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Document mis en distribution le 2 décembre 1998  N° 1217 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction, PAR M. DANIEL MARCOVITCH, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 43, 49 et T.A. 15 (1998-1999). Assemblée nationale : 1192. Logement.
La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Serge Blisko, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Laurent Fabius, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Georges Sarre, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Bernard Schreiner, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume. INTRODUCTION 5 I.— UNE MODERNISATION DES INTERVENTIONS DU 1 P. 100 LOGEMENT 7 II.— VERS UNE SÉCURISATION DE L’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 12 EXAMEN EN COMMISSION 15 I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 15 II.— EXAMEN DES ARTICLES 19 Article premier : Définition des emplois réglementés de la participation des employeurs à l’effort de construction 19 Article 2 : Garantie de l’Union d’économie sociale du logement en matière d’accession sociale à la propriété 23 Article 3 : Organisation financière des fonds de soutien et d’intervention 24 Article 4 : Information des accédants 28 TABLEAU COMPARATIF 29 Mesdames, Messieurs Comme le rappelle une étude publiée récemment (1) l’année 1943 marque la naissance du mouvement désormais connu sous l’appellation “ 1 p. 100 logement ”. Cette année est en effet celle de la création du premier comité interprofessionnel du logement à Roubaix-Tourcoing et de l’initiative prise par les employeurs, rapidement relayés par les maires et les organismes d’habitations à bon marché (HBM), de collecter une cotisation volontaire destinée à financer des logements sociaux et aider les organismes HBM locaux. Le développement des comités interprofessionnels dans l’ensemble du pays, au cours d’un après-guerre soumis aux exigences de la reconstruction, trouve son aboutissement dans la loi du 9 août 1953 qui institutionnalise et réglemente les interventions des employeurs dans le domaine du logement. Cette loi impose aux employeurs industriels ou commerciaux ayant occupé au moins dix salariés par mois au cours de l’année écoulée d’utiliser pour le logement de leur personnel au moins 1 p. 100 de la masse des rémunérations versées. La grande liberté d’affectation des fonds laissée aux entreprises leur permet de construire elles-mêmes des logements ou d’acquérir des terrains en vue d’y faire construire, d’octroyer des prêts ou des subventions aux salariés pour les aider à construire leur résidence principale, de souscrire des titres émis par des sociétés immobilières, des sociétés anonymes d’HLM ou de crédit immobilier ou encore d’effectuer, sous forme de prêts ou de subventions, des versements à des organismes constructeurs (organismes HLM, sociétés d’économie mixte de construction) ou des organismes financiers (comités interprofessionnels du logement, chambres de commerce et d’industrie, sociétés de crédit immobilier) qui collectent les fonds avant de les répartir entre divers constructeurs. A partir de 1962, le “ 1 p. 100 logement ” joue ainsi un rôle déterminant par la masse des prêts qu’il octroie aux HLM. Les années soixante-dix sont celles du choix des pouvoirs publics en faveur des aides à la personne (la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 met en place l’aide personnalisée au logement) et d’une évolution des orientations du “ 1 p. 100 logement ” : l le taux de collecte est progressivement abaissé de 1 % à 0,45 %, au profit d’une cotisation affectée au Fonds national d'aide au logement qui représente désormais 0,5 % de l’assiette de référence : Évolution du taux et de l’affectation
l le “ 1 p. 100 logement ” développe en revanche ses interventions dans le domaine de l’accession, de la réhabilitation, du logement des travailleurs immigrés et des personnes défavorisées. Ces évolutions résultent notamment de négociations entre l’Etat et les partenaires du “ 1 p. 100 logement ” concrétisées par des conventions successives sur les personnes défavorisées (1989), la relance de l’accession (1993) ou l’amélioration de l’efficacité de la collecte et de l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction (1996). Elles conduisent le “ 1 p. 100 logement ” à privilégier désormais les prêts au détriment de la simple participation, qui doivent permettre de maintenir la capacité d’emploi des fonds à un haut niveau, et à développer une politique de filialisation et de participation au niveau des collecteurs. Au terme d’une réflexion jalonnée par la Note de réflexion sur le 1 p. 100 logement de l’an 2000 publiée par l’Union d'économie sociale du logement en décembre 1997 et le rapport du Conseil économique et social du 25 mars dernier, l’État a conclu le 3 août 1998 une convention avec l’Union d'économie sociale dont le préambule expose les objectifs principaux : l clarifier les relations entre les partenaires, en restituant progressivement la contribution financière de l’Union d'économie sociale à la politique nationale du logement et en développant de nouveaux emplois ; l poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une amélioration de la productivité. Le projet de loi soumis au vote du Parlement vient donner à cette convention le fondement législatif qui lui est nécessaire. Il constitue une étape importante dans la double volonté des pouvoirs publics, d’une part, de voir les interventions du “ 1 p. 100 logement ” modernisées et ses relations avec l’État clarifiées, et d’autre part, de mettre en place un véritable mécanisme de sécurisation de l’accession sociale à la propriété. Il ne saurait toutefois suppléer à la véritable réflexion d’ensemble sur la participation du “ 1 p. 100 logement ” au financement de l’investissement locatif social qu’appelle de ses vœux l’ensemble des partenaires sociaux. I.— UNE MODERNISATION DES INTERVENTIONS Il convient d’abord de rappeler que le circuit du “ 1 p. 100 logement ” repose sur des organismes librement choisis par l’entreprise assujettie et habilités à recevoir sa participation : la place des investissements directs demeure en effet très minoritaire. Les collecteurs financiers recueillent l’essentiel de la collecte et affectent ces fonds à des investissements réalisés par des opérateurs intéressés : personnes physiques achetant ou construisant un logement ou effectuant des travaux d’amélioration, bailleurs sociaux voire investisseurs privés. Les comités interprofessionnels du logement (CIL), associations régies par la loi de 1901, sont aujourd’hui au nombre de 162 et recueillent environ 91 % des sommes collectées auprès des entreprises. Elles ont pour objet exclusif de concourir au logement des salariés. Les chambres de commerce et d’industrie peuvent être agréées pour collecter le “ 1 p. 100 logement ” selon les mêmes règles que les comités interprofessionnels, mais ne représentent que 5 % environ de la collecte. La convention du 3 août 1998 propose un renforcement du paritarisme et la transformation des CIL en unions d’économie sociale et appelle donc des dispositions législatives futures sur la modernisation des structures. Les collecteurs constructeurs sont constitués par des organismes HLM, des sociétés anonymes de crédit immobilier et des sociétés d’économie mixte de construction autorisés à recueillir la participation d’entreprises à l’effort de construction pour l’investir dans les opérations d’acquisition ou de construction de logements qu’ils effectuent eux-mêmes. Selon le rapport Lamarque précité, plus de quatre cents organismes constructeurs ont ainsi recueilli en 1996 environ 2 % de la collecte. Le “ 1 p. 100 logement ” occupe une place originale dans l’équilibre du marché de l’immobilier et de la construction. Cette singularité tient à des modalités d’intervention financière susceptibles de peser tant du côté de l’offre que de celui de la demande. Les comités interprofessionnels du logement accordent en effet aux salariés des prêts à taux préférentiel (rémunération n’excédant pas 2 %) et d’une quotité n’excédant pas 50 %, pour l’acquisition de leur résidence principale ou pour financer des travaux de rénovation (durée comprise entre 4 et 15 ans). Ils octroient également des prêts aux constructeurs de logements locatifs : selon le rapport Lamarque (op. cit., p. 15), ceux-ci représenteraient 85 % de l’ensemble des financements octroyés, sous forme de prêts de longue durée à vingt-cinq ans qui viennent en complément du prêt locatif aidé de la Caisse des dépôts et consignations. L’encours total des prêts accordés était de 103,2 milliards de francs en 1996, auxquels il faut soustraire 20 milliards de francs de prêts consentis par les entreprises et dont 58 % sont accordés à des salariés (id.). Ils génèrent aujourd’hui des remboursements qui sont supérieurs au produit de la collecte depuis 1996, évolution qui ne semble pas devoir s’infléchir à brève échéance selon les chiffres projetés par l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) et le secrétariat d’État au logement : Évolution prévisionnelle de la collecte et du retour de prêts
Hypothèses pour la période 1999-2002 : + 2 % par an de progression de la collecte et + 2,25 % par an pour les retours de prêt. Les ressources disponibles à long terme sont représentées par la collecte de l’exercice précédent, les remboursements de prêts à long terme et la réintégration d’une fraction du résultat aux fonds réglementés. Leur évolution est marquée par l’augmentation de la part des remboursements de prêts antérieurs de 6,4 milliards de francs en 1993 à 8,2 milliards de francs en 1997, c'est-à-dire une progression de 28,5 % qui doit être rapprochée des 17,7 % de croissance du total des ressources à long terme sur cette même période. Les emplois à long terme se composent des prêts aux personnes physiques, des versements à long terme aux organismes constructeurs, de la transformation d’une partie des préfinancements en investissements à long terme, des investissements des organismes constructeurs dans leurs propres programmes, du versement au Fonds pour l’accession à la propriété et des prélèvements autorisés. En 1996, 1 063 millions de francs résultent de la consolidation de prêts à court terme transformés pour 90 % en prêts à long terme et 10 % en subventions.  L’évolution de la structure des emplois au cours des dernières années reflète la relance de l’accession à la propriété conduite par les pouvoirs publics à partir de 1993. En 1994, les prêts aux salariés ont ainsi atteint le niveau exceptionnel de dix milliards de francs à la suite de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de l’accession sociale à la propriété, alors qu’en 1995 les organismes collecteurs ont inversement diminué leurs investissements pour reconstituer leur trésorerie. Après un retour à un niveau normal d’investissement en 1996, l’année 1997 est clairement marquée par la déstabilisation induite par le prélèvement de 7,3 milliards de francs opéré au profit de l’État. La dégradation de l’équilibre a été partiellement compensée par des prélèvements sur la trésorerie et le recours à un endettement à moyen terme (1,2 milliard de francs en 1997). Le solde général fait néanmoins apparaître un excédent constant des emplois sur les ressources, à l’exception de l’année 1995 qui voit au contraire les recettes l’emporter sur les dépenses de 735 millions de francs. La programmation par l’article 3 de la convention de la décroissance progressive de la contribution de l’Union d'économie sociale au financement de la politique nationale du logement constitue à l’évidence le symbole d’une volonté partagée de recentrer les interventions du 1 p. 100 logement sur ses missions traditionnelles : “ L’Union d'économie sociale du logement versera à l’État, au titre de sa contribution à la politique du logement, les montants suivants : “ — 6,4 milliards de francs en 1999 ; “ — 5 milliards de francs en 2000 ; “ — 3,4 milliards de francs en 2001 ; “ — 1,8 milliard de francs en 2002. “ Cette contribution s’éteint en 2003. “ Les modalités de calcul de la contribution à verser à l’Union d'économie sociale du logement par chacun de ses associés collecteurs sont déterminées par le conseil d’administration de l’Union d'économie sociale du logement. Une convention annuelle entre l’État et l’Union d'économie sociale du logement fixe les modalités de versement de ces contributions. “ L’État s’engage sur la durée de la convention à maintenir le taux de la participation à 0,45 % des salaires et à n’effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l’Union d'économie sociale du logement en sus de la contribution prévue au présent article. ” Il résulte du rapprochement des deux premiers alinéas de l’article 39 du projet de loi de finances pour 1999 voté par l’Assemblée nationale que l’État prélèvera en 1999 42,6 % du total des sommes collectées en 1998, sous réserve d’un versement libératoire de l’Union d'économie sociale du logement à l’État de 6,4 milliards de francs (engagement de substitution prévu par l’article 9 de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996) et affectera cette contribution au compte d'affectation spéciale n° 902-30 “ Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ”. Lors de l’examen en première lecture devant l’Assemblée nationale de l’article 53 de ce texte, qui clôture le compte d’affectation spéciale n° 902-30 au 31 décembre 1999, le Gouvernement a par ailleurs indiqué que la réintégration du financement du prêt à 0 % au sein du budget des charges communes ne saurait être interprétée comme une remise en cause de sa pérennité. II.— VERS UNE SÉCURISATION Le projet de loi soumis au vote du Parlement est également inspiré par le souci de renforcer les mécanismes de protection de l’accession sociale à la propriété. Comme le rappelle une étude récente de l’Agence nationale d’information sur le logement (ANIL) (2), la plupart des pays de l’Union européenne s’efforcent aujourd’hui d’encourager le développement de la propriété occupante ou simplement d’accompagner l’aspiration de la majorité des ménages à devenir propriétaires. Ces politiques ont été remises en cause par la transformation de l’environnement socio-économique caractéristique des vingt dernières années. La montée du chômage, la flexibilité croissante des parcours professionnels qui se traduit par la diffusion de formes d’emploi atypiques ou précaires, la maîtrise des évolutions salariales au profit du redressement de la situation financière des entreprises ou encore les politiques de lutte contre l’inflation poursuivies avec constance par les pouvoirs publics, ont naturellement compromis des projets d’accession à la propriété qui s’inscrivent par nature dans un horizon de moyen terme. La fragilisation des structures familiales, l’extension de la cohabitation hors mariage et le recours de plus en plus fréquent du monde du travail à la mobilité géographique des personnes ont par ailleurs réduit l’opportunité d’engagements dont les motifs apparaissent susceptibles de disparaître à brève échéance. Le développement du surendettement des ménages au cours des années quatre-vingt a démontré la nécessité de les protéger des contradictions de leurs propres décisions. La sécurité des opérations - notamment celles que les pouvoirs publics encouragent les ménages modestes à entreprendre - constitue donc un enjeu majeur dont dépend la pérennité de la politique d’accession sociale. Les réflexions se poursuivent aujourd’hui dans plusieurs pays sur les moyens d’une maîtrise du risque attaché aux opérations d’accession, qu’il a paru opportun de rappeler en préambule d’un projet de loi qui devrait doter la France d’un des dispositifs les plus complets en la matière. Alors que l’Allemagne, les Pays-Bas (et plus généralement les pays du nord), qui ont longtemps réservé l’accession à la propriété aux catégories sociales favorisées, s’efforcent actuellement d’infléchir cette situation, la part de la propriété occupante résulte surtout dans les pays du sud (Espagne, Grèce et Portugal) des carences du parc locatif et de l’absence d’un parc social significatif. Seule la Grande Bretagne a encouragé de façon systématique la propriété occupante, en favorisant l’acquisition des logements sociaux par leurs locataires. Du fait de la forte progression de la sinistralité constatée à la fin des années quatre-vingt, le gouvernement, les établissements de crédit et les assureurs tentent actuellement de mettre un place un véritable filet de sécurité pour les accédants. Dans tous les pays, les solutions sont recherchées dans l’amélioration de la prévention, le contrôle du risque et l’aide directe aux ménages en situation d’échec. La maîtrise des risques passe d’abord par la qualité de montage des projets, pour laquelle l’information et la protection du consommateur jouent un rôle essentiel. L’action conduite par des institutions spécialisées et indépendantes comme les agences départementales d’information sur le logement (ADIL), place d’ores et déjà la France en position favorable par rapport à ses partenaires européens. Dans la plupart des autres pays de l’Union, seule l’aide aux catégories les plus modestes a longtemps justifié un service de conseil, dont relevaient les personnes en difficulté ou en situation de faiblesse. Les questions liées à l’accession à la propriété n’y étaient abordées que sous l’angle curatif de l’aide aux surendettés, de la recherche de formules alternatives à la saisie ou du relogement. En revanche, aucun d’entre eux ne dispensait de conseil à visée préventive : la démarche du candidat à l’accession, liée à une perspective de promotion sociale est en effet antinomique avec le recours à des dispositifs dont la vocation naturelle est de répondre aux situations de détresse. Avec l’accent mis sur l’accession à la propriété, cette situation apparaît en voie d’évolution et l’information préventive devient un des éléments constitutifs des politiques publiques : c’est notamment le cas aux États-Unis, où le conseil préalable à l’achat ou à la construction d’un logement est devenu obligatoire pour les ménages les plus modestes. L’assurance, la mutualisation des risques ou les aides publiques interviennent pour atténuer les conséquences d’événements imprévus, d’ordre personnel ou professionnel, qui viennent réduire la capacité de remboursement des accédants. Dans ce domaine également, la France offre un niveau de protection satisfaisant puisque l’assurance décès-incapacité est souscrite par la quasi-totalité des emprunteurs. Dans tous les pays qui l’ont expérimentée, l’assurance perte d’emploi reste peu souscrite en raison d’un phénomène d’antisélection lié à la dissymétrie d’information entre l’assuré (qui connaît parfaitement le risque auquel il est exposé) et l’assureur. Le souci de sécurisation qui inspire le projet de loi offre le moyen de doter l’accession sociale d’un prêt de référence, auquel sera associé un premier niveau de garantie perte d’emploi. Les pays anglo-saxons mettant en revanche l’accent sur l’assurance du gage au détriment de celle de la personne, l’assurance décès-invalidité n’y est pas générale et l’assurance perte d’emploi est victime du même phénomène d’antisélection que dans notre pays. La sécurisation consiste en dernier lieu à limiter les difficultés, voire à favoriser le relogement de ceux dont les projets sont trop compromis pour être menés jusqu’à leur terme. Le recours à des dispositifs légaux spécifiques ou à la mobilisation de fonds publics est alors nécessaire. Le rachat par un bailleur social avec maintien de l’accédant dans les lieux offre des perspectives intéressantes et fait écho à une expérience répondant à la même logique conduite en Grande Bretagne. EXAMEN EN COMMISSION La commission de la production et des échanges a examiné le 25 novembre 1998 le projet de loi (n° 1192) adopté par le Sénat, relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction. I. — DISCUSSION GÉNÉRALE Votre rapporteur a rappelé que ce texte, qui rencontre l’approbation de l’ensemble des partenaires sociaux et des personnes auditionnés, a été adopté en première lecture par le Sénat le 12 novembre dernier dans une rédaction très proche de celle du projet de loi déposé par le Gouvernement. La signature de la convention du 3 août 1998 entre l’Etat et l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) marque une volonté partagée de moderniser le cadre d’intervention du “ 1 p. 100 logement ” et de clarifier ses relations avec les pouvoirs publics. De ce point de vue, la programmation de la réduction progressive au cours des cinq années à venir de la ponction opérée par les pouvoirs publics sur les ressources du “ 1 p. 100 logement ”, constitue un élément symbolique de portée incontestable. Le second objectif de la convention est d’élargir les missions du “ 1 p. 100 ” logement aux nouvelles missions qu’imposent les évolutions sociales et un environnement économique marqué par le niveau élevé du chômage : au-delà des missions anciennes qui doivent naturellement perdurer, s’ajoute aujourd’hui la nécessaire prise en compte des problèmes liés à l’accession à la propriété et à la sécurisation des accédants sociaux, au montant des garanties locatives, à l’accompagnement des locataires en grande difficulté ou encore à l’information sur le logement. Le texte déposé au Parlement, qui vient donner une base législative aux dispositions de la convention du 3 août dernier, appelle en toute hypothèse la mise en place de conventions complémentaires destinées à préciser les conditions et les modalités d’intervention des fonds d’intervention et de soutien. Le consensus général dont il bénéficie explique la limitation des amendements votés par le Sénat à des corrections formelles ou à des modifications de cohérence. Votre rapporteur a conclu son intervention en appelant à une adoption conforme du texte soumis à l’appréciation de la commission. M. Jean-Marie Morisset a rappelé que les partenaires sociaux étaient aujourd’hui en attente de mesures sur la question du 1 p. 100 logement. Il a ensuite exprimé son accord d’ensemble avec l’analyse du rapporteur. Notant l’apport important de la convention conclue en août dernier, qui reconnaît le rôle du 1 p. 100 logement et doit lui permettre d’aider plus substantiellement les bailleurs sociaux à financer leurs opérations, il a estimé que les procédures d’instruction des programmes locatifs sociaux demeurent aujourd’hui très lentes. Il a indiqué ensuite qu’il aurait préféré l’intervention d’un seul texte, alors que les mesures ont été prises en plusieurs temps et souligné la nécessité d’éviter “ l’éclatement ” des différents fonds, afin de maintenir la lisibilité du dispositif. Remarquant enfin que la convention était prévue pour une durée suffisamment longue, de cinq années, il a estimé que sa gestion devait rester simple. M. Alain Cacheux a jugé raisonnable la suggestion faite par le rapporteur d’adopter sans modification le texte transmis par le Sénat et s’est félicité que le Premier ministre se soit prononcé clairement pour le maintien du 1 p. 100 logement. Sur cette base, les partenaires sociaux ont pu négocier un accord quinquennal qui trouve aujourd’hui une traduction législative. Le débat sur l’affectation des ressources du 1 p. 100 logement doit toutefois être ouvert : il faut rappeler que les modalités de distribution des prêts du 1 p. 100 logement ne sont aujourd’hui guère plus intéressantes que celles des prêts locatifs aidés (PLA) de la Caisse des dépôts et consignations. Il apparaît nécessaire ainsi de rendre à ce mécanisme son attractivité. Par ailleurs, il a souligné que la période récente est marquée par un développement des aides à la personne pour l’accès au logement locatif, alors qu’il paraît beaucoup plus souhaitable de valoriser les aides à la pierre, formule dans laquelle s’inscrit le 1 p. 100 logement. M. Alain Cacheux a enfin regretté qu’il n’ait pas été procédé à une pérennisation du financement par le 1 p. 100 logement des prêts à taux zéro bénéficiant aux salariés d’entreprises cotisantes. M. Léonce Deprez a exprimé son accord avec l’analyse conduite par le rapporteur et regretté que le 1 p. 100 logement, qui est d’ailleurs devenu 0,45 % de la masse salariale, n’ait plus l’impact qu’il avait auparavant. Il a souligné l’intérêt de rendre plus lisible le mécanisme applicable et demandé que les prêts à taux zéro puissent s’y ajouter. Il a souhaité enfin, qu’au-delà de cette question précise, la politique du logement social soit renforcée. M. Gilbert Biessy s’est réjoui du maintien du 1 p. 100 logement, tout en insistant sur la permanence des problèmes de financement que connaît le secteur du logement locatif social. Il a demandé que soient développées les aides à la pierre et souligné les problèmes que posent dans la pratique la durée de l’amortissement des prêts et le taux du loyer de l’argent. Insistant sur l’importance de sécuriser les accédants à la propriété, il a par ailleurs noté que l’intervention du 1 p. 100 logement était appelée à s’accroître. Il a souhaité savoir à cet égard à quelle somme s’élèverait pour 1999 la participation au financement du logement locatif social, une somme de 4 milliards de francs ayant été annoncée sur ce point. M. Patrick Rimbert a jugé essentiel que le 1 p. 100 logement soit réellement consacré au logement locatif social, à l’heure où beaucoup d’organismes hésitent à construire et où les crédits des prêts locatifs aidés sont insuffisamment consommés et a souhaité que le 1 p. 100 devienne un véritable levier de la politique du logement social. Il a estimé enfin que les aides à la pierre devaient être privilégiées : en effet, une opération déséquilibrée dès l’origine conduit les bailleurs à exiger du locataire des garanties très substantielles. Il est donc moins problématique de privilégier l’aide à la pierre par rapport à l’aide à la personne. Répondant aux différents intervenants, votre rapporteur s’est d’abord félicité de l’accord qui s’exprime, au-delà des clivages politiques, en faveur d’un texte dont l’ambition se borne à entériner un accord trouvé au sein de l’UESL et entre celle-ci et les pouvoirs publics. Il a souscrit aux observations présentées par plusieurs orateurs, soulignant qu’une inflexion des interventions du 1 p. 100 logement en faveur du logement social pourrait permettre une baisse des loyers de sortie et ainsi peser favorablement sur l’investissement locatif. Le caractère faiblement incitatif du cadre actuel (prêts à 2 % sur une durée de quinze ans) par rapport aux conditions proposées par la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts locatifs aidés n’est guère contestable et la réflexion est ouverte sur l’utilisation souhaitable des fonds issus de la collecte et des retours de prêts. En toute hypothèse, l’UESL s’est donné pour objectif dans la convention du 3 août dernier de mobiliser près de 4,5 milliards de francs en faveur du logement locatif social. Le problème des délais de mobilisation des fonds du 1 p. 100 existe certes mais le problème majeur est celui de la sous-consommation de crédits insuffisamment attractifs. En revanche, les inquiétudes sur la faible lisibilité du dispositif ne lui paraissent pas justifiées, car s’il est vrai que la convention multiplie les possibilités d’intervention du “ 1 p. 100 logement ”, le système destiné à les financer conserve une relative clarté. S’agissant enfin des critères d’éligibilité aux différentes aides et de leurs modalités de calcul, il a indiqué qu’ils n’ont pas vocation à s’inscrire dans le présent projet de loi et qu’ils résulteront de conventions négociées entre les parties intéressées. II. — EXAMEN DES ARTICLES Article premier Définition des emplois réglementés Cet article élargit la liste des emplois réglementés de la participation des employeurs à l'effort de construction en vue de donner une base légale aux dispositifs de soutien et de garantie mis en place par la convention du 3 août 1998. Le paragraphe I de cet article modifie et actualise la rédaction de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation. Le premier alinéa de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de l’article 106 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995, énumère de façon limitative les emplois auxquels sont susceptibles d’être affectés les fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction : il s’agit de l’acquisition et de l’aménagement de terrains destinés exclusivement à la construction de logements sociaux, de la construction de logements et de l’acquisition, de l’aménagement ou de la remise en état de logements anciens. La liste de ces emplois, reprise au a) de la nouvelle rédaction de l’article L. 313-1 proposée par le projet de loi, n’a été que légèrement modifiée par le Sénat, qui a souhaité préciser que l’aide des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction est susceptible de bénéficier tant à la construction qu’à l’acquisition de logements. Les alinéas b) à d) de l’article L. 313-1 modifié viennent au contraire élargir le domaine d’intervention des organismes collecteurs au profit de catégories de bénéficiaires nouvelles (accédants sociaux à la propriété, locataires, salariés), dans le prolongement de la convention du 3 août 1998. Celle-ci a en effet inscrit la modernisation des formes d’intervention du 1 p. 100 logement au rang des objectifs prioritaires pour les cinq années à venir et décline cette modernisation autour de trois axes principaux : la sécurisation des accédants à la propriété, l’aide à l’emménagement et à l’accès au logement locatif et l’accompagnement social des personnes rencontrant des difficultés particulières. Le b) de l’article L. 313-1 modifié, qui se réfère à la “ prise en charge temporaire, en cas de difficultés exceptionnelles des emprunteurs, d’une partie des remboursements de prêts immobiliers destinés à l’accession sociale à la propriété ”, vient donner une base législative au dispositif de sécurisation des emprunteurs mis en place par la convention susmentionnée. Il faut rappeler que celui-ci repose sur deux mécanismes principaux, différant par leurs finalités comme par leurs conditions d’application. Le premier volet est destiné à couvrir l’ensemble des accédants à la propriété ayant souscrit un prêt à l'accession sociale (PAS). Il ouvre aux ménages exposés au chômage la possibilité d’un report de leurs échéances de PAS (et, le cas échéant, de prêt à 0 %) dans la limite de 50 % de leur montant pendant une période qui n’excède pas douze mois. L’avance ainsi consentie par les établissements de crédit doit être remboursée en fin de prêt, en cas de cession ou de remboursement anticipé. Le second volet est réservé aux accédants salariés d’entreprises assujetties à la participation des employeurs à l’effort de construction dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources d’éligibilité au prêt à 0 %, lorsqu’ils sont confrontés à une forte réduction de leurs ressources consécutive principalement à une situation de chômage ou d’éclatement de la cellule familiale. L’aide est accordée sous forme d’une avance non rémunérée pour faciliter le remboursement des mensualités d’emprunt afférent à la résidence principale. Le c) de l’article L. 313-1 modifié mentionne les “ aides directes à des personnes physiques pour le changement de logement ou le maintien dans celui-ci et l’accès au logement locatif [et les] garanties de loyer et charges apportées aux bailleurs ”. Le § 2 du B de l’article premier de la convention du 3 août 1998 consacre en effet la volonté du 1 p. 100 logement de contribuer à la réduction des contraintes liées à la mobilité des salariés des entreprises assujetties à la participation des employeurs à l’effort de construction. A cette fin, la convention prévoit l’octroi d’aides à l’emménagement sous forme de prêts pour travaux de remise en état, d’entretien et d’amélioration des résidences principales dans le cadre d’une enveloppe globale comprise entre 4 et 5 milliards de francs par an. Ces prêts seront proposés sous plafond de ressources dans le secteur locatif, alors qu’ils seront accordés dans un délai de trois ans suivant l’entrée dans les lieux et limités à une fraction du montant des travaux modulée selon les tranches de revenu dans celui de l’accession à la propriété. En matière d’accès au logement locatif, la convention précitée introduit deux mécanismes de soutien dont la mise en œuvre appelle subséquemment la création d’un fonds “ sécurisation 1 p. 100 locatif ” au sein du fonds d’intervention de l’Union d’économie sociale du logement prévu à l’article L. 313-20 du code de la construction et de l'habitation. Le premier volet consiste à financer le dépôt de garantie demandé par le bailleur sous forme d’une avance non rémunérée consentie au locataire pour une durée maximale de trois ans. Ce dispositif, qui peut également prendre la forme d’un engagement direct vis-à-vis du bailleur, est destiné à trois catégories principales de bénéficiaires : l les salariés des entreprises assujetties à la participation des employeurs à l’effort de construction entrant dans le parc locatif social ou le parc locatif privé conventionné ; l les personnes de moins de trente ans en recherche de premier emploi ou occupant un tel emploi (jusqu’au premier contrat à durée indéterminée inclus) ; l les salariés en situation de mobilité professionnelle. Le second volet est constitué par une garantie de loyer et charges locatives d’une durée maximale de neuf mois pour un engagement de trois ans, portée à trois ans dans le parc locatif privé conventionné en contrepartie d’une réservation locative au profit du 1 p. 100 logement. Cette garantie est appelée à bénéficier au bailleur qui propose un logement en location à une personne entrant, à une réserve près, dans l’une des catégories éligibles au premier volet de l’aide et prend la forme d’une avance remboursable à taux nul au profit du locataire. Le d) de l’article L. 313-1 modifié officialise les dispositifs mis en place par certains organismes collecteurs de taille importante afin d’assurer un accompagnement social aux personnes éprouvant des difficultés particulières à accéder à un logement et à s’y maintenir. L’article 4-2 de l’arrêté du 14 février 1979 relatif aux frais de gestion des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction mentionnés à l’article R. 313-9 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction modifiée issue de l’arrêté du 14 mars 1990, autorise d’ores et déjà ces organismes à prendre en charge directement les dépenses de gestion, de réservation ou d’accompagnement social ou à rémunérer les organismes agréés contribuant au logement des personnes défavorisées, dans la limite de 2 % des sommes collectées. La participation des collecteurs au financement des organismes agréés d’information du public sur le logement est confirmée par le e) de l’article L. 313-1 modifié. Il convient de rappeler à ce propos qu’un réseau de soixante associations départementales d’information sur le logement (ADIL), agréées par l’Agence nationale d’information sur le logement (ANIL) et conventionnées avec le secrétariat d’État au logement, est aujourd’hui constitué. Réunissant au plan local tous les partenaires et institutions intervenant dans le domaine du logement, répartis en trois collèges distincts (pouvoirs publics et organisations d’intérêt général, représentants des familles et des usagers, offreurs de biens et services concourant au logement), les ADIL assurent une mission d’information du public (aspects financiers, juridiques et fiscaux du logement dans le secteur privé ou social, en accession à la propriété ou en location) dont l’intérêt est indiscutable. Enfin, le dernier alinéa du paragraphe I de l’article premier reprend la disposition en vigueur qui assujettit à la participation des employeurs à l'effort de construction les établissements publics de l’Etat et des collectivités territoriales à caractère industriel et commercial. Le paragraphe II de cet article reprend une disposition en vigueur de l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation relative au report sur les exercices postérieurs des fonds investis au-delà du montant prévu au premier alinéa dudit article. Par coordination, le Sénat a adopté un amendement de modification du décompte d’alinéas. Le paragraphe III de cet article modifie, à l’article L. 313-9 du code de la construction et de l’habitation relatif aux compétences de l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) en matière de programmation annuelle d’emploi des fonds très sociaux, la référence à l’alinéa y afférent de l’article L. 313-1 du même code. Par coordination, le Sénat a adopté un amendement de modification du décompte d’alinéas. La commission a adopté l’article premier sans modification. Article 2 Garantie de l’Union d’économie sociale du logement en matière d’accession sociale à la propriété Le paragraphe I de cet article modifie l’article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation relatif aux missions de l’Union d’économie sociale du logement (UESL), dans sa rédaction issue de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996. La mission générale de coordination de l’action des organismes collecteurs et de mise en œuvre des orientations nationales en matière de politique du logement prévue au 2° de l’article L. 313-19, se trouve ainsi complétée d’une mission spécifique de garantie des prêts d’accession sociale à la propriété dans les limites du b) de l’article L. 313-1 modifié - et du renvoi à un décret pour la date de prise d’effet du mécanisme de garantie. Le Sénat a toutefois souhaité modifier l’ordre de présentation des missions dévolues à l’UESL par rapport à la solution retenue par le Gouvernement, observant justement qu’à défaut les termes de l’article L. 313-25 du code de la construction et de l’habitation s’opposeraient à ce qu’un prélèvement fût opéré par l’UESL au titre des frais de fonctionnement dudit mécanisme (3). Le paragraphe II complète les articles L. 313-13 (al. 4) et L. 313-16 (al. 3) du code de la construction et de l’habitation relatifs, d’une part aux sanctions proposées par l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) au ministre chargé du logement, et d’autre part à ses pouvoirs de mise en demeure lorsque les organismes collecteurs ne respectent pas les conventions de mise en œuvre des orientations nationales en matière de logement. Il fait entrer le non-respect des termes de la convention de mise en œuvre du mécanisme de garantie des accédants à la propriété par les collecteurs dans le cadre des dispositions de contrôle susmentionnées. Par coordination, le Sénat a adopté un amendement de rectification d’une référence d’alinéa. La commission a adopté l’article 2 sans modification. Article 3 Organisation financière des fonds de soutien et d’intervention Cet article modifie la rédaction de l’article L. 313-20 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 et relatif au fonds d’intervention de l’Union d'économie sociale du logement (UESL). Le paragraphe I de cet article met en place un fonds spécifique dénommé “ fonds de soutien ”, aux côtés du fonds d’intervention déjà existant. Le troisième alinéa de l’article L. 313-20 nouveau reconduit les missions traditionnelles du fonds d’intervention, c’est-à-dire la contribution “ à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux compte tenu des politiques nationales et locales d’emploi de la participation des employeurs à l'effort de construction. ” En matière d’accès au logement locatif, la convention du 3 août 1998 fait plus précisément mention de la création au sein du fonds d’intervention de l’UESL d’un fonds “ prévention 1 p. 100 ”. La commission paritaire désignée par son conseil d’administration sur proposition du comité paritaire des emplois sera appelée à proposer les critères nationaux d’éligibilité et les modalités de l’aide (durée, quotité, différé), qui feront l’objet d’une convention spécifique entre l’État et l’UESL, à assurer le suivi technique et statistique de son application et autorisera l’UESL à délivrer les fonds destinés aux associés collecteurs qui assurent l’instruction et la gestion des fonds nécessaires. Les quatrième à huitième alinéas définissent les missions affectées au fonds de soutien, c’est-à-dire la “ mise à la disposition de la société gérant le Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété mentionné au troisième alinéa de l’article L. 312-1 [des] sommes destinées à financer les aides prévues [au b) de l’article L. 313-1]. ” Le cinquième alinéa précise que la convention prévue au 2° bis de l’article L. 313-19 définit les modalités d’alimentation de ce fonds ainsi que les modalités de prise en charge temporaire des prêts, et notamment la part et le nombre de mensualités reportées, le délai de carence et les éventuelles périodes de franchise. Le Sénat a amendé le texte du projet de loi en proposant que cette convention prévoie une clause de révision dans le cas où les conditions d’attribution des prêts mentionnés au troisième alinéa de l’article L. 312-1 seraient modifiées de manière substantielle. Un décret, pris après consultation de l’UESL, fixe les règles de dotation du fonds de soutien par l’Union, les règles régissant son fonctionnement administratif et financier, les normes de gestion destinées à garantir sa solvabilité et l’équilibre de sa structure financière ainsi que les ratios de couverture des risques. Les dispositions susmentionnées constituent le fondement législatif des engagements de la convention du 3 août 1998, aux termes de laquelle l’UESL crée et dote un fonds “ sécurisation chômage ” destiné à garantir l’ensemble de la sinistralité prévisionnelle de chaque génération de prêts à l'accession sociale. Cette même convention indique que la Société de gestion du Fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SG-FGAS) gère les versements du fonds de soutien aux établissements de crédit, sous forme de subventions couvrant les pertes actuarielles que ces établissements auront à subir du fait du report des échéances de remboursement. Aux termes du septième alinéa de l’article L. 313-20 modifié, l’Union d’économie sociale pour le logement supporte en toute hypothèse une garantie de bonne fin dans l’hypothèse où la sinistralité réelle serait supérieure à la sinistralité prévisionnelle, puisqu’elle assure l’équilibre financier du fonds. La convention du 3 août 1998 et le dernier alinéa de l’article L. 313-20 précité renvoient à une convention de gestion entre l’UESL et la SG-FGAS homologuée par arrêté interministériel, le soin de préciser d’éventuels éléments complémentaires - comme les conditions de financement et de gestion du fonds de soutien, le mode de calcul de la subvention couvrant les pertes actuarielles, les conditions de contrôle des dispositions relatives à la sécurisation chômage ou les modalités de mise en œuvre de la garantie d’équilibre du fonds. En dépit du dédoublement fonctionnel opéré par la SG-FGAS, il existe donc deux mécanismes distincts applicables aux prêts d’accession sociale. Le premier est financé par des dotations conjointes à la SG-FGAS de 1,25 % du montant du prêt à la charge de l’Etat (4)et des emprunteurs (5), complétées par un financement de 0,20 % du total de l’encours pesant sur l’établissement prêteur, et vise à couvrir le risque de défaut de remboursement en cas d’insolvabilité de l’emprunteur. Le second, financé par une dotation de l’Union d’économie sociale du logement, se donne pour objet de pallier des défauts temporaires et limités de remboursement liée à la survenance de circonstances particulières. Les paragraphes II et III de cet article introduisent les modifications rédactionnelles à l’article L. 313-20 rendues nécessaires par la création du fonds de soutien : l les organismes collecteurs adhérents à l’Union d'économie sociale du logement doivent apporter leur contribution au financement du fonds de soutien et du fonds d’intervention ; l ces fonds peuvent être alimentés par “ toutes ressources ” de l’Union ; l les opérations de chacun des fonds et, au sein du fonds d’intervention, de chacune des politiques d’emploi mentionnées au 2° de l’article L. 313-19 sont retracées dans une comptabilité distincte. La commission a adopté l’article 3 sans modification. Article 4 Information des accédants Cet article nouveau a été adopté par le Sénat sur proposition du rapporteur de la commission saisie au fond. Il dispose que les contrats de prêt immobilier consentis à une personne susceptible de bénéficier de l’aide prévue au 2° bis nouveau de l’article L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation (prise en charge temporaire et partielle des annuités de remboursement du prêt en cas de difficultés exceptionnelles de l’emprunteur) mentionne que celle-ci est financée par la participation des employeurs à l’effort de construction. La commission a adopté l’article 4 sans modification. * * * La commission a ensuite adopté sans modification l’ensemble du projet de loi. * * * En conséquence, la commission de la production et des échanges vous demande d’adopter sans modification le projet de loi relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction (n° 1192), adopté par le Sénat et figurant au tableau comparatif ci-après. TABLEAU COMPARATIF ___
_______________ N°1217. - Rapport de M. Daniel Marcovitch (au nom de la commission de la production) sur le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 1192), relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction. 1 ) Bruno Lefebvre, Michel Mouillart et Sylvie Occhipinti, Politique du logement. Cinquante ans pour un échec, Paris, L’Harmattan, 1991. 2 ) ANIL, L’accession à la propriété et la maîtrise des risques, à paraître. L’essentiel des développements ultérieurs sur les politiques nationales en matière d’accession sociale à la propriété lui sont empruntés. 3 ) L’article L. 313-25 du code de la construction et de l’habitation n’autorise en effet le prélèvement pour frais de fonctionnement qu’au bénéfice des seules attributions énumérées aux alinéas 1 à 4 de l’article L. 313-19 (missions de coordination et d’exécution de politiques d’intérêt général). 4 ) L’article 10 du chapitre 65-50 du budget du ministère du logement est ainsi doté de 300 millions de francs au titre du projet de loi de finances pour 1999. 5 ) La garantie de 1,25 % pesant sur les établissements de crédit est en effet répercutée par ces derniers sur le coût du prêt supporté par l’emprunteur. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
