de dire que dans les hôpitaux les personnels sont démobilisés. Ils comprennent très bien la nécessité de revoir l’organisation hospitalière en fonction des besoins de la population. Après la revalorisation des fins de carrière des aides soignantes, les discussions continuent avec le personnel soignant dont on connaît la compétence et le dévouement. On doit à leur disponibilité les actions de prévention en dehors de l’hôpital, le réseau établi avec les médecins de ville et une meilleure articulation avec le secteur privé.

- Les interventions de l’Etat en juin et juillet ont pour origine l’arrêt du Conseil d’Etat retirant toute base légale aux conventions passées avec les syndicats professionnels de médecins et la croissance accélérée de certaines dépenses, conduisant à des hausses, pour les actes de radiologie, de 11 % depuis le début de l’année. Il est du reste regrettable que, contrairement aux kinésithérapeutes, aux biologistes ou aux fabricants de matériel médical, les radiologues - qui ne sont certainement pas les plus mal lotis -n’aient pas souhaité engager de négociations.

- L’évaluation des pratiques médicales, sous le contrôle de la CNAM, a pour objectif de lutter contre les dérives marginales. Elle sera effectuée par le corps médical lui-même, afin de distinguer les éventuelles mauvaises pratiques des traitements atypiques, mais fondées médicalement. Il importe, par conséquent de renforcer le rôle des unions régionales de médecins.

M. Bernard Kouchner, secrétaire d’Etat à la santé, a donné les informations suivantes :

- Le ministère de la santé a engagé, depuis seize mois, avec le ministre de l’éducation nationale, une réflexion sur la réforme des études médicales. S’agissant de l’internat, il convient de rompre avec un système, unique en Europe, qui sélectionne des généralistes par l’échec, tout en étant incapable de répondre à des besoins urgents d’anesthésistes ou de psychiatres. Il faut, pour les deuxièmes et troisièmes cycles, trouver un nouvel équilibre entre les formations universitaires et hospitalières.

- Le “ numerus clausus ” a été en effet modifié cette année puisque le nombre d’entrées dans les études médicales a été porté à 3 800 cette année. Le nombre de médecins hospitaliers demeure insuffisant, ce qui est d’autant plus préoccupant qu’une période de dix ans est nécessaire pour assurer leur formation. Il est fréquent que durant les horaires nocturnes, les seuls médecins présents dans les hôpitaux soient des médecins étrangers, qui acceptent de travailler dans des conditions parfois difficiles. Il ne s’agit pas aujourd’hui d’augmenter de façon inconsidérée le nombre de médecins, mais au contraire de calculer de manière précise le nombre réellement nécessaire.

- Le fait d’obliger des étudiants à choisir une discipline qu’ils ne souhaitent pas pratiquer n’est pas envisageable. Mais en revanche, il est indispensable de leur faire prendre conscience de l’existence de certaines contraintes. La pratique d’une profession libérale n’implique pas que des droits. Les étudiants qui souhaiteraient s’orienter vers une discipline particulière, dans un contexte de surnombre dans ce secteur, devront nécessairement en tirer les conséquences. La poursuite de la tendance actuelle rend prévisible, en 2005, la disparition des anesthésistes et des psychiatres hospitaliers. Elle menace directement l’existence des hôpitaux. Après la revalorisation des carrières des aides soignantes qui était une priorité, il importe donc de se tourner vers le corps médical. Il conviendrait, en particulier, d’envisager un statut des urgentistes, dont les conditions de travail sont éprouvantes.

- Des études faites aux Etats-Unis tendent à montrer que lorsque l’on dépense 100 000 dollars dans un hôpital américain pour soigner une personne atteinte du SIDA, le traitement par des trithérapies pratiquées en ville ne s’élèverait qu’à 23 000 dollars environ. Si ce type d’études n’a pas été mené en France, il apparaît que leurs conclusions ne seraient en rien différentes. Si les trithérapies constituent aujourd’hui des dépenses supplémentaires, à terme, leur utilisation représente une économie importante pour le système de santé. Il est donc incontestable que les nouveaux médicaments entraînent, dans un premier temps, directement ou indirectement - ce sera le cas des examens complémentaires en cas de prescription du Viagra - une augmentation des dépenses.

- La procédure de substitution laisse intacte la liberté de prescription du médecin, qui aura la possibilité d’indiquer sur son ordonnance la mention “ non substituable ”, lorsqu’il le jugera nécessaire.

- La représentativité syndicale des syndicats de médecins est reconnue au-delà de 5 % ; les conventions seront donc négociées par tous les syndicats. Il ne faut pas oublier que le Conseil d’Etat s’est basé sur les chiffres de 1995. Depuis, certains syndicats ont pu renforcer leurs effectifs.

- Le mode de reversement retenu en cas de dépassement de l’objectif pénalise certes le médecin “ vertueux ”, c’est-à-dire celui qui n’a pas dépassé l’objectif national. Toutefois il est impossible de mettre sur pied un système individualisé.

En conclusion, M. Bernard Kouchner a indiqué que la préparation des états généraux de la santé donnerait lieu à un débat national, initié par un questionnaire adressé à tous les Français, et des conférences de citoyens, où des jurys, à l’instar de ce qui s’est fait pour les organismes génétiquement modifiés, auront avec l’aide logistique des pouvoirs publics et l’appui éventuel d’experts, à se prononcer sur les grands axes de l’élaboration de la politique de santé.

La commission a entendu M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, accompagné de M. Gabriel Mignot et de Mme Anne-Marie Boutin, respectivement président et rapporteur général de la sixième chambre de la Cour des comptes au cours de sa séance du 14 octobre 1998.

Le président Jean Le Garrec a relevé que le rapport annuel 1998 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale présentait la caractéristique d’être le premier à examiner l’exécution d’une loi de financement, en l’occurrence celle de 1997.

Il est regrettable que la présentation de ce rapport volumineux ait lieu si tardivement alors que l’année passée, M. Pierre Joxe avait été entendu par la commission dès le 1er octobre. Des contacts plus réguliers doivent se nouer entre le Parlement et la Cour des comptes, pour préparer l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce document, qui constitue un outil essentiel pour le travail en cours de la commission, lui aurait été encore plus utile il y a quelques semaines. Il est vrai que la Cour a rencontré quelques difficultés pour disposer à temps des données comptables nécessaires à l’élaboration de son rapport.

Le précédent président de la commission, M. Claude Bartolone, après avoir consulté les rapporteurs, avait soumis l’année passée au premier président de la Cour des comptes une liste de demandes d’enquêtes dont une partie a pu être satisfaite. Le rapport de la Cour aborde en effet les problèmes de l’ACOSS et de l’URSSAF, établit les bilans de la convention des infirmières, de l’assurance-vieillesse des parents au foyer ou de l’allocation d’éducation spéciale. Cette année, d’autres requêtes de ce type pourront être formulées par la commission qui pourrait, plus largement, étudier avec la Cour les modalités d’une collaboration ne se limitant pas à la commande de telles études.

M. Pierre Joxe a tout d’abord insisté sur le fait que la présentation devant le Parlement d’un rapport de la Cour des comptes sur une loi de financement de la sécurité sociale constituait une première. Ce rapport porte en effet sur la première loi de financement, c’est à dire celle de 1997. A la suite de la réforme de la Constitution ayant prévu le dépôt annuel au Parlement de ce projet de loi de financement, les fonctions dévolues à la Cour des comptes se sont élargies aux finances sociales. Jusqu’à cette date, une seule chambre de la Cour était compétente pour les questions sociales ; à l’initiative du Premier président, ce domaine est actuellement couvert par deux chambres, dont l’une est spécifiquement compétente en matière de protection sociale.

Dans les années 70, le budget de l’Etat représentait une masse supérieure en volume à celle du budget social. Aujourd’hui et depuis plusieurs années, la situation est inversée : le projet de loi de financement de la sécurité sociale porte sur près de 2 000 milliards de francs tandis que le budget de l’Etat s’élève à 1 700 milliards.

L’importance des sommes en jeu explique le volume conséquent du rapport de la Cour des comptes, ce qui a rendu nécessaire la rédaction d’un résumé de ce travail qui, s’il en fait la synthèse, n’engage pas formellement la Cour. Le rapport définitif résulte de l’examen comptable des conditions d’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale, des contrôles menés en toute indépendance par la Cour des comptes, de ceux réalisés par les chambres régionales des comptes et des travaux des Comités départementaux d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC).

La Cour des comptes a éprouvé quelques difficultés à exercer son contrôle sur les comptes des organismes sociaux, puisque ceux-ci n’ont été communiqués à la commission des comptes que le 22 septembre 1998. Il est impératif que des comptes à la fois fiables et homogènes puissent être adressés en temps voulu à la juridiction financière.

Au vu des chiffres disponibles, il apparaît que les deux objectifs posés dans la loi de financement pour 1997, la réduction du déficit du régime général d’une part et la baisse des dépenses d’assurance maladie d’autre part, ont été respectés.

Il faut rappeler, enfin, que la Cour a eu l’occasion dans ses précédents rapports de formuler des recommandations à l’adresse de l’exécutif et des organismes sociaux. Dans la plupart des cas, le bien-fondé de ces recommandations a été reconnu et près de 60 % d’entre elles ont même connu un début d’application.

M. Gabriel Mignot a ensuite exposé les conditions d’application de la première loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 en notant que le bilan pouvant en être fait était contrasté. La Cour s’est heurtée à des difficultés tenant aux insuffisances et au manque de qualité des informations disponibles pour apprécier l’évolution des comptes sociaux. Il n’est pas acceptable que les comptes pour l’année 1997 ne soient arrêtés qu’en septembre 1998 ; d’ailleurs des opérations de régularisation doivent encore intervenir dans les semaines à venir. De plus, l’hétérogénéité des comptabilités selon les caisses et les régimes rend le travail de la Cour plus difficile. Du fait de la réforme de la comptabilité désormais fondée sur le principe des droits constatés et non plus sur celui des encaissements et décaissements, deux “ langages ” différents coexistent actuellement dans le système comptable, compliquant encore les conditions d’exercice du contrôle financier.

Les objectifs quantitatifs fixés par la loi de financement pour 1997 ont été globalement atteints. Le total des recettes atteint 1 664 milliards de francs, alors que la prévision figurant dans la loi de financement était de 1 658 milliards de francs. De même, les dépenses totale s’élèvent à 1 695 milliards de francs au lieu de 1 685 milliards de francs et celles entrant dans le champ de l’ONDAM à 597 milliards de francs au lieu de 600 milliards de francs. Enfin, le déficit du régime général est ramené à 20 milliards de francs. L’augmentation de 5,7 % à 8,7 % de la part des taxes affectées dans les ressources de la sécurité sociale doit également être notée.

L’examen des conditions d’exercice de cette loi montre l’importance de la question des relations entre l’Etat et les organismes de sécurité sociale. Il convient de mieux distinguer à l’avenir la fonction de l’Etat employeur du rôle de l’Etat en tant que garant de la solidarité entre les différents régimes. On peut par exemple s’étonner de ce que les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociales pour l’employeur soient traitées comme des subventions de l’Etat aux entreprises concernées. Par ailleurs, il est nécessaire de pouvoir rapprocher de manière plus systématique les comptes de l’Etat de ceux des organismes de sécurité sociale afin de vérifier leur cohérence.

En ce qui concerne les questions de trésorerie, on soulignera que les plafonds d’avance définis par la loi de financement mêlent les notions distinctes de besoin de trésorerie et de déficit comptable. Il serait également souhaitable d’améliorer la qualité des prévisions de trésorerie. Par ailleurs, la coexistence de l’unité de caisse du régime général, matérialisée par le rôle dévolu à l’ACOSS, et de l’affirmation par la loi du principe de l’individualisation de la trésorerie des branches n’est pas aisée. Pour sa part, la Cour des comptes n’est pas favorable à une individualisation accrue des trésoreries qui permettrait aux branches bénéficiaires de placer leurs excédents, au lieu de faire caisse commune avec ceux qui rencontrent plus de difficultés pour équilibrer leurs comptes.

Mme Anne-Marie Boutin, après avoir souligné l’opacité des comptes de la sécurité sociale et notamment l’impossibilité de comparer les comptes des organismes de la sécurité sociale avec les agrégats figurant dans le projet de loi de financement, a indiqué que la Cour des comptes avait réalisé, dans le domaine de l’assurance maladie, cinq enquêtes concernant respectivement les outils de connaissance, de maîtrise et de gestion, l’admission des dépenses au remboursement, les conventions avec les professions, les dépenses hospitalières et la gestion des assurances sociales des étudiants.

La Cour s’est en premier lieu intéressée aux outils de connaissance et de gestion de l’assurance maladie. Le projet Sesam-Vitale, amorcé il y a vingt ans, présente de très nombreux dysfonctionnements, à savoir un retard de près de dix ans pris après seulement trois ans d’application, une implication très lente et très difficile des partenaires concernés, l’Etat n’intervenant réellement qu’en 1993 et la dévolution de la maîtrise d’ouvrage à la CNAMTS étant très récente, une grande lourdeur dans le pilotage, le comité ad hoc ne comprenant pas moins de 59 membres et une modification des objectifs poursuivis, la maîtrise médicalisée des dépenses s’étant progressivement substituée à la recherche d’une plus grande productivité dans le traitement des feuilles de soins.

A cette série de problèmes se sont ajoutées des difficultés de communication dans la présentation du projet, l’absence de suivi de son coût, qui est évalué à 750 millions de francs pour la période 1984-1997 mais devrait atteindre 5 à 6 milliards de francs à moyen terme à partir de 1998 et le problème récurrent de la sécurité des données.

De la même façon la Cour s’est penchée sur le problème de la nomenclature et du codage. Les nomenclatures utilisées pour la médecine de ville et l’hôpital ne sont pas adaptées au codage, car les données qu’elles fournissent sont trop agrégées, et ne peuvent pas non plus être utilisées pour décrire l’activité médicale. Le suivi des dépenses est donc impossible à réaliser puisqu’on ne connaît pas la réalité des actes effectués.

Enfin, la mise en oeuvre du PMSI avance dans le secteur privé et le moyen séjour, mais marque le pas pour la comparaison hôpital public/cliniques privées et médecine de ville/hôpital.

Les dépenses non encadrées représentent 72 milliards de francs en 1996 soit 12 % des dépenses incluses dans le champ de l’ONDAM. Les agrégats correspondants sont très mal connus, notamment pour ceux qui concernent les médicaments à l’hôpital ou le secteur médico-social.

En deuxième lieu, la Cour des comptes a enquêté sur l’admission au remboursement. Pour le médicament, il existe des procédures distinctes pour l’autorisation de mise sur le marché, l’inscription sur la liste des médicaments remboursables et la fixation du prix de vente. Le fonctionnement des deux dernières procédures citées paraît perfectible : on constate notamment une insuffisante révision de la liste des médicaments remboursables, un mélange de préoccupations médicales et de préoccupations de politique industrielle et enfin un manque de formation des prescripteurs, les médecins étant informés par les laboratoires médicaux et non par les pouvoirs publics.

Concernant le remboursement des dispositifs médicaux, qui relève d’une procédure d’inscription au tarif interministériel des prestations sanitaires mise en oeuvre par une commission unique placée sous la double tutelle des ministères de la solidarité et des anciens combattants, l’enquête a mis en évidence d’importantes disparités de tarification pour un même produit, notamment pour les prothèses dentaires et orthopédiques, ainsi qu’un manque de connaissance des dépenses.

En troisième lieu, la Cour a étudié les conventions avec les professions de santé. Celles-ci présentent une trop grande complexité et poursuivent des objectifs très divers. De plus, les outils mis en oeuvre pour parvenir à la maîtrise des dépenses ne sont pas assez différenciés de ceux utilisés pour répartir l’offre de soins. Enfin, l’articulation des conventions signées respectivement avec les professions prescriptrices et avec les professions prescrites devrait être améliorée.

En quatrième lieu, l’enquête de la Cour des comptes sur les dépenses hospitalières a montré l’inadéquation entre les enveloppes de dépenses et les enveloppes des ressources, les difficultés à mettre en oeuvre la régionalisation de l’offre de soins et enfin la mauvaise articulation entre le privé et le public. En revanche, la mise en oeuvre de la restructuration de l’offre hospitalière semble bien avancée et le rôle des ARH dans ce domaine sera essentiel dans les années à venir.

En cinquième lieu, la Cour s’est penchée sur la question des assurances sociales des étudiants. Le premier problème analysé est celui de l’affiliation, la procédure appliquée étant très lourde et ayant pour inconvénient de ne pas prévenir les doubles affiliations. De plus, le financement de ces mutuelles s’effectue par le biais de remises de gestion calculées de manière approximative et sans doute surévaluées, la plupart des mutuelles dégageant des excédents de gestion. Alors que la mutualisation des étudiants est de plus en plus faible, réexaminer l’ensemble du dispositif des mutuelles pour le rendre plus efficace est donc une nécessité.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, après avoir souligné, en sa qualité de rapporteur de la proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête sur la MNEF, l’utilité des informations contenues dans le rapport de la Cour sur la gestion des mutuelles étudiantes, a posé des questions sur :

- le caractère trop peu sélectif des critères d’inscription sur la liste des spécialités remboursables ;

- les effets pervers de l’encadrement des dépenses hospitalières, dont les modalités ne sont pas favorables aux établissements les plus performants ;

- l’efficience du contrôle politique des comptes de la sécurité sociale, tel qu’il est fixé par la loi organique, alors qu’il n’y a pas de concordance entre les agrégats utilisés dans la loi de financement et les comptes des régimes.

Après avoir remarqué que ce premier bilan établi par la Cour des comptes pouvait être une source d’inspiration pour le travail des parlementaires et qu’il était nécessaire de pouvoir disposer d’outils fiables permettant la transparence des comptes et des statistiques, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie, a posé des questions sur :

- l’identification et l’évaluation du coût des dépenses non encadrées correspondant à un objectif de santé publique, la création au sein de l’ONDAM d’une cinquième enveloppe consacrée aux dépenses de santé publique ayant par ailleurs été proposée ;

- la nécessité de supprimer les obstacles d’ordre juridique qui s’opposent à la mise en oeuvre par les agences régionales d’hospitalisation (ARH) d’une politique de restructuration hospitalière plus efficace ;

- l’utilisation par les unions professionnelles de médecins des quelques 750 millions de francs de cotisations qu’elles ont perçu chaque année depuis quatre ans ;

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse a posé des questions sur :

- la date à laquelle pourront être présentés des comptes de la branche vieillesse permettant de donner une vision complète de la situation de l’ensemble des régimes ;

- la possibilité de clarifier l’analyse du financement des régimes spéciaux qui perçoivent une subvention de l’Etat s’ajoutant au versement de compensation dont ils bénéficient par ailleurs.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la branche famille, après s’être inquiétée d’une assimilation trop poussée de l’allocation de parent isolé (API) au RMI, qui a une image plus dévalorisante, a posé des questions sur :

- la possibilité d’instaurer un délai ou de prévoir une franchise pour le reversement de l’allocation de soutien familial (ASF) en cas de récupération de la pension alimentaire par la caisse d’allocations familiales ;

- l’évaluation du coût de prise en charge d’un enfant handicapé par les commissions départementales d’éducation spéciale (CDES) et les critères de modulation des prestations qu’elles attribuent ;

- la possibilité d’augmenter les droits ouverts au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).

En réponse aux rapporteurs, M. Gabriel Mignot a apporté les informations suivantes :

- L’amélioration de la présentation des comptes de la sécurité sociale relève de la compétence de la direction des études et de la recherche du ministère de l’emploi et de la solidarité. Ces efforts portent en particulier sur l’harmonisation permettant d’assurer le passage des comptes des organismes de sécurité sociale, organisés comme des comptes d’entreprise, aux agrégats de la loi de financement et sur la nécessité d’en accélérer l’enregistrement.

- N’étant pas au premier chef une instance chargée de formuler des propositions, le rôle principal de la Cour des comptes est d’établir des constats.

Mme Anne-Marie Boutin a apporté les précisions suivantes :

- La commission de transparence a pour vocation de vérifier, avant qu’il ne soit inscrit sur la liste publique des spécialités remboursées, qu’un nouveau médicament apporte une amélioration du service médical rendu ou qu’il génère une baisse du coût de traitement de la pathologie. Toutefois, la commission ne dispose d’aucune indication sur le prix futur du médicament qui lui est soumis et traite chaque dossier séparément, alors que l’arrivée d’un nouveau médicament pourrait justifier un réexamen de la situation des médicaments plus anciens ayant le même objet.

- Il convient, en l’absence de système permettant de mieux cerner les coûts de l’hôpital, de ne pas condamner le principe de la dotation globale hospitalière, même si les ARH devraient pouvoir mettre en oeuvre d’autres critères pour apprécier l’activité hospitalière, tels les points ISA ou les décisions de l’ANAES.

- La connaissance de l’ensemble des données relatives à la sécurité sociale est loin d’être complète, ce constat étant lié au fait qu’il n’existe pas de définition satisfaisante des notions de branche et de régime.

- On peut identifier de manière précise certaines des dépenses non encadrées mais retracées au sein de l’ONDAM. Sont notamment concernés :

·  Les dépenses prescrites dans un cadre non libéral mais exécutées dans le secteur libéral, comme par exemple un scanner effectué dans le secteur privé sur proposition d’un médecin hospitalier. Il est nécessaire non pas d’interdire ces dépenses, mais de les surveiller.

·  Les dépenses de médicament à l’hôpital, qui devraient faire l’objet d’une étude très approfondie et très concrète ;

·  Une partie des dépenses à caractère médico-social, notamment celles afférentes à la prise en charge d’enfants handicapés ou de personnes âgées ; en revanche les dépenses correspondant à un objectif de santé publique sont déjà très largement encadrées.

- La modification apportée par l’article 18 du projet de loi de financement aux unions professionnelles de médecins devrait conduire à s’intéresser à l’activité de ces unions en matière de formation et d’évaluation des pratiques médicales.

- Il sera plus difficile d’obtenir des comptes suffisamment précis et homogènes pour la branche vieillesse que pour les branches famille et maladie.

- La question de l’équilibre des régimes spéciaux ne peut être abordée sans tenir compte des subventions qui leur sont versées par l’Etat. Il arrive que les sommes que perçoivent certains de ces régimes au titre de la compensation démographique soient supérieures à leurs besoins de financement : c’est notamment le cas dans le régime des mines, dont l’excédent est versé à l’assurance maladie sans aucune base juridique. Les subventions versées par l’Etat semblent être parfois affectées au financement de prestations extra-légales. La Cour a pu, il y a quelques années, chiffrer le coût des prestations supplémentaires maladie versées par le régime de la SNCF, qui s’élève à 1,6 milliard de francs. En tout état de cause, les compensations constituent un problème très complexe, puisqu’elles sont régies par des règles très largement arbitraires ou conjoncturelles.

- L’API pose des problèmes de gestion, notamment parce que la condition d’isolement est difficile à vérifier. Des fraudes ont pu être constatées, une personne bénéficiant de l’API alors qu’elle est par ailleurs ayant droit de son concubin pour l’assurance maladie. En outre, l’API se rapproche du RMI puisqu’il s’agit ainsi d’un minimum social. Il convient, en toute hypothèse, d’accompagner le versement de l’allocation par des actions visant à favoriser l’insertion du bénéficiaire.

- Les critères de décision des commissions départementales d’éducation spéciale apparaissent très aléatoires. Il convient d’envisager une meilleure formation des personnels et de définir des référentiels pour mieux assurer l’homogénéité de leur fonctionnement.

M. Bernard Accoyer a posé cinq questions portant sur :

- la possibilité pour la Cour des comptes, de certifier la conformité des comptes des agents comptables des organismes de sécurité sociale avec ceux de la Commission des comptes de la sécurité sociale ;

- la nécessité d’une loi de financement rectificative pour donner une base à l’augmentation de 1,8 milliard de francs des recettes de l’assurance maladie décidée en cours d’année en créant une contribution à la charge des laboratoires pharmaceutiques ;

- le portage de l’allocation de l’allocation de rentrée scolaire par la CNAF jusqu’à l’intervention de la prochaine loi de finances rectificative ;

- les suites données aux travaux des CODEC, et le nombre d’agents comptables mis en cause à la suite d’un avis défavorable sur leurs comptes ;

- la possibilité de mettre en place un régime des pensions civiles et militaires et un régime d’assurance maladie pour les fonctionnaires de l’Etat.

M. Jean-Luc Préel, après avoir constaté que les travaux de la Cour portaient sur 1997, alors que l’on votait la loi de financement pour 1999, a posé des questions sur :

- l’opportunité de mettre en place une union nationale des caisses ;

- les compensations par l’Etat des exonérations de charges, étant observé que 16,8 milliards de francs d’exonérations ne sont pas compensés et que les exonérations résultant de la loi sur les trente-cinq heures ne seraient compensées qu’à concurrence des deux tiers de leur montant ;

- l’opportunité de mettre en place une taxe de santé publique assise sur le tabac, étant rappelé que le Gouvernement lui a préféré l’année dernière une solution consistant à affecter une partie des droits sur les tabacs à la sécurité sociale tout en augmentant les prix de vente ;

- les mesures à prendre pour assurer le retour à l’équilibre de la branche retraite et les possibilités de développer les formules de capitalisation et de mettre en place une caisse de retraite pour les fonctionnaires.

M. Jean-Paul Bacquet, après avoir regretté le caractère tardif du dépôt du rapport de la Cour des comptes, a souligné la qualité de ce travail, qui, partant d’une réalité complexe et opaque, consiste à décrire des symptômes dont le remède ne sera parfois trouvé que bien plus tard.

S’agissant du système “ Sesam-Vitale ”, les conclusions de la Cour des comptes rejoignent celles de la mission parlementaire d’information consacrée au même sujet : on ne peut que constater un véritable gâchis et s’interroger, d’une part, sur l’utilité de la carte “ Vitale  2 ” au moment où est mis en place le réseau santé social (RSS) et, d’autre part, sur le coût réel d’une opération qui aboutit à des embauches supplémentaires de personnels, alors qu’elle devait se traduire par une économie de 8 000 postes, et qui débouche sur un simple système de gestion, alors qu’elle devait faciliter la mise en place de réseaux de santé.

Il a ensuite posé des questions sur :

- le PMSI, dont la valeur pour évaluer la qualité réelle des soins semble très relative ;

- la fiabilité des statistiques de la CNAM ;

- l’utilité des références médicales opposables, compte tenu de leur champ d’application limité ;

- le suivi des observations faites par la Cour, par exemple en matière de contrôle médical.

En réponse aux intervenants, M. Pierre Joxe, a apporté les précisions suivantes :

- Le contrôle politique du financement de la sécurité sociale relève du Parlement et de lui seul. La Cour des comptes commente les comptes, le Parlement les contrôle. Le contrôle des finances publiques, mis en place durant le premier tiers du XIXe siècle, a mis soixante-dix ans pour atteindre sous la IIIe République un résultat satisfaisant. Le contrôle des finances sociales est à la portée du Parlement, à condition qu’il le veuille, avec l’assistance de la Cour des comptes qui s’appuie sur des études pluriannuelles. Si les comptes n’ont été fournis à la Cour il y a seulement un mois, le rapport présenté correspond, quant à lui, à trois ans de travaux en amont.

- L’examen des retraites des fonctionnaires et, plus largement, des régimes spéciaux suppose une transparence des données relatives à la fonction publique qui n’existe pas aujourd’hui. La description, par les lois de finances, de la réalité et du coût des emplois publics n’est pas satisfaisante. La Cour proposera l’année prochaine, au terme d’une étude engagée depuis trois ans sur la fonction publique, des projections du coût induit des retraites des fonctionnaires, qui représente un problème majeur en termes de politique sociale. Cette volonté de transparence s’est heurté à de grandes difficultés. Ainsi la grille “ Parodi ” de la fonction publique, qui date de 1946, ne correspond plus en rien au mode actuel de rémunérations des fonctionnaires. Une directrice d’école maternelle a ainsi un indice équivalent à celui de tel représentant des forces de l’ordre, mais une rémunération finale totalement différente. Il est important que l’opinion publique puisse disposer d’un certain nombre de données claires dans ce domaine, quand on sait que les dépenses consacrées par l’Etat à la fonction publique oscillent entre le tiers et la moitié du budget général. En matière de politique sociale, l’absence de transparence des régimes d’assurance maladie risquerait d’entraîner une compétition directe avec des régimes alternatifs, l’opacité des prestations familiales conduirait à une remise en cause de leur légitimité, morale, éthique et politique les menaçant d’éclatement, enfin, l’absence d’éclairage sur l’assurance vieillesse pourrait avoir des conséquences très préoccupantes à court terme.

- Le suivi des lois de financement de la sécurité sociale, compte tenu de la complexité du sujet, d’une part, et de la faiblesse des contrôles due au statut antérieur de la sécurité sociale, d’autre part, montre un taux élevé de réponses positives aux observations de la Cour et une application de ses recommandations encourageante. Toutefois, il faut constater que les moyens de l’administration des affaires sociales sont très insuffisants. D’une façon plus générale, il faut rappeler que les recommandations de la Cour ne portent que sur les moyens mis en oeuvre, les choix politiques relevant de la compétence du Parlement.

- La Cour des comptes ne pratique pas de certification comptable même si, s’agissant des comptes de l’Etat, le rapport sur la loi de règlement y ressemble, le taux d’erreur étant très faible et la fiabilité des données aussi satisfaisante que celle des comptes d’une entreprise ou d’une collectivité.

- La pression exercée pour homogénéiser les règles de comptabilité des centaines d’organismes de centralisation des comptes de la sécurité sociale devrait, à terme, conduire à un bilan comptable comparable, s’agissant des comptes sociaux. La réforme constitutionnelle a permis au Parlement d’être saisi de document détaillés qui vont dans le sens de la sincérité et de la fidélité des comptes de la sécurité sociale.

M. Gabriel Mignot a rappelé les points suivants :

- Il convient de distinguer les approbations des certifications des comptes. En effet, le système pyramidal de centralisation des comptes sociaux implique des retards incompatibles avec l’élaboration d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale en milieu d’année. Il convient, par conséquent d’obliger les caisses à disposer de système d’opérations comptables transparents permettant une centralisation rapide à l’échelon local comme national.

- S’agissant du prélèvement supplémentaire de 1,8 milliard de francs sur les laboratoires pharmaceutiques, la mesure entérinant ce prélèvement, qui figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, peut apparaître comme une régularisation rétroactive.

- En ce qui concerne l’activité des agents comptables des comités départementaux d’examen des comptes des organismes de sécurité sociale (CODEC), il convient de distinguer les agents comptables proprement dit, très peu nombreux, du personnel des caisses de sécurité sociale qui exercent cette activité.

Mme Anne-Marie Boutin a apporté les précisions suivantes :

- La prise en charge par l’Etat de l’allocation de parent isolé ne pose pas problème et renforce même son caractère de minimum social, mais une redéfinition de la nature des transferts entre l’Etat et la sécurité sociale s’impose.

- Concernant l’allocation de rentrée scolaire, sa majoration est prise en charge par le budget de l’Etat et ne figure donc pas dans les comptes de la sécurité sociale. Elle ne figure pas non plus dans la loi de finances initiale, puisqu’elle est par nature décidée avant la rentrée scolaire.

- Pour ce qui est du projet Sesam-Vitale, il subsiste malgré ses nombreux dysfonctionnements et il a été en quelque sorte légitimé a posteriori. La carte Vitale 2 pourrait être utilisée comme un moyen d’accès aux informations disponibles par le RSS.

- Une nouvelle évaluation de l’impact de Sesam-Vitale sur les effectifs des caisses serait utile.

- Le PMSI n’est pas un outil de qualité, mais il fournit une base de discussion.

- Enfin, les références médicales opposables (RMO) doivent être mises en oeuvre dans les hôpitaux publics. Dans cette optique, la fongibilité des enveloppes constituerait une mesure positive.

Le président Jean Le Garrec a souligné que le Parlement devait parvenir à un degré de contrôle satisfaisant des comptes sociaux dans un délai beaucoup plus bref que les soixante-dix ans qui lui avaient été nécessaires pour mettre en place un véritable contrôle budgétaire.

M. Pierre Joxe a estimé que l’objectif ainsi défini pouvait, au prix d’un effort soutenu, être atteint en quatre ou cinq ans.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé que les travaux de la Cour des comptes permettaient non seulement de mieux cerner la réalité des comptes de la sécurité sociale, mais aussi de mieux appréhender le fonctionnement du système de santé, par exemple au travers de l’étude sur l’activité libérale dans les hôpitaux réalisée en 1997. Ces travaux sont donc à la fois une aide à la décision législative du Parlement et un moyen lui permettant d’exercer pleinement son pouvoir de contrôle.

II.- EXAMEN DU RAPPORT

La commission a examiné le rapport de M. Alfred Recours sur les recettes et l’équilibre général au cours de sa séance du mardi 20 octobre 1998.

Après l’exposé du rapporteur, M. Jean-Luc Préel a considéré que le retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale promis ne relèverait pas d’un exploit dans la mesure où il reposerait sur le retour de la croissance, à hauteur de 6 milliards de francs, sur le basculement complet des cotisations maladie sur la CSG, qui doit entraîner 10 milliards de francs de recettes supplémentaires, sur les 3 milliards de francs d’économies réalisées sur les dépenses maladie qui ont été unilatéralement décidées au cours de l’été dernier et sur la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

La prévision sur les recettes de la sécurité sociale en 1999 est excessivement optimiste, en reposant sur une prévision de l’évolution de la masse salariale de 4,3 % et une prévision de croissance trop élevées.

Alors qu’il était envisagé de créer une taxe de santé publique sur les tabacs affectée, il a été décidé d’augmenter le prix de certains tabacs. Il serait donc utile de savoir si le produit de cette augmentation a bien été affecté à des actions de prévention. Que penser, enfin, de la non-compensation intégrale des charges sociales dues à l’application de la réduction du temps de travail à 35 heures, la ministre ayant annoncé une compensation limitée à 60 % ?

M. Germain Gengenwin s’est également inquiété de cette non-compensation alors que l’exposé des motifs du projet de loi sur la réduction du temps de travail renvoyait au présent projet de loi le soin d’assurer ladite compensation. Il a par ailleurs regretté l’absence de disposition, dans le présent projet, sur l’allégement des charges patronales, en dépit des engagements antérieurs pris dans cette direction.

M. Bernard Accoyer a considéré que la maîtrise des dépenses de sécurité sociale annoncée par le Gouvernement proviendra, en réalité, d’une hausse inespérée des recettes, celles-ci ayant été par ailleurs sous-estimées, s’agissant en particulier du transfert des cotisations maladie sur la CSG, et de l’adoption de mesures d’économies brutales. Il est à craindre que les prévisions sur les recettes de 1999 ne puissent être réalisées, la hausse de la masse salariale prévue étant vraisemblablement trop optimiste. Le faible nombre de créations d’emplois consécutives à la réduction du temps de travail à 35 heures aura, de plus, pour conséquence de réduire les recettes espérées.

Il est regrettable, par ailleurs, que le taux d’augmentation retenu pour l’enveloppe “ médecine de ville ” soit inférieur au taux d’augmentation de l’ONDAM, l’augmentation de cette enveloppe étant vraisemblablement déjà consommée par le dépassement de l’ONDAM prévisible pour 1998.

Les mécanismes d’encadrement financier des dépenses médicales sont très contestables. Rien n’est proposé, par ailleurs, en matière de cotisations patronales et de retraites. S’agissant de l’allocation de rentrée scolaire, on peut se demander qui a financé le report à trois mois de son paiement par l’Etat.

M. Yves Bur a considéré qu’un équilibre durable des comptes de la sécurité sociale doit reposer sur une réelle maîtrise des dépenses et non pas sur l’évolution de la conjoncture. Beaucoup d’incertitudes pèsent sur la réalisation des prévisions sur lesquelles repose le présent projet de loi.

En matière de lits de cures médicalisés, le Gouvernement propose de financer 7 000 places supplémentaires. Cet engagement permettra-t-il de répondre aux besoins sur le terrain ? Ce chiffre s’ajoute-t-il aux 14 000 lits qui avaient été budgétés en 1996-1997 ? A combien s’élève aujourd’hui le nombre de lits autorisés mais non financés ?

M. Denis Jacquat s’est à son tour demandé combien de lits ont été effectivement autorisés mais non financés à ce jour et à quelle échéance les engagements pris seront respectés, les situations locales devenant souvent très difficiles.

En réponse, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a fourni les indications suivantes :

- L’affectation d’une partie des droits sur les tabacs rapporte 4,2 milliards de francs à la sécurité sociale, soit pratiquement le double de l’année 1997.

- On ne peut pas affirmer que la politique du Gouvernement n’est pas bonne parce qu’il a de la chance du fait de la reprise de la croissance économique. Au contraire, si 6 milliards de francs de recettes supplémentaires sont dus à la croissance, celle-ci a été accompagnée, voire accélérée, par des mesures positives comme la suppression des cotisations salariales d’assurance maladie.

- S’agissant de l’absence de compensation des exonérations de charges dues à la sécurité sociale par l’Etat du fait de la réduction du temps de travail, aucun signe ne laisse apparaître des engagements contraires à ceux annoncés lors du débat de cette loi. Toutefois, il est paradoxal de dire à la fois que cette loi ne créera pas d’emplois et qu’elle coûtera cher aux régimes, puisque son coût est lié à la création d’emplois. Il faut donc se réjouir du coût de ce texte, car il traduira une réduction du chômage.

- Le taux de progression de l’ONDAM est supérieur à celui de 1997, et, l’année dernière, l’opposition avait formulé des reproches selon lesquels cette croissance était excessive, alors que cette année elle en juge les composantes trop faibles.

- Le taux prévisionnel de croissance de la masse salariale apparaît réaliste ; on verrait mal, d’ailleurs, la loi de financement reposer sur une base différente de celle de la loi de finances.

- L’article 4 du présent projet de loi comporte une mesure de reconduction d’exonération de charges sur les bas salaires. Cette reconduction laissera le délai nécessaire pour aborder les questions de fond qui se posent.

- Enfin, la question du nombre de lits supplémentaires de cure médicale financés et du nombre restant à financer doit être posée au Gouvernement, seul habilité à répondre.

III.- EXAMEN DES ARTICLES

La commission a procédé à l’examen des articles du présent projet de loi au cours de ses séances des mercredi 21 et jeudi 22 octobre 1998.

TITRE PREMIER

ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE

Article premier

Approbation du rapport annexé

Cet article a pour objet d’approuver le rapport annexé au projet de loi, relatif aux orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et aux objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier, conformément à la loi organique du 22 juillet 1996. Il permet au Parlement d’avoir un débat qualitatif sur les intentions exprimées par le Gouvernement. Il convient de rappeler que ce rapport du Gouvernement au Parlement peut être amendé.

Cette année, le rapport comprend cinq parties, concernant :

- une politique de santé au service des populations ;

- la rénovation de la politique familiale ;

- les moyens de faire face aux défis du vieillissement ;

- l’insertion des handicapés ;

- l’équilibre du régime général et la réforme de son mode de financement.

L’examen du rapport annexé par la commission figure à la fin du présent rapport.

*

La commission a adopté l’article premier et le rapport annexé modifié.

Après l’article premier

La commission a rejeté un amendement présenté par Mme Jacqueline Fraysse visant à rétablir les élections à la sécurité sociale.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 2

La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant les modalités d’une réforme du mode de calcul des cotisations patronales à partir du 1erjanvier 1999, afin de favoriser les entreprises à fort taux de main-d’œuvre ainsi que les petites et moyennes entreprises (PME) et d’augmenter la contribution des entreprises les plus accumulatrices de capitaux.

M. Maxime Gremetz a souligné l’importance qu’attache son groupe à l’adoption de cet amendement, rappelant l’engagement pris en 1997 par le Gouvernement d’examiner cette année l’élargissement de l’assiette des cotisations patronales. L’amendement proposé prend en compte la diversité des entreprises, préserve et soutient l’emploi, en prévoyant une cotisation moins forte pour les entreprises à forte main-d’œuvre et pour les PME. Il garantit également l’avenir de la protection sociale, le niveau des contributions devant être fixé en fonction du besoin de financement de la sécurité sociale.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a déclaré partager le souhait qu’une telle réforme, dont on peut discuter les modalités techniques, soit conduite, mais a rappelé que le Premier ministre avait légitimement souhaité que les partenaires sociaux soient préalablement consultés. Ces discussions venant de débuter, il est prématuré de s’engager sur le contenu de la réforme. Il proposera cependant avec le président Jean Le Garrec un amendement au rapport annexé à l’article premier pour que soit fixée à la fin du premier semestre 1999 l’issue des discussions en cours avec les partenaires sociaux. Dans ces conditions, il s’est déclaré défavorable à l’amendement même s’il partage totalement les préoccupations qu’il exprime.

M. Bernard Accoyer a manifesté son désaccord sur l’amendement qui, transférant la charge des cotisations patronales sur la valeur ajoutée, risque de conduire les entreprises à faible main-d’œuvre à se délocaliser, menaçant ainsi directement l’emploi dans notre pays, comme l’a montré le rapport de M. Edouard Malinvaud.

M. Maxime Gremetz a souligné qu’il y avait urgence à légiférer en la matière, compte tenu de l’engagement ancien du Gouvernement en faveur de cette réforme et a rappelé l’attachement très fort de son groupe à l’adoption du présent amendement.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a également a rejeté un autre amendement de Mme Jacqueline Fraysse proposant d’instituer une cotisation sociale sur les revenus financiers des entreprises perçue au même taux que les cotisations sociales des salariés.

La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse proposant de créer un régime d’assurance contre le risque de non-paiement des cotisations sociales patronales à la sécurité sociale, financé par les cotisations des employeurs et géré par une association des organisations patronales les plus représentatives.

M. Maxime Gremetz a souligné la nécessité de récupérer les dettes de cotisations patronales dues à la sécurité sociale.

Indiquant que les cotisations non recouvrées devraient s’élever cette année à près de 14 milliards de francs, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a noté que le taux de non-recouvrement cette année s’est amélioré en 1998 par rapport aux années précédentes, puisqu’il sera inférieur à 2 %, la région Corse se distinguant notablement avec un taux de 9 %. Il a souhaité que le présent amendement puisse faire l’objet d’une expertise technique afin que le taux de l’assurance proposée sur les cotisations patronales n’entraîne pas un coût qui s’avérerait supérieur à celui du non-recouvrement des cotisations.

M. Jean-Luc Préel a estimé qu’il fallait d’abord que l’Etat s’engage à payer l’intégralité des exonérations de charges sociales décidées, au premier rang desquelles la compensation résultant de la réduction du temps de travail à 35 heures.

M. Yves Bur après avoir, à son tour, souligné le problème de la non-compensation intégrale, a souhaité connaître la position du rapporteur sur ce sujet.

M. Alain Néri considérant que l’amendement avait le mérite de soulever un problème ancien, a souhaité qu’il soit réexaminé en seconde lecture et a regretté que certaines entreprises refusent de payer leurs cotisations sociales en faisant du chantage à l’emploi.

M. Bernard Accoyer a préconisé que la discussion soit élargie au problème des remises de cotisations accordées à des mutuelles de la fonction publique. Des amendements seront proposés en ce sens afin de permettre aux URSSAF de recouvrir l’intégralité de ces sommes.

M. Edouard Landrain s’est déclaré favorable à l’amendement qui pose le problème de la non-compensation intégrale des exonérations de charges sociales accordées par l’Etat, soulignant que la discussion récente sur la taxe professionnelle avait soulevé parmi les élus de vives inquiétudes en la matière.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a demandé aux auteurs de l’amendement de le retirer contre l’engagement de son réexamen lors de la seconde lecture du présent projet.

L’amendement a alors été retiré par son auteur.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Jacqueline Fraysse, visant à exonérer de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) les travailleurs frontaliers, conformément à un règlement communautaire.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a indiqué que cet amendement était fondé puisque les travailleurs frontaliers sont déjà exonérés de la contribution sociale généralisée (CSG). En revanche, cet amendement risque de constituer un “ cavalier social ”. La CRDS étant une recette affectée à la CADES et non au régime général de la sécurité sociale, cet amendement devrait figurer dans le projet de loi de finances et non dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

L’amendement a été retiré par son auteur.

Article 2

(articles L. 651-1, L. 651-2-1, L.135-1 à L.135-6 et L.135-6
du code de la sécurité sociale)

Affectation des excédents de la contribution sociale de solidarité des sociétés au FSV et création au sein de cet organisme d’un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse

Cet article crée, au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse qui a pour objet de consolider le financement des retraites servies par le régime général et les régimes alignés en mettant en oeuvre le principe de la “ répartition provisionnée ”. Le fonds de réserve sera dans un premier temps alimenté par une fraction du solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés - dite “ C3S ”. Les règles régissant l’affectation de cette contribution sont modifiées en conséquence : le FSV se substitue aux actuels régimes bénéficiaires de second rang pour percevoir le solde disponible après la première répartition entre les régimes prioritaires, les sommes ainsi versées au FSV étant ensuite réparties entre le fonds de réserve et les opérations de solidarité correspondant à la mission actuelle du FSV.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome III du présent rapport (rapport de M. Denis Jacquat sur l’assurance vieillesse).

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Bernard Accoyer.

M. Bernard Accoyer a indiqué que l’affectation au fonds de réserve de l’excédent de C3S constituait un détournement de cette contribution destinée aux artisans et commerçants. De plus, la dotation de 2 milliards de francs consacrée au fond de réserve reste notoirement insuffisante eu égard aux besoins de financement des retraites par répartition.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, après avoir observé que le dispositif proposé pour créer un fond de réserve comportait de nombreuses zones d’ombre, a néanmoins jugé que l’idée de la répartition provisionnée méritait d’être débattue. Les conclusions de la mission Charpin, qui seront rendues au printemps prochain, permettront de donner à ce débat toute l’ampleur nécessaire. Des mesures pourraient ainsi être intégrées dans le prochain projet de loi de financement.

M. Jean-Luc Préel a souhaité connaître le montant de l’excédent de la C3S reporté sur l’exercice 1999.

M. Pascal Terrasse a indiqué que la C3S était in fine supportée par l’ensemble des salariés. Aussi, le fait que l’excédent de cette contribution soit affecté au fonds de réserve est logique et ne pénalise pas particulièrement les artisans et commerçants.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite successivement rejeté :

- un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à supprimer le premier alinéa du III prévoyant un prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA en 1999, son auteur ayant fait valoir que la C3S ne devait pas être utilisée pour compenser le désengagement de l’Etat du financement du BAPSA et le rapporteur ayant souligné que le prélèvement prévu intervenait après le comblement du déficit comptable des régimes de non salariés non agricoles ;

- un amendement de M. Bernard Accoyer visant à affecter l’excédent de la C3S à la compensation intégrale par l’Etat des exonérations de cotisations sociales prévues par la loi sur les 35 heures ;

- un amendement de M. Germain Gengenwin visant à supprimer le principe de l’affectation des excédents de la C3S à un fonds de réserve.

La commission a adopté un amendement de M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, précisant que la première section du FSV regroupant les opérations actuelles du Fonds bénéficiera d’une fraction du solde du produit de la C3S et non pas d’une fraction de ce produit.

La commission a rejeté un amendement de M. François Goulard supprimant le paragraphe IV distinguant deux sections au sein du FSV, la seconde étant consacrée au fonds de réserve, son auteur ayant souligné que les missions du fonds de réserve n’étaient pas définies et que ses recettes avaient un caractère conjoncturel.

La commission a examiné un amendement de M. Alfred Recours prévoyant que les recettes et les dépenses du FSV devraient être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale.

M. Alfred Recours a souligné que les dispositions en vigueur, qui imposaient au Gouvernement de présenter au Parlement les mesures nécessaires pour maintenir l’équilibre du FSV, avaient un caractère soit incantatoire, soit injonctif, et qu’elles ne tenaient pas compte de la création des lois de financement.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a suggéré de limiter le champ d’application des dispositions proposées à la première section du FSV, puisque les comptes du fonds de réserve seraient par définition déséquilibrés pendant la phase de constitution des provisions nécessaires.

La commission a adopté l’amendement modifié dans le sens souhaité par M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse.

La commission a rejeté un amendement de M. Germain Gengenwin supprimant les dispositions du paragraphe IV relatives au fonds de réserve, son auteur ayant indiqué que la faiblesse des moyens consacrés à ce nouveau fonds ne permettait pas de garantir l’avenir des retraites.

La commission a ensuite adopté un amendement de conséquence de M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, précisant que le fonds de réserve bénéficiera d’une fraction du solde du produit de la C3S et non pas d’une fraction de ce produit.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, visant à supprimer, dans le texte proposé pour l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, les dispositions prévoyant que les recettes du fonds de réserve comprennent toute ressource nouvelle lui étant affectée par voie législative ou réglementaire.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a précisé que cette disposition était redondante pour le pouvoir législatif et qu’elle attribuait au pouvoir réglementaire une compétence relevant du domaine exclusif de la loi. En effet, l’affectation des recettes de la sécurité sociale ne dépend que du législateur, et particulier dans la loi de financement.

Le président Jean Le Garrec s’est interrogé sur la portée de cette suppression, puisque, du même coup, serait supprimé le principe même de nouvelles recettes.

M. Bernard Accoyer a tenu à rappeler son opposition à la création même du fonds de réserve.

M. Pascal Terrasse a estimé que la modification proposée semblait supprimer toute possibilité d’abonder le fonds.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a souligné qu’il serait plus adéquat que les dispositions législatives créant une nouvelle recette affectée au fonds modifient directement l’article L. 135-6 précité, rendant ainsi inutile la “ disposition balai ” dont la suppression était proposée par l’amendement. Il a néanmoins estimé qu’il était plus important de défendre la compétence du législateur contre les empiétements du pouvoir réglementaire et a modifié en conséquence son amendement pour ne plus supprimer que la référence aux dispositions réglementaires.

Le président Jean Le Garrec a fait part de son accord avec l’amendement ainsi corrigé, que la commission a adopté.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Pascal Terrasse tendant à créer un conseil de surveillance au sein du fonds de réserve.

M. Pascal Terrasse a fait valoir que cette création correspondait à une nécessité et que la composition du conseil, renvoyée au pouvoir réglementaire, devait, selon lui, inclure des parlementaires et des partenaires sociaux.

M. François Goulard a indiqué que si le fonds, dont il désapprouve au demeurant le principe, devait être créé, alors la création d’un tel conseil s’imposerait. Il a souhaité, compte tenu des déficiences constatées lors de leur contrôle sur certains établissements financiers, que les fonctionnaires du ministère des finances ne siègent pas au sein de ce conseil.

M. Bernard Accoyer et M. Jean-Luc Préel se sont opposés à l’amendement en estimant qu’il relevait de l’improvisation et ne répondait pas aux problèmes posés par l’avenir des retraites.

Après que M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, eut rappelé qu’il existait un comité de surveillance au FSV et s’en soit remis à la sagesse de la commission, l’amendement a été adopté.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Accoyer étendant le bénéfice des exonérations fiscales prévues par l’article 83-1bis du code général des impôts aux régimes de retraite complémentaires institués au profit des salariés, des commerçants et artisans et des exploitants et salariés agricoles.

M. Bernard Accoyer a rappelé les difficultés auxquelles serait confronté au cours des prochaines années le financement des retraites. Il est donc nécessaire de ménager, à côté du système de répartition, auquel il convient d’être toujours très attaché, des systèmes complémentaires. A l’heure actuelle, les fonctionnaires bénéficient, en application du code général des impôts, d’un avantage fiscal simple et efficace leur permettant de cotiser à des systèmes complémentaires. L’extension d’une telle possibilité aux autres catégories d’actifs paraît justifiée en termes d’équité.

M. Pascal Terrasse a rappelé que des systèmes spécifiques aux salariés du privé fonctionnent déjà sur la base de l’article 83 du code général des impôts. Si le problème est important, et le débat largement ouvert suite aux travaux du commissariat général du plan, un amendement au projet de loi de financement pour 1999 ne constitue pas un cadre adéquat pour l’aborder.

M. Yves Bur a jugé que les systèmes applicables aux fonctionnaires étaient parfaitement équitables, parce que bénéficiant à tous les niveaux de revenus et que leur réussite prouvait l’intérêt d’étendre le droit à déduction intégrale des cotisations dont bénéficient leurs ressortissants. Il a rappelé que ces organismes complémentaires, comme la Préfon, ne posaient pas de problèmes de gestion.

M. François Goulard a jugé que cet amendement mettait en lumière l’évidente nécessité de créer des systèmes complémentaires de retraite par capitalisation. Les dispositions de l’article 83 du code général des impôts applicables aux salariés du secteur privé sont particulièrement complexes et ce système, comme d’autres, ne connaît que très peu d’applications contrairement à celui de la Préfon, qui, géré par la Caisse des dépôts et consignations, donne de très bons résultats.

M. Alfred Recours a souligné que cet amendement aboutissait à morceler une question de fond alors qu’il convenait, au contraire, de l’aborder dans sa globalité. La retraite complémentaire dans la fonction publique est en fait indirectement financée par l’employeur, c’est-à-dire par l’Etat. En revanche, il existe d’autres mécanismes réservés aux salariés du secteur privé, comme les plans d’épargne entreprise. Il convient avant tout de pérenniser la retraite par répartition. Enfin, on ne peut ignorer le coût que représenterait un tel amendement pour les finances publiques.

M. Claude Evin et le président Jean Le Garrec ont estimé que le dispositif proposé constituait un cavalier social, la loi organique excluant qu’un dispositif de nature exclusivement fiscale figure en loi de financement.

M. Germain Gengenwin s’est demandé s’il était raisonnable, comme le propose le gage de l’amendement, de financer les retraites par le verre de bière ou le paquet de cigarettes.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a estimé qu’en termes de procédure, l’amendement proposé paraissait se situer hors du champ de compétence des lois de financement de la sécurité sociale. Il y a également un débat de fond, les sommes versées à la Préfon étant intégralement déductibles, alors que le mécanisme applicable au secteur privé ne retient qu’une déductibilité partielle des cotisations des salariés et de l’abondement de l’employeur.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté l’article 2 ainsi modifié.

Après l’article 2

La commission a rejeté un amendement présenté par M. François Goulard visant à permettre la création de plans d’épargne retraite, après que M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, eut jugé ce dispositif intéressant.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Luc Préel demandant au Gouvernement d’informer le Parlement des modalités de mise en œuvre d’une caisse de retraite des fonctionnaires.

M. Jean-Luc Préel a jugé souhaitable de créer une caisse autonome pour les fonctionnaires afin de clarifier la situation du financement des retraites des fonctionnaires.

M. François Goulard a regretté l’absence de transparence sur le coût des retraites, qui a pu se manifester lors de la transformation de La Poste en établissement public, ce qui a entraîné des difficultés pour constituer le bilan du nouvel établissement.

M. Bernard Accoyer a rappelé que les collectivités locales doivent désormais mettre en place une comptabilité analytique et patrimoniale mais qu’un très grand flou subsiste sur les montants affectés aux retraites des fonctionnaires. A cet égard, on peut se demander comment ont été utilisés les fonds transférés au budget de l’Etat lors de la privatisation de France Telecom.

M. Germain Gengenwin a estimé nécessaire d’ouvrir le débat sur le coût réel des agents de l’Etat.

Après que M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, eut estimé que cet amendement permettrait plus de transparence sur la question des retraites, la commission l’a rejeté.

Article 3

Versement forfaitaire du FSV à la CNAVTS au titre des chômeurs des départements d’outre-mer non pris en compte pour les exercices 1994, 1995 et 1996

Cet article met à la charge du FSV17 un versement exceptionnel de 2,9 milliards de francs au régime d’assurance vieillesse des travailleurs salariés. L’objet de ce versement est de compenser de manière forfaitaire les pertes de recettes subies par la CNAVTS en 1994, 1995 et 1996 du fait que les effectifs de chômeurs utilisés au cours de ces trois exercices pour déterminer les versements du FSV visant à compenser le coût de la validation gratuite des périodes de chômage ne tenaient pas compte des chômeurs des départements d’outre-mer (DOM).

Cette omission s’explique par le fait que, jusqu’en 1997, les données statistiques fournies par l’UNEDIC au FSV n’intégraient pas les chômeurs des DOM. Calculé sur la base d’estimations ex post comportant inévitablement une part d’arbitraire, le versement de 2,9 milliards de francs prévu par l’article 3 ne peut donc avoir qu’un caractère forfaitaire.

Les catégories de chômeurs et assimilés visées par l’article 3 sont identiques à celles visées par l’article L. 135-2 du code de la sécurité sociale qui détermine les dépenses prises en charge par le FSV. Il s’agit des personnes ayant perçu l’une des prestations suivantes :

- allocations du régime d’assurance chômage (article L. 351-3 du code du travail) ;

- allocations d’insertion (article L. 351-4 du même code) ;

- allocation de solidarité spécifique (article L. 351-10 du même code) ;

- allocation de préretraite - licenciement versée par le Fonds national de l’emploi (2° de l’article L. 322-4 du même code) ;

- allocation versée aux bénéficiaires des conventions de conversion (article L. 322-3 du même code) ;

- allocation de préparation à la retraite des anciens combattants d’AFN (article 125 de la loi de finances pour 1992).

Sont également concernés les chômeurs non indemnisés pour les périodes visées au 3° de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale18.

Comme cela a été précisé de manière détaillée dans le commentaire de l’article 2, la dépense nouvelle mise à la charge du FSV par l’article 3 ne devrait pas dégrader l’équilibre financier de ce fonds en 1999, dans la mesure où il bénéficiera, au titre de ses dépenses de solidarité, d’une recette supplémentaire de 3,6 milliards de francs provenant de la contribution sociale de solidarité des sociétés.

*

Un amendement de précision rédactionnelle présenté par M. François Goulard a été retiré par son auteur.

La commission a adopté l’article 3 sans modification.

Article additionnel après l’article 3

(article L. 241-10 du code de la sécurité sociale)

Exonération de cotisations patronales pour les associations prestataires employant des aides à domicile

La commission a examiné, en discussion commune, un amendement présenté par M. Pascal Terrasse visant à accorder aux associations prestataires employant des aides à domicile l’exonération à 100 % de cotisations patronales dont bénéficient déjà les associations mandataires et les particuliers employeurs ainsi qu’un amendement de M Germain Gengenwin ayant la même portée mais dépourvu de gage.

M. Pascal Terrasse a estimé nécessaire de mettre à parité les associations prestataires, qui ne disposent que d’une exonération à 30 %, et les associations mandataires et les particuliers, qui bénéficient d’une exonération totale de cotisations patronales.

M. Germain Gengenwin a déclaré se rallier à la rédaction proposée par M. Pascal Terrasse.

M. Bernard Accoyer s’est déclaré défavorable à cet amendement car il compromettait le financement de la sécurité sociale en exonérant de cotisations patronales un secteur d’activité appelé à créer de nombreux emplois.

M. Claude Evin a constaté qu’il était incohérent de préconiser la baisse des charges pour les entreprises en général et de refuser cet amendement au seul motif qu’il était proposé par la majorité.

Après que MM. Yves Bur et François Goulard se sont exprimés en faveur d’un amendement permettant de mettre à égalité les différentes formules d’aide à domicile, la commission l’a adopté.

Article 4

( articles 6 et 6-2 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 )

Prorogation pendant trois ans et plafonnement du dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche du “ premier salarié ”

Le présent article poursuit trois objets :

1°) proroger pendant trois ans la mesure d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche d’un premier salarié, 2°) plafonner l’exonération à la fraction de la rémunération égale au salaire minimum de croissance, 3°) et simultanément, faire en sorte que l’employeur ne puisse pas cumuler cette mesure, ainsi recentrée sur les bas salaires, avec un autre dispositif d’exonération.

1. La prorogation de l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche d’un premier salarié (1° du II)

Le système d’exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale pendant deux ans pour l’embauche d’un premier salarié sur contrat à durée indéterminée (CDI) - à temps plein ou à temps partiel - a été instauré par l’article 6 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d’ordre social. Concernant chaque année plus de 70 000 embauches, ce dispositif est d’une grande attractivité pour les employeurs, particulièrement dans le secteur des emplois marchands qui représente sept embauches sur dix en moyenne.

a) La prorogation de la mesure depuis 1989

Aux termes de la loi de janvier 1989 déjà citée, cette mesure était applicable aux embauches effectuées entre le 15 octobre 1988 et le 31 décembre 1989. Cette date a par la suite été repoussée à quatre reprises :

- au 31 décembre 1990 par l’article 19 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989,

- au 31 décembre 1991 par l’article 10 de la loi n° 90-1260 du 31 décembre 1990,

- au 31 décembre 1993 par l’article 47-1 de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991,

- au 31 décembre 1998 par l’article 4-1 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993.

Le dispositif ainsi prolongé aurait dû venir à expiration au 31 décembre 1998. La mesure ayant fait la preuve de son efficacité, le présent article propose de proroger le dispositif pendant une période supplémentaire de trois années, soit jusqu’au 31 décembre 2001.

b) Un champ d’application progressivement étendu

Reconduite, cette mesure a fait l’objet d’extensions successives depuis sa création. Le bénéfice de cette exonération n’était initialement accordé qu’aux seuls travailleurs indépendants, avant d’être étendu aux gérants minoritaires ou égalitaires de SARL en décembre 1990. Notons à ce propos qu’aujourd’hui la part des entreprises individuelles, qui représente moins d’un utilisateur sur deux, a baissé au profit de celle des gérants de SARL. En mars 1992, l’accès au dispositif fut ouvert aux associations, aux mutuelles, aux coopératives d’utilisation de matériel agricole (CUMA) ainsi qu’aux groupements d’employeurs, d’artisans ou de commerçants. En mars 1994, la mesure fut élargie aux contrats à durée déterminée (CDD) d’au moins 12 mois et aux employeurs reprenant une entreprise existante (circulaire n° 94 / 12 du 10 mars 1994). Dans le cas d’un CDD, l’exonération porte sur une période égale à la durée initiale du contrat, hors renouvellement, soit au moins 12 mois et au plus 18 mois. Lorsque le contrat est un CDI (ce qui correspond à la presque totalité des cas), la durée d’application du dispositif demeure fixée à 24 mois à compter de l’embauche.

Selon les chiffres de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES), les emplois à temps plein représentent les trois quarts des embauches.

c) Un bilan plutôt favorable qui plaide pour la reconduction du dispositif

· Un flux d’entrées toujours supérieur à 70 000 embauches par an, mais des taux variables selon les secteurs d’activité

Les effectifs concernés sont passés de 70 870 en 1991 à 74 792 en 1997, avec un pic en 1994 (87 905), comme l’indique le tableau ci-après.

Flux des embauches en cours d’année en France métropolitaine

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Agriculture

3 %

2,9 %

2,9 %

2,6 %

2,8 %

2,3%

1,3%

Industrie

11,3 %

11,2 %

12,5 %

10,5 %

10,6 %

10,3%

10,0 %

Bâtiment génie civil

23,9 %

20,6 %

18,6 %

20,7 %

20,6 %

19,1%

18,9 %

Services

dont services marchands

services non-marchands

62,8 %

61,6 %

0,2 %

65,3 %

64,1 %

0,1 %

66,0 %

64,8 %

1,2 %

66,2 %

64,9 %

1,3 %

65,9 %

-

-

68,3%

-

-

69,8 %

-

-

Effectifs

70 870

77 165

75 116

87 905

71 973

73 404

74 792

        Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

En 1999, le flux des embauches devrait être de l’ordre de 75 000 selon les estimations du ministère. Aucune baisse sensible du nombre d’entrées dans le dispositif n’est donc prévue ; le ministère estime donc que la mesure de plafonnement proposée par le présent article devrait être sans incidence quant à l’attractivité du dispositif.

· En moyenne, les exonérations de cotisations patronales se prolongent pendant 21 mois. Cette durée moyenne correspond au rapport entre le stock annuel moyen et le flux des embauches. Pour l’année 1997, à un flux de 74 792 embauches a correspondu un stock de 127 000 bénéficiaires, soit une durée moyenne de 127 000 / 74 792, c’est à dire 1,7 an ou 20,4 mois.

· Près de dix ans après la mise en place de ce dispositif, on peut constater que celui-ci s’avère réellement créateur d’emplois durables. Ainsi selon une enquête commandée par la DARES et portant sur la période allant de décembre 1996 à juillet 1997, deux années après l’embauche, plus de la moitié des “ premiers salariés ” se trouvaient encore dans l’entreprise. 37 % des contrats étaient rompus avant la fin du droit à exonération. En outre, il faut souligner que les embauches réalisées dans ce cadre se font majoritairement sous contrat à durée indéterminée, qui représentent désormais la quasi-totalité des embauches avec 92,8 % en 1994, 92,9 % en 1995, 94,4 % en 1996 et 96,5 % en 1997.

2. Le plafonnement de l’exonération (I)

Il est proposé de mieux cibler la mesure sur les bas salaires, ce qui a pour effet de favoriser l’emploi des moins qualifiés, et induit des économies non négligeables pour les organismes de sécurité sociale qui supportent intégralement le coût du dispositif depuis sa création en 1989.

a) Un objectif de recentrage sur les bas salaires

Alors que depuis 1989, l’exonération de cotisations porte sur la totalité du salaire, le I de l’article propose de plafonner cette exonération à la fraction de la rémunération égale au salaire minimum de croissance par heure rémunérée, et ce, dans la limite de la durée légale ou conventionnelle du travail. Ce type de plafonnement constitue une règle habituelle en matière d’exonération. C’est le cas pour les contrats initiative emploi (CEI), les contrats emploi solidarité (CES) et les contrat de qualification.

Cette disposition devrait avoir des incidences sur le public concerné par ces embauches. En favorisant les bas salaires, le plafonnement est en effet susceptible d’influencer le niveau de formation des salariés embauchés dans ce cadre. En 1997, les emplois d’employés représentaient 33,5 % du total, ceux d’ouvriers qualifiés 24,1 % et non qualifiés 12 %. Au total, ces trois catégories d’emplois concernaient plus des deux tiers des emplois offerts. On note toutefois une augmentation de la qualification des “ premiers salariés ” depuis 1990, comme le montre le tableau ci-dessous.

Niveau de formation des salariés embauchés

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Licence ou diplôme d’ingénieur ou plus (I et II)

4 %

4,8 %

5,8 %

6,1 %

6,3 %

7,7 %

8,5 %

BTS, DUT et fin de 1 er cycle universitaire (III)

6,8 %

7,8 %

9,4 %

10,3%

10,1%

11,1%

11,5%

Niveau baccalauréat (IV)

14,2%

15,1%

16,7%

17,2%

17,3%

18,7%

17,6%

CAP et BEP(V)

46,1%

43,3%

40,2%

39,4%

39,3%

37,5%

35,8%

Certificat d’éducation

professionnelle (V bis)

5,4%

5,2%

5,1%

5,3%

5,8%

4,7%

3,9%

Niveau de fin de scolarité (VI)obligatoire

23,5%

23,8%

22,8%

21,7%

21,2%

20,3%

22,7%

   Source : DARES, Premières synthèses, septembre 1998 n°38-1

La répartition par niveau de formation des premiers salariés embauchés en 1997 montre que les non diplômés et les salariés détenteurs d’un CAP ou d’un BEP représentent la majorité des embauches dans ce dispositif.

graphique

     Source : DARES, ministère de l’emploi et de la solidarité

Si le ministère n’a pas procédé à des estimations précises relatives au nombre d’emplois supplémentaires pouvant résulter du meilleur centrage sur les bas salaires, il reste que l’impact global en termes d’emplois est d’autant plus élevé que le salaire est faible. L’argument économique à l’origine du plafonnement est donc le suivant : l’exonération sera d’autant plus incitative et donc créatrice d’emplois que les rémunérations des salariés concernés seront peu élevées. Avec le plafonnement proposé, l’effort financier se concentrera sur les petites structures (les PME notamment) qui sont plus susceptibles d’avoir recours à des embauches au SMIC ou à un salaire proche de salaire minimum qu’à des embauches de cadres supérieurs avec des rémunérations plus élevées.

En application du III de l’article, ne seront concernées par la plafonnement que les embauches effectuées à partir du 1er janvier 1999. Celles ayant été effectuées auparavant continueront de bénéficier du dispositif antérieur jusqu’à l’échéance normale de la mesure.

Il convient de noter que l’ensemble des dispositifs comportant des systèmes d’exonérations de cotisations de sécurité sociale jusqu’à des seuils déterminés (1 fois le SMIC ou 1,3 fois le SMIC pour certains contrats aidés) doivent faire l’objet d’une réflexion globale dans les mois à venir. La période de prorogation de trois ans doit être l’occasion de remettre à plat ces divers dispositifs afin d’éviter l’effet de “ trappe à bas salaires ” susceptible d’inciter les employeurs à offrir de façon systématique des emplois rémunérés au SMIC. Il convient, en outre, de réfléchir à la façon de lisser à l’avenir les effets de seuil propres à ce type de mesure.

b) Un effet de réduction de la charge financière incombant aux organismes de sécurité sociale

L’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale prévoit que toute mesure d’exonération, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi n°94-637 du 25 juillet 1994, donne lieu à compensation intégrale au régime concerné par le budget de l’Etat. A contrario, toutes les mesures qui ont été instituées avant cette date doivent en principe continuer à être régies par la règle déterminée au moment de leur mise en place.

En ce qui concerne l’exonération “ premier salarié  ”, ce sont les organismes sociaux qui supportent seuls depuis 1989, sans compensation financière de la part de l’Etat, les manques à gagner en termes de cotisations patronales. Le coût global du dispositif est loin d’être négligeable puisque le montant des cotisations patronales exonérées s’est établi en 1997 à 2 709,6 millions de francs et se montait à 1 419,5 millions pour la période de janvier à juillet 1998.

Coût du dispositif

En millions de francs

1990

1279,3

1991

1788,8

1992

2455,0

1993

2723,0

1994

2723,0

1995

2942,0

1996

2839,3

1997

2709,6

1998

(janvier à juillet)

1419,5

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

c) Des économies non négligeables, dès 1999, qui doivent s’accentuer en année pleine à la fin de la période (fin 2001)

· Le plafonnement de l’exonération prévu par le I de l’article doit permettre d’en minorer les coûts. Le gain attendu de cette mesure s’élève à 130 millions de francs ; c’est-à-dire que le prélèvement des cotisations patronales va représenter une recette supplémentaire de 130 millions de francs, grâce au resserrement du dispositif.

· En année pleine, c’est-à-dire lorsque l’exonération ne s’appliquera plus qu’à des embauches réalisées après le 31 décembre 1998, le gain de la nouvelle mesure pourrait atteindre 800 millions (ce qui devrait correspondre à la situation au 31 décembre 2001), d’après les estimations réalisées par le ministère de l’emploi et de la solidarité. En 2000, le gain devrait être de 585 millions, l’exonération s’appliquera encore à quelques embauches réalisées avant la date du 31 décembre 1998.

3. Le non-cumul avec une autre exonération ou une aide directe de l’Etat à la création d’emploi (II 2°))

Le droit en vigueur empêche le cumul de l’exonération avec les aides directes de l’Etat à la création d’emploi. Le 2° du II de l’article y ajoute une règle de non-cumul avec les autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales.

a) La situation actuelle et jusqu’au 1er janvier 1999

Il convient de souligner que la condition de non-cumul ne figurait pas explicitement dans les textes antérieurs relatifs au dispositif. Jusqu’en 1993, les dispositifs d’exonération de cotisations à un titre ou à un autre apparaissaient comme des dérogations exceptionnelles à l’obligation légale de cotiser. Aussi le non-cumul était-il de droit à l’exception des cas où le législateur avait prévu expressément des possibilités de cumul. Depuis l’introduction, en 1993, des allégements de charges sur les bas salaires et la multiplication des dispositifs d’allégements de charges, la complexité de la panoplie des aides à l’emploi et la très forte augmentation du nombre de bénéficiaires ont conduit le législateur à préciser, pour chacun des dispositifs, les règles de cumul et de non-cumul.

Bien entendu, jusqu’à aujourd’hui et la modification proposée par le présent article, cette question n’avait aucun intérêt pratique s’agissant de l’exonération “ premier salarié ”, puisque l’exonération était totale et portait sur l’ensemble du salaire quel que soit son montant. Ainsi le cumul avec une autre exonération n’aurait procuré aucun avantage supplémentaire à l’employeur. Avec la proposition de plafonnement, il devient nécessaire de trancher la question du cumul ou du non-cumul.

b) L’impossibilité de cumuler avec une autre mesure d’exonération de cotisations patronales

En vertu du 2° du II du présent article, la fraction du salaire supérieure au SMIC sera assujettie dans les conditions normales au calcul de droit commun des cotisations patronales de sécurité sociale. Le seuil (SMIC) est clairement établi, ce qui accentue la visibilité de la mesure. Aucune mesure dégressive n’est prévue afin de lisser la mesure pour les rémunérations supérieures au salaire de croissance.

Les éventuels effets d’aubaine qui auraient pu permettre aux employeurs de bénéficier de plusieurs aides sous formes d’exonérations pour une même embauche sont ainsi évités. Les autres mesures qui auraient en effet pu s’ajouter à l’exonération “ premier salarié ” sont notamment le dispositif de réduction sur les bas salaires applicable aux salaires jusqu’à 1,3 fois le SMIC mensuel, et éventuellement, l’abattement pour les contrats de temps partiel à hauteur de 30 % de cotisations patronales de sécurité sociale pour la totalité du salaire.

Il convient, enfin, d’observer que la règle de non-cumul avec une aide directe de l’Etat à la création d’emplois est maintenue. Le présent article ne prévoyant aucune modification à ce propos, les dispositions législatives applicables à ce jour resteront en vigueur. Il faut toutefois noter que la portée de cette règle demeure limitée dans les faits, les aides directes de l’Etat à l’emploi ayant eu tendance à diminuer au cours des années récentes au profit des dispositifs d’exonérations de cotisations.

*

La commission a examiné trois amendements de suppression du I de cet article présentés par MM. Germain Gengenwin, François Goulard et Bernard Accoyer.

M. Yves Bur a estimé qu’il ne fallait pas remettre en cause de nombreux projets d’embauche dans les entreprises artisanales qui sont de véritables gisements d’emplois.

M. François Goulard a considéré que ces amendements s’inscrivent dans le cadre plus général du débat sur la baisse des charges sociales.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a rappelé que le dispositif d’exonération des charges patronales pour l’embauche d’un premier salarié existe depuis 1989 et qu’il a permis la création de 70 000 emplois par an pour un coût relativement peu élevé (2,7 milliards de francs en 1997). Cette exonération arrivant à expiration au 31 décembre 1998, il convient de prolonger le dispositif en le ciblant prioritairement sur les bas salaires par un plafonnement au niveau du SMIC.

M. Germain Gengenwin a estimé préférable de conserver le dispositif antérieur, qui constituait un véritable encouragement à l’embauche d’un premier salarié par de petites entreprises artisanales.

M. Bernard Accoyer a considéré que cette mesure allait surtout pénaliser le niveau de salaire des jeunes qualifiés.

La commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Bernard Accoyer prévoyant l’allégement des cotisations sociales pour l’embauche d’un premier salarié aux rémunérations allant jusqu’à deux fois le niveau du SMIC.

M. Bernard Accoyer a précisé qu’il s’agissait d’atténuer l’effet néfaste du présent article sur l’emploi en mettant en oeuvre les propositions du rapport Malinvaud. Il faut, en effet, insuffler un nouveau souffle pour le recrutement de jeunes salariés dans les entreprises nouvelles.

Après que M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a rappelé que le rapport Malinvaud permettait d’ouvrir un débat qui ne sera pas tranché à très brève échéance, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Bernard Accoyer autorisant le cumul de l’exonération de charges pour l’embauche d’un premier salarié avec d’autres exonérations totales ou partielles de cotisations patronales.

M. Bernard Accoyer a considéré que le Gouvernement n’avait pas maîtrisé le problème du chômage des jeunes et du chômage de longue durée et qu’il fallait en conséquence favoriser cette lutte par la mise en place d’exonérations de charges sociales plus importantes.

M. Germain Gengenwin a souligné qu’il existait des abus dans les cumuls d’exonérations, notamment dans les grandes surfaces, dans lesquelles des jeunes sont parfois embauchés à mi-temps pour bénéficier de l’exonération de 30 % de charges patronales.

La commission a rejeté cet amendement, puis un amendement de M. Bernard Accoyer accordant une exonération totale de charges patronales pour les emplois à domicile en faveur des personnes âgées dépendantes créés par les centres d’action sociale et les associations agréées à but non lucratif.

La commission a adopté l’article 4 sans modification.

Après l’article 4

La commission a examiné, en discussion commune, deux amendements, l’un de M. Bernard Accoyer, l’autre de M. Yves Nicolin, visant à renforcer l’allégement des charges sur les bas salaires dans la limite de 1,4 fois le SMIC, en prenant en compte les proportions de salariés à bas salaire et de travailleurs manuels ou d’ouvriers employés dans l’entreprise.

M. Bernard Accoyer a indiqué qu’il s’agissait de reprendre une proposition de loi déjà déposée à l’Assemblée nationale, la même proposition ayant fait l’objet d’une adoption en première lecture au Sénat, visant à renforcer l’allégement des charges sociales sur les bas salaires, comme l’a proposé le rapport de M. Malinvaud.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a estimé nécessaire que la réflexion sur l’allégement des charges sur les bas salaires se poursuive.

La commission a rejeté les deux amendements.

La commission a rejeté un amendement de M. Yves Nicolin visant à étendre l’exonération de charges patronales de sécurité sociale à toutes les personnes handicapées accueillies à titre onéreux chez un particulier.

Article 5

(articles L. 131-6, L. 136-3 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale)

Possibilité de requalification en revenus professionnels des revenus tirés de la location-gérance d’un fonds de commerce par un travailleur indépendant et basculement dans le champ fiscal du recouvrement de contributions sociales sur certains types de revenus

Le présent article comporte deux volets distincts.

Il vise en premier lieu à empêcher la mise en place de certains montages juridiques consistant, pour les travailleurs indépendants ou les artisans, à mettre en location-gérance leur fonds de commerce dans lequel ils exercent leurs activités professionnelles, artifice qui leur permet de percevoir un loyer et non une rémunération qui serait assujettie aux cotisations de sécurité sociale.

En deuxième lieu, le présent article tend à dessaisir au profit des administrations fiscales les Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) de la charge de prélever la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les bénéfices industriels et commerciaux non professionnels.

1. La requalification des revenus de la location-gérance (1° et 2°)

L’objectif de cette disposition est de lutter contre une forme d’évasion sociale difficile à cerner.

a) Des montages juridiques frauduleux

La presse a récemment relaté des cas de détournements de la législation fiscale et sociale grâce au recours - simple ou combiné - des délocalisations et des mises en location-gérance de fonds de commerce. L’exemple ayant fait l’objet de la couverture médiatique la plus importante concerne une coiffeuse installée dans la Drôme. Celle-ci, propriétaire d’un salon à Valence, avait choisi, sur les conseils de la Confédération de défense des commerçants et des artisans, de mettre en location-gérance son fonds de commerce, et parallèlement, d’en délocaliser fictivement le siège social en Grande-Bretagne. Au regard du droit français, cette situation apparaissait doublement illégale :

- D’une part, le dispositif de la location-gérance, prévu par la loi modifiée n° 56-277 du 20 mars 1956, était détourné de son objet, puisque cette personne continuait en réalité à exercer son activité professionnelle au sein de l’entreprise. A ce titre, elle aurait dû percevoir un revenu professionnel soumis au calcul des cotisations de sécurité sociale. Officiellement inscrite à la Chambre du commerce de Cardiff, elle avait renoncé à son identité d’artisan dans le système français, pour devenir loueur de fonds.

- D’autre part, la délocalisation en Grande-Bretagne, Etat membre de l’Union européenne où les charges fiscales et sociales sont comparativement moins élevées pour les artisans que dans le système français, était illégale, nonobstant le principe de la liberté d’établissement prévu dans le droit communautaire. Les entreprises françaises exerçant leurs activités sur le sol national sont en effet tenues d’en respecter les dispositions fiscales et sociales. La liberté d’établissement des sièges de sociétés commerciales dans les pays de l’Union européenne ne saurait permettre aux gérants concernés d’échapper à la législation du pays dans lequel l’ensemble de leurs activités professionnelles se déroulent. Dans le cas étudié, l’activité et la clientèle du fonds de commerce étaient restées exclusivement localisées sur le territoire français. Aussi le lieu du siège social ne correspondait-il qu’à une boîte aux lettres, aucune activité professionnelle n’ayant lieu sur le sol britannique.

Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont, quant à elles, répertorié divers cas semblables, dans plusieurs régions et pas uniquement en Bretagne ou dans les Côtes d’Armor. Il était donc nécessaire de remédier au vide, ou tout au moins, au flou juridique prévalant en ce domaine.

b) Les modalités de contrôle

Les montages juridiques décrits aboutissent, en réalité, à créer des situations de travail clandestin, puisque les travailleurs indépendants ou les artisans concernés ne sont pas rémunérés pour leur activité professionnelle mais de façon détournée grâce à la perception du loyer de la location-gérance. Aux termes de l’article L 324-9 du code du travail, “ le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions de l’article L 324-10, est interdit (...) ”. Selon l’article L 324-10, “ Est réputé travail dissimulé par dissimulation d’activité l’exercice à but lucratif d’une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou d’actes de commerce par toute personne physique ou morale qui, se soustrayant intentionnellement à ses obligations : a°) n’a pas requis son immatriculation au répertoire des métiers (...) ou au registre du commerce et des sociétés, lorsque celle-ci est obligatoire, ou a poursuivi son activité après refus d’immatriculation, ou postérieurement à une radiation ; b°) ou n’a pas procédé aux déclarations qui peuvent être faites aux organismes de protection sociale ou à l’administration fiscale en vertu des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.(...) ”. L’article L 324-12 du code du travail prévoit que “ les infractions aux interdictions mentionnées à l’article L 324-9 sont recherchées par les officiers et agents de police judiciaire, les agents de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes, les agents agréés à cet effet et assermentés des organismes de sécurité sociale et des caisses de mutualité sociale agricole, les inspecteurs du travail, les contrôleurs du travail (...) ”.

Les inspecteurs assermentés des URSSAF éprouvent, dans les faits, quelques difficultés à effectuer les contrôles nécessaires. On peut relever que les organismes de la Caisse autonome nationale de compensation de l’assurance-vieillesse artisanale (CANCAVA) et de l’Organisation autonome nationale de l’industrie et du commerce (ORGANIC), auparavant relativement démunis face à ce phénomène, ont récemment décidé de mettre en place des équipes de contrôleurs assermentés. Ceux-ci devraient prochainement être opérationnels.

c) Une possibilité nouvelle : la requalification des revenus tirés de la location-gérance en revenu professionnel

Le présent article vise à insérer un alinéa nouveau après le deuxième alinéa de l’article L. 131-6 du code de la sécurité sociale relatif aux cotisations d’assurance maladie et maternité, aux allocations familiales des travailleurs non salariés non agricoles et aux cotisations d’assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles ou commerciales. Selon le premier alinéa de l’article L. 131-6, ces diverses cotisations sont assises sur le revenu professionnel non salarié ou, le cas échéant, sur des revenus forfaitaires. Le deuxième alinéa décrit le mode de calcul du revenu professionnel.

Le du présent article tend à intégrer dans le calcul des revenus professionnels les revenus tirés de la location de tout ou partie d’un fonds de commerce, d’un établissement artisanal, ou d’un établissement commercial et industriel muni du mobilier ou du matériel nécessaire à son exploitation, lorsque ces revenus sont perçus par une personne qui réalise des actes de commerce au titre de l’entreprise louée ou y exerce une activité. Bien évidemment, les travailleurs indépendants ayant mis en location-gérance un fonds de commerce dans lequel ils n’exercent plus aucune activité ne sont pas concernés par cette disposition.

Le du présent article propose de compléter l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale par une disposition similaire pour les travailleurs salariés et assimilés. L’article visé concerne le calcul des cotisations des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. Désormais, les revenus tirés de la location-gérance d’un fonds de commerce seront pris en compte dans le calcul des cotisations assises sur les rémunérations ou gains versés aux travailleurs salariés et assimilés, “ lorsque ces revenus sont perçus par une personne qui réalise des actes de commerce au titre de l’entreprise louée ou y exerce une activité ”.

Ainsi dans tous les cas, les organismes de sécurité sociale auront la possibilité de requalifier les revenus tirés de la location-gérance en revenu professionnel, assujetti à cotisations dans les conditions de droit commun, s’il s’avère, à la suite de contrôles ou de vérifications sur place et / ou sur pièces, que le bénéficiaire des loyers exerce toujours une activité professionnelle au sein du fonds de commerce.

2. Basculement dans le champ fiscal du recouvrement de la CSG et de la CRDS sur les revenus industriels et commerciaux non professionnels (3°, 4° et 5°)

a) La compétence exclusive des URSSAF et les difficultés actuelles de recouvrement

Aux termes de l’actuel troisième alinéa de l’article L. 136-3 du code de la sécurité sociale, les URSSAF sont compétentes pour recouvrer la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les bénéfices industriels et commerciaux et les bénéfices non commerciaux dits “ non professionnels ”.

Il faut relever que le troisième alinéa de l’article L. 136-3 du code de la sécurité sociale est la codification du troisième alinéa de l’article 129 de la loi de finances pour 1991 n° 90-1168 du 29 décembre 1990. En effet, la loi n° 93-936 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale du 22 juillet 1993 a prévu dans son article 7 d’insérer dans le code de la sécurité sociale, au livre premier, titre III, un chapitre IV, intitulé : “ Contribution sociale généralisée ”. Les articles de la loi de finances initiales pour 1991 ont ainsi été codifiés de la manière suivante : les articles 127 modifié, 128 à 130 sont devenus respectivement les articles L. 136-1, L. 136-2, L. 136-3 et L. 136-4, et l’article 132 est devenu l’article L. 136-6.

Dans la pratique, les URSSAF éprouvent certaines difficultés à prélever ces contributions sociales sur les bénéfices industriels et commerciaux dits “ non professionnels ”. A titre d’exemple, cette catégorie peut recouvrir des bénéfices de diverses origines, comme ceux perçus par des concessionnaires de droits communaux, par des membres de copropriétés de navires, par des propriétaires de parts de wagons, etc. Les titulaires de tels revenus n’ont a priori aucun lien avec les URSSAF qui ne connaissent que la masse salariale. D’ailleurs, la perception de ces revenus n’entraîne pas l’affiliation de leurs titulaires à un régime de sécurité sociale. Dans ces conditions, les titulaires de ces revenus ne sont pas connus des URSSAF et des organismes de sécurité sociale en tant que tels. Soit ils se font connaître de manière spontanée auprès de la caisse locale de l’URSSAF, soit les bonnes relations que cette caisse entretient avec les services fiscaux incitent ces derniers à lui communiquer les informations utiles pour identifier les bénéficiaires de ces revenus.

L’une comme l’autre solution apparaissent par trop aléatoires. Même si les intéressés n’ont pas toujours la volonté de frauder, ils ne sont pas naturellement en contact avec les URSSAF. A l’heure actuelle, on estime entre 600 et 700 millions de francs le total des revenus industriels et commerciaux non professionnels ; les montants de CSG effectivement appelées sur ces revenus demeurent très faibles. La question se pose naturellement davantage pour les revenus non professionnels que pour les revenus professionnels. Le dispositif du présent article porte uniquement sur le premier type de revenus.

b) Le basculement des revenus non professionnels vers le champ fiscal

Afin d’améliorer les conditions de recouvrement de la CSG et de la CRDS sur les bénéfices industriels et commerciaux non professionnels, le présent article propose de transférer cette compétence aux services fiscaux qui apparaissent, de fait, plus à même de connaître des revenus des individus. L’obligation incombant à tout contribuable de déclarer à l’administration fiscale l’ensemble de ses revenus porte également, le cas échéant, sur l’existence de revenus industriels et commerciaux non professionnels. Certes, le défaut de déclaration est toujours envisageable, mais il entre alors dans le cadre classique de la fraude fiscale et relève du contrôle fiscal. Dans les cas de déclaration normale, les services fiscaux seront à même de prélever dans les conditions normales les taux de CSG et de CRDS applicables en vertu de la législation. L’opération de transfert de compétences suppose plusieurs modifications de la législation opérées par les 3°, 4° et 5° du présent article.

Le présent article, s’il vise à donner une compétence exclusive à l’administration fiscale pour recouvrer la CSG et la CRDS sur ce type de revenus, cherche à éviter tout risque de double assujettissement. Il convient pour ce faire de dessaisir totalement les URSSAF de sa compétence initiale en la matière. Tel est l’objet dudu présent article qui abroge l’article du code de la sécurité sociale (article L. 136-3, section première “ De la contribution sociale sur les revenus d’activité et sur les revenus de remplacement ”) lequel prévoyait la soumission à contributions sociales au titre des revenus d’activités des bénéfices non commerciaux et des bénéfices industriels et commerciaux des employeurs et travailleurs indépendants dits “ non professionnels ”.

Le du présent article, qui propose l’abrogation du g) du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, est une conséquence de cette première abrogation. Il est en effet logique d’abroger également le g) du I du L. 136-6 actuel, qui prévoyait que l’administration fiscale recouvre les contributions sociales sur “ tous autres revenus mentionnés à l’article 92 du code général des impôts ” - ce qui vise en fait les bénéfices non commerciaux non professionnels - dès lors qu’ils n’avaient pas été, de fait, assujettis aux contributions sociales par les URSSAF en application de l’actuel troisième alinéa du L. 136-3. A cet égard, on peut relever qu’en l’état actuel de la législation, les bénéfices non commerciaux non professionnels pouvaient être assujettis à la contribution sociale généralisée “ patrimoine ” au seul motif qu’ils ne l’ont pas été au titre de la CSG “ revenus d’activités ” pour des raisons de fait. Avec les abrogations de l’article L. 136-3 et du g) du I de l’article L. 136-6, ce sont l’ensemble des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non commerciaux non professionnels des employeurs et travailleurs indépendants qui se trouvent exclus de la soumission à contributions sociales sur les revenus d’activités.

Ces bénéfices relèveront désormais des contributions sociales “ patrimoine ”, comme c’est déjà le cas pour les revenus tirés de locations meublées non professionnelles. Afin de soumettre l’ensemble de ces revenus à contribution et, parallèlement, d’améliorer le taux de recouvrement en donnant compétence à l’administration fiscale, le du présent article propose en effet une nouvelle rédaction du b) du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale. Celui-ci est inclus dans la section II “ De la contribution sociale sur les revenus du patrimoine ”, ce qui signifie que ce sont les services fiscaux qui seront compétents pour recouvrer et contrôler le recouvrement de ces contributions. Ainsi sont désormais intégrés dans le calcul des revenus du patrimoine des employeurs et travailleurs indépendants au titre de la CSG et de la CRDS patrimoine “ tous les autres revenus qui entrent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux au sens des dispositions du code général des impôts ”.

Deux exceptions sont logiquement prévues dans la nouvelle rédaction du f). En premier lieu, ne sont pas concernés les revenus assujettis à la cotisation d’allocations familiales prévue au premier alinéa de l’article L. 242-11, c’est-à-dire les revenus d’activité des employeurs et des travailleurs indépendants. Ceux-ci resteront assujettis aux contributions sociales sur les revenus d’activités en vertu de l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale, qui ne fait l’objet d’aucune modification. Les revenus industriels et commerciaux professionnels continueront à être soumis à l’obligation de contributions sociales recouvrées de droit par les organismes sociaux.

La deuxième exception renvoie à l’article L. 242-1 nouvellement rédigé qui porte, comme on l’a vu plus haut, sur les “ revenus tirés de la location-gérance de tout ou partie d’un fonds de commerce, d’un établissement artisanal, ou d’un établissement commercial ou industriel muni du mobilier ou du matériel nécessaire à son exploitation lorsque ces revenus sont perçus par une personne qui réalise des actes de commerce au titre de l’entreprise louée ou y exerce une activité. ”.

On peut enfin relever que dans sa rédaction précédente, le f) du I de l’article L. 136-6 comprenait les revenus des locations meublées non professionnelles. La nouvelle rédaction, qui fait référence à “ tous autres revenus qui entrent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux ”, englobe également ces premiers revenus. Ainsi le du présent article substitue l’ensemble des bénéfices industriels et commerciaux non professionnels aux seuls revenus tirés des locations meublées non professionnelles visées au f) du I du L. 136-6 actuel.

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article de M. Bernard Accoyer.

M. Bernard Accoyer a estimé que cet article, qui vise à apporter une réponse à certaines délocalisations qui ont fait l’objet d’une forte médiatisation dans la période récente tout en restant rarissimes, avait une portée excessive.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a estimé, au contraire, que l’article avait une portée générale allant au-delà des quelques cas ayant fait l’objet d’une couverture médiatique et visait à lutter contre les délocalisations, qui semblent se multiplier, pour échapper aux prélèvements obligatoires, notamment les cotisations sociales. Il s’agit simplement de lutter contre les fraudes et les abus de droit en permettant la requalification de loyers perçus par des locataires-gérants de fonds de commerce en revenus d’activité. Il faut, en outre, souligner que les sociétés civiles immobilières (SCI) ne sont pas concernées par l’article.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné trois amendements identiques, le premier de M. François Goulard, le deuxième de M. Germain Gengenwin et le troisième de M. Bernard Accoyer, visant à limiter la possibilité de requalifier les loyers de location-gérance en revenus professionnels au seul cas où les locataires-gérants ne perçoivent aucune autre rémunération que celles qu’ils retirent de la mise en location-gérance de leur fonds.

M. François Goulard a estimé que les délocalisations faisaient apparaître les différences de prélèvement socio-fiscal entre les différents pays qui, dans une économie ouverte, sont en concurrence, et prendre conscience des excès de la France en matière de prélèvements obligatoires.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, s’est opposé à ces amendements, qui reprennent d’ailleurs une proposition de l’Union professionnelle des artisans (UPA), et tendent à favoriser les délocalisations et l’évasion sociale et fiscale.

M. Germain Gengenwin a indiqué qu’il convenait effectivement de lutter contre la fraude et a souligné que son amendement avait simplement pour objet de limiter la portée excessive du présent article.

M. Bernard Accoyer s’est interrogé sur la constitutionnalité de l’article qui n’a en réalité pour objet que de lutter contre quelques cas de fraude.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, ayant estimé qu’il était inacceptable de prôner la mise en concurrence entre les Etats, a estimé qu’il convenait de lutter contre les délocalisations, le travail dissimulé et les phénomènes d’évasion en matière de cotisations sociales.

M. François Goulard a considéré que les cas d’évasion sociale que l’article visait à combattre étaient limités et que celui-ci risquait d’accroître encore le sentiment chez les professions indépendantes selon lequel le poids des charges sociales et fiscales est excessif.

La commission a rejeté les trois amendements.

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à supprimer la possibilité, pour les services fiscaux qui recouvrent les contributions sociales sur les revenus du patrimoine, de retenir des frais d’assiette et de perception à ce titre.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général a précisé qu’il convenait d’éviter que les services fiscaux chargés du recouvrement ne réduisent le produit de certaines contributions sociales en prélevant des frais.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à exclure la possibilité de requalification lorsque l’ensemble des revenus du travailleur indépendant n’est pas supérieur au SMIC.

M. Bernard Accoyer a indiqué que de nombreux travailleurs indépendants percevaient de très faibles revenus.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général a estimé que la lutte contre la fraude en cette matière ne pouvait supporter la fixation d’un seuil.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a rejeté deux amendements de M. Bernard Accoyer, le premier visant à exclure la possibilité de requalification lorsque le propriétaire du fonds de commerce est dans l’impossibilité matérielle ou physique de l’exploiter lui-même, le second visant à exclure la possibilité de requalification pour les veuves et ayants-droit d’un travailleur indépendant, M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général ayant indiqué que tous les propriétaires de fonds de commerce n’étant pas en mesure d’exploiter leurs fonds ne seraient pas concernés par l’article.

La commission a adopté l’article 5 ainsi modifié.

Article 6

(article L. 243-14 nouveau du code de la sécurité sociale)

Obligation pour les entreprises redevables de plus de 6 millions de francs de cotisations de régler les sommes dues par virement

Le présent article vise à contraindre les entreprises ayant un total de 6 millions de francs de cotisations de sécurité sociale, de contributions et de taxes sociales, à les régler par virement aux organismes de recouvrement dont elles relèvent au cours d’une année civile.

1. Une mesure de modernisation de la gestion des organismes de recouvrement qui porte en réalité sur près de la moitié des cotisations et contributions

Les entreprises redevables de cotisations, contributions et taxes pour un montant supérieur à 6 millions de francs au titre d’une année civile sont en France au nombre de 5 000. Bien que la réforme introduite par le présent article ne touche qu’un nombre relativement limité d’entreprises, en valeur absolue, ces cotisations représentent environ 45 % du total des sommes prélevées par les Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF).

a) Favoriser la dématérialisation du mode de paiement

L’obligation de paiement par virement, si elle n’avait encore jamais été prévue en matière sociale, existe déjà en matière fiscale pour le paiement de divers impôts et taxes dus par les entreprises. On peut citer les cas de la TVA, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle. Le dispositif du présent article vise d’ailleurs un seuil comparable à celui applicable en matière fiscale ; celui-ci s’élève à 500 000 francs par mois, pour les versements de la taxe professionnelle par exemple.

Jusqu’à présent, les entreprises ne devaient s’acquitter de leurs cotisations sociales que par chèque. Les organismes de recouvrement ne s’étaient pas dotés des capacités techniques permettant de gérer de façon informatique les virements référencés ; en d’autres termes, ils n’étaient pas en mesure d’identifier l’auteur et l’origine des virements. La branche recouvrement a récemment entrepris les démarches nécessaires en termes d’équipement informatique et de formation de ses agents pour faire face à cette novation. Cette avancée a d’ailleurs fait l’objet d’une préparation importante puisque la réforme est en gestation depuis environ deux ans.

b) Les avantages à attendre de cette réforme pour les organismes de recouvrement

- Les manipulations matérielles réalisées au moment du paiement, par les entreprises, de leurs cotisations de sécurité sociale constituent traditionnellement des pics d’activité qui mobilisent de façon très importante les services de l’URSSAF. Ces surcharges de travail ont lieu en règle générale tous les 5 du mois - pour le paiement mensuel des cotisations provenant des entreprises de plus de 10 salariés - et les 15 de chaque trimestre - pour les entreprises de moins de 10 salariés. Selon les directeurs de caisses, il conviendrait de lisser ce phénomène afin de mettre en place une organisation plus rationnelle des méthodes de travail.

- Par ailleurs, le paiement par chèque comporte un inconvénient important résultant de l’effet de la date de valeur appliquée aux chèques remis à l’encaissement. En effet, les cotisations sont portables, c’est-à-dire que les entrepreneurs peuvent remettre leurs chèques à la date limite du paiement ; or la valeur du chèque ne peut être encaissée que le jour suivant sa remise ou sa réception. Les comptes de l’URSSAF sont donc crédités au jour j + 1. Ce délai d’un jour peut avoir des incidences non négligeables pour la branche recouvrement, qui peut être amenée à emprunter ou à placer des sommes très importantes d’un jour sur l’autre. L’impact financier sera donc lissé grâce au paiement par virement qui neutralise l’effet de la date de valeur s’appliquant aux chèques.

2. Le dispositif prévu : une obligation légale assortie de sanctions financières en cas de non-respect

Le I du présent article vise tout d’abord à modifier l’intitulé de la section V dans le chapitre III du titre V du livre II du code de la sécurité sociale. Cette section, actuellement intitulée “ Dispositions diverses ”, sera intitulée : “ Encaissement des cotisations, contributions et taxes sociales recouvrées par les organismes visés à l’article L. 213-1. ”

a) L’obligation légale

Le II de l’article consiste à insérer dans la section V un article L. 243-14 (article unique de la section) prévoyant l’obligation, pour les entreprises ou les établissements d’une même entreprise, de régler par virement les sommes dues sur le compte spécial d’encaissement de l’organisme de recouvrement dont ils relèvent, si le montant des cotisations, contributions et taxes dues dépasse les 6 millions de francs. A terme, ce seuil devrait être progressivement abaissé afin de généraliser progressivement le procédé du paiement par virement bancaire. Il faut relever que le II du nouvel article L. 243-14 vise de la même façon le cas des entreprises “ autorisées à verser pour l’ensemble ou une partie de leurs établissements les cotisations dues à un organisme de recouvrement autre que celui ou ceux dans circonscription desquels ces établissements se trouvent situés ”.

b) Un système de sanctions financières

La dématérialisation des moyens de paiement représente indiscutablement une voie à développer. Afin de rendre ce processus définitif et applicable à toutes les entreprises sans possibilité de dérogations, le III du nouvel article L. 243-14 met en place un système de pénalisations financières pour celles des entreprises n’ayant pas respecté l’obligation de payer par virement. Dans ce cas, une majoration de 0,2 % sera en effet appliquée au montant global à régler par l’entreprise, même si celle-ci s’en est acquittée en temps voulu. Le même type de sanctions existe en matière fiscale.

Le IV de l’article L. 243-14 nouveau précise que “ les règles et les garanties et sanctions attachées au recouvrement des cotisations de sécurité sociale sont applicables à la majoration prévues au III ”. En outre, il est indiqué que “ les modalités d’application du présent article sont, en tant que de besoin, fixées par décret en Conseil d’Etat. ” Ce décret permettra de déterminer notamment les modalités de majorations du fait de pénalités de retard comme les règles applicables en matière de remise gracieuse.

Enfin, le III du présent article prévoit que l’ensemble de ces dispositions entreront en vigueur à partir du 1er avril 1999. Ce dispositif ne sera donc pas applicable dès le 1er janvier 1999, ce qui aurait permis de le mettre en place, d’emblée, dans le cadre d’une année civile complète. Il est vrai que cela permet de donner aux entreprises un délai supplémentaire pour organiser, en liaison avec leurs banques notamment, ce nouveau mode de paiement.

*

La commission a rejeté un amendement de suppression de l’article de M. Bernard Accoyer, après que celui-ci eut indiqué que le système proposé entraînerait une augmentation des charges pour les entreprises qui devraient supporter les jours de date de valeur et que M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, eut estimé l’amendement infondé.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer prévoyant que le règlement par virement repousse la date limite de règlement des cotisations, contributions et taxes, de cinq jours ouvrables.

M. Bernard Accoyer a indiqué que les entreprises n’avaient pas à supporter de charges supplémentaires en raison de la nouvelle obligation de paiement par virement.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a estimé que le paiement par virement ne créerait pas de charges supplémentaires pour les entreprises, l’article prévoyant seulement que les entreprises sont débitées le jour où elles doivent payer, et a rappelé que ce système ne concernerait qu’environ 5 000 grandes entreprises.

M. François Goulard a, au contraire, estimé que le paiement par virement s’effectue plus rapidement que le paiement par chèque. Les entreprises se voyant imposer le nouveau système de paiement par virement supporteront donc une charge supplémentaire.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté l’article 6 sans modification.

Article 7

(article 12 de l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 )

Suppression de la déductibilité des dépenses de recherche de l’assiette d’un prélèvement à la charge de l’industrie pharmaceutique

Cet article modifie l’assiette d’une contribution, instituée par le III de l’article 12 de l’ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996, modifiée, relative aux mesures urgentes tendant au rétablissement de l’équilibre financier de la sécurité sociale, dont sont redevables les entreprises pharmaceutiques, à raison du chiffre d’affaires hors taxe réalisé en France du 1er janvier au 31 décembre 1995. Il vise à inclure dans l’assiette de cette contribution les frais de recherche, éligibles au crédit d’impôt en application de l’article 244 quater du code général des impôts.

Le présent article vise donc à modifier l’assiette de l’une des contributions auxquelles sont soumises les entreprises pharmaceutiques dans le cadre de l’ordonnance du 24 janvier 1996. Celle-ci a créé, à titre exceptionnel, trois contributions assises :

- sur les frais de prospection et d’information visés à l’article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, dont le taux doit être fixé par décret, entre 4 % et 6 %. Le décret n° 96-688 du 2 août 1996, relatif au taux de ces contributions, a fixé le taux à 5,7 %. Les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 100 millions de francs sont généralement exonérées (sauf s’il s’agit de certaines filiales) ;

- sur l’accroissement du chiffre d’affaires entre 1995 et 1994, en fonction d’un barème prévu par le dispositif, les taux de prélèvements étant fixés par le décret du 2 août 1996 ;

Sont exonérées de cette contribution, outre les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 100 millions de francs, celles dont la croissance du chiffre d’affaires a augmenté de moins de 3 % en 1995 par rapport à 1994.

- enfin, et c’est exclusivement sur cette dernière contribution que porte le présent article, sur le chiffre d’affaires de 1995 dont sont retranchées “ les dépenses de recherche éligibles au crédit d’impôt mentionné à l’article 244 quater B du code général des impôts. Son taux, compris entre 1,5 % et 2 % selon l’ordonnance, a été fixé par le décret précité à 1,7 %.

Le crédit d’impôt-recherche

L’article 67 de la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982, codifié à l’article 244 quater B du code général des impôts a institué une mesure fiscale en matière de développement de l’effort de recherche scientifique et technique des entreprises sous forme d’un crédit d’impôt. Ce crédit d’impôt consiste en une réduction de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu dû par les entreprises ou en une restitution, représentant 50 % de l’accroissement en volume de leur effort de recherche et développement d’une année par rapport à la moyenne des deux années précédentes.

L’article 73 de la loi de finances pour 1996 a reconduit le mécanisme jusqu’au 31 décembre 1998.

Huit types de dépenses ouvrent droit à ce crédit :

·  les dotations aux amortissements des immobilisations affectées à la recherche ;

·  les salaires des ingénieurs et les techniciens de recherche ;

·  les frais de fonctionnement forfaitairement aux taux de :

- 100 % des dépenses de personnel, qui se rapportent aux chercheurs et techniciens de recherche affectés exclusivement dans les territoires ruraux de développement prioritaire et les zones d’aménagement du territoire ;

- 65 % des dépenses de personnel, qui se rapportent aux chercheurs et techniciens de recherche qui exercent tout ou partie de leur activité dans la région Ile-de-France ;

- 75 % des dépenses de personnel, dans les autres cas ;

·  la sous-traitance de recherche effectuée par des organismes agréés ;

·  les frais de dépôts et de maintenance des brevets ;

·  les dotations aux amortissements des brevets acquis en vue de la recherche ;

·  certaines dépenses de normalisation ;

·  les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises individuelles du secteur textile.

Le montant du crédit d’impôt-recherche de l’industrie pharmaceutique, en 1994, était voisin de 300 millions de francs.

Les entreprises assujetties étaient tenues de déclarer à l’ACOSS les “ éléments nécessaires au calcul des contributions ”. Le recouvrement par l’ACOSS a fait apparaître les résultats suivants :

(en millions de francs)

Contribution assise sur les dépenses d’information et de prospection (art. 12 I)

Contribution assise sur l’accroissement de chiffre d’affaires entre 1995 et 1994 (art. 12 II)

Contribution assise sur le chiffre d’affaires “ 1995 ” déduction faite des frais de recherche (art. 12 III)

Total

596

725

1 179

2 500

Toutefois, les trois contributions ont été attaquées devant le Conseil d’Etat. Celui-ci, dans l’arrêt société “ Baxter ”, du 28 mars 1997, a rejeté :

- des griefs liés au contreseing ;

- un argument tiré du fait que l’ordonnance n’avait pas fixé le taux de chaque contribution, le Conseil estimant suffisante la précision avec laquelle les limites de variations des taux étaient établies par l’article 12 de l’ordonnance ;

- des arguments portant sur le principe d’égalité, notamment du fait des règles d’exonération - les entreprises se trouvant dans des situations différentes ne doivent pas nécessairement être soumises à des règles différentes. Le Conseil d’Etat a, en outre, rappelé que le champ d’application de l’article L. 596 du code de la santé publique visait en fait la totalité des établissements autorisés à exploiter des spécialités pharmaceutiques en France, qu’il s’agisse de laboratoires français ou étrangers.

Cependant, la société “ Baxter ” a soulevé la contradiction entre cette contribution et diverses stipulations du Traité de Rome. La réponse à ce grief “ dépend de la question de savoir si constitue une discrimination illégale, au regard des articles ci-dessus mentionnés, le fait de définir l’assiette d’une contribution exceptionnelle à taux proportionnel, instaurée en 1996, comme le chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1995 au titre des spécialités pharmaceutiques remboursables et des médicaments agréés à l’usage des collectivités, dont sont retranchées les charges comptabilisées au cours de la même période au titre des dépenses afférentes à la réalisation en France d’opérations de recherche scientifique et technique ; que la réponse au moyen tiré de la violation de l’article 93, paragraphe 3, qui devrait être examiné en cas de réponse négative à la question qui précède, dépend de la question de savoir si la déduction fiscale susmentionnée constitue une aide au sens de l’article 92 du traité du 25 mars 1957 ; que ces questions soulèvent une contestation sérieuse ”.

En conséquence, le Conseil d’Etat a fait usage de l’article 177 du Traité et saisi de cette question d’interprétation la Cour de justice des Communautés européennes 19. Celle-ci a déjà entamé la procédure :

- la séance d’observations orales devant la Cour est intervenue au début du mois de juin 1998 ;

- l’avocat général devait présenter ses conclusions le 20 octobre 1998 ; sur cette base, la Cour statuera définitivement environ 3 à 4 mois plus tard ;

- l’affaire sera alors ensuite réexaminée par le Conseil d’Etat qui devrait, pour sa part, statuer à l’issue d’une procédure susceptible de durer à nouveau au moins 5 à 6 mois. Une décision du Conseil pourrait donc être rendue dès le début de l’été 1999.

Même si le Conseil d’Etat a déjà jugé que la déduction des frais de recherche ne constituait pas une restriction quantitative à l’importation des spécialités pharmaceutiques, prohibée par l’article 30 du Traité, les difficultés les plus sérieuses ne sont pas réglées : la restriction d’assiette liée aux dépenses éligibles au crédit d’impôt-recherche ne concerne que les recherches effectuées en France.

Le présent article, à titre préventif, vise donc à modifier à la fois l’assiette et le taux de la contribution en litige, déjà perçue.

1. Le premier élément du dispositif vise à ajouter à l’assiette de la contribution les charges des dépenses de recherche, en supprimant l’exception qui était faite par l’article 12 III de l’ordonnance les concernant. Il s’agit donc d’un élargissement de la base applicable à une contribution déjà recouvrée.

En contrepartie de cette augmentation de la cotisation du fait de l’élargissement de son assiette, le dispositif ramène de 1,7 % à 1,47 % le taux de la contribution. Ici encore, le taux de la contribution est modifié de manière rétroactive.

2. Le dispositif prévoit, selon les cas, le reversement de l’excédent perçu par l’ACOSS ou le paiement du solde par les entreprises pharmaceutiques concernées :

- En cas de trop perçu, le versement - que le texte n’entoure d’aucun délai - s’accompagne du paiement d’intérêts dont le taux est celui de l’intérêt légal. Ce taux, établi par la loi n° 75-619 du 11 juillet 1975 relative au taux d’intérêt légal est actuellement de 3,36 % (décret n° 98-62 du 2 février 1998). En 1999, un nouveau taux sera fixé.

- En cas de “ reste à verser ”, le dispositif renvoie au décret le soin de fixer les modalités de versements supplémentaires.

En dépit de la grande ingéniosité de ce dispositif, qui n’est pas une mesure de validation mais une sorte de texte “ préventif à effet rétroactif ”, puisqu’il modifie le taux, l’assiette et les modalités de paiement d’une contribution ... déjà versée en totalité, le rapporteur doit formuler les observations suivantes :

1°) Le texte actuel ne prévoit pas les modalités de transmission des renseignements spécifiquement relatifs aux dépenses éligibles au crédit d’impôt-recherche. En principe, de tels renseignements n’ont pu échapper à la déclaration initiale. Toutefois, il n’est pas prévu le cas où l’ACOSS ne pourra plus calculer la nouvelle contribution par manque d’éléments.

2°) On peut s’interroger sur le renvoi des modalités de paiement des suppléments au pouvoir réglementaire : celui-ci serait-il de ce fait habilité à prévoir des majorations de retard, des délais de paiement, des modalités de recouvrement ?

3°) Enfin, il est clair que le présent texte comporte une atteinte au principe de non-rétroactivité de la loi, l’article 2 du code civil étant méconnu. Même si elle respecte l’autorité de la chose en l’état jugée, cette sorte de “ validation prévention ” aboutit à modifier une contribution déjà perçue et déjà incorporée dans les lois de financement précédentes et dans les comptabilités des entreprises pharmaceutiques concernées.

Toutefois, le rapporteur souligne que la rétroactivité d’une mesure fiscale n’est pas en elle-même, inconstitutionnelle, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel. En outre on comprend bien la nécessité d’éviter le risque d’une annulation contentieuse à venir, qui, si elle était prononcée, pourrait porter sur la perception de la totalité de cette contribution, soit 1,18 milliard de francs.

*

La commission a examiné deux amendements de suppression de l’article, de M. Bernard Accoyer et de M. François Goulard.

M. Bernard Accoyer a rappelé que l’article visait à prévenir le risque d’annulation par le Conseil d’Etat, suite à une procédure engagée par des laboratoires pharmaceutiques étrangers, d’une disposition prévoyant le paiement d’une contribution exceptionnelle par les laboratoires pharmaceutiques, puis il a exprimé sa préoccupation de voir affaiblis les laboratoires français confrontés à une forte concurrence internationale.

M. François Goulard a estimé que la contribution exceptionnelle allait pénaliser les laboratoires pharmaceutiques français et risquait de réduire leurs efforts de recherche.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a rappelé que l’article visait à prévenir une éventuelle annulation par le Conseil d’Etat ou la Cour de justice des Communautés européennes d’une mesure prise par le Gouvernement de M. Alain Juppé en mettant en conformité les dispositions concernant le prélèvement exceptionnel sur les laboratoires avec le droit communautaire. L’annulation de la disposition en cause entraînerait une perte de ressources de 1,2 milliard de francs.

La commission a rejeté les deux amendements.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à supprimer l’application rétroactive de la mesure, son auteur ayant fait part de son opposition au principe de rétroactivité de la loi et M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant indiqué que dans ce domaine la rétroactivité de la loi était possible.

La commission a adopté l’article 7 sans modification.

Article 8

(article L.135-3 du code de la sécurité sociale )

Incidence de la suppression du droit de fabrication applicable aux produits de parfumerie et à certains alcools

Le présent article tire les conséquences de la suppression d’un droit de fabrication figurant jusqu’ici dans les recettes du fonds de solidarité vieillesse (FSV). En effet, l’article 135-3 du code de la sécurité sociale fait notamment figurer parmi les recettes du fonds depuis 1993 les droits visés à l’article 406 A du code général des impôts. Cet article assujettit :

- les produits de parfumerie et de toilette,

- les produits à base d’alcool ayant un caractère exclusivement médicamenteux ou impropres à la consommation de bouche,

- les alcools, boissons alcooliques et produits à base d’alcool contenus dans des produits alimentaires

à un droit de fabrication dont le tarif est fixé à 790 francs pour les produits de parfumerie, 405 francs pour les alcools destinés à des préparations alimentaires et 300 francs pour les produits médicamenteux.

En 1997, le produit de cette taxe s’est élevé à 322 millions de francs, soit : 248 millions de francs au titre des produits de parfumerie, 45 millions de francs au titre des produits médicamenteux et 29 millions de francs au titre des alcools destinés à des préparations alimentaires, soit 0,45 % des recettes du FSV pour cette même année.

La suppression, prévue par l’article 32 du projet de loi de finances pour 1999, est motivée par la contrariété - soulevée par la Commission européenne par lettre du 8 septembre 1995 - entre la perception de ce droit et la réglementation issue de deux directives communautaires.

Le rapporteur ne peut que prendre acte d’une décision qui relève davantage du constat que du volontarisme que de la loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, en dépit même de sa modicité, on ne peut que regretter l’absence de compensation de cette perte de recettes pour le FSV.

On peut ajouter à cette remarque une constatation purement formelle. Si les “ jeux de miroirs ” entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale sont complexes, il conviendrait, à tout le moins, que le Gouvernement ne réalise une double opération législative que lorsqu’elle est indispensable. Tel est le cas de la décision d’affecter une partie - ou la totalité - d’une imposition d’Etat à la sécurité sociale, qui nécessite un “ départ ” de la loi de finances, conformément à l’article 18 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, puis un mouvement de “ réception ” en loi de financement. Il en est ainsi, par exemple, de l’affectation d’une partie des droits sur les tabacs, qui a donné lieu lors des débats de 1997 à deux dispositions, l’une budgétaire, l’autre dans la loi de financement de la sécurité sociale.

En revanche, la suppression de l’article 406 A du code général des impôts aurait pu figurer exclusivement dans la loi de financement, puisqu’il s’agit, en totalité, d’une recette du FSV. Bien qu’il s’agisse de supprimer un article du code général des impôts, l’abrogation eût mieux trouvé sa place dans la seule loi de financement puisqu’elle ne concerne plus la loi de finances. Certes, l’affectation initiale de la totalité du produit des droits visés à l’article 406 A a été prévue par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale “ dans les conditions fixées par la loi de finances ”. Cette affection, définitive, a été effectuée par l’article 42 de la loi de finances pour 1994, répondant aux conditions posées par le législateur en 1993. Une fois cette affectation réalisée, la suppression de cette recette ne concerne plus que la seule loi de financement de la sécurité sociale. Au demeurant, l’affectation de cette ressource au FSV résulte désormais de l’article 24 de la loi de financement pour 1997 et non d’un dispositif de la loi de finances. Il eût donc été logique que le principe de la suppression figurât dans la seule loi de financement.

*

La commission a adopté l’article 8 sans modification.

Article 9

(article 29 de la loi n° 96-1106 du 27 décembre 1996 )

Taxation des boissons dites “ premix ”

Cet article a pour objet de modifier les conditions de taxation des boissons qui mélangent des boissons non alcoolisées — comme des sodas — et des boissons alcooliques, dites “ premix ” :

La taxation initiale a résulté d’une volonté, clairement affirmée, de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, laquelle est à l’origine d’un amendement devenu l’article 29 de la loi de financement pour 1997.

Pour des motifs liés à la santé publique, le législateur a, en effet, entendu frapper ces boissons d’une imposition assez forte pour limiter leur consommation. En effet, ces boissons sont le plus souvent présentées sous des emballages “ anodins ”, sous forme de canettes, dont le conditionnement, subtilement, fait “ oublier ” la présence d’alcool dans le produit. Les grandes surfaces n’hésitent pas à ne pas les proposer dans les rayons réservés à l’alcool, mais parmi les sodas. Ainsi pourrait-on affirmer que le “ premix ” ne ressemble pas à l’alcool, n’a pas la couleur de l’alcool, le coût de l’alcool mais que... il s’agit bien d’alcool. Naturellement, le consommateur jeune est une cible privilégiée de ce type de produit.

Cet article de la loi de financement pour 1997 a donc prévu, pour les boissons obtenues par mélange avec les boissons visés au 5° de l’article L.1 du code des débits de boissons, une taxation spécifique de l’ordre de 5 francs par canette (la taxation est de 15 francs par litre de boisson). La définition englobe environ 475 000 litres de “ premix ”.

Outre les problèmes de libre circulation des produits dans les pays de l’Union européenne, un tel texte pose plusieurs séries de questions qui ont donné lieu à une annulation par le Conseil d’Etat de l’instruction d’application des douanes du 9 janvier 1997 et, par ailleurs, à un avis motivé de la commission européenne, transmis le 5 août 1998 à la France.

1. Si le “ premix ” est facile à décrire, il n’est pas nécessairement facile à définir en termes juridiques. La loi de financement pour 1997 avait donc retenu une définition résultant du mélange préalable entre boissons sans alcool et boissons alcooliques, ces dernières étant définies, de manière résiduelle, par référence à l’article L.1 du code des débits de boissons. Cette définition visait les boissons alcooliques autres que celles visées aux 2°, 3° et 4° de l’article L.1 du code des débits de boissons. Etaient donc exclues les :

- Boissons fermentées non distillées (2°), à savoir : le vin, la bière, le cidre, le poiré, l’hydromel, auxquelles sont joints les vins doux naturels bénéficiant du régime fiscal des vins, ainsi que les crèmes de cassis et les jus de fruits ou de légumes fermentés comportant de 1,2 à 3 degrés d’alcool.

- Vins doux naturels autres que ceux appartenant au groupe 2, vins de liqueur, apéritifs à base de vin et liqueurs de fraises, framboises, cassis ou cerises, ne titrant pas plus de 18 degrés d’alcool pur (3°).

- Les rhums, les tafias, les alcools provenant de la distillation des vins, cidres, poirés ou fruits, et ne supportant aucune addition d’essence ainsi que les liqueurs édulcorées au moyen de sucre, de glucose ou de miel à raison de 400 grammes minimum par litre pour les liqueurs anisées et de 200 grammes minimum par litre pour les autres liqueurs et ne contenant pas plus d’un demi-gramme d’essence par litre ” (4°).

Il s’agissait donc de viser uniquement les “ premix ” mélangeant des alcools forts : whisky, gin, vodka, etc...

Ce dispositif est apparu trop restrictif. Le présent article retient donc une conception plus large, puisqu’elle s’applique aux mélanges obtenus avec les boissons suivantes :

- les produits “ intermédiaires ” : notamment les vins doux naturels et les vins de liqueur (art. 402 bis du code général des impôts) ;

- les alcools, dont le rhum (art. 403 du code général des impôts) ;

- les vins et vins mousseux, cidres, poirés (art. 438 du code général des impôts) ;

- les bières (article 520 A.I du code général des impôts).

Le champ d’application de la taxe nouvelle est donc beaucoup plus large que celle de l’ancienne taxe, puisqu’il s’étend aux mélanges de vins et de bières. Toutefois, il convient de mieux prendre en compte le cas des “ panachés ” qui, si le texte s’applique à leur égard, seraient taxés alors que la bière ne le serait pas et que la nocivité de celle-ci est supérieure à celle d’un panaché.

2. Le présent article retient un autre critère, en fait destiné à exclure du champ d’application de la taxe certains produits vendus au litre, notamment les punchs. Il subordonne la perception de celle-ci au fait que le conditionnement ne dépasse pas 60 centilitres. On comprend bien le souci du projet de loi : il s’agit de ne pas taxer certains produits à base de rhum ou de vin, vendus au litre et qui ne “ dissimulent ” pas leur véritable nature. Toutefois, on peut rester perplexe devant cette taxation “ à la taille ”.

3. S’agissant d’un impôt, au-delà du problème d’assiette, la question fondamentale est toujours : qui paye ? Le III du présent article prévoit une définition plus précise que celle qui est en vigueur : elle exclut non seulement les fabricants — en vertu du principe de territorialité de l’impôt, il s’agit des fabricants nationaux — les “ marchands en gros ”, les importateurs ou les personnes qui réalisent l’acquisition intra-communautaire des boissons en cause. Le précédent texte ne visait pas les marchands en gros. Le rapporteur tient toutefois à observer que, si précise soit-elle, cette énumération ne vise pas — si elle part de l’étranger — la vente directe cataloguée — de plus en plus fréquente pas le biais de “ clubs d’achat ” et autres “ cercles gastronomiques ” par exemple.

4. La taxe versée à l’ACOSS demeure affectée à la CNAM, compte tenu “ d’une retenue pour frais d’assiette et de perception dont le montant est fixé par arrêté interministériel ” ; cette mention ne figurait pas dans l’actuel texte.

A partir de cette réécriture globale de l’article 22 de la loi de financement pour 1997, le rapporteur entend formuler les observations suivantes :

- Le critère du “ contenant ” ne paraît pas pertinent : c’est, à sa connaissance, la première fois qu’une taxation d’alcool repose sur son emballage, ou plus précisément sur la taille de celui-ci. Ce qui est de nature soit à faire des conditionnements “ juste au dessus ” soit à rompre l’égalité : le même produit pourrait, selon les cas, être ou ne pas être...taxé !

- Le champ d’application étendu aux vins et aux bières s’éloigne de la volonté initiale du Parlement, qui voulait ne viser que les “ premix ”, mais correspond aux observations de la Commission européenne quant à la non-discrimination des marchandises.

- L’avis motivé de la Commission retient en particulier qu’ “ en ce qui concerne le calcul de la taxe, le montant de la taxe est fixé à 1,50 francs par décilitre ” de volume à la consommation, quel que soit le degré. Compte tenu de leur fréquente commercialisation en canette de 33 cl, cela correspond à une taxe de 5 francs par canette. Or, l’article 21 de la directive 92/83/CEE précise que l’accise sur “ l’alcool éthylique ” est fixée et calculée par référence au nombre d’hectolitre d’alcool pur. En outre, l’article 3.1 de la directive 92/84/CEE a établi le taux minimal d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques tels que définis précédemment par hectolitre d’alcool pur. Par ailleurs, la France a fixé le taux de son accise sur les alcools, le droit de consommation (article 403.I.2e CGI), sur cette base spécifique.

Aussi, étant donné que la nouvelle taxe spécifique est fixée à 1,5 Fr par décilitre de boissons et non pas par référence à la quantité d’alcool pur qu’elle contient, elle ne peut être considérée comme étant compatible avec la structure des droits d’accise. ”

Or, le III du présent article, qui maintient sur ce point l’ancien texte avec le même montant, comporte toujours la même difficulté.

- Enfin, on doit se demander pourquoi cette taxe, créée dans un but de santé publique, permettrait au service des douanes de prélever une partie de son produit, au détriment de la CNAF et dans des conditions fixées par décret, donc échappant au législateur.

*

La commission a examiné, en discussion commune, quatre amendements, l’un de M. Alain Bocquet, le deuxième de MM. Yves Bur, le troisième de M. Denis Jacquat et le quatrième de M. André Schneider, tendant à exclure de la notion de “ Premix ” et de l’assujettissement à la taxe prévue au présent article les boissons de moins de 1,2° d’alcool

Mme Jacqueline Fraysse a indiqué que le décret du 31 mars 1992 ne semblait pas considérer ces produits comme des boissons alcoolisées dans la mesure où elles présentent un titre alcoométrique inférieur ou égal à 1,2 % en volume. Il serait paradoxal de leur appliquer une taxation visant les mélanges d’alcool fort.

M. Yves Bur a noté que la taxation s’appliquant depuis deux ans aux boissons “ Premix ” grâce à la commission a atteint le but recherché, puisque leur consommation a connu une très forte baisse depuis lors. Il ne convient pas en revanche d’inclure les panachés, qui sont faiblement alcoolisés, dans la taxation exceptionnelle relative aux “ Premix ”.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, s’est félicité de la baisse de consommation enregistrée pour les boissons “ Premix ” au cours des deux années passées. Les effets bénéfiques de la taxation apparaissent indéniables. Du point de vue de la santé publique, ce dispositif a sans doute permis que se développe une forme de concurrence avec d’autres types de produits. Il convient donc d’inclure les boissons panachées dans le cadre de cette taxation. Un amendement a été prévu en ce sens par le rapporteur afin de fixer une taxe de 15 centimes par degré de boisson alcoolique incorporée au mélange et non de la quantité de boisson. En effet, les textes communautaires imposent que les droits perçus sur l’alcool soient établis en fonction du degré d’alcool et non pas au litre. La taxation des panachés serait, ainsi, plus faible.

M. Jean Bardet a rappelé que les discussions parlementaires sur le problème de la taxation avaient fait l’objet d’une large couverture médiatique il y a deux ans. Le problème est de savoir quelle population il faut chercher à préserver. Il est prouvé que plus on boit jeune, plus on a statistiquement de chances de souffrir ensuite des problèmes de l’alcoolisme. Il est essentiel de ne pas étendre la possibilité ou les opportunités laissées aux jeunes générations de se procurer aisément des boissons alcoolisées. En outre, il convient de s’interroger sur la cohérence des textes communautaires taxant en fonction de la quantité d’alcool et non de la quantité de boisson.

M. Germain Gengenwin a noté que lors des débats qui se sont déroulés à ce sujet il y a deux ans, le phénomène des boissons “ Premix ” était encore relativement peu connu. Ainsi des parents achetaient-ils ces produits pour leurs enfants sans en connaître la nature exacte. Le fait d’avoir fortement taxé ces boissons a provoqué l’effondrement du marché. Il est indispensable d’adopter une politique volontaire de lutte contre l’alcoolisme et de combattre les phénomènes d’accoutumance. Pour autant, la taxation n’est pas faite pour viser les panachés, qui ne font pas partie des “ Premix ”.

M. Yves Bur a mis en garde contre tout système qui aboutirait à rendre certains produits plus attractifs que d’autres en fonction du régime de taxation s’y appliquant et non en fonction du danger qu’ils présentent pour la santé publique. La tendance va, de plus en plus, dans le sens de la consommation par les jeunes de bières fortes. Il convient de réfléchir de façon très sérieuse aux moyens d’adopter un dispositif adéquat pour lutter efficacement contre l’alcoolisme des jeunes. En outre, il n’est pas certain que l’amendement du rapporteur éviterait une forte taxation des panachés et il serait paradoxal que ceux-ci soient plus taxés que les bières fortes.

Mme Hélène Mignon a indiqué que, lors de la présentation de son rapport sur l’alcool et la santé, elle avait déjà souligné la baisse de la consommation des “ Premix ” qui suivit l’adoption d’une taxation forte. Il convient de faire preuve de prudence afin de ne pas modifier dans le mauvais sens les habitudes prises. L’amendement présenté par le rapporteur paraît opportun dans son principe, même s’il n’est sans doute pas encore assez dissuasif.

M. André Schneider a observé qu’une fois ouverte, une bouteille de jus d’orange pouvait comporter environ 0,8 à 1 degré d’alcool. Il s’est opposé à la taxation des panachés.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, après avoir relevé des problèmes de cohérence dans la rédaction des amendements présentés par Mme Fraysse et M. Yves Bur, qui aboutissent à ce qu’il n’y ait plus de taxation des Prémix puisqu’ils excluraient toutes les boissons de moins de 1,2 %, a noté que la législation européenne ne devait pas avoir pour effet d’empêcher le Parlement de se saisir de cette question importante pour la santé publique. Il a ensuite suggéré de retirer les amendements afin de revenir sur ce point lors d’une réunion ultérieure au titre de l’article 88.

Les quatre amendements ont alors été retirés ainsi que l’amendement du rapporteur visant à taxer les Premix en fonction du degré d’alcool.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur visant à compléter la liste des redevables de la taxe en y incluant le négociant établi dans un autre Etat membre de l’Union européenne et réalisant des livraisons taxables en France auprès de particuliers, tels que les vendeurs sur catalogue ou les clubs d’achats gastronomiques.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a relevé que cet amendement répondait au souci de toucher également par la taxation les importateurs vendant directement ces boissons, par catalogue par exemple.

La commission a adopté cet amendement.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Luc Préel visant à supprimer le paragraphe V de l’article.

M. Jean-Luc Préel a noté que, dans sa rédaction actuelle, le V du présent article prévoyait le versement du produit de la taxe à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Au lieu de ce dispositif, il serait préférable d’affecter ce produit à des actions de prévention de l’alcoolisme chez les jeunes, principales cibles et victimes de ces produits.

La commission a rejeté cet amendement, le rapporteur ayant souligné que cet amendement rendait impossible toute affectation.

Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur visant à empêcher les services des douanes de percevoir, pour le produit de cette taxe, une retenue pour frais d’assiette et de perception.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a observé qu’il n’était pas normal que l’administration des douanes fasse ainsi rémunérer ses services de perception, d’autant plus que la taxe sur les boissons “ Premix ” a été instituée dans un but de santé publique.

La commission a adopté cet amendement. Puis elle a adopté l’article 9 ainsi modifié.

Article 10

(article L. 213-1 du code des assurances)

Assujettissement des personnes qui acquittent la contribution sociale généralisée sur un revenu d’activité ou de remplacement à la cotisation d’assurance maladie sur les primes d’assurance automobile

Cet article vise à corriger une conséquence imprévue lors du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Il a pour objet de rétablir le champ d’assujettissement antérieur à cette loi à la cotisation d’assurance maladie sur les primes d’assurance de véhicules terrestres à moteur (cotisation VTM).

1. Le régime en vigueur : seuls les cotisants ou bénéficiaires d’un régime obligatoire d’assurance maladie sont assujettis à la cotisation VTM

L’article L. 213-1 du code des assurances prévoit que toute personne physique ou morale qui, soit en qualité d’employeur, soit en qualité d’affilié, cotise à un régime obligatoire d’assurance maladie ou bénéficie d’un tel régime en qualité d’ayant droit d’affilié et qui, en application de l’article L. 211-1 dudit code, est soumise à l’obligation d’assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur est assujettie à une cotisation d’assurance maladie assise sur le montant des primes d’assurance versées à son ou ses assureurs pour la couverture des risques automobiles.

En conséquence, les personnes qui ne cotisent pas à un régime obligatoire d’assurance maladie ou n’en bénéficient pas à titre d’ayant droit sont exonérées de cette cotisation.

La cotisation VTM, dont le taux est fixé par décret à 15 %, est perçue au profit des régimes obligatoires d’assurance maladie. Elle est recouvrée par les entreprises d’assurance dans les mêmes conditions et en même temps que les primes. Le produit des cotisations perçues fait l’objet de versements d'acomptes bimestriels à l’ACOSS et d'une régularisation une fois par an au mois de juin. Chaque année, un arrêté fixe la répartition entre les différents régimes obligatoire d’assurance maladie. Selon l’annexe d du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le montant de la cotisation VTM s’est élevé à 5,797 milliards de francs en 1997 dont 81 % seront affectés en 1998 au régime général d’assurance maladie des salariés.

2. La modification proposée : l’extension aux personnes qui acquittent la CSG

La substitution d’une augmentation de la CSG à une forte réduction de la cotisation d’assurance maladie assise sur les revenus d’activité et de remplacement prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a entraîné la suppression de la cotisation d’assurance maladie pour certaines catégories d’assurés sociaux. Les principales catégories concernées sont : les fonctionnaires civils et militaires et les ouvriers d’Etat actifs ou retraités, les agents actifs ou retraités de la RATP, de la Banque de France, de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris et du Port autonome de Bordeaux.

Une partie d’entre eux, astreints à l’obligation d’assurance automobile, ont en conséquence été exonérés, en principe, de la cotisation VTM ce qui a entraîné une réduction sensible de son assiette : la perte de ressources pour l’assurance maladie est estimée entre un à deux milliards de francs.

Afin de préserver la ressource, l’article 10 a pour objet de pallier cette conséquence imprévue lors de l’examen de la loi de financement pour 1998. Il propose une “ mesure de coordination ” visant à modifier le code des assurances afin de rétablir le champ d’assujettissement à la cotisation VTM en précisant que sont assujetties à cette cotisation, à compter du 1er janvier 1998, les personnes qui cotisent ou acquittent la CSG sur un revenu d’activité ou de remplacement.

Désormais, toutes les personnes soumises à l’obligation d’assurance automobile qui, soit cotisent à un régime obligatoire d’assurance maladie ou bénéficient d’un tel régime en qualité d’ayant droit, soit acquittent la CSG sur un revenu d'activité ou de remplacement, - et aussi bien sûr celles qui réunissent les deux conditions -, seront assujetties à la cotisation VTM.

La disposition proposée permettra non seulement de réintégrer dans le champ de la cotisation VTM les personnes qui en étaient sorties, mais également, pour l’avenir, de maintenir dans ce champ des personnes qui auraient pu en sortir à la suite d’une nouvelle opération de basculement. En cela, l’article 10 apparaît également comme une mesure “ conservatoire ”.

Le de l’article introduit au premier alinéa de l’article L. 213-1 du code des assurances un nouveau critère d’assujettissement à la cotisation VTM : l’acquittement de la CSG sur un revenu d’activité ou de remplacement.

Le modifie en conséquence le troisième alinéa de l’article L. 213-1 pour y introduire un nouveau cas d’exonération de la cotisation VTM : le fait de ne pas acquitter la CSG sur un revenu d’activité ou de remplacement.

Afin d’éviter toute perte de ressources pour l’assurance maladie en 1998, le dernier alinéa de l’article prévoit une application rétroactive au 1er janvier 1998. Le retard dans la mise en cohérence des textes ne devrait avoir aucune répercussion sur la trésorerie de l’assurance maladie. Les entreprises d’assurance ont en effet continuer de précompter la cotisation VTM sur les primes acquittées en 1998 par les personnes sorties provisoirement de son champ d’application et de verser les cotisations précomptées à l’ACOSS.

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Bernard Accoyer.

M. Bernard Accoyer a souligné que cet article présentait le double inconvénient de créer une cotisation rétroactive au 1erjanvier 1998 et d’augmenter le coût des primes d’assurance.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a souligné qu’il s’agissait en fait de corriger une conséquence du basculement des cotisations d’assurance maladie sur la CSG décidé par la loi de financement pour 1998. Le maintien en l’état des dispositions que l’article propose de modifier entraînerait une inégalité devant une charge publique. D’autre part, cette disposition n’est pas rétroactive dans les faits, puisque les compagnies d’assurance ont continué à faire payer la cotisation en cause par les personnes qui cessaient, en droit, d’y être assujetties. L’article vise simplement, pour 1998, à consolider une recette de deux milliards de francs déjà perçue par l’assurance maladie et, pour l’avenir, à préserver la ressource.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite successivement :

adopté un amendement du rapporteur visant à corriger une erreur matérielle ;

rejeté deux amendements présentés par M. François Goulard et M. Bernard Accoyer visant à supprimer l’effet rétroactif de l’article en fixant la date d’application au 1er janvier 1999, le rapporteur ayant rappelé que les personnes concernées par la mesure avaient, en fait, continué d’acquitter la cotisation en 1998.

rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à affecter le produit de ladite cotisation à la prévention des accidents de la circulation dus à la consommation d’alcool ou de stupéfiants, le rapporteur ayant estimé qu’il n’était pas possible d’affecter la totalité des six milliards de francs que rapporte annuellement cette cotisation à ce seul objet.

La commission a adopté l’article 10 ainsi modifié.

Article 11

Application dérogatoire d’une comptabilité de caisse pour la répartition, au titre de l’exercice 1998, de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ainsi que de la CSG et des droits sur les alcools affectés à l’assurance maladie

Cet article vise à déroger, pour deux types d’opération de répartition et pour le seul exercice 1998, à la règle selon laquelle les comptes des régimes de sécurité sociale sont établis en droits constatés.

Cette dérogation concerne, d’une part, la répartition de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) entre les régimes d’assurance maladie et d’assurance vieillesse qui en sont les bénéficiaires prioritaires et, d’autre part, la répartition entre régimes d’assurance maladie du solde de contribution sociale généralisée (CSG) et de droits sur les alcools disponible après compensation des pertes de cotisations enregistrées par ces régimes dans le cadre de la substitution de recettes opérée par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998 20.

Les deux répartitions précitées ont pour point commun d’être effectuées sur la base des déficits comptables des régimes concernés. Or, c’est seulement en 1996 pour le régime général et en 1997 pour les autres que les régimes de sécurité sociale ont abandonné la comptabilité en encaissements et décaissement au profit d’un comptabilité en droits constatés. Cette réforme importante est trop récente, et les perturbations et incertitudes qu’elle a entraîné encore trop fortes, pour pouvoir utiliser sans risque les données comptables établies dans le cadre du nouveau système. De plus une telle utilisation ne serait pas cohérente avec le fait que les lois de financement de la sécurité sociale sont encore élaborées en comptabilité de caisse.

Le Gouvernement a donc estimé plus sage de préciser dans le présent projet que les répartitions de C3S et de CSG et droits sur les alcools seraient effectuées au titre de l’exercice 1998 en retenant des déficits comptables exprimés en termes d’encaissements et décaissements.

Dans la mesure où la loi de financement de la sécurité sociale ne sera établie en droits constatés qu’à compter de l’an 2000, on peut raisonnablement penser que les mêmes causes produiront les mêmes effets l’année prochaine, de sorte qu’il ne serait pas inutile d’étendre le champ d’application du présent article à l’exercice 1999.

*

La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à étendre le champ d’application de cet article à l’exercice 1999, puis l’article 11 ainsi modifié.

Après l’article 11

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Claude Guibal visant à exonérer du paiement de la CSG et de la CRDS les personnes résidant en France mais exerçant leur activité dans un Etat de l’Union européenne ou en Principauté de Monaco.

M. Bernard Accoyer a fait valoir que cet amendement tirait les leçons du contentieux entre la France et l’Union européenne en ce qui concerne l’assujettissement à la CSG des travailleurs frontaliers.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, après avoir souligné que ce débat avait déjà eu lieu, a estimé que les personnes travaillant à Monaco ne pouvaient sans doute pas être considérées comme des travailleurs frontaliers.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a examiné un amendement de M. Germain Gengenwin prévoyant que les pertes de recettes causées à la sécurité sociale par l’application de la loi sur les 35 heures seraient intégralement compensées par l’Etat.

M. Germain Gengenwin a souligné que le projet de loi de financement ne comportait aucune disposition visant à compenser le coût des 35 heures pour la sécurité sociale, contrairement à ce qui avait été annoncé lors de la discussion de la loi précitée.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a rappelé que le principe d’une telle compensation était prévu et qu’il était maintenant nécessaire de déterminer la fraction des pertes de recettes qui ferait l’objet de cette compensation.

La commission a rejeté l’amendement.

Article 12

Prévisions de recettes par catégories

Cet article, conformément à l’article L.O. 111-3-I, comporte les prévisions de recettes des régimes obligatoires de base et des “ organismes créées pour concourir à leur financement ”, c’est-à-dire du FSV.

La nomenclature de présentation n’est pas fixée par la loi organique, laquelle fait simplement état des “ catégories ” de recettes. Pour la troisième année consécutive, elle reprend les grandes lignes de la présentation classique qui est faite par la commission des comptes de la sécurité sociale. Elle consiste à distinguer la partie contributive, elle-même dissociée en deux, cotisations “ effectives ” et cotisations “ fictives ”, des autres ressources, lesquelles évoluent moins directement en fonction de l’activité économique. Pour des motifs tenant à la fiabilité des outils statistiques, les recettes dans les DOM figurent à part dans cette nomenclature au sein des “ autres ressources ”.

Le tableau ci-dessous compare les chiffres votés à l’article 22 de la loi de financement pour 1997 et ceux dont l’adoption est proposée par le présent projet.

(en milliards de francs)

 

1997(1)

1998 (2)

1999

Différences (3)

Cotisations effectives

1 034,1

1 045,7

1 062,9

+ 28,8

Cotisations fictives

186,9

186,8

194,8

+ 7,9

Contributions publiques

62,0

67,3

63,8

+ 1,8

Impôts et taxes affectés

403,0

399,6

438,6

+ 35,6

Transferts reçus

4,6

4,8

4,9

+ 0,3

Revenus des capitaux

1,3

1,4

1,4

+ 0,1

Autres ressources

31,1

32,2

32,7

+ 1,6

Total des recettes

1 723,0

1 737,8

1 799,1

+ 76,1

(1) chiffres votés - (2) prévisions de réalisations - (3) de loi votée à projet de loi

1. Le niveau des cotisations “ effectives ” définies comme celles qui sont effectivement prélevées sur les salaires, les revenus de remplacement et les revenus des entrepreneurs individuels, s’élève pour l’ensemble des régimes obligatoires de base à 1 062,9 milliards de francs. Ce chiffre est très dépendant de la croissance de la masse salariale.

D’après les estimations des Comptes de la Nation, que confirment les encaissements comptabilisés par l’ACOSS, la masse salariale du secteur privé s’est accrue de 3,2 % en 1997, au lieu de 2,7 % dans la prévision effectuée il y a un an. En revanche, en 1998, les hypothèses n’ont pas été significativement modifiées, la masse salariale devant augmenter de 4,1 %, comme dans la prévision associée à la loi de financement pour 1998.

De plus, une sensible amélioration du recouvrement par les URSSAF a été enregistrée en 1997, soit un effet de + 0,15 point sur l’évolution de l’assiette, par rapport à ce qui était escompté il y a un an. Cette amélioration sera analysée avec l’article 36 du présent projet.

 

1997

1998

1999

Masse salariale secteur privé

3,2

4,0

4,3

Salaire moyen par tête

2,7

2,2

2,5

Effectifs salariés

0,4

1,8

1,8

Pour 1999, l’hypothèse de croissance de la masse salariale est donc de 4,3 % dont 2,5 % de progression des salaires et 1,8 % de croissance de l’emploi. Il convient d’observer que l’incidence de la réduction du temps de travail est en elle-même considérée comme n’ayant pas d’effet sur les encaissements : la perte de cotisations, nette des prises en charge par l’Etat, dues aux exonérations de charges doivent être compensées par des gains en recettes supplémentaires. On peut donc estimer que le chiffre de 4,3 %, si la reprise de l’emploi se confirme, n’est pas exagéré. Les principaux instituts de prévision fournissent des données très proches :

Evolution prévisionnelle de la masse salariale brute (en nominal)

BUD. ECO.

Oct. 1998.

BIPE

Oct. 1998

CDC

Oct. 1998

COE

Oct. 1998

GAMA

Oct. 1998

REXECODE

Oct. 1998

AFEDE

Oct. 1998

1998

1999

1998

1999

1998

1999

1998

1999

1998

1999

1998

1999

1998

1999

3,9

4,1

3,5

3,5

3,2

2,9

4,1

3,5

3,5

 

3,7

4,1

3,6

3,3

Compte tenu de ces données, l’annexe “ D ” dont le mode de présentation des recettes est très légèrement différent de celui qui préside aux chiffres présentés dans le présent article, permet de retracer le détail des cotisations effectives par régime :

Régime

Montant des cotisations affectées

(en milliards de francs)

Régime général

877,2

Salariés agricoles

26,6

Exploitants agricoles

13,7

Caisse militaire

4

Fonctionnaires civils et militaires

35,8

F.S.P.O.E.I.E.

1,7

CNRACL

61,4

Mines

1,5

EDF-GDF

21

SNCF

5

CRPCEN

2,9

CANAM

12,1

ORGANIC

7,5

CANCAVA

12,8

Professions libérales

6,3

Autres

6,5

Total

1 070,9

Le rapporteur tient à indiquer qu’il apparaît hautement souhaitable que les chiffres de l’annexe “ D ” soient exactement ceux de la commission des comptes, ce qui n’est pas systématiquement le cas21.

2. Les cotisations fictives d’employeurs (194,8 milliards de francs) recouvrent pour l’essentiel :

- des prestations vieillesse servies par certains régimes spéciaux (pensions civiles et militaires, SNCF, RATP, Banque de France) ;

- des prestations d’accidents du travail servies également directement, sans contrepartie en termes de cotisations affectées ;

- des prestations maladie et invalidité servies dans les mêmes conditions.

Evolution des cotisations fictives (en milliards de francs)

1996

1997

1998

1999

175,7

181

186,5

194,7

3. La ligne “ contributions publiques ” (63,8 milliards de francs) recoupe deux éléments principaux : des remboursements de prestations dus par l’Etat ou des organismes publics (30,1 milliards de francs) prélevés, sur l’ensemble des recettes budgétées, presque exclusivement au profit du régime général (29,1 milliards de francs) et des subventions d’équilibre pour un montant de 37,6 milliards de francs dont 4,9 milliards de francs pour la subvention de l’Etat au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) identifiée au sein de celui-ci.

Les autres subventions d’équilibre payées par l’Etat sont les suivantes :

Régime bénéficiaire

Montant 1998 (en milliards de francs)

Montant pour 1999

Imputation budgétaire

SNCF

14

14,1

Transports terrestres - chapitre 47-41

Ouvriers de l’Etat

7,3

7,4

Défense, équipement, charges communes... chapitres 32-92 et Défense chapitre 31-05

Marins

4,6

4,7

Mer, chapitre 47-37

Mines

1,8

1,7

Affaires sociales, chapitre 47-23

Autres

1

1

 

4. Le niveau d’impôts et taxes affectées est établi, en tenant compte des recettes du FSV, à 438,6 milliards de francs contre 403 milliards de francs en 1998 et 224,5 milliards de francs en 1997.

La montée “ en puissance ” de cette ligne provient naturellement des modifications de fond qui ont marqué le financement de la sécurité sociale, c’est-à-dire de la majoration de la CSG : en 1998, celle-ci représente 256,1 milliard de francs d’apport, dont 227,9 milliards au profit du régime général.

La CSG du régime général 1999

Les recettes de CSG s’établiraient à 253,1 milliards de francs, dont 200,2 milliards de francs (79,1 % du total) au titre de la CSG maladie et 52,9 milliards (20,9 %) au titre de la CSG de la CNAF.

A elle seule, la CSG représente, en 1999, 90,2 % du total des impôts et taxes et 19,5 % des recettes du régime général.

Pour 1999, le niveau d’ensemble des autres impôts et taxes s’élèverait à 27,5 milliards de francs.

S’agissant du régime général, les impôts et taxes affectés représenteront 280,6 milliards de francs se décomposant comme suit :

(millions de francs)

Impôts et taxes affectés au régime général

1998

1999

CNAM

197 022

218 149

contribution sociale généralisée métropole

176 034

197 959

contribution sociale généralisée DOM

1 981

2 250

taxe sur les assurances automobiles

4850

4 957

taxe sur les alcools

6 106

6 128

taxe sur le tabac

4 170

4 190

taxe sur la publicité pharmaceutique

1 335

1 365

taxe sur les grossistes répartiteurs

1 064

1 087

contribution de l’industrie pharmaceutique (article L. 245-6-1 du code de la sécurité sociale)

1 483

113

CNAVTS

4 570

4 838

1/2 du prélèvement de 2 % sur les revenus des capitaux

4 570

4 838

CNAF

54 478

57 773

1/2 du prélèvement de 2 % sur les revenus des capitaux

4 570

4 838

contribution sociale généralisée métropole

49 328

52 331

contribution sociale généralisée DOM

580

604

Source : direction de la sécurité sociale

En constatant, l’année dernière, la grande diversité des impôts affectés à la sécurité sociale, le rapporteur avait souhaité qu’une simplification progressive fût opérée au fur et à mesure que la vocation “ universelle ” de la CSG s’affirmerait. En dépit de la suppression par l’article 8 du présent projet du droit de fabrication sur les alcools, cette simplification ne paraît pas être à l’ordre du jour et la part des “ recettes de poche ”, toujours aléatoires, parfois techniquement difficiles à mettre en œuvre - les avatars juridiques de la contribution de l’industrie pharmaceutique, qui motivent l’article 7 du présent projet en témoignent- demeure importante . Il vaut mieux une recette sûre, dont l’assiette est large, le recouvrement régulier et la pérennité assurée qu’un émiettement. Le financement, conçu comme évolutif du fonds de réserve, créé à l’article 2 et géré par le FSV devrait pourtant s’inspirer de tels principes.

Enfin, le rapporteur doit constater que les prévisions de recettes du FSV sont en hausse sensible : 80,2 milliards de francs (+ 8,3 %), alors que la structure de son financement varie assez peu, faisant essentiellement appel à la CSG et, désormais, à la C3S.

Les recettes du FSV

En application de l’article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, les recettes du FSV, auxquelles l’annexe “ F ” du présent projet de loi est consacrée, sont constituées par :

- une fraction de la CSG, à hauteur de la part correspondant à un taux de 1,3 % (depuis janvier 1994, article L. 136-8-IV du code de la sécurité sociale). Le montant ainsi perçu s’élève :

. en 1997 à 57,6 milliards de francs

. en 1998 à 59,8 milliards de francs

et devrait en 1999 être de 62,5 milliards de francs ;

- 60 % des droits sur les alcools titrant plus de 22 % visés à l’article 403 du code général des impôts (les 40 % restant sont perçus par l’ACOSS au profit de l’assurance maladie, à l’exception du produit de ces droits perçus en Corse et d’un prélèvement opéré au profit du BAPSA : art. 1 615 bis du code général des impôts) ;

- des droits sur les alcools : droit de consommation sur les produits intermédiaires (art. 407 bis du code général des impôts), droits de circulation (art. 438 du même code), droit sur les bières (art. 520 A). Il convient de noter que l’article 8 du présent projet supprime un droit de fabrication (art. 406 A du code). Au total, et en dépit de cette suppression et de l’affectation partielle des droits de consommation de l’article 403 du code général des impôts, la baisse de recettes n’est pas très sensible : 11,1 milliards de francs en 1997, 11,8 milliards de francs en 1998, 11,6 milliards de francs pour 1999 ;

- la taxe, dont le taux a été porté l’année dernière de 6 % à 8 % (art. 14 de la loi de financement pour 1998) sur les contributions versées par les employeurs et les organismes représentant le personnel pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance (ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996). Compte tenu du changement de taux, cette taxe a rapporté 1,4 milliard de francs en 1997, 2,2 milliards de francs en 1998 et 2,35 milliards de francs pour 1999 ;

- des produits de placement : 64 millions de francs en 1997, 62 millions de francs en 1998 et 70 millions de francs pour 1999 ;

- l’article 2 du présent projet prévoit, en outre, d’affecter de manière stable une partie de la C3S au FSV, notamment pour financer le fonds de réserve qu’il crée (art. L. 135-6 du code de la sécurité sociale). Le montant ainsi affecté est de 5,6 milliards de francs22, dont 2 milliards iront abonder le fonds de réserve.

A l’exception de la recette, très minime, des produits des capitaux, les ressources du FSV sont intégralement fiscales et en forte progression : 72 milliards de francs en 1997, 74 en 1998, 80,2 milliards de francs pour 1999.

5. Les transferts reçus (4,9 milliards de francs) sont, pour l’essentiel, constitués :

- de la prise en charge par l’Etat de cotisations maladie, d’assurance personnelle (notamment pour les bénéficiaires du RMI : 2,7 milliards de francs) ;

- de la prise en charge par l’Etat des cotisations maladie des grands invalides de guerre (environ 2 milliards de francs).

Le chiffre de 4,9 milliards de francs ne tient pas compte des transferts internes aux régimes de base, qui figurent en recettes selon leur origine, et qui représentent 132,5 milliards de francs et des transferts reçus du reste de la protection sociale (77,9 milliards de francs).

6. Les revenus des capitaux sont fixés à 1,4 milliard de francs par le présent projet, d’un montant très proche de celui de l’année précédente correspondant aux prévisions de réalisation. L’estimation de recettes apparaît donc, cette année encore, parfaitement réaliste. Toutefois, le projet peut être relativement pessimiste. En effet, cette recette de trésorerie doit évoluer en fonction inverse des besoins de trésorerie, lesquels, à leur tour, sont d’autant moins grands que le déficit diminue. Par conséquent, le retour à une situation équilibrée - que le rapporteur estime parfaitement possible pour 1999 - devrait permettre d’obtenir une meilleure situation de trésorerie - le début de l’année 1998 ayant été à cet égard nettement plus favorable que celui de l’année 1997. Le rapporteur, sans vouloir transformer les caisses en organismes de placement, estime donc qu’un objectif plus ambitieux peut être adopté si les perspectives analysées aux articles 34 et 36 ci-dessous sont tenues.

7. Enfin, les autres ressources (32,7 milliards de francs) incorporent :

- les recours contre tiers pour environ 6 milliards de francs ;

- les recettes des DOM (17 milliards de francs) ;

- et les recettes diverses qui ne figurent pas dans l’une des autres rubriques.

La présentation consolidée opérée par le présent article ne tient pas compte des transferts internes comme de ceux émanant du FSV et de la prise en charge de cotisations par la sécurité sociale. L’annexe “ G ” au projet de loi retient une autre approche qui ne fait pas apparaître le FSV en tant que tel, mais ses ressources figurent bien en fonction de leur “ catégorie ” d’origine, au titre de transferts, par exemple. La présentation détaillée, sans consolidation des comptes, des recettes des régimes obligatoires en fournit une image plus large :

Recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base (en millions de francs)

Ressources effectives

1997

1998

1999

cotisations effectives

1 162 651

1 053 500

1 071 189

cotisations des actifs

1 058 937

966 616

989 172

. cotisations patronales des salariés

670 825

703 048

732 433

. cotisations salariales des salariés

311 973

200 258

193 912

. cotisations des actifs non salariés

76 140

63 310

62 827

cotisations des inactifs

25 738

8 332

5 353

. sur les revenus de remplacement

24 548

7 132

4 126

. autres

1 190

1 200

1 227

cotisations d'assurance personnelle

1 336

1 249

1 184

cotisations prises en charge par l'Etat

68 902

69 529

67 247

cotisations prises en charge par la Sécurité sociale

7 738

7 774

8 234

autres cotisations

0

0

0

cotisations fictives d'employeur

181 150

186 753

194 797

impôts et taxes affectés

149 424

325 657

356 480

impôts affectés à la sécurité sociale

94 039

262 651

296 286

. contribution sociale généralisée

90 043

253 511

286 610

. autres impôts

3 996

9 140

9 676

taxes affectées à la sécurité sociale

55 385

63 006

60 194

. taxe alcools

6 534

6 667

6 777

. taxe tabacs

2 263

4 170

4 190

. taxe auto

5 797

5 938

6 015

. C.S.S.S.

13 414

16 191

12 788

. autres taxes

27 377

30 040

30 423

transferts reçus

216 539

208 859

213 595

transferts reçus des régimes de base de Sécurité sociale

139 648

130 413

131 055

transferts reçus du reste de la sécurité sociale

743

695

735

transferts reçus du reste de la protection sociale

76 147

77 750

81 805

contributions publiques

68 643

67 283

63 836

remboursement de prestations

31 366

31 581

30 187

subventions d'équilibre

34 277

35 702

33 649

autres

3 000

0

0

recours contre tiers

5 942

6 014

6 089

revenus des capitaux

1 295

1 306

1 368

autres ressources

9 362

8 163

8 298

recettes DOM

17 324

17 998

18 252

Total des ressources

1 812 329

1 875 531

1 933 904

Source : Annexe D

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Jean-Luc Préel.

M. Jean-Luc Préel a souligné que les prévisions de recettes figurant dans l’article 12 étaient trop optimistes et qu’elles ne tenaient pas compte des sommes que devrait verser l’Etat pour compenser le coût des exonérations de sécurité sociale qu’il avait par ailleurs accordées.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a estimé que rien ne permettait de considérer les prévisions en cause comme trop optimistes et que l’expérience récente montrait au contraire la crédibilité des prévisions établies par ce Gouvernement. Par ailleurs, la suppression d’un tel article équivaudrait à priver d’objet le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à compléter la liste des recettes de la sécurité sociale par une ligne intitulée : “ compensation des exonérations de cotisations sociales ” et dotée de trois milliards de francs.

M. Bernard Accoyer a estimé que l’amendement visait à tenir l’engagement pris par l’Etat de compenser le coût pour la sécurité sociale des 35 heures et qu’il permettrait d’introduire une marge de manœuvre permettant de faire face aux dépenses que provoquera la commercialisation de nouvelles molécules, telles le Viagra ou le Xénical, qui, même si elles ne sont pas remboursées, ont un coût du fait des visites médicales que leur prescription entraîne.

La commission a rejeté l’amendement. Puis elle a adopté l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer prévoyant que le rapport annuel de la Cour des comptes sur la sécurité sociale devait certifier la conformité des comptes établie par la Commission des comptes de la sécurité sociale avec ceux établis par les agents comptables des caisses de sécurité sociale.

M. Bernard Accoyer a souligné que cet amendement devait permettre de mieux contrôler l’application de la loi de financement de la sécurité sociale par la Cour des comptes.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a rappelé que le premier président de la Cour des comptes avait, sur ce point, renvoyé le Parlement à ses propres responsabilités. En effet, la Cour des comptes n’est pas l’organe de certification des éléments présentés par la Commission des comptes de la sécurité sociale.

M. Bernard Accoyer a, au contraire, estimé que la certification des comptes était au cœur de la mission de la Cour des comptes et que le Parlement n’était pas armé pour procéder à une telle opération.

La commission a rejeté l’amendement.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES ET À LA TRÉSORERIE

Section 1

Branche famille

Avant l’article 13

La commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Bur prévoyant que les allocations familiales seraient revalorisées dans les mêmes conditions que les retraites.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, a observé que les conditions de revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales étaient fixées par une loi de 1994 comportant notamment une référence à la hausse des prix coût.

M. Jean-Luc Préel a jugé que le “ coup de pouce ” donné par le projet de loi de financement aux retraites devait être également appliqué dans la branche famille.

M. Bernard Accoyer a souligné la nécessité de ne pas pénaliser les familles par rapport à d’autres catégories de la population, d’autant qu’en dernière analyse, ce sont bien les familles qui financent les retraites.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, a rappelé que le projet de loi comportait par ailleurs de nombreuses dispositions favorables aux familles et qu’il convenait également de tenir compte de l’abondement, à hauteur de un milliard de francs, des crédits du fonds national d’action sociale de la branche famille, soit une augmentation sans précédent de 8 % de ces crédits.

La commission a rejeté cet amendement.

Article 13

(articles L. 521-1 et L. 755-11 du code de la sécurité sociale)

Rétablissement de l’universalité des allocations familiales

Cet article a pour objet de supprimer le critère de ressources pour l’attribution des allocations familiales.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome IV du présent rapport (rapport de Mme Dominique Gillot sur la famille).

*

La commission a examiné, en discussion commune, deux amendements, l’un de Mme Jacqueline Fraysse, l’autre de M. Germain Gengenwin, tendant à accorder le versement des allocations familiales dès le premier enfant.

Mme Jacqueline Fraysse a souligné que le débat sur cette question, déjà ancien, s’inscrit dans le réexamen de l’ensemble de la politique familiale annoncé par le Gouvernement et correspond à une demande de nombreuses associations familiales ainsi que de parlementaires, y compris socialistes.

M. Germain Gengenwin a fait remarquer que cette mesure était de nature à améliorer la politique conduite par l’actuel Gouvernement à l’égard des familles.

M. Bernard Accoyer a considéré que l’amendement prenait acte de la réduction générale du nombre d’enfants par famille.

M. Claude Evin, après avoir rappelé qu’il s’agissait d’une revendication justifiée, a noté que le Gouvernement avait engagé, dans le cadre de la Conférence sur la famille, une discussion d’ensemble sur ces questions qui a d’ores et déjà conduit à se préoccuper des jeunes adultes sans emploi à la charge de leurs parents. L’objet de l’amendement pourrait donc être inscrit à l’ordre du jour de la prochaine conférence.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, après avoir rappelé son accord avec l’objet de l’amendement, a souligné que la situation financière de la branche famille ne permettait pas encore d’y satisfaire. Cependant, le versement des allocations familiales est, d’ores et déjà, étendu pour les jeunes adultes à charge jusqu’à l’âge de 20 ans, et l’APJE sera cumulable avec le RMI. Enfin, l’allocation de rentrée scolaire sera versée dès le premier enfant, ce qui constitue un premier pas vers la reconnaissance du premier enfant.

La commission a rejeté les deux amendements.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à suspendre le versement de tout ou partie des allocations familiales sur décision de justice, après une étude sociale et familiale approfondie.

M. Jean Bardet a défendu l’amendement en soulignant qu’il s’agissait de responsabiliser les parents d’enfants délinquants.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, s’est déclarée très hostile à l’amendement, d’une part, parce que la suspension du versement des allocations familiales est d’ores et déjà possible lorsqu’elles sont détournées de leur objet, à savoir l’entretien des enfants, d’autre part, parce qu’elle déqualifierait, davantage encore, les familles en difficultés. Une telle mesure de rétorsion financière aurait ainsi un effet contraire à son objet déclaré.

Le président Jean Le Garrec a tenu à marquer son accord complet avec le rapporteur.

La commission a rejeté l’amendement puis a adopté l’article 13 sans modification, après que M. Maxime Gremetz a fait part de l’opposition du groupe communiste à cet article.

Article 14

(articles L. 543-1 et L. 543-2 du code de la sécurité sociale)

Extension de l’allocation de rentrée scolaire aux familles d’un enfant

Cet article a pour objet d’étendre l’allocation de rentrée scolaire (ARS) aux familles n’ayant qu’un seul enfant à charge qui remplissent la condition de ressources. A cette fin, il propose une nouvelle rédaction de l’article L. 543-1 du code de la sécurité sociale décrivant les conditions d’attribution de l’allocation de rentrée scolaire et l’abrogation de l’article L 543-2 du code de la sécurité sociale.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome IV du présent rapport (rapport de Mme Dominique Gillot sur la famille).

*

La commission a examiné deux amendements du rapporteur, l’un visant à mettre en place un système d’allocation différentielle afin de lisser les effets de seuil en matière d’attribution de l’allocation de rentrée scolaire, l’autre à moduler le montant de cette allocation en fonction de l’âge des enfants à charge.

Le président Jean Le Garrec s’est demandé si la complexité du système proposé par le rapporteur, dans ces deux amendements, ne devait pas conduire à un approfondissement de la réflexion sur ces points et à une consultation des associations familiales dans le cadre de la prochaine conférence de la famille. M. Claude Evin a souligné la difficulté technique que soulèverait l’application des amendements.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, a rappelé le caractère précaire de l’actuel système d’allocation de rentrée scolaire puisqu’à une base attribuée par la Caisse nationale des allocations familiales s’ajoute une majoration décidée annuellement par l’Etat et financée par le budget de l’Etat.

M. Jean Bardet s’est étonné que des arguments techniques soient seuls opposés au lissage des seuils. Il a donc déclaré le soutien du groupe RPR aux amendements du rapporteur.

Considérant que l’essentiel était d’amorcer un débat, le rapporteur a retiré les deux amendements. Toutefois, le second qui a alors été repris par M. Maxime Gremetz a été rejeté par la commission.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Luc Préel tendant à supprimer la mention dans la loi selon laquelle l’entrée en vigueur du versement de l’allocation de rentrée scolaire pour le premier enfant est prévue à compter de la rentrée 1999.

M. Jean-Luc Préel a indiqué que cette disposition était inutile dès lors qu’elle avait déjà été annoncée lors de la conférence de la famille de juin dernier et que l’extension de l’allocation était instituée dans les deux paragraphes précédents de l’article, l’ensemble de la loi étant applicable dès le 1erjanvier 1999.

Mme Dominique Gillot, rapporteur pour la famille, ayant précisé qu’au contraire, il était nécessaire de viser la prochaine rentrée scolaire, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté l’article 14 sans modification.

Après l’article 14

La commission a ensuite rejeté un amendement portant article additionnel présenté par Mme Jacqueline Fraysse et tendant à ce que l’allocation pour jeune enfant soit attribuée sans conditions de ressources.

Section 2

Branche maladie

Avant l’article 15

La commission a rejeté trois amendements de M. Jean-Luc Préel visant :

- le premier à mettre en place une union nationale des caisses d’assurance maladie chargée notamment de gérer l’ONDAM, son auteur ayant souligné la nécessité d’un tel organisme qui existe au niveau régional, le rapporteur ayant jugé qu’un bilan des unions régionales de caisses mériterait d’être dressé préalablement ;

- le deuxième demandant au Gouvernement d’étudier le financement de mesures de sécurité anesthésique et relatives à la périnatalité ;

- le troisième engageant le Gouvernement à créer une agence nationale de prévention et d’éducation à la santé, le rapporteur ayant indiqué que ces deux derniers amendements ne présentaient pas de caractère législatif et auraient mieux leur place dans le rapport annexé.

Article 15

(articles L. 321-1, L. 322-3, L. 615-14, L. 615-18 du code de la sécurité sociale et article L. 55 nouveau du code de la santé publique)

Dépistage organisé des maladies aux conséquences mortelles évitables

Cet article vise à mettre en place un système national de dépistage organisé des maladies aux conséquences mortelles évitables. A cet effet, il propose d’intégrer les actes de dépistage organisé de ces maladies dans le périmètre d’intervention de l’assurance maladie et prévoit la prise en charge à 100 % de ces actes.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a adopté quatre amendements rédactionnels présentés par M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à instaurer le principe d’une évaluation semestrielle, financière et sanitaire, des actes de dépistage organisé par l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES) à partir des récapitulatifs établis par les professionnels et organismes habilités.

M. Bernard Accoyer a souligné le manque de coordination des actions actuellement menées et insisté sur l’importance de dresser des bilans périodiques afin d’assurer la cohérence du dépistage organisé.

Après que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, eut indiqué que l’article 8 de la loi du 4 janvier 1993 relative aux relations entre les professions de santé et l’assurance maladie confère déjà une mission d’évaluation aux unions régionales de médecins, M. Bernard Accoyer a retiré son amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Bur prévoyant que la généralisation de la politique de dépistage organisé s’appuiera sur les expériences en cours.

M. Jean-Luc Préel a souligné l’importance de la coordination entre les acteurs pour assurer la qualité et l’efficacité du dépistage.

Le président Jean le Garrec et M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ont estimé que le contenu de cet amendement ne relevait pas du domaine de la loi.

La commission a alors rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Foucher visant à prévoir la participation de la médecine du travail aux actions de dépistage.

M. Jean-Pierre Foucher a insisté sur la nécessité de faire participer la médecine du travail aux actions de dépistage organisé, compte tenu du lien de certains cancers avec l’activité professionnelle.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que si les médecins du travail pouvaient participer aux actions de dépistage, il n’était pas souhaitable de donner à la médecine du travail une mission spécifique en ce domaine. En raison de leur situation particulière, les médecins du travail peuvent, en effet, dans certains cas, être soumis à des pressions rendant difficile le respect de l’obligation de secret, notamment à l’égard des employeurs.

Mme Muguette Jacquaint a déclaré partager le point de vue du rapporteur tout en soulignant la nécessité d’une meilleure mobilisation des médecins du travail en matière de dépistage.

M. Denis Jacquat s’est également déclaré favorable à la position du rapporteur et a indiqué que les caisses régionales d’assurance maladie (CRAM) participaient déjà au dépistage des maladies professionnelles.

M. Edouard Landrain a indiqué que l’amendement prévoyait une simple participation de la médecine du travail au dépistage et ne visait pas à donner une mission spécifique aux médecins du travail. Il est par ailleurs souhaitable de développer des efforts de sensibilisation de la population en cette matière.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite adopté l’article 15 ainsi modifié.

Après l’article 15

La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Luc Préel visant à autoriser une expérimentation temporaire pour apprécier l’opportunité de la mise en oeuvre d’une gestion privée du risque.

M. Jean-Luc Préel a précisé que cette expérimentation devait être strictement encadrée afin d’éviter toute dérive conduisant à l’exclusion de certaines catégories de personnes.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, après avoir noté que cet amendement tendait à faire un premier pas vers la privatisation de la sécurité sociale, a émis un avis défavorable.

La commission a rejeté l’amendement.

Article 16

(articles L. 161-28-1 nouveau à L. 161-30 du code de la sécurité sociale)

Création d’un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie et d’un conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie

Cet article crée un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie (SNIIRAM) et un conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie, afin d’améliorer les relations de confiance entre les professionnels de santé et les caisses d’assurance maladie, qui traitent les données nominatives relatives à leur activité.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Germain Gengenwin.

M. Germain Gengenwin a observé que la nouvelle structure créée par le présent article n’avait aucune raison d’être, étant donné qu’il existe depuis la loi du 4 janvier 1993 un comité national paritaire de l’information médicale, visé à l’article L. 161-30 du code de la sécurité sociale. Il paraît donc plus cohérent de mettre à profit l’expérience de l’organisme existant plutôt que de créer une structure supplémentaire.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a relevé que le Conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie avait une toute autre vocation que le Comité national paritaire de l’information médicale. Cet article crée également un système national d’information interrégimes de l’assurance maladie (SNIIRAM) qui a pour objet de favoriser le recoupement et la collecte des statistiques sur les dépenses de santé.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur précisant que le SNIIRAM transmet aux prestataires de soins des informations pertinentes relatives à leurs recettes et non à leur revenu, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, faisant valoir que l’objet du SNIIRAM n’est pas de connaître du revenu, notion fiscale, qui comprend notamment les charges des médecins.

M. Bernard Accoyer a constaté que cet article crée une véritable “ usine à gaz ” et que la confusion opérée dans le texte du Gouvernement entre le revenu des médecins et leurs recettes est particulièrement étonnante.

M. Yves Bur a estimé important de pouvoir disposer d’informations fiables sur les charges que supportent les professionnels de santé.

La commission a adopté cet amendement.

Puis elle a adopté un amendement du rapporteur visant à assurer la conformité des systèmes de traitement de données nominatives mis en place par les organismes d’assurance maladie avec la loi informatique et libertés du 6 janvier 1978 qui impose un avis de la CNIL.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Bernard Accoyer visant à ce que les frais inhérents à la création et au fonctionnement du SNIIRAM soient couverts par des économies de gestion des caisses d’assurance maladie.

Après que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, eut noté que le SNIIRAM serait financé dans les conditions normales de gestion de la CNAMTS et ne requérait pas de procédures spécifiques puisqu’il répondait à ses missions, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Bernard Accoyer visant à étendre la compétence du Conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie aux informations relatives à l’hospitalisation.

M. Bernard Accoyer a considéré que le nouveau conseil institué par cet article ne pouvait négliger ce type de données, compte tenu de l’importance des dépenses hospitalières.

M. François Goulard a considéré que limiter le champ du nouveau conseil à la médecine de ville signifiait accuser les seuls médecins libéraux de dérapage financier.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a rappelé que l’objectif visé par le présent article consiste à permettre la plus grande transparence possible des statistiques disponibles pour l’ensemble des professionnels et des établissements de santé sans exception, au travers de la création du SNIIRAM. Le Conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie est toutefois limité à la médecine de ville, car il s’agit d’une demande expresse des syndicats médicaux et que les dépenses hospitalières sont connues au travers des dotations globales. De plus, les nomenclatures des soins hospitaliers et des soins de ville ne sont pas identiques. Ainsi la prise en compte des informations sur l’hospitalisations n’est-elle pas aujourd’hui possible dans ce cadre.

La commission a rejeté ces deux amendements.

Puis elle a examiné un amendement présenté par le rapporteur visant à maintenir en l’état le Comité national paritaire de l’information médicale, dont le présent article propose la suppression et la substitution par le Conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a considéré que le comité national paritaire remplit une mission spécifique relative au codage des actes et des pathologies, qui concerne à la fois le secteur ambulatoire et le secteur hospitalier. Tel n’est pas l’objet principal du nouveau conseil, qui voit sa compétence limitée au demeurant à la seule médecine de ville. Une substitution entre ces deux instances n’est dès lors pas souhaitable.

La commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement présenté par le rapporteur visant à rattacher le rapport du Conseil pour la transparence des statistiques de l’assurance maladie aux annexes de la loi de financement de la sécurité sociale, sans limitation de durée.

Un amendement présenté par M. Bernard Accoyer visant également à supprimer la limitation de durée pour le dépôt du rapport au Parlement a été retiré par son auteur.

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer précisant que ce rapport comprend quatre parties distinctes relatives à l’hospitalisation, aux soins ambulatoires, au secteur médico-social et à la gestion des caisses.

La commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur et un amendement de conséquence du maintien du Comité paritaire de l’information médicale du même auteur.

La commission a adopté l’article 16 ainsi modifié.

Article 17

Extension du champ de la négociation conventionnelle avec les médecins

Cet article a pour objet d’élargir le contenu des conventions nationales qui définissent les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les médecins. Il propose de compléter l’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale afin de donner aux parties conventionnelles la faculté de mettre en place de nouvelles formes d’organisation de la médecine libérale - réseaux et filières de soins - et de nouvelles modalités de rémunération des praticiens dans le cadre de ces réseaux et filières ou des nouvelles fonctions non curatives que les médecins sont appelés à exercer aujourd’hui de manière croissante (activités de prévention, de veille sanitaire, d’évaluation, de formation...).

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. Bernard Accoyer.

M. Bernard Accoyer a estimé que la mise en place du système du médecin référent relevait de la négociation et non de la loi.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a souligné que cet article ne visait pas à rendre obligatoire l’ancienne option conventionnelle dite du médecin référent mais à donner aux parties conventionnelles une grande latitude sur le champ de négociation des conventions médicales.

M. Bernard Accoyer a retiré son amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur visant à étendre le contenu des conventions médicales à la possibilité de prévoir l’extension du mécanisme du tiers-payant.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que cet amendement tendait à ouvrir encore davantage le champ de la négociation pour améliorer le service aux assurés mais ne consistait nullement à rendre des négociations obligatoires sur ce point.

M. Yves Bur, après avoir estimé que cet amendement était d’une grande importance, a noté que le développement du tiers-payant pouvait avoir un effet déresponsabilisant en incitant les patients à consommer davantage de produits de santé, ce qui se vérifie d’ores et déjà pour la consommation de certains produits pharmaceutiques.

M. Alfred Recours a considéré que cet amendement allait dans le bon sens dans la mesure où des personnes de conditions modestes renoncent à se soigner faute de moyens financiers lorsqu’ils se trouvent dans l’incapacité de faire l’avance des frais.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a noté que l’argument selon lequel le tiers payant aboutissait à augmenter globalement le montant des dépenses médicales était faux au regard de la situation des pays européens où la procédure du tiers-payant a été généralisée et où l’on constate que les dépenses de santé ramenées à la richesse nationale sont beaucoup plus faibles qu’en France.

La commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur donnant la possibilité aux parties conventionnelles de valoriser les actions d’évaluation des pratiques professionnelles ainsi que le préconise le rapport Stasse.

A la question de M. Yves Bur sur la forme que pourrait prendre cette valorisation, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a répondu qu’il appartiendrait aux parties conventionnelles d’en fixer les modalités ; ce pourrait être, par exemple, des compensations financières ou des autorisations de publicité des actions d’évaluation.

La commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement présenté par M. Bernard Accoyer visant à donner un caractère expérimental aux filières mises en place par les parties conventionnelles et à les soumettre à l’évaluation du Conseil d’orientation des filières et réseaux de soins expérimentaux.

M. Yves Bur a retiré un amendement supprimant la possibilité donnée aux parties conventionnelles de prévoir des modes de rémunération des praticiens autres que le paiement à l’acte.

La commission a rejeté un amendement du même auteur prévoyant que le recours au médecin référent ne saurait être obligatoire, après que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, eut rappelé la liberté des partenaires conventionnels et que M. Jean-Luc Préel eut souligné le danger de voir ce type de disposition imposée par une convention signée par un seul syndicat.

La commission a ensuite rejeté deux amendements de M. Bernard Accoyer, le premier visant à donner un caractère expérimental aux nouveaux modes de rémunération autres que le paiement à l’acte et à les soumettre à une procédure d’évaluation et le second écartant toute autre mode de rémunération que le paiement à l’acte pour les activités curatives des médecins.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à indiquer dans le présent article que le paiement par carte bancaire offrant la possibilité d’un différé de règlement constitue un mode de paiement substituable à d’autres modes de rémunération.

M. Bernard Accoyer a indiqué que sa proposition répondait au problème de l’avance des frais par les assurés.

M. Alfred Recours a rappelé que le paiement par carte bancaire était considéré de la même façon que tous les autres modes de paiement. Il convient de s’interroger sur la question de savoir qui paie l’avance des frais que le paiement différé par carte bancaire entraîne.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, s’est déclaré défavorable à cet amendement car celui-ci impliquerait que les banques soient associées à la convention médicale. Cette question, qui ne saurait être traitée dans le cadre de l’article L. 162-5 qui définit le champ des relations conventionnelles, ne relève pas, par ailleurs, du domaine de la loi.

La commission a rejeté cet amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Yves Bur précisant que les dispositions mises en place par le I de l’article relatives à la coordination des soins ne peuvent conduire à des différences de traitement entre les assurés sociaux en ce qui concerne le remboursement des actes médicaux.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que, même si l’on peut s’interroger sur l’opportunité de les maintenir, depuis de nombreuses années des différences dans les remboursement des soins médicaux existaient entre les différents régimes d’assurance maladie.

Cet amendement a été retiré par son auteur.

La commission a adopté l’article 17 ainsi modifié.

Article 18

Élargissement des missions des unions de médecins exerçant à titre libéral

Le présent article propose, en complétant la loi n° 93-8 du 4 janvier 1993 (dite “ loi Teulade ”), d’étendre les missions des unions régionales de médecins exerçant à titre libéral (URMEL) à l’organisation d’actions d’évaluation des pratiques professionnelles, individuelles ou collectives, à la diffusion des méthodes et référentiels d’évaluation auprès des médecins, en liaison avec l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES), à l’analyse trimestrielle de l’évolution des dépenses médicales et à la diffusion de leurs conclusions auprès des médecins.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Evin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à confier à chacune des sections des médecins généralistes et des médecins spécialistes des unions régionales de médecins exerçant à titre libéral les nouvelles missions confiées aux unions par le présent article, de manière que les dépenses des généralistes soient évaluées par des généralistes et celles des spécialistes par des spécialistes.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer tendant à substituer à l’habilitation des médecins évaluateurs par l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES) une sélection de médecins dépendants des unions selon des critères définis par l’ANAES et les unions.

La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à prévoir que les médecins évaluateurs doivent parallèlement à l’exercice de leur mission d’évaluation poursuivre une activité médicale.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué qu’il s’agissait d’éviter que ne se crée un corps de médecins évaluateurs déconnecté de la pratique médicale quotidienne.

M. Jean-Luc Préel s’est interrogé sur la possibilité de contrôler l’effectivité de l’exercice d’une activité médicale par les médecins évaluateurs.

M. Bernard Accoyer a proposé un sous-amendement visant à préciser que l’activité médicale exercée devait l’être à titre libéral.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué qu’une telle limitation exclurait toute possibilité de recourir pour l’évaluation à des médecins hospitaliers ou ayant des activités d’enseignement universitaire.

La commission a rejeté le sous-amendement et adopté l’amendement du rapporteur.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à prévoir, d’une part que l’analyse trimestrielle de l’évolution des dépenses médicales par les unions est réalisée avec la concours de l’Union régionale des caisses d’assurance maladie (URCAM), d’autre part que les résultats de cette analyse sont communiqués aux syndicats médicaux représentatifs, le rapporteur ayant indiqué que la préoccupation de l’auteur de l’amendement était satisfaite, les syndicats médicaux représentatifs étant d’ores et déjà présents au sein des unions.

La commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à confier à l’Etat la responsabilité d’établir et de diffuser une synthèse nationale des analyses réalisées par les unions de médecins sur l’évolution des dépenses médicales.

M. Jean-Luc Préel a estimé que l’amendement montrait la volonté d’étatisation de la santé et indiqué qu’il serait préférable de confier cette mission à une union nationale des caisses d’assurance maladie qu’un amendement précédent qu’il a présenté propose de créer.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer tendant à prévoir l’information des unions de médecins libéraux sur l’évolution des dépenses régionales d’hospitalisation et les transferts d’actes et de dépenses d’hospitalisation vers la médecine de ville et réciproquement.

M. Bernard Accoyer a estimé qu’il était souhaitable d’assurer la transparence des transferts d’actes et de dépenses entre la médecine de ville et la médecine hospitalière.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué qu’il proposerait un amendement sur le rapport annexé à l’article premier pour introduire davantage de transparence en ce qui concerne les transferts entre les deux secteurs.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à donner au dispositif d’évaluation prévu par l’article un caractère expérimental limité à une durée d’un an et prévoyant qu’un rapport d’évaluation serait remis au Parlement à l’issue de cette année.

La commission a adopté l’article 18 ainsi modifié.

Article 19

Critères d’attribution de l’allocation de remplacement en cas de cessation d’activité des médecins et des aides à leur reconversion

Cet article a pour objet de revoir le système d’aide au départ à la retraite anticipée (MICA) ou à la reconversion des médecins libéraux en donnant la possibilité aux partenaires conventionnels de limiter ou de moduler l’allocation de remplacement ou les aides à la reconversion à certaines zones géographiques et/ou aux qualifications ou spécialités des médecins à partir du 1er juillet 1999. Le dispositif prévoit par ailleurs de prolonger le MICA jusqu’au 31 décembre 2004.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Evin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer tendant à repousser au 1er janvier 2000 l’application de la possibilité de moduler, selon les zones géographiques d’exercice ou les spécialités, l’allocation d’incitation à la cessation de l’activité des médecins (MICA).

M. Bernard Accoyer s’est déclaré en accord avec le principe de modulation du MICA mais a estimé souhaitable de repousser de six mois son entrée en vigueur afin de prendre en compte les difficultés de certains praticiens qui avaient programmé leur retraite anticipée.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé qu’il fallait agir sans tarder pour réguler la démographie médicale et s’est déclaré réservé sur l’opportunité d’un report de la date d’application du système de modulation proposé par l’article.

Le président Jean Le Garrec, ayant estimé que le report de six mois pourrait permettre d’éviter certaines difficultés, la commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté un amendement de M. Bernard Accoyer reportant au 1er janvier 2000, en conséquence de l’adoption d’un amendement précédent, le recours à un décret en l’absence d’accord conventionnel sur les modalités de modulation du MICA.

La commission a adopté un amendement de M. Yves Bur tendant à prévoir qu’un rapport d’évaluation du nouveau MICA serait annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

La commission a adopté l’article 19 ainsi modifié.

Article 20

Création d’un fonds d’aide à la qualité des soins de ville

Cet article a pour objet d’apporter un soutien financier aux mutations de l’exercice de la médecine ambulatoire, en créant un fonds d’aide à la qualité des soins de ville pour cinq ans, rattaché à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) mais géré en partenariat avec l’ensemble des professionnels de santé exerçant en ville, auxquelles les aides du fonds sont destinées, ainsi qu’avec les autres régimes obligatoires d’assurance maladie, qui en assurent avec la CNAMTS le financement. Les aides apportées devront viser à l’amélioration de la qualité et de la coordination des soins de ville ; elles pourront également soutenir le développement des nouveaux modes d’exercice de ces soins, au premier rang desquels les réseaux.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Evin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a rejeté un amendement de suppression de l’article de M. Bernard Accoyer, son auteur ayant précisé que la dotation de 500 millions de francs du fonds serait inutile si les outils de la maîtrise médicalisée étaient bien utilisés.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à prévoir que le fonds d’aide à la qualité des soins de ville est créé à titre expérimental et non pas pour une durée de cinq ans.

M. Jean-Luc Préel a estimé que si l’expérimentation s’avérait positive, il ne serait pas opportun de limiter l’existence du fonds à cinq ans.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que la durée de cinq ans était la même que celle qui avait été fixée pour le fonds de modernisation des hôpitaux dans la loi du financement de la sécurité sociale pour 1998.

M. Yves Bur a demandé si le fonds d’aide à la qualité des soins de ville pourrait être mobilisé pour participer au financement des réseaux de soins palliatifs.

Le rapporteur a indiqué que le fonds créé était réservé à l’amélioration de la qualité des soins de ville mais que l’amendement suivant qu’il propose a pour objet d’étendre le bénéfice du fonds aux réseaux “ ville-hôpital ”.

L’amendement a été retiré par son auteur.

La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser que le fonds peut financer des réseaux de soins liant des professionnels de santé exerçant en ville à des établissements de santé.

La commission a rejeté un amendement de M. Germain Gengenwin visant à supprimer le paragraphe III de l’article prévoyant le financement du fonds par les régimes obligatoires d’assurance maladie.

La commission a adopté l’article 20 ainsi modifié.

Article 21

Clause de sauvegarde applicable aux dépenses médicales

Le présent article a pour objet de mettre en place un nouveau système de régulation permettant d’assurer le respect de l’objectif des dépenses médicales par les médecins.

Il met en place une contribution conventionnelle qui sera exigée des médecins généralistes ou des médecins spécialistes en cas de non-respect de l’objectif de dépenses médicales qui leur est imparti, contribution proportionnelle à leurs revenus qui serait versée aux URSSAF, selon les mêmes règles de recouvrement, de contrôle et de sanction que les cotisations familiales personnelles.

En cas de respect de l’objectif, une revalorisation d’honoraires pourra être accordée aux médecins selon les règles précisées et une partie des sommes économisées alimentera un fonds de régulation qui permettra, d’une part de constituer des réserves pour les années à venir et d’autre part de financer des actions non reconductibles de modernisation du système de soins

L’article met par ailleurs en place une procédure infra-annuelle de suivi et d’ajustement des dépenses médicales par les parties conventionnelles ou, à défaut, par l’État qui leur donne la possibilité de modifier de manière transitoire les tarifs des honoraires des médecins s’il apparaît que l’évolution constatée des dépenses médicale risque de compromettre le respect de l’objectif annuel fixé pour ces dépenses.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a examiné trois amendements de suppression de l’article de MM. Bernard Accoyer, François Goulard et Jean-Luc Préel.

M. Bernard Accoyer s’est déclaré opposé à l’instauration d’un système de sanctions conventionnelles collectives qui va contre la nécessaire évaluation et responsabilisation individuelle des praticiens.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant souligné le caractère indispensable d’un mécanisme de régulation, la commission a rejeté les trois amendements.

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer proposant une nouvelle rédaction de l’article pour prévoir qu’une contribution conventionnelle, appelée auprès des médecins conventionnés dont les honoraires et prescriptions remboursés ont augmenté plus vite que l’ONDAM, ne peut être exigée qu’après une évaluation individuelle médicalisée de bonne pratique et une évaluation générale des contraintes sanitaires.

M. Claude Evin, rapporteur, s’est opposé à ce système d’évaluation individuelle en considérant qu’il était beaucoup trop complexe à mettre en place.

M. Denis Jacquat, après avoir rappelé qu’il s’était toujours opposé au principe du reversement collectif, a considéré que, au regard des progrès de l’informatique qui permettent notamment à chaque médecin de recevoir des relevés individuels d’activité précis, il devrait être possible de mettre en place un système individualisé qui éviterait de sanctionner les médecins vertueux.

Le rapporteur a souligné que le mécanisme de régulation proposé permettait justement une individualisation du reversement puisqu’il est proportionnel au revenu. Aller plus loin reviendrait à encadrer totalement l’activité de chaque médecin, ce qui n’est pas souhaitable. Un système d’évaluation individuelle nécessiterait de décliner l’ONDAM par médecin et de définir un niveau d’activité autorisé pour chacun, selon des critères qui restent à définir. Il est préférable de s’en tenir à une responsabilité collective de la profession.

M. Denis Jacquat a rappelé que des syndicats de médecins avaient cependant fait des propositions dans ce sens et qu’il serait intéressant de les examiner.

La commission a rejeté l’amendement, ainsi que deux amendements de M. Jean-Luc Préel proposant la suppression l’un, des trois premiers paragraphes de l’article relatifs au mécanisme de régulation économique et l’autre la suppression du seul système de modification temporaire des lettres-clés des tarifs des praticiens.

Article L. 162-5-2 du code de la sécurité sociale

La commission a rejeté trois amendements de M. Bernard Accoyer, sur avis défavorable du rapporteur :

- un amendement supprimant la possibilité donnée aux parties conventionnelles de modifier les lettres-clés en cours d’année ;

- un amendement limitant à l’ajustement des lettres-clés les mesures que peuvent prendre les partenaires conventionnels pour assurer le respect de l’ONDAM ;

- un amendement précisant qu’il s’agit de respecter les objectifs “ prévisionnels d’évolution des dépenses ”.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Accoyer disposant que seules les dépenses médicales remboursées sont prises en compte pour le calcul du respect de l’objectif des dépenses médicales.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a signalé que cette précision figurait déjà dans l’article.

M. Bernard Accoyer, après avoir considéré que le texte recélait un problème de terminologie et souhaité que ce point soit éclairci d’ici l’examen en séance, a retiré son amendement.

Pour cette même raison, deux amendements de M. Bernard Accoyer précisant que seuls les frais accessoires de médecins “ remboursés ” et les orientations relatives au médicament “ remboursé ” étaient pris en compte pour la fixation de l’objectif des dépenses médicales ont été retirés par son auteur.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur disposant que l’annexe annuelle à la convention médicale peut également prévoir d’adapter l’objectif prévisionnel des dépenses médicales des médecins spécialistes par spécialité médicale afin d’assurer une meilleure régulation de ces dépenses, le rapporteur ayant signalé que cet amendement pourrait nécessiter des précisions supplémentaires qui seraient examinées ultérieurement.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer supprimant des dispositions de l’article relatif au fonds de régulation, le rapporteur ayant donné un avis défavorable.

La commission a ensuite adopté un amendement de cohérence du rapporteur substituant à la fin du paragraphe IV aux termes : “  à due concurrence de la provision ” les termes : “ dans la limite du montant de la provision prévue au II ”.

Article L. 162-5-3 du code de la sécurité sociale

La commission a rejeté deux amendements de M. Bernard Accoyer :

- le premier supprimant les dispositions de cet article qui mettent en place un système de modification temporaire des lettres-clés des tarifs des praticiens ;

- le second substituant au dispositif proposé un mécanisme d’évaluation et de sanction individualisées des dépassements de l’objectif national par le biais de contrats locaux d’objectifs et de moyens, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant jugé inopérationnel et trop complexe le système proposé.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur au paragraphe I, visant à garantir les niveaux de prise en charge des dépenses de soins par l’assurance maladie en cas de modification transitoire des tarifs des honoraires.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer supprimant les dispositions relatives aux modalités de calcul de la contribution conventionnelle due par les médecins conventionnés en cas de non-respect de l’objectif prévisionnel des dépenses médicales, M. Bernard Accoyer ayant considéré que cette contribution devait être discutée et établie dans le cadre conventionnel et M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant rappelé que le système précédent de reversement avait été précisé par décret.

La commission a ensuite adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur au paragraphe II.

La commission a ensuite rejeté, sur avis défavorable du rapporteur, cinq amendements de M. Bernard Accoyer :

- le premier disposant que la contribution ne peut être exigée qu’après que les caisses de la sécurité sociale ont présenté des éléments d’explication à la hausse des dépenses d’assurance maladie tels que le vieillissement de la population ou les nouvelles techniques ;

- le deuxième précisant que la contribution ne peut être exigée lorsque les frais de gestion des caisses de sécurité sociale augmentent plus rapidement que le taux d’inflation ;

- le troisième prévoyant le versement de la contribution conventionnelle par les seuls médecins conventionnés ayant dépassé le taux de l’ONDAM au vu d’une évaluation médicalisée des causes individuelles de ce dépassement.

- le quatrième disposant que les caisses de sécurité sociale et les organismes complémentaires sont également redevables, en cas de dépassement de l’objectif des dépenses médicales, d’une contribution dont les modalités de calcul sont déterminées par décret en Conseil d’Etat, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant considéré que les caisses n’étaient pas responsables des prescriptions et donc des dépassements ;

- le cinquième précisant que les médecins conventionnés dont le montant des honoraires remboursés n’a pas augmenté au 31 décembre de l’année pour laquelle le dépassement de l’ONDAM est constaté ne sont pas redevables de la contribution conventionnelle, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant signalé que cela revenait à un système d’individualisation qu’il avait précédemment jugé ingérable.

Article L. 162-5-4 du code de la sécurité sociale

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer supprimant le dispositif de cet article qui prévoit un mécanisme de pénalité en cas de non-paiement de la contribution conventionnelle, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant fait remarquer qu’il semblait difficile de faire respecter une loi en l’absence de toute sanction.

La commission a ensuite adopté l’article 21 ainsi modifié.

Article 22

Dispositif transitoire relatif au respect de l’objectif des dépenses médicales pour 1998

Cet article procède à la validation des objectifs des dépenses médicales et des provisions fixés pour l’année 1998 pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes, ces montants ayant fait l’objet d’une annexe aux conventions médicales annulées par le Conseil d’Etat dans ses décisions du 26 juin et du 3 juillet 1998

Il prévoit par ailleurs qu’en cas de respect de l’objectif des dépenses médicales des médecins généralistes ou des médecins spécialistes, c’est le mécanisme mis en place par l’article 21 qui s’applique. En revanche, en cas de non-respect du même objectif par les médecins généralistes ou par les médecins spécialistes et si l’écart entre cet objectif et le montant constaté des dépenses dépasse un taux fixé par décret, le montant de la contribution exigible des médecins généralistes ou spécialistes sera calculé en fonction des honoraires perçus et des prescription réalisées selon les règles antérieurement en vigueur, c’est à dire selon les dispositions du décret n° 96-1116 du 19 décembre 1996. Ces règles ayant été expressément déclarées illégales par le Conseil d’Etat dans sa décision du 3 juillet 1998, cette disposition constitue donc une mesure de validation législative limitée à l’année 1998.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a rejeté un amendement de M. Yves Bur tendant à supprimer cet article, après que MM. Jean-Luc Préel et Bernard Accoyer se soient déclarés favorables à cette suppression, et que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail ait jugé au contraire que le respect de l’ONDAM était une nécessité.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Accoyer faisant référence pour le calcul de la contribution des médecins, en cas de non-respect de l’objectif, aux honoraires et prescriptions remboursés et non aux honoraires perçus et aux prescriptions réalisées.

M. Bernard Accoyer a rappelé que le principe de la loi de financement consistait à se fonder sur les dépenses de l’assurance maladie et non pas sur les dépenses de santé. La notion d’ “ honoraires perçus ” apparaît donc beaucoup trop vague et seul le principe du remboursement peut figurer dans la loi.

M. Denis Jacquat a également jugé que derrière le problème de sémantique, se profile en réalité la question des dépenses prises en compte.

Après que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que l’ONDAM ne concerne que les dépenses remboursées, même si, pour calculer le remboursement, il est nécessaire de se baser sur les honoraires perçus.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite adopté l’article 22 sans modification.

Article additionnel après l’article 22

(article L. 162-38-1 nouveau du code de la sécurité sociale)

Facturation détaillée des fournitures utilisées par les professionnels de santé

La commission a examiné un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et pour les accidents du travail, imposant aux professionnels de santé de fournir aux assurés sociaux une facture mentionnant le prix unitaire des fournitures et appareils utilisés pour la réalisation de leurs prestations sanitaires et indiquant le nom et l’adresse du fournisseur.

M. Yves Bur s’est étonné de cette obligation de facturation détaillée, sans équivalent pour les autres professions. Très clairement sont visées les prothèses dentaires mais il faut rappeler que le Gouvernement a choisi de revenir sur un accord conventionnel passé avec les dentistes, qui devait permettre une évolution des tarifs de soins. Ceci est d’autant moins justifié que les professions dentaires ont fait un très réel effort notamment pour développer des politiques de prévention. Il convient donc de revaloriser le tarif des soins remboursables plutôt que d’adopter un tel amendement et en tout cas de laisser les partenaires conventionnels régler cette question.

Par ailleurs, il faut se méfier de certains chiffres dont l’origine est souvent suspecte. Ainsi on affirme aujourd’hui que 25 % des prothèses proviennent de Taïwan, ce qui est très probablement faux.

M. Bernard Accoyer a souligné que le niveau très faible du remboursement des prothèses était scandaleux, et que l’amendement, loin de corriger cette situation choquante aboutirait à amplifier des écarts de prix et des systèmes à double vitesse. Une sélection sera opérée selon le type de soin, alors que le niveau actuel des remboursements est beaucoup trop faible. L’amendement, discuté beaucoup trop rapidement, aura des effets sur l’écrasement des prix du marché intérieur. Si un brevet innovant est trouvé en France, son découvreur aura tout intérêt à aller s’installer à l’étranger. L’amendement va accélérer cette mécanique dangereuse et aboutira à détruire des entreprises de santé.

Le président Jean Le Garrec a estimé qu’à travers l’amendement c’était la transparence tarifaire qui est recherchée et non l’écrasement des prix.

M. Denis Jacquat a indiqué qu’il serait utile d’avoir dans la facture une indication sur le pays d’origine de la prothèse et a proposé un sous-amendement en ce sens.

M. Bernard Accoyer a indiqué qu’il souhaitait sous-amender l’amendement pour ne faire jouer le dispositif qu’à défaut d’un accord conventionnel, et pour que soient indiquées les caractéristiques des produits rentrant dans les prothèses au regard des perspectives de santé publique, l’important étant non le prix mais la sécurité des matériaux employés.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, s’est déclaré d’accord sur la nécessité de développer la prévention bucco-dentaire et de mieux la rémunérer à travers les conventions passées avec la profession. Toutefois, le problème de la transparence est posé clairement grâce au rapport de la Cour des comptes. Le refus de la transparence ne peut plus durer, le législateur doit intervenir.

La commission a rejeté les deux sous-amendements de M. Bernard Accoyer et a adopté le sous-amendement de M. Denis Jacquat ainsi que l’amendement ainsi sous-amendé.

Article 23

(articles L. 512-3 nouveau et L. 601-6 du code de la santé publique, L. 716-10 du code de la propriété intellectuelle et L. 162-16 du code de la sécurité sociale)

Création d’un droit de substitution au profit du pharmacien

Le présent article tend à ouvrir la possibilité générale pour le pharmacien de substituer un médicament prescrit par un médicament appartenant au même “ groupe générique ”, formé par le médicament princeps et les médicaments qui en sont génériques. Cette substitution n’est possible que si le médecin n’indique pas que le médicament en cause n’est pas substituable et que le montant du remboursement pour les régimes d’assurance maladie n’est pas plus élevé.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a examiné un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à instaurer une obligation pour le pharmacien de mentionner toute substitution de médicament à laquelle il procède sur l’ordonnance.

M. Bernard Accoyer a souligné l’importance de la création du droit de substitution et proposé un sous-amendement visant à préciser que le droit de substitution ne peut s’exercer qu’après avoir recueilli le consentement du patient.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que le principe du consentement du patient est un droit fondamental qui s’applique dans tous les cas, et notamment en ce qui concerne le droit de substitution. La réaffirmation de ce principe n’apparaît donc pas nécessaire.

La commission a rejeté le sous-amendement et adopté l’amendement du rapporteur.

La commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle au second alinéa du paragraphe III de l’article présenté par M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail.

La commission a examiné un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à prévoir que si, en cas de substitution, le médicament délivré par le pharmacien entraîne une dépense supplémentaire inférieure à un montant fixé par voie réglementaire, la caisse d’assurance maladie peut décider de ne pas procéder au recouvrement du surcoût auprès du pharmacien.

M. Jean Bardet s’est interrogé sur l’intérêt de la modification proposée et M. Jean-Pierre Foucher a indiqué que les cas de substitution entraînant un surcoût pouvaient se produire, de manière très rare, et qu’il convenait de ne pas les empêcher.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que la modification proposée, même si elle visait des cas peu nombreux, constituait un assouplissement souhaitable.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à préciser les suites données par les caisses aux observations du pharmacien en cas d’usage du droit de substitution entraînant la vente d’un médicament d’un remboursement supérieur à celui du produit prescrit.

La commission a examiné un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à étendre aux pharmaciens l’application des dispositions dites “ anti-cadeaux ”, de l’article L. 365-1 du code de la santé publique visant à éviter les pressions de laboratoires pharmaceutiques par l’attribution d’avantages matériels (voyages, manifestations...).

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a indiqué que, dès lors que les pharmaciens se voyaient reconnaître un droit de substitution, il convenait d’établir une égalité de traitement entre les médecins et les professions assimilées et les pharmaciens.

M. Bernard Accoyer s’est déclaré favorable à l’extension proposée, mais a regretté que la limitation de l’application du dispositif “ anti-cadeaux ” aux seuls laboratoires français n’affaiblisse ces derniers par rapport aux laboratoires étrangers.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a rappelé que le dispositif “ anti-cadeaux ” s’applique aux professions médicales et non aux laboratoires.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté l’article 23 ainsi modifié.

Article 24

(article L. 162-16-1 et L. 162 -17-4 du code de la sécurité sociale)

Contenu des conventions passées entre le comité économique du médicament et les entreprises pharmaceutiques

Cet article précise le contenu des conventions que le comité économique du médicament est habilité à passer avec les entreprises pharmaceutiques en matière de prix des médicaments. Il prévoit l’existence d’un “ suivi ” des dépenses de médicaments par rapport à l’ONDAM au quatrième et huitième mois de l’année. Ce suivi sera fait par le Comité économique du médicament.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article de M. Jean-Pierre Foucher.

M. Jean-Pierre Foucher a estimé que l’article visait en fait à mettre en place une politique du prix du médicament imposé, qui tournait le dos à la volonté affichée de développer une politique conventionnelle et souligné l’incohérence du dispositif de convention révisable tous les quatre mois.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a considéré au contraire que la suppression de l’article supprimerait toute politique conventionnelle du médicament.

M. Bernard Accoyer a estimé que le système conventionnel proposé entraînerait un affaiblissement considérable des laboratoires pharmaceutiques français qui sont déjà d’une taille insuffisante pour faire face dans de bonnes conditions à la concurrence internationale.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Yves Bur visant à prévoir que la fixation du prix du médicament tient compte des prix des médicaments comparables pratiqués dans les autres Etats de l’Union européenne.

M. Yves Bur a indiqué qu’il s’agissait d’éviter des distorsions de concurrence internationale qui pourraient être défavorables à l’industrie pharmaceutique française.

Après que M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, se fut déclaré favorable à l’amendement, sous réserve d’une rectification rédactionnelle, la commission a adopté l’amendement ainsi rectifié.

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, visant à limiter le pouvoir de contrôle du comité économique du médicament sur l’évolution des dépenses de médicament aux seuls médicaments remboursables.

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Foucher visant à supprimer les trois derniers alinéas de l’article mettant en place le dispositif de régulation conventionnel infraannuel.

M. Jean-Pierre Foucher a estimé que l’instauration d’un dispositif de régulation infraannuel - tous les quatre mois - était contraire à la volonté affichée de développer une politique conventionnelle. En outre, le dispositif proposé est inadapté. En effet, des événements imprévus, comme par exemple des épidémies, peuvent entraîner des fluctuations importantes dans la consommation médicale et des écarts par rapport aux prévisions de consommation.

M. Bernard Accoyer a estimé que le dispositif mis en place, comme d’autres prévus par la loi de financement, apparaissait complètement déconnecté des réalités économiques liées à la mondialisation et ne prenait pas en compte les coûts de recherche, parfois très élevés, pour la mise au point de nouvelles molécules.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé que l’efficacité du dispositif conventionnel proposé dépendait du contrôle régulier du respect des engagements conventionnels.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, au septième alinéa de l’article.

La commission a ensuite adopté l’article 24 ainsi modifié.

Après l’article 24

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à supprimer la taxe sur les ventes directes de médicaments par les laboratoires aux officines.

M. Bernard Accoyer ayant rappelé que désormais seulement 52 % des dépenses ambulatoires étaient prises en charge par l’assurance maladie, a regretté que la taxe sur les ventes directes freine l’auto-médication sous contrôle pharmaceutique, qu’il conviendrait au contraire de favoriser ; celle-ci constitue en effet un moyen intéressant de développer la prise en charge directe par les patients des frais de médicaments et permet de limiter les dépenses pour les régimes d’assurance maladie.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a regretté que la réflexion que le Gouvernement s’était engagé à conduire sur le problème de la vente directe de médicaments par les laboratoires aux officines et sur la distribution des médicaments n’ait pas progressé. On peut s’interroger en effet, en particulier en liaison avec l’instauration du droit de substitution pour les pharmaciens, sur le rôle joué par les grossistes-répartiteurs. Cela étant dit, l’amendement aurait un coût de 1,4 milliard de francs.

M. Alfred Recours a estimé souhaitable de demander au Gouvernement des précisions en ce qui concerne la distribution des médicaments lors du débat en séance publique.

Le président Jean Le Garrec a proposé de demander une étude sur ce point à la Cour des comptes.

La commission a rejeté l’amendement.

Article 25

(articles L. 138-10 à L. 138-19 du code de la sécurité sociale)

Institution d’une clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique

Le présent article vise à instaurer une clause de sauvegarde applicable à l’industrie pharmaceutique lorsque le taux de progression du chiffre d’affaires hors taxe, réalisé en France par les entreprises non conventionnées, dépasse le taux de progression de l’ONDAM. Dans ce cas, les entreprises en cause sont redevables d’une contribution assise sur le chiffre d’affaires, la variation de celui-ci d’une année sur l’autre, et les dépenses de prospection.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné deux amendements de suppression de M. Jean-Pierre Foucher et de M. François Goulard.

M. Jean-Pierre Foucher a considéré que cet article, en relevant d’une logique purement comptable, mettait un terme à la politique conventionnelle du médicament sur des bases médicalisées et risquait de “ tuer ” l’industrie pharmaceutique. Enfin, ce dispositif relève encore une fois d’une logique de sanction collective qui n’est pas acceptable.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a considéré que si l’on définit un taux de croissance annuel de l’ONDAM, il est normal que tous les acteurs du système de santé contribuent au respect de cet objectif. M. Alain Juppé, lorsqu’il était Premier ministre, avait décidé, au vu du dérapage des dépenses de santé constaté en 1995, de taxer de 2,5 milliards de francs l’industrie pharmaceutique, sans base législative ni critères prédéfinis. Les laboratoires demandent donc à y voir clair et à connaître à l’avance les règles du jeu. L’article propose un mécanisme bien défini de contribution au rééquilibrage de la sécurité sociale en cas de dépassement des objectifs nationaux : il ne faut donc pas le supprimer.

La commission a rejeté ces amendements.

Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale

La commission a adopté un amendement du rapporteur élargissant l’assiette de la contribution instituée par l’article aux médicaments à l’hôpital.

La commission a examiné un amendement du rapporteur supprimant la non-application de la clause de sauvegarde aux laboratoires pharmaceutiques ayant passé une convention globale avec le Comité économique du médicament.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a rappelé qu’environ 90 % des laboratoires avaient aujourd’hui passé une convention avec le Comité économique du médicament, ce qui n’a pas empêché les dépassements. Il apparaît en fait que ce comité n’a pas les moyens nécessaires pour développer une véritable politique conventionnelle et s’assurer du respect des règles fixées.

M. Bernard Accoyer a considéré que cet amendement portait atteinte à un élément décisif du texte qui incite les laboratoires pharmaceutiques à s’engager dans une démarche conventionnelle. En supprimant l’exonération de la clause de sauvegarde pour les laboratoires conventionnés, le rapporteur supprime en fait une des rares avancées du texte dans le sens du développement de la politique conventionnelle, pourtant souhaité par le Gouvernement.

Mme Jacqueline Fraysse s’est demandée si cet amendement ne risquait pas de décourager les entreprises de passer des conventions avec le Comité économique du médicament.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, tout en réaffirmant son attachement à la démarche conventionnelle, a tenu à rappeler que celle-ci, pour avoir un sens, devait avoir les moyens de son efficacité. Pour ce qui concerne les industries pharmaceutiques, la politique conventionnelle n’est pas comparable à ce qui est pratiqué entre les caisses et les syndicats de praticiens : il s’agit simplement de passer des accords avec un comité qui a longtemps existé sans base légale, grâce principalement à la personnalité de son président. Les conventions passées avec les laboratoires comprennent un certain nombre de règles qui n’ont jamais été véritablement respectées. Certains considèrent aujourd’hui qu’il conviendrait d’augmenter les moyens de fonctionnement de ce comité.

Le principe qui guide le projet de loi est d’assurer la contribution de tous les acteurs du système de santé à la préservation de l’équilibre des comptes. Jusqu’à aujourd’hui, seul les assurés étaient mis à contribution. Pour que le système soit véritablement solidaire, il convenait donc d’organiser la participation non seulement des assurés, mais également des prescripteurs et des prescrits, parmi lesquels figurent les laboratoires.

Si demain, par contre, il existe un Comité économique du médicament plus efficace, il n’y aura plus de dérapage, et donc plus de nécessité de prévoir une clause de sauvegarde et une contribution.

Le président Jean Le Garrec a ajouté que le Comité n’aura manifestement pas les moyens de renégocier en temps utile les conventions avec les laboratoires au regard des nouvelles dispositions de la loi, ce qui risque de générer des inégalités de traitement entre entreprises qui, selon les cas, auront ou non signé une convention. Une telle inégalité sera source d’un contentieux considérable. Il est donc préférable de supprimer l’exemption.

M. Bernard Accoyer a regretté que le rapporteur ne tienne aucun compte du rôle du Comité économique du médicament. Un amendement destiné à améliorer son efficacité aurait été beaucoup plus compréhensible. Il faut quand même prendre garde à ce qu’un tel dispositif n’incite pas les laboratoires français, comme c’est déjà aujourd’hui le cas pour les grands laboratoires le plus innovants en matière de nouvelles molécules, à ne plus demander le remboursement de leurs produits et à les commercialiser sur un marché parallèle. En outre, une telle clause incitera à délocalisation.

M. Alfred Recours a fait état d’un courrier récent du président du Comité économique du médicament au président du syndicat des industries du médicaments témoignant des efforts effectués par le Comité pour répercuter, le plus rapidement possible, les clauses de limitation des dépenses dans les conventions avec les laboratoires. Comme sur d’autres points, il convient avant tout ici de se donner les moyens pour atteindre les objectifs fixés.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a adopté deux amendements, l’un de précision et l’autre de portée rédactionnelle, du rapporteur.

Article L. 138-11 du code de la sécurité sociale

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à supprimer de l’assiette de la contribution les dépenses de prospection et d’information, son auteur ayant souligné l’intérêt scientifique de certaines dépenses promotionnelles et le risque que soient plus durement sanctionnés, une fois encore, les laboratoires français.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

Article L. 138-12 du code de la sécurité sociale

La commission a adopté, sur proposition du rapporteur:

- un amendement rédactionnel ;

- un amendement de précision à la fin de l’article précisant qu’une entreprise dispensée de payer la taxe sur les dépenses promotionnelles est dispensée, de ce fait, du paiement de la contribution assise sur la même assiette dans le cadre de la clause de sauvegarde ;

- un amendement disposant que le montant de la remise payée par une entreprise pharmaceutique en vertu d’un accord conventionnel conclu avec le comité économique du médicament est déductible du montant de la contribution redevable au titre de la même année du fait du déclenchement de la clause de sauvegarde.

Article L. 138-19 du code de la sécurité sociale

La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à corriger une erreur de référence.

La commission a adopté l’article 25 ainsi modifié.

Article 26

Création d’une contribution perçue sur l’industrie pharmaceutique au titre de l’année 1998

Le présent article vise à créer une contribution sont redevables, au titre de l’année 1998, les entreprises pharmaceutiques. Cette contribution est assise :

- sur le chiffre d’affaires hors taxes réalisé en 1998,

- sur la variation du chiffre d’affaires entre 1997 et 1998,

- sur les dépenses de promotion publicitaires.

Cet article fixe les fourchettes de taux applicables à chaque contribution et les modalités de son recouvrement.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par M. François Goulard.

M. Jean-Pierre Foucher s’est interrogé sur l’opportunité de mettre en place le dispositif prévu par cet article puisque des négociations sont en cours avec la profession ayant le même objet.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant indiqué qu’il serait encore temps, en cours de discussion, de revenir sur cette disposition si les négociations aboutissaient, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer disposant que serait déduit de l’assiette de la contribution le chiffre d’affaires réalisé sur des spécialités pharmaceutiques innovantes, M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, ayant souligné que cette notion de “ spécialités innovantes ” n’existait pas en droit.

La commission a ensuite adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur aux deuxième et troisième alinéas du I et au deuxième alinéa du VI de l’article.

Puis elle a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer abaissant de 10 à 1 % du chiffre d’affaires de l’entreprise pharmaceutique le plafond de la contribution et précisant qu’il s’agira du chiffre d’affaires mondial.

M. Bernard Accoyer a fait valoir qu’il fallait tenir compte de la mondialisation du marché pharmaceutique et de la nécessité de défendre les entreprises françaises, un plafonnement à 10 % du capital des industries étant à cet égard discriminant.

M. Alfred Recours a objecté qu’il n’est pas possible de connaître et de contrôler le chiffre d’affaires mondial des entreprises concernées.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé l’idée de cet amendement intéressante. Il apparaît donc nécessaire de faire des simulations sur ce que donnerait le dispositif proposé et de poursuivre la réflexion sur le changement de seuil du plafond de la contribution afin que les petites entreprises ne soient pas les plus durement touchées.

Après avoir rejeté l’amendement, la commission a adopté l’article 26 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 26

(article L. 712-12-1 du code de la santé publique)

Relations entre les agences régionales d’hospitalisation et les cliniques privées à but lucratif

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, permettant au directeur de l’Agence régionale d’hospitalisation de conclure avec les cliniques bénéficiant d’une autorisation de transfert ou d’extension de leurs activités des accords prévoyant des tarifs spécifiques et des engagements de limitation d’activités, leur autorisation pouvant leur être retirée en cas de non-respect des engagements souscrits, son auteur ayant souligné la nécessité d’assurer une égalité de traitement entre les cliniques et les établissements publics et de disposer d’un mécanisme de sanction en cas de non-respect des limitations d’activités par les cliniques.

Article additionnel après l’article 26

(article L. 713-5 du code de la santé publique)

Appartenance des établissements de santé privés aux syndicats interhospitaliers

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, permettant d’assouplir les conditions de création de syndicats interhospitaliers et de groupements de coopération sanitaire en étendant cette possibilité aux établissements privés à but lucratif concessionnaires du service public hospitalier.

Article additionnel après l’article 26

(article L. 713-5 du code de la santé publique)

Régime juridique des syndicats interhospitaliers

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, donnant aux syndicats interhospitaliers la qualité d’établissement public de santé.

Article additionnel après l’article 26

(article L. 714-32 du code de la santé publique)

Perception des honoraires des praticiens hospitaliers exerçant une activité libérale

La commission a adopté un amendement de M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, contraignant les praticiens exerçant une activité libérale à l’hôpital à percevoir leurs honoraires par l’intermédiaire de l’administration hospitalière, cette disposition entrant en vigueur à partir du 1er avril 1999.

Article 27

(articles 11-1, 27, 27-1 nouveau et 27 quinquies de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 et article L. 174-7 du code de la sécurité sociale)

Régulation des dépenses des établissements et services sociaux et médico-sociaux financées par l’assurance maladie

Cet article a pour objet d’étendre aux établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la loi du 30 juin 1975, relative aux institutions sociales et médico-sociales, le dispositif d’enveloppe opposable qui est appliqué aux établissements de santé depuis l’ordonnance hospitalière du 24 avril 1996.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a examiné un amendement de suppression de l’article présenté par Mme Jacqueline Fraysse.

Mme Jacqueline Fraysse a estimé qu’il ne convenait pas de modifier la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales dans le cadre du présent projet de loi, alors qu’un véritable débat sur ce sujet a été annoncé par le Gouvernement. Il ne faut pas préjuger de ce débat, indispensable, sur la réforme de la loi de 1975, par une mesure d’ordre budgétaire figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Pascal Terrasse a considéré qu’une réforme de la loi de 1975 est effectivement nécessaire et que le Gouvernement s’est engagé à déposer un projet de loi sur ce sujet pour le premier semestre 1999. En revanche, l’opposabilité du volume de soins des établissements financés par l’assurance maladie est une mesure à prendre immédiatement. Il faut rappeler à cette occasion que l’ONDAM pour le secteur médico-social doit progresser de 3,75 % pour un montant de 43 milliards de francs pour 1999.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé nécessaire de mettre en place un mécanisme d’enveloppes pour le secteur médico-social dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale car cela résulte de la définition même du domaine de cette loi en ce qui concerne l’assurance maladie.

La commission a rejeté cet amendement.

Puis elle a adopté deux amendements de cohérence rédactionnelle du rapporteur.

Un amendement de M. Pascal Terrasse visant à créer un conseil supérieur des établissements du secteur social et médico-social a été retiré par son auteur.

La commission a examiné un amendement présenté par M. Bernard Accoyer rendant l’ANAES compétente pour l’évaluation et l’accréditation des établissements médico-sociaux.

M. Jean Bardet a considéré que l’ANAES ne devait pas se contenter d’évaluer les seuls établissements de santé et qu’elle avait les moyens d’évaluer également les établissements médico-sociaux.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a estimé que l’ANAES avait déjà beaucoup de missions importantes à remplir et qu’elle ne pouvait pas accroître le champ de ses investigations, même si la qualité de l’accréditation des établissements médico-sociaux doit effectivement être améliorée.

M. Denis Jacquat a suggéré de créer une commission spécialement compétente pour remplir cette mission d’évaluation.

Mme Hélène Mignon a souhaité que ce problème soit résolu dans le cadre du projet de loi réformant les institutions médico-sociales.

La commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté l’article 27 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 27

Exercice de la médecine dans les établissements sociaux et médico-sociaux

La commission a adopté un amendement présenté par M. Pascal Terrasse visant à mettre en place des relations conventionnelles entre établissements et médecins libéraux pour améliorer la qualité des soins et mettre en place des modes de rémunération spécifiques pour les activités de soins.

Après l’article 27

La commission a rejeté deux amendements présentés par M. François Goulard, le premier visant à supprimer les agences régionales d’hospitalisation et le second prévoyant une liberté d’affiliation des assurés sociaux à la CPAM de leur choix.

Article 28

(article L. 361-1 du code de la sécurité sociale)

Extension des catégories de bénéficiaires de l’assurance décès

Cet article a pour objet d’étendre le bénéfice du capital décès aux ayants droit des titulaires d’une pension d’invalidité ou d’une rente d’accidents du travail avec une incapacité permanente d’au moins deux tiers, tout en assurant aux autres catégories le maintien de leurs droits au capital décès fixés par la législation actuelle.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Evin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

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La commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par M. Bernard Accoyer.

M. Jean Bardet a considéré qu’il ne fallait pas, dans le contexte actuel, obérer l’avenir de la protection sociale en augmentant les charges de l’assurance maladie.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a rappelé que cet article aura un coût de 270 millions de francs qui est intégré dans les prévisions de dépenses de la présente loi de financement de la sécurité sociale.

La commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté l’article 28 sans modification.

Section 3

Branche vieillesse

Article 29

Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés sur l’évolution prévisionnelle des prix

Cet article prévoit de revaloriser en 1999 les salaires servant de base au calcul des pensions, les pensions de retraite et d’invalidité du régime général et les avantages sociaux alignés en fonction de l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Ce dispositif transitoire de revalorisation permet, en neutralisant le rattrapage prévu par les règles en vigueur, de consolider le gain de 0,5 point de pouvoir d’achat enregistré par les retraités en 1998 du fait d’une hausse des prix inférieure à celle prévue.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome III du présent rapport (rapport de M. Denis Jacquat sur l’assurance vieillesse).

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La commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, visant à proroger d’un an les dispositions en vigueur régissant la revalorisation des pensions de vieillesse et d’invalidité du régime général.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a considéré qu’il était inopportun de revenir, comme le propose le Gouvernement, sur l’“ amendement Chamard ” qui a permis de garantir la parité d’évolution des retraites et des prix grâce à un mécanisme de rattrapage des écarts constatés. Il faudrait au moins maintenir ce système qui fonctionne pendant encore un an, dans l’attente des conclusions de la mission confiée à M. Charpin et au cours de laquelle sera notamment abordé le problème de l’indexation des retraites.

Après que M. Pascal Terrasse eut rappelé que le Gouvernement avait décidé de donner un “ coup de pouce ” aux retraites par une revalorisation de 1,2 % de leur montant et que le rapporteur eut rappelé qu’un tel effort pouvait être accompli dans le cadre de l’“ amendement Chamard ” qui fixait un taux minimal de revalorisation que le Gouvernement était libre d’augmenter, la commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement de M. Germain Gengenwin prévoyant que la CNAVTS serait consultée pour avis sur l’arrêté ministériel fixant le taux de revalorisation des pensions de retraite.

La commission a examiné un amendement présenté par Mme Jacqueline Fraysse tendant à indexer les pensions de retraite sur les salaires et non sur les prix.

Mme Jacqueline Fraysse a rappelé que les retraités avaient connu une dégradation de leur pouvoir d’achat depuis une dizaine d’années.

Après s’être interrogé sur le coût financier de cet amendement, M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a considéré qu’une indexation sur les salaires nets permettait de respecter le principe de parité entre actifs et retraités alors qu’une indexation sur les salaires bruts favoriserait plus les retraités que les actifs et était donc susceptible de créer des tensions sociales.

M. Pascal Terrasse a considéré que la revalorisation de 1,2 % des retraites prévue pour 1999 pouvait encore être améliorée, le Gouvernement faisant un effort particulier en faveur des retraités à faibles revenus, comme les veuves ou les titulaires du minimum vieillesse.

M. Bernard Accoyer s’est interrogé sur la raison pouvant justifier une distorsion entre l’évolution des allocations familiales et celle des pensions de retraite.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant une précision inutile visant à confirmer la non-modification des dispositions déjà existantes, puis elle a adopté l’article 29 ainsi modifié.

Article 30

Prorogation des dispositions limitant le cumul emploi-retraite

Cet article vise à proroger d’un an les dispositions législatives limitant temporairement le cumul emploi-retraite pour les pensionnés des régimes d’assurance vieillesse dans lesquels l’âge minimum de la retraite a été abaissé à 60 ans.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome III du présent rapport (rapport de M. Denis Jacquat sur l’assurance vieillesse).

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La commission a adopté deux amendements de M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, le premier visant à supprimer une référence redondante et le second visant à corriger une erreur de référence.

Elle a ensuite adopté l’article 30 ainsi modifié.

Après l’article 30

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à permettre le départ en retraite sans condition d’âge minimal des assurés ayant réunis le nombre d’annuités requis.

M. Jean-Pierre Foucher a estimé souhaitable de répondre aux attentes de certaines personnes ayant commencé à travailler très tôt et souligné qu’une telle mesure permettrait de faciliter l’insertion professionnelle de nombreux jeunes en attente d’un emploi.

M. Jean-Paul Durieux, président, a observé que l’amendement était irrecevable au regard de l’article 40 de la Constitution.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a fait valoir que, si cet amendement était sans doute irrecevable du point de vue financier, il posait cependant une question essentielle.

M. Pascal Terrasse a indiqué que les partenaires sociaux devaient aborder cette question dans le cadre des discussions relatives à l’élargissement du dispositif de l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE), le Gouvernement s’étant d’ailleurs engagé à participer au financement de ce dispositif.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Luc Préel, tendant à ce que la majoration pour enfants ne soit pas prise en compte pour le calcul du plafond de cumul entre une pension de réversion et un avantage personnel de retraite, M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, ayant souligné le bien-fondé de la mesure proposée et regretté que l’amendement ne soit pas recevable.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel prévoyant que, lorsque le conjoint survivant perçoit une pension de réversion au titre de plusieurs régimes de base, il ne sera tenu compte, pour déterminer les limites du cumul, que d’une fraction des avantages personnels du conjoint survivant.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, s’est déclaré favorable au principe de l’amendement, qui cherche à satisfaire une revendication justifiée des veuves civiles, mais a noté que son adoption ne modifierait pas la situation existante, compte tenu de son caractère irrecevable.

M. Pascal Terrasse, après avoir estimé que le Gouvernement devait donner une réponse satisfaisante aux problèmes rencontrés par les veuves, a indiqué qu’il présenterait ultérieurement un amendement proposant d’améliorer les mécanismes de l’assurance-veuvage et qu’il souhaitait un relèvement du minimum des pensions de réversion.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite rejeté deux amendements de M. Jean-Jacques Weber, l’un visant à supprimer la règle limitant dans le régime général le cumul d’un avantage propre et d’un avantage de réversion, l’autre prévoyant que le cumul ne serait plus autorisé “ dans les limites fixées par décret ” mais “ dans la limite d’un plafond fixé par décret. ”

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Yves Nicolin supprimant les conditions d’âge et de ressources actuellement exigées pour l’attribution d’une pension de réversion du régime général.

Elle a rejeté un amendement de M. Jean-Jacques Weber tendant à ce que la limite supérieure de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion soit calculée de manière identique selon que l’assuré décédé a cotisé à un ou plusieurs régimes de retraite.

Article additionnel après l’article 30

(article L. 815-12 du code de la sécurité sociale) 

Seuil de non-récupération sur succession du minimum vieillesse

La commission a examiné un amendement de M. Pascal Terrasse tendant à aligner le seuil de non-récupération sur succession applicable au deuxième étage du minimum vieillesse sur celui en vigueur pour la prestation spécifique dépendance et l’aide sociale à domicile.

M. Pascal Terrasse a souligné que la coexistence de deux seuils distincts n’était à juste titre pas comprise par les intéressés.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, a souligné le caractère opportun de l’alignement proposé.

La commission a adopté l’amendement.

Après l’article 30

La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Jacques Weber permettant aux personnes auxquelles ont été appliquées les règles actuelles limitant le cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion de demander le réexamen de leurs droits dans un délai de dix ans à compter du décès de leur conjoint.

La commission a rejeté un amendement de M. François Goulard tendant à ce que les pensionnés des caisses de sécurité sociale des Etats de la zone franc soient intégrés dans le régime général, M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, ayant estimé qu’il serait difficile pour la CNAVTS de se substituer aux caisses de sécurité sociale de pays étrangers.

Elle a examiné un amendement de M. Jean-Jacques Weber visant à imposer au Gouvernement de déposer sur le bureau des assemblées avant le 1er août 1999 un rapport analysant les effets de l’application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur concernant le cumul des avantages propres de vieillesse et des pensions de réversion.

M. Denis Jacquat, rapporteur pour l’assurance vieillesse, s’est dit favorable au dépôt d’un tel rapport permettant de mieux cerner les effets financiers des mécanismes de cumul.

M. Claude Evin a estimé que le dépôt d’un rapport supplémentaire sur la question ne parviendrait en rien à faire avancer concrètement ce dossier difficile.

La commission a rejeté l’amendement.

Section 4

Branche accidents du travail

Article 31

(articles L. 461-2 et L. 462-5 du code de la sécurité sociale)

Amélioration des conditions de prise en charge des maladies professionnelles

Cet article traduit la volonté du Gouvernement d’améliorer la réparation des maladies professionnelles. Il assouplit les règles de prescription pour le calcul du délai de prise en charge des maladies professionnelles en général et apporte une solution particulière pour les victimes de l’amiante.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Evin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a adopté l’article 31 sans modification.

Après l’article 31

La commission a examiné un amendement présenté par M. Germain Gengenwin visant à supprimer le versement forfaitaire de la branche accidents du travail à la branche maladie institué par l’article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

M. Jean-Pierre Foucher a estimé que cet amendement permettrait aux entreprises de mettre utilement à profit les excédents dégagés par la branche accidents du travail pour mener des actions de prévention.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a noté que le versement forfaitaire, égal à 921 millions de francs en 1999, permet de prendre en compte les phénomènes de sous-déclaration des maladies professionnelles et n’empêche pas la réduction des cotisations patronales, qui sera réalisée par voie réglementaire l’année prochaine.

La commission a rejeté cet amendement.

Section 5

Objectifs de dépenses par branche

Article 32

Fixation des objectifs de dépenses par branche

Conformément à l’article L.O. 111-3-1-3° du code de la sécurité sociale, cet article prévoit l’estimation par branche des dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20 000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres.

Le champ de cet article couvre ainsi environ 98 % des dépenses de la sécurité sociale. Il ne comporte nullement une “ autorisation ” de dépenses mais une simple estimation, qui doit être mise en relation avec les chiffres de la commission des comptes de la sécurité sociale.

La nomenclature retenue pour les objectifs de dépenses des quatre branches classiques de la sécurité sociale (maladie, vieillesse, famille et accidents du travail) appelle quelques observations.

- S’agissant de la branche maladie, outre toutes les dépenses maladie et maternité, l’option prise consiste à faire figurer les dépenses liées au service d’une pension d’invalidité jusqu’à ce que les intéressés atteignent 60 ans et, ce, même s’il s’agit des régimes spéciaux lesquels peuvent servir de telles pensions, au-delà de cet âge, jusqu’au décès des intéressés. Sur ce plan, la présentation retenue assimile donc les pensions d’invalidité servies par ces régimes avec celles du régime général.

- En conséquence de cette convention comptable, c’est la branche vieillesse qui rassemble les pensions d’assurance vieillesse et veuvage et toutes les prestations d’invalidité servies à des bénéficiaires âgés de 60 ans ou plus.

- La branche accidents du travail regroupe les dépenses des fonds d’assurance existants (CNAM, mines, salariés agricoles...) et les dépenses assumées par les régimes d’employeurs en contrepartie de cotisations fictives.

- Les dépenses de la branche famille sont constituées essentiellement par celles de la CNAF (253,5 milliards de francs pour 1999, y compris les dépenses de transferts). S’y ajoutent principalement les frais de gestion des régimes agricoles, du régime des mines et des frais d’action sociale supportés par ces mêmes régimes.

Par rapport aux comptes présentés par la Commission des comptes, la présentation des chiffres de cet article tient compte de :

- la suppression des dépenses des régimes de moins de 20 000 cotisants ;

- la suppression des mouvements de transferts internes ;

- l’ajout des dépenses dans les DOM.

Branche

1995

réalisé

1996

réalisé

1997

voté

1997 réalisé

1998

voté

1998

réalisé

1999

Maladie - maternité - invalidité décès

635,3

649,1

662,1

662,7

678,5

686

697,7

Vieillesse - veuvage

653

708,4

726,7

728

755

755,2

781,1

Accidents du travail

48,7

49,1

54,7

54,8

50,8

51,1

53

Famille

262,4

239,2

241,7

252,1

246,9

253

257

Total

1599,4

1645,8

1685,2

1697,6

1731,2

1731,2

1788,8

La croissance globale des dépenses par rapport aux perspectives de réalisations de l’année en cours est donc de 43,5 milliards de francs, soit une augmentation supérieure à celle de l’année précédente (+ 33,6 milliards de francs) mais dont la progression demeure modérée. Même si l’on compare la loi de financement votée au projet de loi de financement (+ 57,6 milliards de francs, + 3,32 %) cette croissance n’est que très légèrement supérieure à la croissance prévisionnelle du PIB, telle qu’elle est estimée par les principaux instituts de prévisions :

BUD. ECO.

Oct. 1998.

BIPE

Oct. 1998

CDC

Oct. 1998

COE

Oct. 1998

GAME

Oct. 1998

REXECODE

Oct. 1998

OFCE

Oct. 1998

AFEDE

Oct. 1998

EXPANSION

Oct. 1998

2,7

2,8

32,5

2,5

2,3

2,3

2,7

2,3

2

La commission des comptes retient donc un taux de croissance du PIB de 2,7 %.

En outre, et sans vouloir entrer dans le détail de l’analyse de chacune des branches qui figure dans les tomes II, III et IV du présent rapport, on peut tirer de l’évolution désormais connue depuis plusieurs années quelques éléments caractéristiques :

- les dépenses de la branche vieillesse, dont les réalisations sont toujours très proches des prévisions, augmentent assez régulièrement,

- celles de la branche famille sont les seules à accuser de fortes variations. Le retour au versement des allocations familiales sans conditions de ressources joue naturellement un rôle important sur la majoration de ces dépenses pour 1999,

- la branche maladie reflète en particulier le taux de progression de l’ONDAM. Il est évident, et le rapporteur l’a déjà signalé à plusieurs reprises, que les politiques structurelles, comme celle qui, à l’article 23 du présent projet vise à faciliter le remplacement de médicaments princeps par des médicaments génériques moins coûteux en remboursements sont de nature à modérer ces dépenses, mais que les effets dans le temps d’une telle disposition ne se font sentir qu’avec une décalage,

- la branche accidents du travail connaît, en particulier du fait de l’amélioration de la reconnaissance des maladies professionnelles, une progression qui demeure modérée.

Ramenés au seul régime général, les chiffres retracés par cet article sont les suivants :

 

1998

1999

Maladie

586,4

601,7

Accidents du travail

44,7

45

Vieillesse

386

399

Famille

245,5

253,5

Total

1 262,6

1 299,3

En conclusion, il est aisé de constater :

- d’une part, la tendance à l’éparpillement des systèmes et des régimes de retraite dans notre pays, le régime général ne représente guère que la moitié de ces dépenses (51 %) ;

- d’autre part, la vocation naturelle de ce régime à “ absorber ” tout ou partie de la gestion future de l’assurance maladie universelle. A l’heure actuelle, le régime général a déjà une compétence extensive s’agissant de la branche maladie : y sont affiliés tous ceux qui ne trouvent pas place dans un système de protection spécifique, au premier rang desquels les exploitants agricoles (1,8 million de bénéficiaires s’agissant de la maladie) et les professions indépendantes (2,9 millions de bénéficiaires). Il est évident que lorsque le critère d’une affiliation professionnelle s’estompera, même si les spécificités de gestion peuvent être maintenues, la tendance naturelle sera d’étendre la gestion du risque maladie par le régime général, au moins pour les personnes qui ne font actuellement l’objet d’aucune couverture contre ce risque.

Le présent article ne traduit pas la totalité des “ dépenses sociales ” de la Nation, puisqu’il ne retrace que les dépenses de l’essentiel des régimes obligatoires. On peut tenter de mesurer l’évolution globale des dépenses sociales en récapitulant les emplois et les ressources de la totalité des caisses, y compris complémentaires. Les tableaux ci-après détaillent les évolutions prévues pour1998 et 1999.

RESSOURCES ET EMPLOIS PAR OPÉRATIONS - 1998

(millions de francs)

1°recettes-dépenses

cotisations effectives

cotisations fictives

contribut. publiques

impôts et taxes

affectés

transferts reçus

revenus des capitaux

autres ressources

Total ressources

prestations sociales

frais de gestion

transferts versés

frais financiers

autres emplois

Total

Solde

CNAMTS

407 362

0

1 298

195 041

9 995

29

9 851

623 576

563 930

32 272

24 801

51

7 587

628 641

-5 065

CNAVTS

289 304

0

35

4 570

81 805

130

205

376 050

347 251

4 654

29 554

-9

-298

381 153

-5 103

CNAF

165 485

0

29 202

53 898

1 779

157

26

250 548

191 537

7 688

45 114

0

6 475

250 814

-266

ACOSS

0

0

0

0

4 725

260

510

5 495

0

4 613

225

0

250

5 087

408

Salariés agricoles

26 931

0

100

5 276

20 533

0

153

52 993

48 638

2 926

925

0

0

52 489

504

Exploitants agricoles

13 568

0

7 914

30 031

38 396

0

1 645

91 555

84 118

5 079

354

165

1 460

91 176

379

Caisse militaire

3 934

0

0

3 582

765

1

62

8 345

7 802

366

176

0

0

8 346

0

Fonctionnaires

34 850

156 745

0

0

1 349

0

0

192 944

172 568

0

20 377

0

0

192 944

0

Ouvriers de l'Etat

1 799

0

7 674

0

29

22

2

9 526

9 307

53

20

0

2

9 381

145

Collectivités locales

59 468

0

12

0

1 069

116

15

60 680

42 181

464

19 538

2

0

62 185

- 1 505

FATIACL

880

0

9

0

0

25

4

918

626

33

467

0

0

1 125

- 207

Mines

1 702

0

1 802

625

20 059

121

596

24 905

24 211

958

44

0

48

26 261

- 356

EDF-GDF

2 100

15 759

163

0

14

0

31

18 067

16 669

147

1 250

0

0

18 067

0

SNCF

4 920

8 071

13 875

2 393

8 529

68

685

38 541

37 605

457

116

0

0

38 177

364

RATP

494

4 536

1

461

150

2

6

5 649

5 286

119

245

0

0

5 649

0

Marins

1 424

0

4 601

300

2 861

0

36

9 222

8 800

187

23

0

138

9 147

75

CRPCEN

2 870

0

1

394

397

43

39

3 744

3 450

138

382

0

7

3 977

-2 33

Banque de France

431

1 428

0

196

62

5

227

2 348

2 079

2

242

0

26

2 348

0

CAMR

0

0

0

0

1 174

0

16

1 191

927

16

0

0

6

949

242

autres régimes spéciaux

1 962

e

596

137

1 691

58

1

4 452

4 448

36

1

0

2

4 487

- 34

CANAM

12 907

0

0

17 243

0

0

197

30 348

24 274

2 068

4 130

0

19

30 491

- 143

ORGANIC

7 400

0

0

6 396

6 576

40

90

19 503

18 382

832

700

0

3

19 917

- 414

CANCAVA

6 513

0

0

4 876

2 723

70

0

14 182

13 007

460

500

0

0

13 967

215

Régime des cultes

595

0

0

151

1 748

3

4

2 501

2 397

58

354

0

3

2 812

- 311

Professions libérales

5 981

0

0

0

20

139

29

6 168

3 374

115

2 657

0

0

6 146

22

Barreaux Français

630

0

0

85

13

19

1

748

376

22

286

4

0

687

6l

SASV

0

0

0

0

3 337

0

0

3 337

2 681

51

606

0

0

3 337

0

AGIRC

64 607

0

0

0

19 062

999

292

85 160

84 311

2 688

0

36

596

87 630

- 2 469

ARRCO

137 800

0

30

0

36 303

2 300

350

176 780

161 970

6 550

1 700

30

200

170 450

6 330

opérations complémentaires du RG

1 834

0

162

0

0

10

8

2 014

2 048

15

0

0

0

2 063

- 49

Autres rég. compt. salariés

39 323

0

0

0

417

5 270

50

45 060

35 120

3 278

350

350

105

39 256

5 804

Régimes compl. non salariés

18 367,

0

24

201

242

5 005

84

23 923

18 224

706

0

0

16

19 238

4 686

Total régime général

863 985

0

30 697

253 510

98 305

586

10 600

1 257 683

1 104 766

49 242

99 694

42

14 014

1 267 758

- 10 076

Total régimes de base

1 053 609

186 547

67 284

325 657

208 800

1 306

14 431

1 857 533

1 635 922

63 812

153 084

213

15 726

1 868 757

- 11 224

Total rég. complémentaires

262 131

0

216

201

56 020

13 584

785

332 938

301 673

13 238

2 050

187

1 488

318 036

14 301

Fonds de solidarité vieillesse

0

0

0

73 965

0

62

0

74 027

0

0

73 623

7

371

74 001

26

Total Sécurité Sociale

1 315 640

186 547

67 500

399 822

264 820

14 952

15 216

2 264 497

1 937 594

77 050

228 757

408

17 585

2 261 394

3 104

source:direction de la Sécurité sociale (DEEF)

RESSOURCES ET EMPLOIS PAR OPÉRATIONS - 1999

(millions de francs)

1°recettes-dépenses

cotisations effectives

cotisations fictives

contribut. publiques

impôts et taxes

affectés

transferts reçus

revenus des capitaux

autres ressources

Total ressources

prestations sociales

frais de gestion

transferts versés

frais financiers

autres emplois

Total

Solde

CNAMTS

404 468

0

1 310

215 799

10 219

101

10 009

641 905

572 028

33 156

23 937

208

8 098

637 427

4 479

CNAVTS

301 207

0

34

4 838

81 736

130

205

388 151

358 296

4 743

30 649

206

- 266

393 628

- 5 478

CNAF

171 301

0

23 593

57 169

1 857

228

27

254 174

187 861

7 922

46 842

0

6 823

249 447

4 727

ACOSS

0

0

0

0

4 772

270

520

5 562

0

4 705

225

0

255

5 185

377

Salariés agricoles

26 629

0

96

5 778

20 694

0

153

53 350

49 121

3 001

890

0

0

53 012

338

Exploitants agricoles

13 669

0

5 010

32 557

38 713

0

1 696

91 645

84 297

5 165

285

173

1 467

91 388

257

Caisse militaire

1 048

0

0

4 069

315

5

63

8 499

7 949

375

175

0

0

8 499

0

Fonctionnaires

35 868

164 231

0

0

1 349

0

0

201 449

180 550

0

20 899

0

0

201 449

0

Ouvriers de l'Etat

1 781

0

8 080

0

29

22

2

9 913

9 680

54

20

0

2

9 756

157

Collectivités locales

61 367

0

13

0

1 151

35

16

62 582

44 495

 

19 662

2

0

64 595

- 2 013

FATIACL

906

0

9

0

0

30

4

949

643

 

802

0

0

1 477

- 528

Mines

1 546

0

1 860

767

20 615

123

581

25 492

24 184

 

43

0

50

25 245

247

EDF-GDF

2 133

16 302

158

0

14

0

30

18 637

17 248

 

1 247

0

0

18 637

0

SNCF

4 981

8 189

14 158

2 581

8 025

69

742

38 745

37 901

 

110

0

0

38 462

283

RATP

504

4 586

1

480

147

2

6

5 726

5 379

 

226

0

0

5 725

0

Marins

1 329

0

4 696

446

2 865

0

45

9 380

8 834

 

20

0

133

9 181

200

CRPCEN

2 946

0

1

573

428

44

39

4 031

3 565

 

351

0

7

4 062

-31

Banque de France

435

1 397

0

264

66

5

105

2 272

2 065

 

180

0

26

2 272

0

CAMR

0

0

0

0

1 140

0

16

1 156

879

 

0

0

5

900

257

autres régimes spéciaux

1 966

8

618

136

1 579

58

1

4 366

4 366

 

1

0

1

4 403

- 37

CANAM

12 151

0

0

18 690

0

0

197

31 038

24 578

 

4 393

0

37

31 002

36

ORGANIC

7 490

0

0

6 047

5 864

45

90

19 536

18 677

 

0

0

3

19 536

0

CANCAVA

6 676

0

0

4 133

2 896

70

0

13 775

13 308

 

0

0

0

13 775

0

Régime des cultes

581

0

0

130

1 802

0

4

2 517

2 391

 

64

0

3

2 517

0

Professions libérales

6 298

0

0

0

20

127

29

6 474

3 491

 

2 799

0

0

6 408

66

Barreaux Français

665

0

0

78

0

6

1

750

384

 

312

12

0

730

21

SASV

0

0

0

0

3 252

0

0

3 252

2 608

 

592

0

0

3 252

0

AGIRC

67 943

0

0

0

19 838

999

292

89 073

87 565

 

0

36

596

90 800

- 1 727

ARRCO

158 798

0

30

0

38 300

2 300

350

199 778

167 542

 

2 270

30

200

176 642

23 136

opérations complémentaires du RG

1 838

0

162

0

0

10

8

2 018

2 089

 

0

0

0

2 105

- 86

Autres rég. compt. salariés

40 473

0

0

0

420

5 542

50

46 485

36 105

 

350

105

410

40 314

6 171

Régimes compl. non salariés

19 300

0

24

184

0

4 926

86

24 520

19 110

 

187

35

291

20 346

4 174

Total régime général

878 814

0

25 100

277 806

98 583

739

10 768

1 291 810

1 120 274

 

101 653

414

14 910

1 287 792

4 018

Total régimes de base

1 070 944

194 713

59 638

354 535

209 547

1 368

14 581

1 905 327

1 664 777

 

154 722

601

16 645

1 901 970

3 357

Total rég. complémentaires

288 352

0

216

184

58 557

13 777

787

361 874

312 412

 

2 807

206

1 496

330 207

31 666

Fonds de solidarité vieillesse

0

0

0

76 509

0

70

0

76 579

0

 

73 789

6

380

74 175

2 404

Total Sécurité Sociale

1 359 296

194 713

59 854

431 228

268 105

15 216

15 368

2 343 780

1 977 189

 

231 318

814

18 521

2 306 352

37 427

source:direction de la Sécurité sociale (DEEF)

*

La commission a adopté l’article 32 sans modification.

Section 6

ONDAM

Article 33

Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie

Pour 1998, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) avait été fixé à 613,6 milliards de francs, ce qui correspondait à une hausse de 2,2 % par rapport à 1997. Pour 1999, le présent article propose de fixer l’ONDAM à 629,8 milliards de francs, soit une hausse de 2,6 % par rapport à l’objectif voté pour 1998.

Pour un commentaire détaillé de cet article, se reporter au tome II du présent rapport (rapport de M. Claude Évin sur l’assurance maladie et les accidents du travail).

*

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel tendant à ce que, lors du vote de l’ONDAM, le Parlement se prononce sur la répartition des enveloppes pour la médecine ambulatoire et les établissements de santé.

M. Jean-Pierre Foucher a considéré que le Parlement devait, pour pouvoir voter en connaissance de cause l’ONDAM, disposer d’informations précises quant aux dépenses des secteurs ambulatoire et hospitalier.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, après avoir rappelé que la loi organique ne permettait pas d’inclure cette obligation dans le champ de la loi, a proposé une nouvelle rédaction de l’amendement consistant à prévoir qu’ “ avant la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale par l’Assemblée nationale, le Parlement est informé de la répartition de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ”.

La commission a adopté l’amendement ainsi rectifié, puis l’article 33 ainsi modifié.

Après l’article 33

La commission a examiné un amendement de M. Jean-Jacques Weber tendant à ce que le Gouvernement dépose sur le bureau des assemblées, à l’occasion de la loi de finances pour l’an 2000, un rapport prévoyant les conditions dans lesquelles pourrait être instituée une assurance dépendance gérée par la Sécurité sociale.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a indiqué qu’il était défavorable à cet amendement pour deux raisons : d’une part, parce que cette question fera l’objet de débats au cours du premier semestre 1999, et d’autre part, parce qu’il s’agit là d’un thème trop important pour être abordé au détour d’un amendement.

La commission a rejeté l’amendement.

Section 7

Mesures relatives à la trésorerie

Article 34

Ratification du relèvement du plafond des ressources non permanentes applicables au régime général

Le présent article tend à ratifier, conformément à l’article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, le relèvement de 20 à 31 milliards de francs du plafond des besoins de trésorerie du régime général, relèvement intervenu par le décret n° 98-753 du 26 août 1998. Cet article répond à une obligation juridique et le relèvement qu’il ratifie correspond à une nécessité.

En effet, parmi les dispositions obligatoires que la loi de financement comporte, figure le plafond dans la limite duquel les besoins de trésorerie du régime de sécurité sociale peuvent être couverts par des ressources non permanentes. Le dépassement de ces limites - qui revêtent un caractère impératif et constituent une autorisation de financement des régimes concernés par des ressources non permanentes - en clair par l’emprunt - doit donner lieu à une autorisation par décret, en cas d’urgence. L’article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale précise en effet que les relèvements de ces limites interviennent “ par décret pris en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat. La ratification de ces décrets est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de financement ”. Tel est précisément l’objet du présent article.

Pour la deuxième année consécutive, en effet, les montants inscrits dans la loi de financement pour permettre à l’ACOSS d’emprunter auprès de la Caisse des dépôts et des consignations sont dépassés.

En 1997, les besoins de trésorerie avaient été fixés à 66 milliards de francs par l’article 7 de la loi de financement du 27 décembre 1996. L’article 30 de la loi de financement pour 1998 n’a pu qu’ “ entériner ” le dépassement, à compter du 9 octobre 1997, de ce montant et ratifier un décret portant de 66 à 80 milliards de francs les besoins de trésorerie (ce qui représente plus de 20 % de dépassement de l’enveloppe).

Pour 1998, alors que votre rapporteur souhaitait que le chiffre soit fixé à 30 milliards de francs et que le Gouvernement avait, dans le projet initial, retenu le chiffre de 15 milliards, l’accord s’est finalement établi pour un montant de 20 milliards de francs - à rapprocher du montant prévisionnel du déficit, estimé lors du vote à 12 milliards de francs -.

Ce chiffre pouvait-il être tenu ?

Il convient d’observer que ce montant correspond non pas au “ déficit ” du régime général - même s’il n’est pas sans lien avec celui-ci - mais au point le plus bas de la trésorerie, lequel connaît des variations assez fortes. La première de celles-ci réside dans la progression des besoins de trésorerie au fur et à mesure du déroulement de l’année : les soldes sont beaucoup plus dégradés en fin qu’en début d’année, du fait du rythme de rentrée des encaissements, ce qui oblige à prévoir une marge. Sans nul doute, le financement, plus régulier, provenant de la CSG contribuera-t-il à lisser les recettes, et certaines rentrées doivent, cette année avoir lieu en novembre et décembre, ce qui inversera la tendance, mais le mouvement d’une dégradation progressive, accentuée en fin d’année, continuera. Le second mouvement est naturellement lié à la situation financière du régime général, que les variations de trésorerie amplifient.

Profil de trésorerie de l’ACOSS

(en milliards de francs)

 

Solde moyen

Point le plus haut

Point le plus bas

Solde fin de mois

Nombre de jours débiteurs

 

1997

1998

1997

1998

1997

1998

1997

1998

1997

1998

Janvier

- 14 542

34 448

12 094

58 445

- 37 874

15 077

- 11 569

37 474

24

0

Février

- 5 261

40 142

10 233

57 415

- 14 942

34 038

- 13 013

36 353

18

0

Mars

- 19 571

2 690

143

46 390

- 34 486

8 453

- 34 173

8 453

28

0

Avril

- 26 908

17 250

- 10 060

35 054

- 42 409

876

- 30 703

13 663

30

0

Mai

- 29 773

16 132

- 10 582

34 394

- 40 647

4 964

- 40 647

4 964

31

0

Juin

- 46 043

- 463

- 30 046

17 540

- 62 287

- 12 508

- 61 083

- 12 508

30

0

Juillet

- 43 784

5 146

- 23 236

24 176

- 57 380

- 11 731

- 42 764

4 610

31

0

Août

- 36 490

 

- 20 433

 

- 49 506

 

- 49 506

 

31

 

Septembre

- 45 976

 

- 31 413

 

- 63 986

 

- 63 986

 

30

 

Octobre

- 55 745

 

- 38 315

 

- 72 114

 

- 60 126

 

31

 

Novembre

- 58 036

 

- 46 695

 

- 69 531

 

- 60 531

 

30

 

Décembre

- 70 195

 

- 59 825

 

- 70 273

 

- 70 273

 

31

 

Il est évident que les chiffres du premier semestre traduisent une indéniable amélioration de cette situation par rapport à la même période de 1997. Toutefois, les dérapages constatés dans certaines dépenses d’assurance maladie, qui ont conduit à la mise en place d’une première série de mesures dès le 29 juillet 1998 expliquent un besoin de trésorerie accrue. Selon les prévisions les plus récentes, le point le plus bas de l’année serait atteint courant octobre à un niveau de - 25,8 milliards de francs. Ceci s’explique, outre la dégradation observée dans le courant de l’été, par le fait que le régime général devra supporter la majoration de l’allocation de rentrée scolaire (+ 6 milliards de francs), laquelle pèse dans un premier temps, sur la trésorerie de l’ACOSS et ne sera remboursée qu’après le vote de la loi de finances rectificative, en fin d’année.

En outre, la date de perception du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, affecté à la CNAV et à la CNAF (article 9 de la loi de financement pour 1998) est fixée au 15 décembre, alors que les anciennes contributions étaient versées plus avant dans l’année.

Le niveau du dépassement, qui résulte tant du dérapage des dépenses d’assurance maladie que de ces éléments, demeure assez largement calculé, de manière à laisser une marge de sécurité à la trésorerie de l’ACOSS, par prudence.

Le décret du 26 août 1998, dont la ratification est demandée, porte donc d’une manière assez anticipée, en prévision d’une dégradation en fin d’année et, compte tenu du “ creux ” de juillet, de 20 à 31 milliards de francs le montant des besoins de trésorerie du régime général, soit 11 milliards de plus que l’enveloppe votée. Cette correction est moindre que celle de 1997 (14 milliards) et la marge dégagée est large, compte tenu des évolutions jusqu’ici perceptibles.

Le rapporteur ne peut que constater que l’adoption de cet article résulte donc d’une volonté d’anticipation, qui est la traduction du dérapage constaté dans les dépenses d’assurance maladie qui, naturellement, vient dégrader le profil de trésorerie de l’ACOSS, lequel amplifie les mouvements des encaissements et des décaissements. Il convient de souligner que cette dégradation est moins due à la structure financière du régime général qu’à une cause conjoncturelle, combattue dès le mois de juillet. Pour autant, il convient de se féliciter de la fixation par le Parlement d’une enveloppe de 20 milliards et non pas de 15 comme le prévoyait le projet. Il reste également à souhaiter que le dépassement du montant voté annuellement ne devienne pas systématique, faute de quoi c’est la crédibilité de la loi de financement - dans son aspect le plus financier - qui serait remise en cause.

On peut également noter que le Gouvernement n’avait pas nécessairement besoin, compte tenu du profil de trésorerie de l’ACOSS, d’anticiper en prenant le décret si tôt dans l’année. Toutefois, il est désormais très probable que le chiffre de 20 milliards sera dépassé dans le courant du mois d’octobre.

Il convient enfin d’appeler l’attention sur les termes de l’article 8 de la loi de financement pour 1997 : “ Lorsqu’il prend le décret visé à l’article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, le Gouvernement dépose au Parlement, dans un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons du dépassement des limites prévues au 5° du I de l’article L.O. 111-3 du même code et justifiant l’urgence qui exige ce recours à la voie réglementaire ”. Contrairement à la situation constatée l’année dernière, cette obligation a été satisfaite dans le délai requis. Ici, encore, il y a lieu de se féliciter de l’amélioration de l’information dont dispose le Parlement.

*

La commission a adopté l’article 34 sans modification.

Article 35

(article 10 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale)

Remise à l’équilibre de la trésorerie des différentes branches du régime général dans le cadre de la reprise de la dette de ce régime

Cet article vise à modifier les modalités de remise à l’équilibre de la trésorerie des différentes branches du régime général prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, afin d’atteindre effectivement l’objectif recherche.

On rappellera que l’article  31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 n° 97-1164 du 14 décembre 1997 a modifié l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale pour mettre en oeuvre une troisième reprise de la dette cumulée du régime général portant sur 75 milliards de francs au titre des exercices 1996 et 1997 (ce montant n’intégrant pas les 17 milliards de francs de déficit prévisionnel pour 1996 déjà financés par la CADES) et sur 12 milliards de francs de déficit prévisionnel pour 1998, soit un total de 87 milliards de francs.

Comme cela avait déjà été le cas lors de la précédente reprise de dettes, des dispositions complémentaires ont précisé les conditions dans lesquelles la reprise de la dette du régime général par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) entraînerait la remise à l’équilibre des différentes branches de ce régime.

Ces dispositions, insérées dans le II de l’article 10 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 précitée, sont identiques à celles prévues aux mêmes fins par le I du même article pour le transfert à la CADES de la dette afférente aux exercices 1994 et 1995 du déficit prévu pour 1996.

Elles prévoient la répartition des sommes correspondant au remboursement du prêt consenti à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale par la CADES entre les fonds nationaux gérés par les trois caisses nationales du régime général dotés d’un compte de report à nouveau négatif aux bilans arrêtés au 31 décembre 1997, ladite répartition étant faite au prorata du montant de ces comptes.

Cependant, alors que la référence aux comptes bilantiels de report à nouveau avait permis en 1996, dans le cadre d’une comptabilité en encaissements et décaissements, de combler les besoins de trésorerie des quatre branches du régime général constatés au 31 décembre 1995, il n’en va plus de même sous le régime d’une comptabilité en droits constatés. En effet, les comptes de report à nouveau négatifs expriment alors le déficit d’exercice cumulé des branches, et non leurs besoins de trésorerie.

Compte tenu des difficultés entraînées par le passage récent d’un système de comptabilité à l’autre, qui ont déjà été évoqués dans le commentaire de l’article 11, les écarts enregistrés entre les données obtenues dans le cadre de chacun de ces systèmes peuvent être très importants : ainsi, la somme des comptes de report à nouveau négatifs des quatre branches au 31 décembre 1997 n’est que de 22 milliards de francs, alors que celle de leurs comptes courants négatifs, qui matérialisent la situation de trésorerie réelle des branches, atteint 73 milliards de francs, soit un montant beaucoup plus proche du montant retenu par la loi pour évaluer la dette totale du régime général, soit 87 milliards de francs.

Dans la mesure où les dispositions en vigueur prévoient en tout état de cause de distribuer la totalité de cette dernière somme, on aurait pu ne pas se formaliser de l’écart entre le montant total des comptes de report à nouveau et celui des comptes courants si la répartition des 87 milliards de francs au prorata des premiers avait donné des résultats équivalents à ceux qui auraient résulté de la prise en considération des seconds.

Or, tel n’est pas le cas, loin s’en faut : alors que les 22 milliards de francs de reports à nouveau se répartissaient à parts à peu près égales entre les trois caisses nationales, les 73 milliards de francs de trésorerie négative se décomposent en 43 milliards de francs pour la CNAMTS, 16 milliards de francs pour la CNAF et 14 milliards de francs pour la CNAVTS.

Les écarts ainsi constatés entre les deux modes de comptabilisation semblent notamment refléter le fait que les différentes caisses n’ont pas adopté la même attitude vis-à-vis du système des droits constatés : alors que la CNAMTS s’est efforcé de l’appliquer de la manière la plus complète possible, la CNAVTS et la CNAF semblent avoir suivi une démarche beaucoup plus prudente.

Sans porter de jugement de valeur sur ces attitudes respectives, il faut constater que le maintien des dispositions actuelles aurait pour effet que la CNAMTS commencerait l’exercice 1998 avec une trésorerie négative à hauteur de 16 milliards de francs, ce qui lui coûterait environ 500 millions de francs en frais financiers alors que les autres caisses nationales bénéficieraient d’un excédent de trésorerie non négligeable.

Une telle situation n’étant manifestement pas conforme à l’objectif de la reprise de dette opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui était bien de ramener au moins à zéro le besoin de trésorerie de chacune des branches, il est conforme à la volonté du législateur de répartir, comme le fait l’article 35, les sommes empruntées dans le cadre de la reprise de dettes précitée au prorata des comptes courants négatifs des branches et non plus au prorata de leurs comptes de report à nouveau.

*

La commission a adopté l’article 35 sans modification.

Article additionnel après l’article 35

(article L. 255-1 du code de la sécurité sociale) 

Gestion des excédents de trésorerie

La commission a examiné un amendement présenté par M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, proposant l’affectation prioritaire des éventuels excédents de trésorerie d’une branche aux besoins de trésorerie des autres branches.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a noté que cet amendement était également appuyé par le rapporteur pour avis de la commission des Finances, de l’économie générale et du plan, M. Jérôme Cahuzac. Le système institué en 1994 - système selon lequel une branche du régime général bénéficiant d’“ excédents durables de trésorerie ” peut les placer sur les marchés financiers - oblige l’ACOSS à recourir à des financements externes pour couvrir les déficits des branches négatives, ce qui entraîne des coûts supplémentaires. Dans cette situation, l’ensemble du régime général est perdant en termes de frais financiers.

La commission a adopté l’amendement.

Article 36

Plafonnement des ressources non permanentes

Cet article chiffre les montants du plafonnement des ressources non permanentes dont disposeront les régimes qui sont, de ce fait, légalement autorisés à emprunter dans la limite de ces plafonds, conformément au 5° du I de l’article L. O. 111-3-1 du code de la sécurité sociale.

Il concerne essentiellement le régime général, et il reconduit sensiblement à l’identique les autres autorisations de la loi de financement pour 1998.

L’évolution des plafonds d’avances consenties a été la suivante :

(en millions de francs)

 

1997

(article 7)

1998

(article 32)

1999

Régime général

66

20

24

Exploitants agricoles

8,5

8,5

10,5

CNRACL

 

2,5

2,5

Mines

2,3

2,3

2,3

FSPOEIE

0,8

0,5

0,5

Avant d’analyser chacun des régimes concernés, le rapporteur formulera les observations suivantes :

- Le droit d’initiative parlementaire peut majorer les montants présentés dans le projet de loi s’agissant des besoins de trésorerie : en eux-mêmes, ces besoins ne constituent pas des “ charges ” au sens de l’article 40 de la Constitution : ils ne sont qu’un simple plafond et les charges que pourraient générer leurs majorations résulteraient des seuls intérêts induits de cet appel aux ressources non permanentes. En toute hypothèse, si les besoins de trésorerie ainsi plafonnés s’avéraient insuffisants, il conviendrait d’en prévoir le dépassement, faute de quoi les régimes concernés seraient en situation de cessation de paiement. Il ne s’agit donc pas d’une charge mais d’une autorisation plafonnée, correspondant à une évaluation des besoins, le Parlement demeurant libre d’estimer, comme il l’a fait l’année dernière pour le régime général, que l’évaluation sera insuffisante et d’en voter la majoration.

- En outre, il va de soi que l’initiative parlementaire peut minorer les chiffres avancés dans le projet de loi, en estimant que ceux-ci sont fixés d’une manière trop large compte tenu des impératifs de bonne gestion des régimes concernés. La question peut d’ailleurs se poser cette année s’agissant du régime général.

- Enfin, il convient d’ajouter que le vote du Parlement vaut autorisation d’emprunter, au plus, la somme indiquée, tous les autres régimes n’étant, a contrario, pas autorisés à recourir à l’emprunt.

1. L’ACOSS : le chiffre de 24 milliards de francs est-il exagérément pessimiste ?

Cet article fixe à 24 milliards de francs la limite d’appel à des ressources non permanentes pour le régime général. On peut s’interroger sur le réalisme de ce chiffre, compte tenu de l’évolution de la trésorerie de l’ACOSS.

a) Le plafond 1998 risque de ne pas être respecté et a été majoré

Le profil de trésorerie de l’ACOSS a toujours été heurté et fortement dépendant de contraintes extérieures, en particulier des rentrées des cotisations. A cet égard, la part prise par la CSG dans le financement de la sécurité sociale a un effet positif. Cette trésorerie dépend également du rythme des paiements maladie-accidents du travail, qui sont les plus aléatoires.

Le rapporteur a déjà eu l’occasion d’analyser les évolutions récentes de la trésorerie de l’ACOSS à l’article 34. Contrairement à l’année 1997, où, compte tenu du déficit, l’année commençait sur un point de 37,8 milliards et où n’étaient enregistrés que des besoins négatifs, l’année 1998 présente un profil beaucoup plus favorable, le point le plus bas de trésorerie étant positif jusqu’au mois de juin et les résultats négatifs n’étant dus qu’au dérapage des dépenses d’assurance maladie. Même en dépit du mouvement de dégradation qui, classiquement, détériore les soldes au fur et à mesure que l’année avance, mais qui, cette année, devrait s’inverser à partir d’octobre, si le déficit est résorbé en 1999, il est très possible que le chiffre de 24 milliards de francs demandé s’avère excessif, ou du moins pessimiste. Les prévisions figurant dans les annexes au présent projet reposent sur les hypothèses suivantes :

“ La trésorerie pour 1999 part d’un point d’entrée de - 10,4 milliards de francs. Le solde au 31 décembre est prévu à - 4,7 milliards de francs, soit un dénivelé de + 5,7 milliards de francs. Cette première évaluation est justifiée par le fait que l’exercice 1999 est marqué par le retour à l’équilibre. Le déficit ne pèse plus sur la trésorerie de l’ACOSS et permet pour la première fois une amélioration dans le cadre des lois de financement du fait d’opérations pour compte de tiers favorables en trésorerie. Le profil conserve la même allure que celui de 1998 bien que les montants soient moins élevés. Le point le plus haut est prévu au mois de mars avec 40,7 milliards de francs tandis que le besoin de trésorerie le plus élevé devrait atteindre 20,7 milliards de francs à la mi-octobre, à comparer au plafond d’avances fixé à 24 milliards de francs dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. L’année 1999 ne bénéficie pas d’une reprise de dettes comme dans l’exercice précédent, ce qui explique que le point haut soit beaucoup moins élevé. Dans le même temps, les besoins de trésorerie sont beaucoup moins aigus en 1999. Les besoins maximaux ne dépassent 20 milliards de francs que deux jours dans l’année.

La dégradation de trésorerie en toute fin d’année s’explique par l’attente des versements des prélèvements sur le patrimoine sur le compte ACOSS, au début du moins de décembre. Une fois ce versement effectué, la situation de la trésorerie se rétablit et permet de ramener le besoin de trésorerie à - 4,7 milliards de francs au 31 décembre. ”

Ainsi le chiffre de 24 milliards de francs comporte-t-il une marge assez large par rapport aux besoins prévisibles du régime général. Cette observation est d’autant plus fondée que les restes à recouvrer témoignent d’une amélioration de la situation financière de l’ACOSS.

En effet, le taux des cotisations restant à recouvrer au 31 décembre 1997 s’élève à 1,38 % en France métropolitaine, soit une diminution de 0,55 point par rapport à l’exercice 1996 (1,93 %). On note que ce taux retrouve un niveau proche de celui enregistré en 1998. Cette amélioration est due à un accroissement du rythme d’évolution des encaissements et à une amélioration du niveau des restes à recouvrer, les cotisations encaissées ayant augmenté plus vite que les cotisations liquidées.

Les cotisations liquidées s’élèvent à 1 019 milliards de francs pour 1997. Elles s’accroissent de 3,9 % par rapport à l’année 1996, soit à un rythme semblable à celui de l’année précédente.

D’un montant de 1 005 milliards de francs, les cotisations encaissées en 1997 connaissent une progression annuelle de 4,4 % contre 3,8 % lors de l’exercice 1996.

Cette baisse des restes à recouvrer s’explique par plusieurs facteurs :

·  L’évolution globale de la conjoncture : après une forte hausse des dettes des entreprises envers les URSSAF au début des années 1990, le taux des restes à recouvrer est repassé au–dessous de la barre des 2 % à partir de 1994, et cette amélioration se poursuit donc.

·  L’amélioration de la gestion des créances en URSSAF : une part de la diminution du taux des restes à recouvrer est due aux efforts de gestion réalisés par les organismes, qui ont amélioré le recouvrement des créances. Cette amélioration concerne notamment certains organismes dont les taux de reste à recouvrer sont les plus élevés.

·  L’élargissement du champ des dispositifs d’exonération de cotisations (21 milliards de francs en 1993, 31 milliards de francs en 1994, 42 milliards de francs en 1995, 61 milliards de francs en 1996 et 74 milliards de francs en 1997) : les petites entreprises, qui ont les taux de restes à recouvrer les plus élevés, bénéficient le plus fortement de ces dispositifs. Il en résulte, mécaniquement, que le montant des cotisations présentant les risques les plus élevés se réduit. Ceci est d’autant plus vrai que les exonérations concernant les cotisations patronales sont celles pour lesquelles le taux de restes à recouvrer est plus élevé. Toutefois, ces améliorations cachent de fortes disparités interrégionales sur lesquelles le conseil de surveillance de l’ACOSS, réuni le 29 septembre dernier, a insisté.

La nouvelle convention d’objectifs et de gestion, signée avec l’Etat le 3 avril 1998 devrait permettre, notamment par l’allégement des formalités déclaratives, l’élaboration d’une “ charte du cotisant ” explicative des procédures, la mise en oeuvre de contrôle interne et l’organisation du réseau des URSSAF, de parvenir à améliorer à la fois de recouvrement et les relations avec le public, trop souvent défectueuses.

Cotisations liquidées et restant à recouvrer au titre de l’exercice d’exigibilité 1997, par région au 31/12/97 (millions de francs)

Régions

Cotisations exigibles

Cotisations restant à recouvrer

Taux

Taux d’évol. cot. liquidées (97/96)

Ile de France

302 779

5 923

1,96 %

2,48 %

Alsace

32 898

290

0,88 %

3,03 %

Aquitaine

36 536

452

1,24 %

3,49 %

Auvergne

16 882

138

0,82 %

3,88 %

Basse Normandie

18 986

166

0,87 %

2,50 %

Bourgogne

21 630

189

0,88 %

2,94 %

Bretagne

37 462

288

0,77 %

4,70 %

Centre

47 511

385

0,81 %

4,64 %

Champagne Ardenne

17 928

193

1,07 %

4,92 %

Corse

2 582

233

9,01 %

0,38 %

Franche Comté

15 806

142

0,90 %

2,95 %

Haute Normandie

28 930

301

1,04 %

2,93 %

Languedoc Roussillon

24 219

420

1,73 %

6,39 %

Limousin

9 701

63

0,65 %

11,18 %

Lorraine

33 385

361

1,08 %

3,41 %

Midi Pyrénées

43 404

496

1,14 %

2,60 %

Nord Pas de Calais

66 117

418

0,63 %

4,25 %

Pays de Loire

52 354

385

0,74 %

6,15 %

Picardie

24 950

296

1,19 %

3,23 %

Poitou Charentes

19 245

203

1,05 %

1,38 %

Provence Alpes Cote d’Azur

65 065

1 506

2,32 %

8,81 %

Rhône Alpes

99 876

1 123

1,12 %

3,59 %

Paris

279 940

5 520

1,97 %

1,86 %

Province

738 306

8 452

1,14 %

4,56 %

National

1 018 246

13 972

1,37 %

3,80 %

Le rapporteur doit en particulier appeler l’attention sur la situation atypique de la Corse, pour constater le niveau très important des restes à recouvrer. La récente commission d’enquête parlementaire23 a ainsi souligné la situation de la mutualité sociale agricole, laquelle doit récupérer 880 millions de francs de cotisations et de pénalités, 8 % du total des comptes totalisant à eux seuls 72 % de cette dette, 500 créances constituant 75 % environ de celle-ci. Le même rapport déplore “ l’efficacité très faible des procédures de recouvrement forcé ”. Il serait en effet très souhaitable que le mouvement général de diminution des restes à recouvrer soit plus uniforme, quelle que soit la région concernée. En dépit de telles disparités, il est indéniable que le taux des restes à recouvrer s’améliore. Sans nul doute, ce mouvement est-il encore perfectible.

On notera enfin que, quelque soit le niveau de “ marge ” qu’il convient de prévoir, les besoins de trésorerie pour 1999 ne devraient pas conduire, en toute hypothèse, à modifier le cadre conventionnel des relations entre l’ACOSS et la caisse des dépôts et des consignations.

Les relations entre l’ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations

· La convention ACOSS/CDC de 1980

Cette convention comporte les deux modalités suivantes :

Les avances normales, à raison de 21 jours par trimestre, définies préalablement par un calendrier prévisionnel établi chaque année avant le 1er décembre pour l’année suivante. Ces avances portent intérêt au taux du marché monétaire, majoré d’un demi point.

Les avances exceptionnelles, obtenues après accord préalable des autorités de tutelle pour le mois à venir. Accordées en dehors des périodes d’avances normales et dans la limite de huit jours francs (sauf dérogation exceptionnelle), ces avances portent intérêt au taux du marché monétaire majoré d’un point.

Pour ces deux types d’avances, le plafond est de 15 milliards de francs, depuis la signature du protocole de juin 1994. Ces avances ne sont pas cumulables pour une même période.

· Le protocole du 24 septembre 1996

Le plafond de 15 milliards de francs étant insuffisant pour couvrir les besoins de trésorerie du régime général, la CDC a accordé à l’ACOSS une facilité exceptionnelle de trésorerie, limitée à la période du 25 septembre 1996 au 17 janvier 1997, pour un montant de 25 milliards de francs. Ce protocole ne s’applique donc plus.

· La facilité exceptionnelle de trésorerie du 28 février 1997

Cette facilité a été consentie pour un montant maximum de 51 milliards de francs du 28 février 1997 au 30 septembre 1997. Les intérêts sur cet emprunt sont calculés sur la base du taux moyen pondéré du taux du marché monétaire, majoré de 0,45 %. En 1997, l’ACOSS a bénéficié de cette facilité pendant 201 jours.

· La facilité exceptionnelle de trésorerie du 29 septembre 1997

Cette facilité a été consentie par la CDC pour un montant maximum de 80 milliards de francs, du 30 septembre 1997 au 31 décembre 1997.

Les intérêts, sur cet emprunt, sont calculés sur la base du taux moyen pondéré du taux du marché monétaire, majoré de 0,45 %.

L’ACOSS a eu recours à cette faculté pendant 92 jours en 1997.

· Une négociation est en cours entre l’ACOSS et la CDC de manière à assurer les conditions de mise à disposition des sommes supplémentaires prévues par le décret du 8 août 1998.

En toute hypothèse, et pour conclure, s’agissant du régime général, le rapporteur estime que le chiffre de 24 milliards demandé, devrait largement suffire à assurer la trésorerie de l’ACOSS pour 1999, compte tenu des perspectives de réduction de la dette, de l’apparition prévue d’un solde positif pour le régime général et de l’amélioration du recouvrement, mouvement qui doit se poursuivre.

b) Le régime des exploitants agricoles : une situation plus dégradée en 1999 qu’en 1998

Le régime des exploitants agricoles est autorisé à recourir à des ressources externes pour un montant de 10,5 milliards de francs contre 8,5 milliards de francs en 1998 comme en 1997. Ces chiffres sont à rapprocher du volume des dépenses de ce régime. Il ne se confond pas exactement avec celles qui sont inscrites au sein du BAPSA puisqu’il inclut les opérations de la mutualité sociale agricole. Il dépasse les 91 milliards de francs depuis 1996. La nécessité de l’autorisation résulte du solde des opérations courantes, qui tend à se dégrader : légèrement excédentaire en 1994, il est, depuis lors, systématiquement déficitaire et devrait l’être encore en 1998 et en 1999. Ce régime, dont l’essentiel consiste dans le paiement des pensions de retraite (50,3 milliards de francs) et la couverture de l’assurance maladie (32,6 milliards de francs) est confronté depuis de nombreuses années à un déséquilibre démographique important. En 1997, les cotisants sont au nombre de 753 700 pour la vieillesse et 590 000 pour la maladie, les prestataires sont 2,4 millions dont 2 millions au titre de la vieillesse, titulaires de droits propres. Pour 1999, il est prévu une baisse du nombre de cotisants (au titre de la vieillesse) de 4,3 % tandis que les bénéficiaires au même titre ne régressent que de 0,1 %. La situation, excédentaire pour 1998, devrait l’être, à nouveau, dans une moindre mesure en 1999.

 

(millions de francs)

(évolutions en %)

 

1997

1995

1996

1997

1998

1999

RESSOURCES

89 727

0,5

2,8

1,0

2,0

0,1

dont cotisations

16 218

2,2

7,9

- 2,8

- 16,3

0,7

EMPLOIS

89 899

2,5

1,2

1,6

1,4

0,2

dont prestations

82 967

2,8

1,2

1,6

1,4

0,2

SOLDES

- 172

- 917

385

- 172

379

257

source : direction de la Sécurité sociale (DEEF)

STRUCTURE DU COMPTE EN 1997

(en pourcentage)

EMPLOIS

100

RESSOURCES

100

prestations sociales légales

91,4

cotisations sociales

18,1

prestations sociales extralégales

0,2

effectives

 

prestations de services sociaux

0,7

impôts et taxes affectés

28,9

frais de gestion

5,6

transferts reçus

43,0

transferts versés

0,4

contributions publiques

7,6

frais financiers

0,2

recours contre tiers

0

autres dépenses

0,2

revenus des capitaux

0

solde DOM

1,4

autres recettes

2,5

source : direction de la Sécurité sociale (DEEF)

Les dépenses de fonctionnement des mutualités sociales agricoles (MSA) enregistreront à nouveau un solde négatif : - 308 millions de francs en 1998, - 273 millions de francs pour 1999, tandis que le solde des opérations courantes ne sera que de 257 millions de francs.

Les besoins de trésorerie proviennent donc davantage du fonctionnement financier des MSA que d’une dégradation du déficit. Le rapporteur tient, en conclusion, d’une part à s’interroger sur le bien fondé d’une demande de trésorerie de 2 milliards de francs supplémentaires - que l’évolution des comptes prévisionnels ne justifie pas -, d’autre part à souligner que les récentes améliorations des retraites agricoles les plus faibles ne grèvent que faiblement les dépenses du régime pour un coût net de 3,9 milliards de francs environ.

Les mesures de revalorisation des petites retraites des non-salariés agricoles

La loi du 18 janvier 1994 a permis la prise en compte pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d’exploitation, de tout ou partie des années pendant lesquelles ils ont été aides familiaux. Pour les exploitants déjà retraités, la carrière a été reconstituée fictivement. Pour les retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l’intéressé doit justifier d’un minimum de 17,5 années de chef d’exploitation ou de 32 années et demi de non-salarié agricole.

Le coût de ce texte sera de 445 millions de francs en 1998 pour le régime. Le FSV réalisera une économie de 134 millions de francs, soit un coût net de 311 millions de francs.

Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l’article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L’interdiction de cumul a été levée progressivement de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d’un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996, et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves déjà titulaires d’une pension de réversion avant 1995 ayant acquis des droits à une retraite personnelle, ils bénéficient d’une majoration forfaitaire de 6 000 francs mise en place par tiers sur trois ans de 1995 à 1997. Le coût net de ce dispositif est de 2 milliards de francs en 1999, le FSV réalisant 667 millions de francs d’économies.

La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d’exploitation et les autres actifs, conjoints et aides familiaux. Une majoration forfaitaire de 1 000 francs en 1997 et de 1 500 francs à compter de 1998 a été accordée à certains conjoints, aides familiaux et chefs d’exploitation ayant une carrière courte (coût net : 621 millions de francs).

La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d’exploitation ayant une carrière courte, à condition d’avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d’un minimum de 32,5 années de non salarié agricole. La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 5 100 francs par an, cette mesure a un coût de 862 millions de francs.

Le projet de loi d’orientation agricole 1998 prévoit une nouvelle mesure de revalorisation des avantages vieillesse servis aux conjoints, aux aides familiaux et les chefs d’exploitation à carrière courte. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle sera accordée aux aides familiaux retraités à compter du 1er janvier 1998 et justifiant d’un minimum de 32,5 années d’activité non salariée agricole et d’un maximum de 17,5 années de chef d’exploitation (coût estimé : 121 millions de francs).

3. La Caisse de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

Le présent article tend à autoriser un besoin de trésorerie de CNRACL à hauteur de 2,5 milliards de francs, ce besoin apparaissant pour la deuxième année consécutive, pour le même montant. Mais pour l’instant, en 1998, ce droit de tirage n’a pas été utilisé.

La CNRACL, créée par un décret du 19 septembre 1947 est un établissement public géré par la Caisse des dépôts et consignations, dont l’objet est le service des pensions de retraite et d’invalidité aux agents titulaires des collectivités locales et qui recouvre les cotisations pour le compte du fonds d’allocation temporaire d’invalidité aux agents des collectivités locales (ATIACL) et le fonds de compensation des cessations progressives d’activité des agents des collectivités locales. Le nombre de bénéficiaires évolue dans des proportions similaires à celles du nombre des cotisants : respectivement 540 500 en 1996 et 562 000 en 1997, pour 1 564 000 (1996) et 1 584 000 en 1997.

Les données générales afférentes à ce régime figurent dans le tableau ci-dessous :

 

1997

1995

1996

1997

1998

1999

 

(effectifs en milliers)

(évolution en %)

COTISANTS

1 584

1,4

1,0

1,3

1,0

1,0

BENEFICIAIRES vieillesse

562

4,4

4,1

4,0

4,3

4,1

droits propres

457

5,0

4,7

4,7

4,6

4,4

droits dérivés

106

2,1

2,0

1,1

3,0

2,9

 

(millions de francs)

(évolution en %)

RESSOURCES

63 569

15,8

10,2

8,3

- 4,5

3,1

dont cotisations

57 626

17,0

10,3

0,6

3,2

3,2

EMPLOIS

60 157

7,5

3,3

3,2

3,4

3,9

dont prestations

39 993

7,2

6,2

5,0

5,5

5,5

SOLDES

3 412

- 3 205

365

3 412

- 1 505

- 2 013

source : direction de la Sécurité sociale (DEEF)

commission des comptes, tome II p. 49

Les cotisations représentent 90,6 % des ressources, les dépenses sont principalement constituées par le service des prestations (65,9 %) et les transferts versés (32,6 %).

Malgré le versement des réserves de l’ATIACAL en 1997 (4,5 milliards de francs), le régime reste confronté à un sérieux problème de trésorerie. Compte tenu du report sur l’année en cours du paiement d’une partie des acomptes de compensation relatifs à 1997 (environ 2,8 milliards de francs), du déficit prévisionnel de l’exercice 1998 (- 1,5 milliards de francs) et du solde fin 1997 (+ 1,5 milliard de francs de solde de trésorerie et 3,9 milliards de francs de réserves) le dispositif d’avances de l’année 1997 n’a pas été utilisé. Pourtant en 1998 le régime devrait finalement être déficitaire de 1,5 milliards de francs. Pour 1999, la commission des comptes de la sécurité sociale constate que le solde “ devrait lui aussi être déficitaire de près de 2 milliards de francs du fait du maintien d’une croissance encore importante des prestations par rapport aux cotisations, bien que compensée partiellement par les mesures salariales applicables en 1999 : attribution prévisionnelle forfaitaire de points d’indice (1 point nouveau majoré au 1er avril 1999), mesures sur les bas salaires et revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique. ” Cette situation est d’autant plus préoccupante que le régime de la CNRACL ne bénéficie pas d’une dynamique positive si l’on compare les recettes et les dépenses : les cotisations devraient progresser de 3,2 %, notamment du fait des dispositions relatives aux salaires. Les prestations, pour leur part, devraient progresser de 5,5 % en 1998, du fait de l’augmentation des prestations (+ 4,5 %) et de la progression des pensions.

Le régime sera donc confronté, de plus en plus, à un déséquilibre démographique structurel, aggravé par le processus de compensation. On ne peut donc faire l’économie d’une réflexion sur l’équilibre financier à moyen terme de la CNRACL. En des termes quasiment identiques à ceux qu’elle employait l’année dernière, la commission des comptes le souligne à nouveau : “ Diminuer le taux de recouvrement de la compensation spécifique permettrait de réduire le montant des transferts versés par la CNRACL aux autres régimes, mais alourdirait la contribution de l’Etat à ce mécanisme à due concurrence. Augmenter le taux de cotisation employeur, contribuerait à gonfler le volume des cotisations reçues par la CNRACL, mais entraînerait une augmentation des dépenses hospitalières et territoriales. Enfin, augmenter le taux de cotisation salarié, permettrait également d’augmenter le volume des cotisations reçues par la CNRACL, sans occasionner de dépenses budgétaires supplémentaires ou de surcoûts pour les collectivités territoriales ou pour l’assurance maladie, mais soulèverait de difficiles problèmes, compte tenu notamment des différents régimes actuellement alignés sur la CNRACL, et notamment celui des fonctionnaires civils et militaires de l’Etat24 ”.

On le voit, la solution consistant à demander une avance de trésorerie, systématisée d’année en année, pour faire face à un déséquilibre réel de la CNRACL ne pourra, à terme, être considérée comme satisfaisante pour un régime dont l’essentiel des dépenses (36,47 milliards de francs) consiste à verser des pensions de retraite. Elle renvoie à la question, plus fondamentale, du financement des retraites. Mais elle se complique, en l’espèce, du coût de la compensation : 18,9 milliards de francs pour 1999, auxquels il convient d’ajouter 640 millions de francs de “ transferts divers ”. Si quelques économies peuvent être attendues des frais de gestion (436 millions de francs), l’essentiel n’est bien entendu pas là. Il convient d’entamer une réflexion de fond sur la CNRACL, le recours à l’emprunt - qui alourdira les frais financiers - ne pourra pas, à terme, constituer la solution face aux évolutions prévisibles de cette caisse.

4. La caisse autonome de sécurité sociale dans les mines

Cette caisse gère l’assurance vieillesse et invalidité du régime spécial des mineurs, assure le recouvrement des cotisations, le financement de la trésorerie des divers organismes du régime minier, notamment des sept unions régionales qui gèrent les branches accidents du travail et famille et des seize sociétés de secours minier. Le rapport cotisants/bénéficiaires est très dégradé : on compte, en 1997, 26 631 cotisants actifs et 350 115 assujettis. S’agissant de la branche vieillesse, on compte un cotisant pour 10 pensionnés. Le total de ses dépenses est de 25,5 milliards de francs en 1997. La question se pose de l’avenir de ce régime, dont le nombre de bénéficiaires diminue d’environ 4 % chaque année. Structurellement déficitaire, il est équilibré pour 78,4 % du total des ressources par des recettes de transferts, alors que les cotisations représentent moins de 10 % des recettes. Il faut souligner qu’ainsi l’encours de ressources externes demandé, pour un montant de 2,3 milliards de francs, représente environ 10 % des dépenses totales du régime. En outre, il convient de rapprocher ce chiffre des soldes prévisionnels des opérations du régime qui s’établissent à - 356 millions de francs pour 1998 et devrait retrouver l’équilibre en 1999.

Cet équilibre est dû à plusieurs facteurs, au rang desquels :

- le poids des transferts et des contributions publiques, qui représentent 88 % des ressources de la branche, dont la subvention de l’Etat à la branche vieillesse, (1 564 millions de francs pour 1999), permettrait de rééquilibrer le régime (+ 244 millions de francs) ;

- une légère amélioration prévisionnelle de la branche maladie, dont le déficit serait ramené de 313 millions de francs en 1998 à 152 millions de francs en 1999 ;

- des mesures de redressement, notamment en ce qui concerne le réseau sanitaire de la caisse.

Le chiffre des besoins de trésorerie demandé par le présent article de 2,3 milliards de francs, identique à celui de l’année dernière, n’appelle pas de commentaire particulier : en 1998, la possibilité n’a été utilisée qu’une seule journée, pour un montant de 15 millions de francs.

5. Le FSPOEIE

Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat est un établissement public industriel et commercial, géré sous forme de fonds par la Caisse des dépôts et consignations. Il assure les prestations vieillesse et invalidité des personnels (99 % des dépenses représentant 9,75 milliards en 1999, + 4 %), soit 111 200 bénéficiaires environ. Il connaît un déséquilibre démographique assez net : il compte 75 900 cotisants. En dépit de ce phénomène, le F.S.P.O.E.I.E connaît des résultats systématiquement bénéficiaires : le solde varie de 3 millions de francs (1993) à 167 millions de francs (1997), pour ensuite demeurer positif : 145 millions de francs (1998) et 157 millions de francs (1999). Pour 1997, le montant des prestations s’est élevé à 9 019 milliards et les cotisations atteignent 1 853 milliards de francs.

Les pertes de cotisations devraient s’accentuer en 1998 (- 2,9 %) et marquer le pas l’année suivante (- 1 %). Dans le même temps, les dépenses de prestations devraient évoluer de + 4 % pour 1998 et 1999.

On constate une hausse continue des contributions publiques (4 % en 1997, 5,3 % en 1998 et 5,3 % en 1999) alors que le régime est susceptible de dégager finalement un solde positif. C’est cet apport de moyens publics qui justifie le solde positif. A défaut, le régime serait structurellement déséquilibré du fait de la baisse régulière des cotisants (- 4,2 % en 1997), notamment du fait des mécanismes de cessation anticipée d’activités, par exemple celui qui est proposé aux ouvriers de l’Etat de GIAT-industries et des arsenaux. Il a été mis en œuvre courant 1998, permettant aux intéressés de bénéficier d’une pension dès l’âge de 52 ans sous certaines conditions. Ce dispositif s’achèvera le 31 décembre 2000. La baisse prévisionnelle du nombre de cotisants de 2 %, prévue pour 1998, doit être considérée comme un minimum car il n’est pas exclu que la combinaison des divers dispositifs entraîne une diminution plus importante de ce nombre.

Ici encore, le rapporteur ne formule pas de remarque particulière, si ce n’est pour constater que l’autorisation d’emprunter est une mesure de prudence : le fonds n’a pas eu besoin d’y recourir en 1998.

*

La commission a adopté cet article sans modification.

Après l’article 36

La commission a examiné un amendement de M. Bernard Accoyer visant à ce que les membres de la commission des comptes de la sécurité sociale disposent, cinq jours francs avant la réunion de la commission, du projet de rapport qui leur sera présenté.

M. Jean-Pierre Foucher a jugé nécessaire, pour que les membres de cette commission disposent d’une information réellement efficace, qu’ils puissent consulter ces documents plusieurs jours avant la tenue de la réunion.

M. Claude Evin, rapporteur pour l’assurance maladie et les accidents du travail, a considéré que cette question ne pouvait figurer dans la loi car elle ne relève pas du domaine législatif.

M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général, a observé que, dans son principe, l’amendement visait un objectif positif, mais que du point de vue juridique, son objet ne pouvait vraisemblablement figurer dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer tendant à ce que la Cour des comptes présente au Parlement un rapport annuel sur les comptes de la sécurité sociale, sur la mise à disposition d’agents de la fonction publique auprès d’organismes sociaux et mutualistes.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Accoyer tendant à ce que la Cour des comptes consacre une partie de son rapport annuel sur la sécurité sociale à établir en détail des transferts financiers liés à la gestion des dossiers de l’assurance maladie par les mutuelles habilitées à cette tâche.

M. Jean-Pierre Foucher a relevé que cet amendement avait pour objet de renforcer l’information du Parlement ainsi qu’à assurer la nécessaire transparence en ce domaine.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Bernard Accoyer visant à ce que la Commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance présente, au plus tard le premier jour ouvrable d’octobre, au Président de la République et au Parlement, un rapport annuel dans lequel elle établit le bilan de son activité.

La commission a adopté l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

En conséquence, et sous réserve des amendements qu’elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l’Assemblée nationale d’adopter le projet de loi n° 1106.

TABLEAU COMPARATIF

___

Textes en vigueur

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Texte du projet de loi

___

Propositions de la

Commission

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TITRE IER

Orientations et objectifs de la politique de santé et de sécurité sociale

TITRE IER

Orientations et objectifs de la politique de santé et de sécurité sociale

 

Article 1er

Article 1er

 

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi relatif aux orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, et aux objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 1999.

Sans modification

 

TITRE II

TITRE II

 

Dispositions relatives aux ressources

Dispositions relatives aux ressources

 

Article 2

Article 2

 

I.- Les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables au solde cumulé du produit de la contribution sociale de solidarité résultant de l'application du premier alinéa dudit article, constaté au 31 décembre 1998.

I.- Non modifié

 

II.- Un prélèvement d'un milliard de francs est opéré en 1999 sur le produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles.

II.- Non modifié

 

Les dispositions du b du 2° de l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables, pour l'exercice 1999, au régime des exploitants agricoles.

 

Code de la sécurité sociale.

LIVRE 6

Régimes des travailleurs non salariés.

TITRE 5

Dispositions communes à l'assurance maladie, maternité et à l'assurance vieillesse.

Chapitre 1er

Contributions d'équilibre.

Section 1

Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés.

III.- Le code de la sécurité sociale est modifié comme suit :

III.- Alinéa sans modification

Art. L.  651-1.- Il est institué, au profit du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et des régimes d'assurance vieillesse des professions mentionnées aux articles L. 621-3, L. 721-1 et L. 723-1, une contribution sociale de solidarité à la charge :

.............................................................

1° Au premier alinéa de l'article L. 651-1, les termes : " aux articles L. 621-3, L. 721-1 et L. 723-1, " sont remplacés par les termes : " aux 1° et 2° de l'article L. 621-3, ainsi qu'au profit du Fonds de solidarité vieillesse mentionné à l'article L. 135-1, " ;

Alinéa sans modification

Art. L. 651-2-1.- Au titre de chaque exercice, le produit de la contribution sociale de solidarité, minoré des frais de recouvrement et abondé du solde éventuel de l'exercice précédent, est réparti entre le régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles et les régimes d'assurance vieillesse des professions mentionnées aux 1° et 2° de l'article L. 621-3, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, compte non tenu des subventions de l'Etat ni des montants de contribution sociale de solidarité attribués au titre des exercices antérieurs ou à titre d'acomptes provisionnels.

2° L'article L. 651-2-1 est ainsi modifié :

Alinéa sans modification

 

a) Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

Alinéa sans modification

Le cas échéant, le solde du produit de la contribution résultant de l'application des dispositions de l'alinéa précédent est réparti entre les autres régimes d'assurance vieillesse mentionnés à l'article L. 651-1 au prorata des acomptes perçus par ces régimes au cours et au titre de l'année précédente pour la compensation prévue à l'article L. 134-1 et dans la limite de leurs déficits comptables, compte non tenu des subventions de l'Etat ni des montants de contribution sociale de solidarité attribués au titre des exercices antérieurs ou à titre d'acomptes provisionnels.

" Le cas échéant, le solde du produit de la contribution résultant de l'application des dispositions de l'alinéa précédent est versé au Fonds de solidarité vieillesse mentionné à l'article L. 135-1. " ;

Alinéa sans modification

Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget fixe les montants de contribution sociale de solidarité ainsi répartis entre les régimes bénéficiaires. Cette répartition peut faire l'objet d'acomptes provisionnels.

b) La première phrase du dernier alinéa est complétée par les mots : " et le Fonds de solidarité vieillesse " ;

Alinéa sans modification

LIVRE 1

Généralités. Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base.

3° Le premier alinéa de l'article L. 135-3 est complété par un 4° ainsi rédigé:

Alinéa sans modification

TITRE 3

Dispositions communes relatives au financement.

   

Chapitre 5

Fonds de solidarité vieillesse.

   

Art.- L. 135-3.- Les recettes du fonds sont constituées par :

1° Une fraction du produit des contributions sociales mentionnées aux articles L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7 et L. 136-7-1, à concurrence d'un montant correspondant à l'application d'un taux de 1,3 p 100 à l'assiette de ces contributions ;

2° Le produit des droits prévus aux articles 402 bis, 406 A, 438 et 520 A du code général des impôts ainsi qu'une fraction fixée à 60 p 100 du produit du droit de consommation prévu à l'article 403 du même code, à l'exception du produit de ce droit de consommation perçu dans les départements de la Corse et du prélèvement effectué au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles selon les dispositions de l'article 1615 bis du même code ;

3° Le produit de la taxe instituée à l'article L. 137-1.

Si le montant des recettes ainsi définies est inférieur aux dépenses visées à l'article L. 135-2, le Gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fonds.

   
 

" 4° Une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, dans les conditions prévues à l'article L. 651-2-1. "

" 4° Une ...

....budget, du solde du produit...

... sociétés visés au deuxième alinéa de l’article L. 651-2-1. ”

Amendement n° 29

 

Les dispositions du présent III entrent en vigueur à compter de l'exercice 1999.

Alinéa sans modification

 

IV.- Le code de la sécurité sociale est modifié ainsi qu'il suit :

IV.- Alinéa sans modification

Art.- L. 135-1.- Il est créé un fonds dont la mission est de prendre en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, tels qu'ils sont définis par l'article L. 135-2.

1° L'article L. 135-1 est modifié ainsi qu'il suit :

Alinéa sans modification

 

a) Après le premier alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé : " Le fonds a également pour mission de gérer un fonds de réserve pour les régimes d'assurance vieillesse visés à l'article L. 222-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3. " ;

Alinéa sans modification

Ce fonds, dénommé : fonds de solidarité vieillesse, est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. La composition du conseil d'administration, qui est assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement, ainsi que les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

   
 

b) Avant le dernier alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé : " Les opérations du Fonds de solidarité vieillesse correspondant à chacune des missions respectivement mentionnées au premier et au second alinéa du présent article sont retracées en deux sections distinctes. " ;

Alinéa sans modification

Le fonds de solidarité vieillesse peut à titre dérogatoire recruter des agents de droit privé régis par les conventions collectives applicables au personnel des organismes de sécurité sociale.

   

Art.- L. 135-2.- Les dépenses prises en charge par le fonds visé à l'article L. 135-1 sont les suivantes :

.............................................................

2° Au premier alinéa de l'article L. 135-2, les mots : " Les dépenses prises en charge par le fonds visé à l'article L. 135-1 sont les suivantes " sont remplacés par les mots : " Les dépenses prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse au titre du premier alinéa de l'article L. 135-1 sont les suivantes " ;

Alinéa sans modification

(Art. L. 135-3 : cf. dispositions en regard du 3° du III de l’article 2)

3° L'article L. 135-3 est ainsi modifié :

Alinéa sans modification

 

a) Au premier alinéa, les mots : “ Les recettes du fonds sont constituées par " sont remplacés par les mots : “ Les recettes du fonds affectées au financement des dépenses mentionnées à l'article L. 135-2 sont constituées par  ” ;

Alinéa sans modification

 

b) Au dernier alinéa, les mots : “ le Gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fonds " sont remplacés par les mots : “ le Gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier de cette section du fonds ” ;

b) Le dernier alinéa est ainsi rédigé : “ Les recettes et les dépenses du fonds de la première section doivent être équilibrées, dans des conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale ”.

Amendement n° 30

 

4° Les articles L. 135-4, L. 135-5 et L. 135-6 deviennent respectivement les articles L. 135-1-1, L. 135-4 et L. 135-5 ;

Alinéa sans modification

 

5° Après l'article L. 135-1-1, il est créé une section I intitulée : “ Opérations de solidarité ” et comprenant les articles L. 135-2 à L. 135-5 ;

Alinéa sans modification

 

6° Après l'article L. 135-5, il est créé une section II ainsi rédigée :

Alinéa sans modification

 

" SECTION II

DIVISION ET INTITULÉ SANS MODIFICATION

 

" Fonds de réserve

 
 

" Art. L. 135-6.- Les recettes du fonds affectées aux missions définies au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 sont constituées par :

Alinéa sans modification

 

" 1° Une fraction, fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, dans les conditions prévues à l'article L. 651-2-1 ;

" 1° Une ...

... budget, du solde du produit...

... sociétés visées au deuxième alinéa de l’article L. 651-2-1.

Amendement n° 31

 

" 2° Tout ou partie du résultat excédentaire de la première section, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget ;

Alinéa sans modification

     
 

" 3° Toute ressource affectée au fonds de réserve en vertu de dispositions législatives ou réglementaires. "

" 3° Toute ...

... législatives. ”

Amendement n° 32

   

“ Art. L. 135-7.- Il est institué au sein du fonds de réserve un conseil de surveillance. La composition du conseil de surveillance est fixée par décret en Conseil d’Etat. Le conseil de surveillance est consulté au m