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Document mis en distribution le 11 mai 1999  N° 1573 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 mai 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis du Mexique, d'autre part, PAR M. JEAN-CLAUDE LEFORT, Député —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 3, 55 et T.A. 17 (1998-1999) Assemblée nationale : 1194 Traités et conventions La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Rouquet, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Jean-Claude Decagny, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Jean-Jacques Guillet, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, François Loncle, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Aloyse Warhouver. SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I – UN ACCORD EQUILIBRÉ 7 A – LES DISPOSITIONS DE L’ACCORD 7 B – L’ENJEU ÉCONOMIQUE DE L’ACCORD. 8 C – LE RAPPROCHEMENT ENTRE LA FRANCE ET LE MEXIQUE 9 II – UN PAYS ENTRE DEUX MONDES 11 A - L'ÉVOLUTION DU MEXIQUE 11 B - LE CHIAPAS 13 CONCLUSION 15 EXAMEN EN COMMISSION 17 Mesdames, Messieurs, Le projet de loi qui nous est soumis tend à autoriser la ratification de l’accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération, signé le 8 décembre 1997, entre la Communauté européenne et le Mexique. Cet accord approfondit la coopération régie jusqu’à présent par un accord du 26 avril 1991 qui a ouvert la coopération dans les domaines industriel, technique et scientifique, éducatif et culturel, et dans celui de la lutte contre la drogue. Ce dernier accord n’avait admis qu’une seule concession commerciale : l’octroi réciproque et sans exception de la clause de la nation la plus favorisée. L’accord de 1997 vise à la fois à instituer un partenariat économique, à renforcer la coordination politique et à développer les domaines de coopération existants. Il ne s’agit pas d’un accord d’association qui, en principe, consacre des relations privilégiées avec la Communauté ou concernent des pays ayant vocation à adhérer. Il ajoute aux domaines de coopération traditionnels des dispositions de nature commerciale en créant un cadre de nature à favoriser le développement des échanges, y compris une libéralisation préférentielle, progressive et réciproque du commerce des biens et des services en tenant compte toutefois du caractère sensible de certains produits et en conformité avec les règles de l’OMC. Les négociations ont été engagées dès 1994, à l’initiative de la France, en relation directe avec la conclusion de l’ALENA, traité de libre-échange qui réunit les Etats-Unis, le Canada et le Mexique. Depuis la conclusion de ce traité, en effet, les échanges extérieurs du Mexique se sont fortement réorientés vers le continent nord-américain tandis que la part de ces échanges avec l’Europe diminuait. Sans imaginer qu'il puisse inverser cette tendance, cet accord, qui tourne le dos à une brutale libéralisation des échanges, peut néanmoins contribuer à rééquilibrer quelque peu les choses. L'accord global qui nous est soumis a été signé en même temps qu'un accord intérimaire qui sert de cadre juridique pour la négociation commerciale. Si l'accord intérimaire a été ratifié par le Parlement européen en mai 1998, l'absence de suivi de son application et des déclarations politiques envisageant une stratégie de libre-échange avec l'ensemble de l'ALENA, ont relancé des réticences à ratifier l'accord global au Parlement européen. Des voix se sont élevées aussi au Congrès mexicain sur la nécessité d'éviter les "chèques en blanc". Mais il s'agit ici d'un problème de compétences – sur le suivi et l'application de l'accord intérimaire – qui, malheureusement, échappe à notre Assemblée. L'examen de l'accord global sera donc aussi l'occasion, pour la représentation nationale d’un aperçu sur un pays de 88 millions d’habitants, le Mexique, qui fut, il n'y a pas si longtemps, l'un des porte-drapeaux du Tiers monde, et qui paraît aujourd’hui écartelé entre deux mondes. Sur le plan formel, cet accord est ce que l’on appelle un "accord mixte" qui porte à la fois sur des domaines de la compétence exclusive de la Communauté européenne – la politique commerciale extérieure – et des domaines qui sont de la compétence des Etats : services, propriété intellectuelle, mouvements de capitaux et paiements. De ce dernier fait, cet accord doit être soumis à l’autorisation de ratification des parlements nationaux. Il se situe dans la stratégie à long terme engagée par l’Union au début des années 90 qui vise au renforcement des relations avec l’Amérique latine. A – Les dispositions de l’accord Depuis son adhésion au GATT en 1986, le Mexique a conclu une série de traités de libre-échange avec les pays du continent Sud et Nord américain. L’Accord de libre-échange Nord américain, entré en vigueur le 1er janvier 1994, est le plus connu et le plus libéral puisqu’il prévoit le démantèlement progressif de tous les droits de douane applicables aux produits nord-américains dans un délai maximum de 10 ans, hormis quelques produits sensibles qui disposent d’un délai de 15 ans. Mais le Mexique a également conclu des traités avec le Chili, en 1992, la Colombie et le Venezuela, en 1995, la Bolivie, en 1995, le Costa-Rica, en 1995. D’autres accords sont en voie de négociation avec le Nicaragua, Panama, le Guatemala, le Honduras, le Salvador, l’Equateur, le Pérou et les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay). L’accord conclu avec la Communauté est d'un autre ordre. Il ne libère pas les échanges mais prévoit simplement de développer le commerce des biens et des services, via la négociation d’une libéralisation progressive et réciproque des échanges. Afin que l’engagement de ces négociations ne soit pas retardé par les délais de ratification, un accord intérimaire a été conclu le jour même de la signature du présent accord. Les négociations portent sur l’ensemble des secteurs économiques, industriels et agricoles. Elles consistent en l’établissement d’un calendrier de démantèlement tarifaire qui devra tenir compte des contraintes multilatérales de l’OMC. A ce stade, la France a déterminé les produits qui devraient sinon être exclus du libre-échange, du moins poser des difficultés particulièrement importantes, et donc bénéficier de conditions particulières. Cette liste, purement française, ne préjuge pas de difficultés que pourraient rencontrer certains de nos partenaires européens sur d’autres produits, ni des sensibilités, essentiellement industrielles, qui seront relevées par le Mexique. L’accord prévoit également d’encourager la libéralisation progressive et réciproque des mouvements de capitaux et des paiements et d’aboutir à une ouverture réciproque des marchés publics, prévenir les distorsions de concurrence susceptibles d’affecter les échanges, et protéger les droits de la propriété intellectuelle. La coopération sera également étendue à des secteurs économiques divers : promotion des investissements, des services financiers, PME, réglementations techniques, douanes, technologie de l’information, etc. Une coopération sera mise en place dans les secteurs d’intérêt commun, lutte contre les stupéfiants, notamment. L’accord institutionnalise un "dialogue politique renforcé" au sein d’un "Conseil conjoint", au niveau ministériel et au niveau des hauts fonctionnaires. La Communauté européenne y est représentée par des membres du Conseil européen et des membres de la Commission européenne. L’accord est fondé sur le respect des principes démocratiques et des droits de l’Homme qui constituent la base de l'accord aux termes de l'article premier. Le respect de ces droits constitue un élément essentiel du dispositif de la coopération. Aux termes de l’article 58, si une partie estime qu’un élément essentiel de l’accord a été violé, elle peut prendre des "mesures appropriées" sans passer par la procédure d’examen approfondi de la situation par le Conseil conjoint. En d’autres termes, cette clause pourrait permettre la suspension de tout ou partie de l’accord en cas de violation des droits de l’Homme. B – L’enjeu économique de l’accord. L'enjeu économique de cet accord est de rééquilibrer les échanges du Mexique vers l'Union européenne. L'évolution du commerce extérieur mexicain a été marquée, depuis l'ouverture des frontières avec l'adhésion au GATT en 1986, par un volume d'échanges croissant. Dans le même temps, le solde commercial n'a cessé de se dégrader entre 1990 et 1994 puis s'est redressé, après la brutale dévaluation du peso en décembre 1994. Le Mexique a réussi à se dégager de la dépendance des produits pétroliers et des produits du secteur minier, trop sensibles à la variation des cours internationaux. Le secteur manufacturier fournit aujourd'hui l'essentiel des recettes à l'exportation. Le commerce extérieur mexicain s'est caractérisé de tout temps par une très forte prépondérance des Etats-Unis. Mais l'adhésion au GATT et l'entrée en vigueur de l'ALENA n'ont fait que renforcer cette prédominance, au détriment des pays européens. L'Union européenne est encore le deuxième partenaire commercial du Mexique mais ses parts de marché, déjà faibles en 1990, ont baissé : 14,3% des importations mexicaines en 1990 contre 8,47% en 1997 ; 12,6% des exportations mexicaines contre 3,6% en 1997. Seule l’Allemagne a su conservé sa place de 3ème fournisseur du Mexique. C – Le rapprochement entre la France et le Mexique Du point de vue économique, la France, qui était le 5ème fournisseur du Mexique en 1994, n'est plus qu'au 9ème rang en 1998. Néanmoins, un besoin de rapprochement s'est manifesté avec un éclat tout particulier à l'occasion de la visite du Président de la République en novembre 1998, accompagné de trois ministres du gouvernement, faisant suite à une visite en France de son homologue mexicain en 1998. A cette occasion, quatorze accords ont été conclu qui touchent à divers secteurs. Une déclaration conjointe à laquelle nous attachons, de part et d'autre, une importance particulière a été signée portant sur la diversité culturelle, marquant une certaine convergence de vues entre nos deux pays quant au phénomène de mondialisation et au besoin de travailler à un monde non plus unipolaire mais bien multipolaire. Plus récemment, une mission d'information de sénateurs français, conduit par M. Xavier de Villepin, Président de la Commission des Affaires étrangères, s'est rendu au Mexique du 20 au 28 février 1999. La mission a rendu compte dans un rapport (n° 309 – Sénat) de la situation économique mexicaine. Elle conclut notamment que les relations économiques entre le Mexique et la France ne sont pas à la hauteur des potentiels et que les relations extérieures doivent être davantage tournées vers l'Europe. La crise de 1995-1996 a stoppé la forte croissance que les échanges commerciaux de la France et du Mexique avaient connue depuis le milieu de la précédente décennie. Le volume des échanges a plus que doublé entre 1986 et 1994, mais la chute de 1995 commence seulement à être compensée. Ce volume est passé de 9,6 milliards de francs en 1991 à 10,5 milliards en 1994 et l'excédent français avec le Mexique de 2,4 milliards à 4,5 milliards sur la même période. Mais la crise financière et économique du peso s'est alors traduite par un brutal coup d'arrêt : nos exportations ont baissé de 7,5 milliards de francs à 4,4 milliards en 1996. L'année 1997, toutefois, a été marquée par une relance qui s’est prolongée en 1998. Sur les huit premiers mois de l’année, les exportations se sont élevées à 5 milliards de francs et les importations à 2 milliards. A la veille du sommet Union européenne-Amérique latine qui se déroulera à Rio, les 28 et 29 juin 1999, il faut donc espérer que les négociations avec le Mexique permettront aux liens avec l'Europe et la France de se renforcer. II – UN PAYS ENTRE DEUX MONDES Depuis le début des années 80, le Mexique a déployé beaucoup d’énergie pour passer du tiers monde au premier monde mais les crises qu’il a traversées et l’inégalité de son développement font que certains Mexicains se demandent avec humour si leur pays n’est pas plutôt arrivé dans un "quatrième monde". Le Mexique a rompu avec un passé singulier. Chacun sait à quel point l'identité politique et sociale du Mexique a été marquée par la révolution de 1911. Après avoir renversé le régime de Porfirio Diaz, les chefs révolutionnaires se sont livrés entre eux à une guerre sans merci qui fit un million de morts. Mais cette révolution a laissé un incontestable héritage : la Constitution de 1917, des acquis sociaux comme la journée de huit heures, les droits syndicaux, le salaire minimum, et, surtout, une réforme agraire au profit des petits paysans. Cette révolution s'est prolongée à travers le rôle conféré à l'Etat dans l'économie et la redistribution des richesses, illustré notamment par la nationalisation des compagnies pétrolières dans les années 30. L'héritage révolutionnaire comporte également une dimension nationale essentielle. S'appuyant sur les symboles de la culture précolombienne, la Fédération a progressivement unifié son territoire autour de Mexico et forgé un sentiment national puissant. Cette œuvre s'est réalisée aussi en grande partie en opposition avec les Etats-Unis. Avec le boom pétrolier des années 70, le Mexique a pu apparaître ainsi comme l'un des Etats leaders du Tiers monde, l'un des artisans d'un nouvel ordre économique international. Depuis la crise économique du début des années 80, cette image s'est largement brouillée. Le Mexique a dû se rapprocher des Etats-Unis afin de renégocier sa dette et donc, remettre en cause les fondements de son système économique. Les résultats économiques et sociaux de ce changement d'orientation peuvent paraître remarquables à certains points de vue. En 1997, par exemple, la croissance a atteint 7%, le déficit budgétaire était de 0,8% du PIB, le taux de chômage officiel s'établissait à 3,7% de la population active tandis que l'inflation atteignait 15,7%. Cependant, ces performances apparaissent également en partie artificielles et certainement erratiques. Par exemple, certaines statistiques indiquent que 27% des affiliés n'ont apporté aucune cotisation ; c'est un indice quant à la réalité exacte du chômage dans la société mexicaine. Surtout, l'économie dépend beaucoup des marchés financiers internationaux. D'où des crises cycliques qui peuvent se traduire par de fortes récessions. En 1994, le Mexique a ainsi adhéré à l'ALENA. Ses dirigeants ont pensé que cette nouvelle étape pouvait lui permettre de surmonter une nouvelle crise. L'histoire confirmera s'il s'agissait ou non d'un bon choix. Sans doute, après la récession de 1994, la croissance est-elle revenue, soutenue par la croissance des investissements. L'ALENA s'est imposée comme l'ensemble économique régional le plus dynamique en 1997. Mais l'impact en termes d'emploi et de croissance de l'ALENA reste difficile à estimer. Les études divergent dans leurs conclusions ; le supplément de croissance varie entre 0,1 et 11% d'une estimation à l'autre… Cette évolution économique s'est accompagnée d'une mutation politique. Depuis les années 30, la vie politique mexicaine est dominée par un seul parti : le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI). En 1988, Lazaro Cardenas a réussi à ébranler sérieusement cette position dominante du PRI. Le candidat de ce dernier, Carlos Salinas de Gortari, a remporté l'élection présidentielle à une faible majorité (50,36% des voix) et au terme d'un scrutin par ailleurs contesté. Le nouveau Président a alors engagé une modernisation des institutions, dans le sens d'un plus grand pluralisme politique. Cette politique a été poursuivie par son successeur, Ernesto Zedillo, élu en 1994. Elle n'a pas permis au PRI de restaurer son emprise puisque aux élections législatives de 1997, pour la première fois dans l'histoire du Mexique, le PRI a perdu la majorité absolue à la Chambre des Députés. Un nouveau parti d’opposition, le Parti de la révolution démocratique (PRD), a pu s’imposer en reprenant le drapeau de la révolution de 1911 délaissé par les dirigeants du PRI. Son fondateur, Cardenas, a remporté une victoire emblématique au poste de Gouverneur de la mairie de Mexico, élu pour la première fois au suffrage universel. Le PRI a conservé la Présidence de la République et le Sénat mais l'opposition n'a jamais été aussi puissante. Celle-ci se compose, outre le PRD, du Parti d'action nationale (PAN), qui est le seul vrai parti d'opposition historique, d'inspiration libérale et démocrate chrétienne, du Parti vert écologiste mexicain et du Parti du travail. Cette opposition est trop divisée pour imposer autre chose qu’un fonctionnement plus démocratique des institutions mais les prochaines élections présidentielles, en 2000, pourraient trancher cette querelle des "anciens et des modernes", les héritiers de 1911 et les "tecnócratas" du PRI. Il est au moins une région du Mexique qui est restée à l'écart du développement, et en supporte toutes les rigueurs : les Etats du Sud du Mexique et notamment le Chiapas. Cette région, située aux confins sud-est du Mexique, appartenait déjà à l'empire du Mexique qui s'est constitué en 1821 et s'étendait sur l'ensemble des possessions espagnoles jusqu'au Panama. En 1823, il a été rattaché très brièvement au Guatemala lorsque cet Etat s'est séparé du Mexique. Cinq siècles après l'arrivée d'Hermán Cortés, la population mexicaine est encore traversée par un clivage entre les métis et les descendants des Indiens. 10% de cette population parle une langue indienne. Cette population est particulièrement nombreuse dans le Yucatan (44%) l'Oaxa (39%) et le Chiapas (26%). Dans ces Etats du Sud, les Indiens forment une classe sociale marginalisée, délaissée par la croissance économique, peu alphabétisée et obsédée par une revendication ancestrale : le partage de la terre. C'est justement parce que cette dernière revendication a été particulièrement mal satisfaite au Chiapas que les Indiens se sont soulevés en 1994. En effet, en 1991, les autorités ont mis un terme à l'ejido, c'est-à-dire au système d'exploitation communautaire de la terre, créé par la révolution de 1911 afin de mettre un point final au système des haciendas. Or, au Chiapas, un mouvement néo-zapatiste demandait au même moment la confiscation des terres d'une superficie de plus de 50 hectares. En 1993, les autorités décidaient de dissoudre l'Alliance paysanne indépendante Emiliano-Zapata. Le 1er janvier 1994, l'Armée zapatiste de libération nationale (EZLN), issue de ce syndicat, s'emparait de plusieurs villes, le jour même de l'entrée en vigueur de l'ALENA. Le Mexique moderne était rattrapé par son histoire et tous ceux qu'il avait délaissés au cours des quinze dernières années. Depuis le 1er janvier 1994, la question du Chiapas est en suspens. L'armée régulière a vite reconquis les principales villes et un cessez-le-feu a été prononcé le 12 janvier 1994. Des négociations ont abouti en février 1996 à la signature d'un accord sur les droits et la culture indigènes : les accords de San Andrés. Le Président Zedillo a alors présenté au Congrès un nouveau projet constitutionnel qui reprend largement les dispositions de ces accords : autodétermination des municipalités, reconnaissance du droit indigène, apprentissage de la langue locale. Mais son adoption est toujours retardée par l'absence de consensus autour de la question chiapatèque. Parallèlement, la tension s'accentuait, principalement à travers l'activité des groupes paramilitaires. En décembre 1997, dans la commune d'Acteal, 45 indiens ont été massacrés par des miliciens, liés au pouvoir en place dans l'Etat du Chiapas. Le maire d'Acteal a été incarcéré mais le dispositif militaire a été renforcé et des municipalités mises en place par les Zapatistes ont été démantelées. Face à cette impasse, la Commission nationale d'intermédiation (CONAI) a prononcé sa propre dissolution le 7 juin 1998, après le retrait de Mgr Ruiz, évêque de San Cristobal de las Casas, qui la dirigeait. Mgr Ruiz était régulièrement accusé par les autorités mexicaines d'être un défenseur actif des zapatistes. Il ne subsiste désormais plus que la Commission parlementaire de pacification (COCOPA), sans influence réelle sur les zapatistes, pour favoriser le dialogue. A la suite de sa mission dans la région en juin 1997, la COCOPA a proposé que les militaires soient retirés de la zone, reprenant là une des recommandations de la Commission mexicaine des droits de l'Homme, et que le démantèlement des municipalités zapatistes soit interrompu. Ces propositions ont été rejetées. De nombreuses ONG, essentiellement mexicaines, interviennent dans le Chiapas, notamment en faveur des populations déplacées. En janvier1998, le CICR avait été amené à interrompre ses activités à la demande des autorités et du Comité mexicain de la Croix Rouge. Un accord a été conclu en mai 1998 pour fixer le cadre de ses activités. Selon le rapport de la mission d'information du Sénat (p. 31), il semble qu'aucune solution durable ne puisse être attendue avant les élections présidentielles de l'an 2000. Les zapatistes attendent une défaite du PRI pour espérer obtenir satisfaction de certaines revendications ; d'un autre côté, le gouvernement mexicain mise sur l'isolement et l'enlisement du mouvement zapatiste. En tout cas, l'accord global prévoit, en son article 36, un dialogue sur "les groupes et régions vulnérables" tels que les populations indigènes, les paysans pauvres, les femmes disposant de ressources limitées. C'est peut-être un moyen pour l'Europe, de faire entendre sa voix en ce domaine. Au bénéfice de ces observations, votre Rapporteur vous propose d’adopter le présent projet de loi. La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mardi 4 mai 1999. Après l’exposé du Rapporteur, M. Pierre Lequiller a souhaité savoir si d’autres projets de ce type étaient envisagés avec l’Amérique latine. Rappelant que le Mexique est un pays où beaucoup d’enfants sont proposés à l’adoption internationale, Mme Bernadette Isaac-Sibille a demandé que l’on insiste pour que soient insérées dans ce type d'accords des dispositions stipulant le respect de la Convention des Nations-Unies sur les droits de l’enfant et de la Convention de La Haye sur l'adoption internationale. M. Jean-Claude Lefort a approuvé les observations de Mme Bernadette Isaac-Sibille et a exposé qu'un prochain sommet réunirait l'Union européenne, les Caraïbes et l'Amérique latine. Par ailleurs, l'Union conduit des négociations agricoles avec de nombreux pays de ce continent. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1194). * * * La Commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, le présent projet de loi.
NB : Le texte de l'accord figure en annexe au projet de loi (n° 1194). 1573. - RAPPORT de M. Jean-Claude LEFORT (au nom de la commission des affaires étrangères) sur le projet de loi, adopté par le Sénat (n° 1194), autorisant la ratification de l’accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d’une part, et les Etats-Unis du Mexique, d’autre part. |
