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le 11 mai 1999

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N° 1543

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 avril 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification du Protocole établissant, sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne et de l'article 41, paragraphe 3, de la convention Europol, les privilèges et immunités d'Europol, des membres de ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents,

PAR M. ANDRÉ BOREL,

Député

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir les numéros :

Sénat : 229, 282 et T.A.101 (1998-1999)

Assemblée nationale : 1524

Traités et conventions

La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Jean-Claude Decagny, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - EUROPOL : UNE MONTÉE EN PUISSANCE RÉUSSIE 7

II - LE PROTOCOLE SUR LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS : LA CONCLUSION CLASSIQUE D'UN LONG PROCESSUS 9

CONCLUSION 11

EXAMEN EN COMMISSION 13

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis vise à autoriser la ratification du Protocole établissant les privilèges et immunités d'Europol, des membres de ses organes, de ses directeurs-adjoints et de ses agents.

Ce protocole a été adopté par le Conseil de l'Union européenne le 19 juin 1997 sur la base de l'article K3 du Traité sur l'Union européenne et de l'article 41 de la Convention portant création d'un Office européen de police - dit "Europol" - signée par les Quinze Etats-membres de l'Union européenne le 26 juillet 1995.

Le bilan de la structure provisoire préfigurant Europol, initialement chargée de la seule lutte contre le trafic de stupéfiants, l'Unité Drogues Europol (UDE), explique la confiance dont jouit déjà l'Office européen de police avant même sa mise en place officielle. Il est apparu souhaitable aux Etats membres de lui donner l'ensemble des moyens - y compris juridiques - nécessaires à son bon fonctionnement. Parmi eux figure le Protocole dont il nous est demandé d'autoriser la ratification.

A défaut d'être novateur, ce texte est indispensable à la pleine mise en œuvre de la Convention. Tel était déjà le cas pour le Protocole sur la compétence de la CJCE, soumis à ratification en même temps qu'elle ; votre Rapporteur avait jugé à l'époque que les deux textes formaient un "ensemble indissociable". La même démarche d'analyse d'ensemble s'impose aujourd'hui.

I - EUROPOL : UNE MONTÉE EN PUISSANCE RÉUSSIE

Europol est le fruit d'une coopération entre polices relativement inédite.

L'existence même d'une coopération entre services de police de plusieurs Etats n'est pas sans précédents. Depuis plusieurs décennies, les échanges d'officiers de liaison destinés à faciliter les contacts se sont développés. Mais la qualité de cette coopération de police bilatérale est inégale et dépend du caractère durable ou non des contacts personnels établis.

Aussi, dès 1989, a été envisagée au niveau européen la création d'une structure permanente de centralisation des renseignements relatifs à la drogue, dite Unité européenne de renseignements sur les stupéfiants.

Cette démarche allait à l'encontre des réticences traditionnelles des Etats fondées sur le caractère souvent régalien des pouvoirs de police et sur un désaccord fondamental quant à la nature de la coopération possible en ce domaine.

Elle a été rendue possible par la création d'une coopération en matière de justice et d'affaires intérieures en vertu du Traité sur l'Union européenne. Ce "troisième pilier" prévoyait ainsi dans son article K1-9 la création d'un Office européen de police (Europol).

Dès 1993, les débats du groupe de travail Europol ont permis la mise en place d'une structure provisoire, l'Unité Drogues Europol (UDE), préfigurant le futur Office.

Au terme de cinq ans d'activités, il est possible de dresser un bilan positif de son fonctionnement. Son activité principale est l'échange d'informations : en 1998, les Etats-membres ont lancé 2298 demandes d'informations entraînant ainsi 9782 démarches d'investigations et de services de la part des officiers de liaison européens et des unités nationales.

L'activité de renseignements concernant les stupéfiants se taille encore la part du lion, puisque 1383 demandes portaient sur ce thème, contre 338 sur l'immigration illégale, 304 sur le trafic de véhicules volés, 177 sur le blanchiment de l'argent et 96 sur le trafic d'êtres humains.

L'UDE a également achevé la rédaction de son quatrième rapport sur la production et le trafic de stupéfiants et dispose désormais d'une base de données d'une qualité exceptionnelle en la matière.

Outre les actions sectorielles dans les domaines précités - qui vont au-delà de la compétence qui lui était initialement dévolue - l'UDE a préparé la mise en place de l'Office par la création d'une administration formée aux besoins spécifiques de son activité, par l'élaboration d'un modèle de renseignements ou encore par la rédaction d'un accord-type régissant les relations futures entre l'Office et les pays et organisations tiers.

Ce succès d'une structure conçue comme un test grandeur nature du futur Office a conforté les espoirs placés dans celui-ci. Ainsi, le Traité d'Amsterdam n'a en rien modifié les dispositions relatives à Europol. Au contraire, il reprend pour l'ensemble du troisième pilier rénové la méthode utilisée avec succès dans la négociation de la Convention Europol : les Etats disposent de la faculté de conférer à la CJCE une compétence à l'égard des conventions conclues par eux.

Parallèlement, l'évolution de l'UDE marque une véritable arrivée à maturité de la structure : 1998 est la première année au cours de laquelle elle ne voit pas ses missions étendues. A la phase de montée en charge semble désormais succéder une phase de consolidation. Tel est bien d'ailleurs l'un des buts du protocole sur les privilèges et immunités : terminer de créer les conditions nécessaires au fonctionnement du futur Office.

II - LE PROTOCOLE SUR LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS : LA CONCLUSION CLASSIQUE D'UN LONG PROCESSUS

La création de l'Office européen de police aura nécessité de longs délais. Certains résultent de la difficulté des négociations ; d'autres découlent des procédures de ratification.

La négociation du texte de la Convention a été difficile. L'un des antagonismes majeurs opposant les Parties avait trait à l'opportunité de confier ou non des compétences opérationnelles à Europol, et en fait sur la conception même de la mission à lui confier. A ce différend s'est ajouté celui relatif à la compétence de la Cour de Justice des Communautés européennes à l'égard de la Convention.

De fait, malgré la constante affirmation du caractère prioritaire de son adoption, la rédaction de la Convention n'a été achevée qu'en juin 1995 tandis que le protocole sur les compétences de la CJCE - indissociable - n'a été conclu qu'au mois de juillet de l'année suivante. Il a fallu encore un an pour que le présent protocole sur les privilèges et immunités soit à son tour signé, du fait sans doute de l'existence de divergences entre Etats membres sur la nature de l'activité des personnes concernées et donc sur l 'étendue des droits à leur accorder.

A l'issue de ce processus de négociation assez lent, les délais de soumission du texte à ratification n'ont pas eux-mêmes été des plus rapides. Plusieurs mois ont en effet été perdus du fait de l'existence d'une erreur matérielle dans le texte transmis par les instances européennes. Il semble toutefois aujourd'hui que le processus de mise en place de l'Office touche à son terme : seules l'Italie et la France n'ont pas encore ratifié le présent Protocole.

Cette relative lenteur n'a toutefois guère porté préjudice à la coopération de police européenne, compte tenu de l'existence de l'UDE et de l'extension progressive de ses missions.

Ce protocole constitue l'une des dernières pièces nécessaires à la mise en place d'Europol. Il ne comporte que des dispositions de nature parfaitement classique pour ce type d'organisation, tout à fait comparable par exemple aux privilèges et immunités accordés dans le cadre d'Interpol :

- immunité de juridiction (notamment pour toutes les paroles prononcées ou écrites et pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions officielles par les personnels d'Europol) et exemption de perquisition, saisie, réquisition, confiscation et toute autre forme de contrainte ;

- inviolabilité des archives, des documents officiels, des locaux ;

- facilités et immunités relatives aux communications ;

- dispositions fiscales.

Classique, il n'en est pas moins nécessaire au bon déroulement, notamment du point de vue de la sécurité juridique, des activités d'Europol.

Il ne sera toutefois pas encore suffisant pour qu'Europol puisse fonctionner. Pour ce faire, l'élaboration du règlement intérieur devra être finalisée. Il serait en outre souhaitable de renforcer et d'affiner les modalités de contrôle de son activité.

CONCLUSION

Votre Rapporteur ne peut que marquer sa satisfaction devant les progrès réalisés dans la mise en place de la coopération Europol depuis la ratification de la Convention portant création de l'Office européen de police.

L'activité de l'UDE, précurseur de l'Office, donne toute satisfaction : après une période d'instabilité liée à la mise en place des structures, des procédures et à l'accumulation de nouvelles compétences, l'UDE semble avoir trouvé son rythme de croisière.

Avec l'adoption du présent texte, Europol sera quasiment en état de marche. Il est de ce point de vue symbolique que cette idée, née d'une réflexion et d'une demande franco-allemandes, ait été approuvée par les Quinze sous présidence française à Cannes en juin 1995 et que ce soit sous présidence allemande que sa mise en place s'achève.

Il importe toutefois que le même esprit de coopération continue d'animer les différents partenaires dans la nécessaire définition des modalités de contrôle des activités d'Europol. Les divergences de conception ne doivent pas aboutir à une absence de contrôle.

Persuadé que tel sera l'esprit dans lequel les Quinze rechercheront une solution à ce problème persistant et que le présent Protocole revêt un caractère de réelle nécessité, votre Rapporteur vous invite à en autoriser la ratification.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 28 avril 1999.

Après l’exposé du Rapporteur, et suivant ses conclusions, la Commission a adopté le projet de loi (no 1524).

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* *

La Commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, le présent projet de loi.

NB : Le texte du Protocole figure en annexe au projet de loi (n° 1524).

N°1543. - RAPPORT de M. André BOREL (au nom de la commission des affaires étrangères) sur le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 1524), autorisant la ratification du Protocole établissant, sur la base de l’article K. 3 du traité sur l’Union européenne et de l’article 41, paragraphe 3, de la convention Europol, les privilèges et immunités d’Europol, des membres de ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents