Document mis en distribution le 24 novembre 1998
N° 1213
|
|
N° 74
|
ASSEMBLÉE NATIONALE
|
|
SÉNAT
|
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
|
|
|
ONZIÈME LÉGISLATURE
|
|
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
|
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 19 nvembre 1998
|
|
Annexe au procès-verbal de la séance
du 19 novembre 1998
|
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999
PAR M. Alfred RECOURS,
|
PAR M. Charles DESCOURS,
|
Député.
|
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de M. Jean Le Garrec, député, président ; M. Jean Delaneau, sénateur, vice-président ; M. Alfred Recours, député, M. Charles Descours, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Claude Evin, Bernard Accoyer, Denis Jacquat, Mme Jacqueline Fraysse, M. Bernard Charles, députés ; MM. Jacques Machet, Alain Vasselle, Jacques Oudin, François Autain, Mme Nicole Borvo, sénateurs.
Membres suppléants : M. Jérôme Cahuzac, Mme Dominique Gillot, M. Pascal Terrasse, MM. Jean Bardet, Patrick Delnatte, Jean-Luc Préel, Jean-Pierre Foucher, députés ; MM. Jacques Bimbenet, Jean Chérioux, Claude Domeizel, Guy Fischer, Serge Franchis, Claude Huriet, Dominique Leclerc, sénateurs.
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1ère lecture : 1106, 1147, 1148 et TA n° 192
Sénat : 1ère lecture : 50, 56, 58 et TA n° 22
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de larticle 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 sest réunie le jeudi 19 novembre 1998 à lAssemblée nationale.
La commission a dabord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Jean Le Garrec, député, président ;
- M. Jean Delaneau, sénateur, vice-président ;
La commission a ensuite désigné :
- M. Alfred Recours, député, rapporteur pour lAssemblée nationale ;
- M. Charles Descours, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
*
* *
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à lexamen du texte.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a considéré quil existait un certain nombre de divergences de fond entre les deux assemblées mais que, sur plusieurs articles, il semblait possible daboutir à un accord.
Il a tout dabord énuméré un certain nombre darticles sur lesquels la divergence entre lAssemblée nationale et le Sénat lui apparaissait profonde :
- A larticle 21, lAssemblée nationale a respecté les intentions du Gouvernement de mettre en uvre un dispositif prévoyant à la fois des lettres-clés flottantes et des sanctions collectives financières automatiques. Le Sénat a préféré mettre en place un système de maîtrise des dépenses de santé individualisé et médicalisé, qui assure seul ladhésion des médecins à lobjectif essentiel de réduction des dépenses de lassurance maladie.
- Larticle 22 a été supprimé par le Sénat afin de ne pas donner au Gouvernement un blanc-seing pour sanctionner les médecins au titre de lexercice 1998 sans avoir indiqué le seuil de déclenchement des sanctions ni le mode de calcul du montant global du reversement.
- Larticle 17 a été supprimé par le Sénat car il nest pas conforme à la Constitution que le Parlement se dessaisisse de ses compétences en laissant aux partenaires conventionnels le soin de déroger sans condition et pour lensemble des médecins conventionnés à des fondements essentiels de la législation de sécurité sociale.
- Larticle 7, qui valide préventivement la taxe assise sur le chiffre daffaires de lindustrie pharmaceutique, a aussi été supprimé par le Sénat car il est contraire tant aux principes constitutionnels quau droit communautaire.
- Aux articles 3 ter, 4 et 12 A, le Sénat a souhaité rappeler le principe de compensation intégrale des exonérations de charges sociales par lEtat tel quil résulte de la loi du 25 juillet 1994 et, à larticle 12, il a majoré les prévisions de recettes en conséquence de cette clarification des relations entre lEtat et la sécurité sociale.
- Larticle 13 bis prévoyant le recul des âges ouvrant droit à une majoration du montant des allocations familiales a été supprimé par le Sénat car il nest pas justifié compte tenu de la situation excédentaire de la branche famille.
- Le principe de la création dun fonds de réserve pour les retraites posé à larticle 2 a été accepté par le Sénat car il sagit dun geste symbolique fort témoignant dune volonté de préserver les retraites par répartition auxquelles le Sénat est attaché. Le Sénat a maintenu laffectation de lexcédent de C3S au FSV mais a supprimé lalimentation du fonds de réserve par cette recette, la liste limitative des régimes bénéficiaires et lélargissement de la composition du comité de surveillance, la participation des partenaires sociaux à ce comité pouvant être considérée comme un prélude à la création dune surcotisation. Ayant supprimé toutes les dispositions préjugeant des missions de fonds, le Sénat a souhaité que ces missions et les statuts du fonds de réserve soient rapidement déterminés par une loi dans le cadre de laquelle le Gouvernement sengagerait à garantir léquilibre à long terme des régimes dassurance vieillesse et réformerait les régimes spéciaux.
- Le Sénat a supprimé larticle 3 bis car il a refusé que lexonération totale des cotisations patronales accordée aux services prestataires daide à domicile soit financée par le plafonnement drastique des exonérations accordées aux personnes âgées de plus de 70 ans.
- Le Sénat a supprimé larticle 34 ratifiant le relèvement du plafond des ressources non permanentes pour le régime général afin que soit mieux respecté le principe de neutralité financière devant régir les relations entre lEtat et la sécurité sociale. Il est notamment tout à fait choquant que lACOSS doive consentir un prêt à court terme à la CNAF, en raison de la non-compensation immédiate par lEtat de la majoration de lallocation de rentrée scolaire (ARS).
Au-delà de ces divergences de fond, il faut toutefois noter que quinze articles ont été adoptés conformes par le Sénat, ce chiffre étant à comparer aux trente-six articles que comportait le projet initial. De même, les conceptions du Sénat et de lAssemblée nationale sont très proches sur un certain nombre darticles :
- larticle 6 prévoyant lobligation pour les entreprises redevables de plus de six millions de francs de cotisations de régler les sommes dues par virement ;
- larticle 9 relatif à la taxation des premix ;
- larticle 11 ter relatif aux collaborateurs occasionnels du service public ;
- larticle 19 réformant le MICA, où le Sénat a reporté au 1er janvier 2000 la date dentrée en vigueur des nouvelles dispositions, comme le proposait un excellent amendement non adopté en séance publique de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale ;
- larticle 20 relatif au fonds daide à la qualité des soins, dont le Sénat a élargi le champ dintervention aux cliniques privées ;
- larticle 23 instaurant un droit de substitution pour les médicaments, où le Sénat a adopté un amendement allant dans le sens de ce qui avait été défendu à lAssemblée nationale ;
- larticle 27 relatif à la régulation des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par lassurance maladie, pour lequel le Sénat a souhaité que la répartition des dotations régionales en dotations affectées aux établissements soit effectuée par le directeur de lagence régionale dhospitalisation en liaison avec le préfet de région ;
- larticle 5 bis supprimant toute retenue des services fiscaux pour frais dassiette et de perception sur le produit de la CSG assise sur les revenus du capital, qui reprend un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de lAssemblée nationale supprimé, à la demande du Gouvernement, en seconde délibération ;
- larticle 11 bis, où le Sénat a préféré instituer une taxe de santé publique sur le tabac entièrement affectée à la CNAMTS plutôt que de relever les droits sur celui-ci, conformément à ce que lAssemblée nationale avait voté lors de la première lecture du projet de loi de financement pour 1998.
Sur un certain nombre de points de désaccords, un débat approfondi entre les deux assemblées est possible et souhaitable :
- A larticle 16, le Sénat est opposé à la participation des présidents des commissions des affaires sociales des deux assemblées au Conseil pour la transparence et les statistiques de lassurance maladie, car les parlementaires ont des moyens institutionnels de contrôle et ne doivent donc pas figurer dans un organisme consultatif placé auprès du Gouvernement. Le Sénat souhaite également que la compétence de ce nouveau conseil soit élargie à lensemble des statistiques de lassurance maladie.
- A larticle 22 bis, le Sénat a souhaité étendre lobligation de fourniture dun devis puis dune facture détaillée à tous les professionnels de santé. Il convient également que le Gouvernement respecte ses engagements sur la modification de la nomenclature sagissant des tarifs applicables aux chirurgiens-dentistes.
- A larticle 24, le Sénat a souhaité faire de la politique conventionnelle du médicament un instrument, non seulement de lisibilité économique pluriannuelle pour les entreprises, mais aussi de régulation conjoncturelle des dépenses dassurance maladie. Pour cette raison, il a été prévu que chaque année, au vu dun objectif de dépenses pharmaceutiques défini par le Gouvernement à la suite du vote de lONDAM, le Comité économique du médicament procéderait, si nécessaire, aux ajustements des engagements des entreprises. Grâce à ces ajustements, les conventions pourront devenir de bons instruments de régulation annuelle des dépenses pharmaceutiques, sur la base dengagements librement consentis. En cas de refus dune entreprise dadapter annuellement ses engagements, le Comité économique pourra, bien entendu, résilier sa convention. Le dispositif de lAssemblée nationale a le même but, mais ne comporte pas dobjectif spécifique au médicament et permet que les prix puissent varier tous les quatre mois, ce qui ne paraît pas raisonnable en termes industriels. Quelle que soit la méthodologie retenue à larticle 24, celle du Sénat ou celle de lAssemblée nationale, il est logique que larticle 25 soit conservé dans la rédaction du Sénat puisque la régulation des dépenses des entreprises conventionnées est réglée par ledit article 24.
- A larticle 25, le Sénat a donc souhaité que la clause de sauvegarde applicable aux laboratoires pharmaceutiques ne concerne que les entreprises nayant pas passé de convention avec le Comité économique du médicament.
- A larticle 36, le Sénat a supprimé la possibilité donnée à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) de recourir à lemprunt afin de souligner les inconvénients du mécanismes de compensation.
- Le Sénat a supprimé larticle 35 bis prévoyant une gestion commune des excédents de trésorerie au motif que lobjectif poursuivi, certes louable, était prématuré étant donné labsence de définition de laffectation des excédents.
- A larticle 3 quater, le Sénat a souhaité étendre la déductibilité des charges sociales aux associations daide ménagère en milieu rural.
- A larticle 29 bis enfin, le Sénat na pas souhaité subordonner le droit à lallocation veuvage à une condition de durée minimale daffiliation et a voulu exclure la majoration pour enfant des pensions de réversion du plafond de cumul entre un droit propre et un droit dérivé, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation.
M. Alfred Recours, rapporteur pour lAssemblée nationale, après avoir souligné que la recherche dun accord sur un texte de cette nature était toujours difficile, a cependant estimé que lexercice ne semblait pas impossible, comme en témoigne lexistence de quinze articles conformes et le fait que les divergences entre les deux assemblées portaient sur des sommes très faibles au regard du montant total des dépenses prévues par le projet de loi. De plus, la réussite de la commission mixte paritaire permettrait dalléger de manière très opportune lordre du jour de lAssemblée nationale et du Sénat.
Les points de désaccord sont toutefois importants et portent notamment sur le mécanisme de sanctions applicable aux médecins et sur la clause de sauvegarde des entreprises pharmaceutiques, domaine dans lequel le Sénat a cependant fait des propositions intéressantes sur la maîtrise des prix et des volumes. Dimportantes divergences pourraient également être relevées sur les volets assurance vieillesse et famille du projet de loi. En revanche, il pourrait être possible de parvenir à un accord sur les questions du prélèvement pour frais de gestion opéré par ladministration fiscale sur le produit de la CSG sur les revenus du capital et sur la mise en place dune surtaxe sur les prix du tabac.
Il convient donc de rentrer dans lexamen détaillé du texte en commençant par son début.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a indiqué quil paraissait tout à fait possible de trouver un terrain dentente sur un certain nombre de points, à condition de ne pas nécessairement aborder les articles dans lordre numérique.
M. Jean Delaneau, vice-président, a considéré quil était souhaitable de réserver larticle premier jusquà la fin de la discussion, comme cela avait été fait en première lecture, tant à lAssemblée nationale quau Sénat.
M. Jean Le Garrec, président, sest félicité de la conformité de quinze articles sur trente-cinq et des propositions intéressantes du Sénat sur certains articles, par exemple les articles 19, 16 et 22 bis, sur lesquels des rapprochements semblaient envisageables.
Après avoir estimé que le Sénat voulait, comme lAssemblée nationale, sinscrire dans une logique de maîtrise des dépenses, il a jugé inappropriés les terme de sanctions collectives - puisquon ne qualifiait pas de sanctions les augmentations des prélèvements sociaux ou les déremboursements - et a souligné quen réalité le projet de loi de financement avait dabord le souci de mettre en place des mécanismes de régulation. Dans le même esprit, il faut se garder de décrier la logique comptable , car quand on ne compte pas, il faut payer et cest toujours aux plus faibles quon demande leffort nécessaire. Il faut également se souvenir que les médecins sont aussi des ordonnateurs de dépenses publiques.
Sagissant du fonds de réserve pour les régimes dassurance vieillesse, sa création est avant tout un geste politique témoignant dune volonté de protéger la retraite par répartition et il faut remercier le Sénat davoir adhéré à cette volonté.
Quant à lordre de discussion, il paraît préférable de commencer par lexamen de larticle premier et du rapport qui lui est annexé. Sil était justifié dachever, en première lecture, lexamen du projet de loi par le rapport annexé qui récapitule lensemble du débat, il nen est plus de même au stade de la commission mixte paritaire : le projet de loi ayant été largement débattu dans chaque assemblée, les rapports annexés constituent un résumé des orientations politiques retenues par chaque assemblée dont la comparaison est très éclairante et permettra rapidement de voir si un accord global est ou non envisageable.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a observé que si la commission mixte paritaire échouait sur larticle premier, il ne serait pas possible daboutir à un accord sur la dizaine darticles pour lesquels un consensus pourrait être trouvé. Il sagit, en particulier, des articles concernant le montant de lONDAM, les industries pharmaceutiques, la retenue des services fiscaux sur la CSG, la taxe frappant les tabacs, la réforme du MICA et le conseil de transparence des statistiques de lassurance maladie institué par larticle 16.
Sagissant de la clause de sauvegarde applicable aux médecins prévue à larticle 21, lajustement infra-annuel des tarifs médicaux aboutirait à linstauration de lettres-clés flottantes qui seraient perçues comme des sanctions par les intéressés. Par ailleurs, on peut regretter que le contenu du rapport annexé à larticle premier, quil convient encore daméliorer, se limite parfois à des déclarations dintentions qui ne sont pas traduites dans les financements ou qui sont sans rapport avec le fond du projet de loi, comme par exemple les perspectives de réforme des cotisations patronales.
M. Alfred Recours, rapporteur pour lAssemblée nationale, a souligné lintérêt de commencer la discussion par larticle premier, qui détermine les grandes orientations du projet de loi. Si un accord est possible sur ces dernières, la commission mixte paritaire pourra sans doute parvenir ensuite à élaborer un texte commun sur les autres articles du projet de loi. A linverse, une discussion limitée à certains articles seulement ne permettrait pas de procéder à un échange sur lensemble des orientations du projet de loi.
M. Jean Le Garrec, président, a souligné que sa proposition de commencer par larticle premier était inspirée par une considération de méthode, le rapport annexé résultant du débat sur lensemble du projet de loi et traduisant sa philosophie générale.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a indiqué quil lui semblait de bonne méthode que la commission mixte paritaire commence par examiner les articles susceptibles de recueillir laccord des deux assemblées.
M. Jean Delaneau, vice-président, a demandé que soient examinés en priorité par la commission mixte paritaire les articles 5 bis, 11 bis, 16, 19, 24 et 25 du projet de loi.
M. Alfred Recours, rapporteur pour lAssemblée nationale, a indiqué quen cas déchec de la commission sur larticle premier, les rapporteurs de lAssemblée nationale examineraient avec la plus grande attention les amendements ou les rédactions nouvelles proposés par le Sénat dans le souci de déterminer ceux qui seraient susceptibles dêtre retenus.
M. Claude Evin a constaté que lexistence de points de désaccords précis et profonds entre les deux assemblées avait été soulignée par le rapporteur du Sénat. Dans ces conditions, il est souhaitable que la commission mixte paritaire se prononce en priorité sur larticle premier.
M. Alain Vasselle a observé quil était inutile de rechercher des accords partiels si léchec de la commission mixte paritaire les remettait en cause.
M. Jean Le Garrec, président, a confirmé quun tel échec ferait tomber les accords partiels précédemment intervenus.
La commission mixte paritaire a rejeté, par sept voix contre cinq, la proposition de M. Jean Delaneau de commencer ses travaux par lexamen des articles 5 bis, 11 bis, 16, 19, 24 et 25.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à lexamen de larticle premier et du rapport annexé.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que les deux premiers points de désaccord dans lordre du texte portaient sur lONDAM et sur lindividualisation de la responsabilité des médecins, et que le Sénat était prêt à se rapprocher de la position de lAssemblée sur le premier point si les députés faisaient un pas en direction du texte du Sénat sur le second point.
M. Jean Le Garrec, président, a estimé quil serait de meilleure méthode dexaminer dans sa totalité le contenu du rapport annexé.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a alors indiqué que sur les questions des sanctions applicables aux médecins, du fonds de réserve pour les retraites, des prestations familiales et de la compensation des exonérations de cotisations, le Sénat nétait pas prêt à revenir sur ses positions.
M. Claude Evin a jugé que lexistence dun désaccord global sur la philosophie densemble de ce rapport rendait impossible une négociation sur certains éléments du texte.
M. Charles Descours, rapporteur pour le Sénat, a constaté que lAssemblée nationale refusait de faire des concessions et restait sur ses positions, notamment celles relatives aux sanctions applicables aux médecins.
M. Alfred Recours, rapporteur pour lAssemblée nationale, après avoir noté que le rapporteur du Sénat avait indiqué que sur un certain nombre de questions, les sénateurs nétaient pas prêts à ouvrir le dialogue, a souligné quune telle position ne pouvait que conduire à un échec de la commission mixte paritaire.
La commission mixte paritaire sest prononcée sur larticle premier dans le texte du Sénat et la rejeté par sept voix contre sept.
M. Jean Le Garrec, président, a alors constaté que la commission mixte paritaire nétait pas en mesure dadopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
_______________
N 1213. Rapport de M. Alfred Recours, au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
|