Document mis en distribution le 1er juin 1999  N° 1639 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 mai 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LA PROPOSITION DE LOI, REJETÉE PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE, relative au pacte civil de solidarité, PAR M. JEAN-PIERRE MICHEL, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 1118, 1119, 1120, 1121, 1122, 1138, 1143 et T.A. 207. 2e lecture : 1479, 1482, 1483 et T.A. 278. Nouvelle lecture : 1587. Sénat : 1re lecture : 108, 258, 261 et T.A. 100 (1998-1999). 2e lecture : 310, 335, et T.A. 116 (1998-1999). Droit civil. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 · Le mariage républicain reste une institution de référence 6 · Une nouvelle construction juridique pour une nouvelle réalité du couple 6 · Des droits et des obligations équilibrés 7 · Une formalisation des relations de couple qui n'interfère ni avec la filiation ni avec la parentalité 8 · Des travaux d'experts ne sauraient paralyser l'initiative parlementaire 9 · Une procédure simple permettant à un couple de contractualiser sa solidarité à travers des obligations et des droits 9 · Même ouvert aux homosexuels et assorti de droits plus étendus, le concubinage n'est pas équivalent à un engagement contractuel global enregistré par une autorité administrative 10 · Une définition élargie du concubinage et la création du pacte civil de solidarité ne sont pas exclusifs 11 DISCUSSION GÉNÉRALE 11 EXAMEN DES ARTICLES 12 TABLEAU COMPARATIF 15 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 25 MESDAMES, MESSIEURS, Comme il était prévisible, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun. Le Sénat ayant, en deuxième lecture, adopté une question préalable entraînant le rejet de la proposition, l'Assemblée nationale est appelée à délibérer, en nouvelle lecture, sur le texte qu'elle a adopté en deuxième lecture. Votre Commission des lois vous propose de le voter sans modification, les améliorations souhaitables ayant déjà été apportées à ce stade des débats. A la différence de l'Assemblée, qui a pris en compte le souhait du Sénat d'introduire dans le code civil une définition du concubinage, la seconde chambre a rejeté en bloc le pacte de solidarité, allant jusqu'à juger inutile d'en délibérer, plutôt que de contribuer à enrichir la réflexion juridique sur une importante réforme de société. Croyant aux vertus du bicamérisme, votre Rapporteur ne peut que regretter cette attitude vidant de son intérêt la navette parlementaire. Quant aux arguments mis en avant dans les huit considérants de la motion opposant la question préalable à la délibération de la proposition de loi, ils ne sont pas de nature à faire revenir l'Assemblée nationale sur ses votes de première et deuxième lectures. Cette motion, que votre rapporteur vous propose d'examiner point par point, s'apparente en effet davantage à un catalogue d'a priori qu'à un examen juridique objectif. · Le mariage républicain reste une institution de référence Dans le premier considérant, le Sénat pose comme principe que le mariage doit demeurer l'institution de référence : voilà une affirmation à laquelle l'Assemblée ne peut que souscrire. Le PACS n'est pas équivalent au mariage tant sur le plan symbolique que juridique L'institution du mariage et le pacte civil, convention solennelle, se distinguent en tous points, qu'il s'agisse des personnes pouvant y prétendre, des modalités de conclusion ou de rupture, de l'intensité des devoirs et des droits en résultant. Même s'il n'est plus le seul mode de fondation d'une famille et si son intangibilité se relativise, le mariage conserve toute sa valeur de modèle social : la meilleure illustration en est que de nombreux concubins revendiquent les mêmes droits que ceux des époux - mais sans l'institution du mariage et ses contraintes - et que certains couples homosexuels réclament l'accès au mariage comme seule véritable reconnaissance sociale. · Une nouvelle construction juridique pour une nouvelle réalité du couple Dans le deuxième considérant, le Sénat affirme qu'il n'y a pas de place pour une nouvelle construction juridique du couple, sauf à porter atteinte au mariage et à rejeter le concubinage dans le non-droit. Le PACS offre un statut juridique global à un nouveau type de couple De plus en plus nombreux, et en particulier dans les jeunes générations, ces couples ne veulent pas se marier ou ne le peuvent pas, mais souhaitent sortir de la pure union de fait, voir reconnu leur engagement et organiser leur solidarité en droit. Le PACS ne menace pas le mariage Les motivations qui poussent aujourd'hui les couples hétérosexuels à se marier resteront valables une fois le PACS créé, qu'il s'agisse de la force symbolique d'un engagement célébré par un officier de l'état civil ou des droits en résultant. Pour se placer sur un terrain cher au Sénat, la recherche de l'optimisation des droits conduira systématiquement à privilégier le mariage à la conclusion d'un pacte civil de solidarité. Le PACS ne rejette pas le concubinage dans le non-droit Non seulement le concubinage fait son entrée solennelle dans le code civil, mais les droits découlant de cette union de fait sont étendus aux couples composés de deux femmes ou de deux hommes. · Des droits et des obligations équilibrés Dans le troisième considérant, le Sénat déclare que le pacte civil de solidarité accordera aux partenaires des avantages exorbitants du droit commun des contrats, en contrepartie d'obligations minimales et au détriment des familles, des personnes vivant en concubinage et des personnes seules. Le PACS n'est pas un contrat ordinaire Il ne se résume pas à un arrangement patrimonial, du type de celui proposé par le Sénat en appoint du concubinage : il s'agit d'une convention solennelle, enregistrée auprès du greffe du tribunal d'instance, dont découlent des obligations et des droits particuliers qui, pour certains d'entre eux, sont accordés par la puissance publique. Le PACS crée des obligations et des droits en relation avec la volonté des partenaires d'organiser leur vie commune Ces obligations sont bien réelles, qu'il s'agisse des dépenses ménagères, des biens acquis postérieurement à la conclusion du pacte ou même de l'imposition commune des revenus qui n'est pas nécessairement avantageuse. Ces droits ne sont pas disproportionnés, qu'il s'agisse du logement, des droits sociaux, des congés, des mutations, des donations et des successions ou encore du séjour du partenaire étranger. En outre, le bénéfice de certains droits n'est accordé qu'après une certaine durée du pacte. Le PACS ne peut pas porter atteinte à la famille Il ne concerne que les relations du couple, en son sein et avec les tiers, et n'a donc, lorsque ces couples élèvent des enfants, aucune incidence sur les relations entre les parents et les enfants, lesquelles restent régies par les règles applicables à la famille naturelle. D'ailleurs, si couple et famille tendent le plus souvent à se rejoindre, ce n'est pas systématique : toutes les familles ne sont pas fondées sur un couple, et tous les couples n'élèvent pas des enfants. Le PACS peut être plus « avantageux » que le concubinage ou le statut de personne seule Sous cet angle, le Sénat oublie de rappeler que le mariage est encore plus « profitable »... Mais surtout, si le pacte civil de solidarité est susceptible d'être souvent plus avantageux - ce ne sera pas toujours le cas en matière fiscale ou en ce qui concerne les avantages réservés aux personnes isolées -, il sera toujours plus contraignant en termes d'obligations que la vie seul ou avec un concubin. · Une formalisation des relations de couple qui n'interfère ni avec la filiation ni avec la parentalité Dans le quatrième considérant, le Sénat juge non convenable de légiférer sur les couples indépendamment des enfants qui peuvent en être issus et inquiétant de regrouper sous le même statut des couples ayant vocation à procréer et ceux qui ne le peuvent pas. Le PACS est en phase avec l'évolution moderne du droit de la famille Depuis près de trente ans, le législateur a systématiquement dissocié le statut des enfants de celui des parents, afin que les enfants aient les mêmes droits, quels que soient les choix de vie de leurs parents : mariage, concubinage, absence de vie commune ou, à l'avenir, pacte civil de solidarité. Le PACS est ouvert à tous les couples Conformément au souhait des deux chambres, il en sera de même pour les couples vivant en concubinage, qui pourtant n'auront pas tous « vocation à procréer », puisque les concubins pourront être du même sexe. Le PACS ne contient pas de potentialités inquiétantes quant à la définition de la parentalité Tel un couple de concubins, le couple de partenaires ne se voit pas reconnaître le droit d'adopter et ne peut recourir à une procréation médicalement assistée que s'il est composé d'une femme et d'un homme apportant la preuve d'une vie commune depuis au moins deux ans. · Des travaux d'experts ne sauraient paralyser l'initiative parlementaire Dans le cinquième considérant, le Sénat juge inopportun de légiférer alors qu'un groupe de travail est chargé à la Chancellerie de proposer une réforme générale du droit de la famille. Le PACS n'entre pas dans le champ d'une réforme du droit de la famille Installé par la garde des sceaux en septembre dernier, le groupe de travail présidé par le professeur Dekeuwer-Defossez est notamment chargé de réfléchir au lien de filiation et à l'autorité parentale dans l'organisation de la vie de l'enfant, à la simplification des procédures de divorce et à l'amélioration des droits du conjoint survivant. Il n'entre pas dans ses missions de se pencher sur le statut des personnes vivant en couple sans être mariées. En outre, l'initiative parlementaire n'est pas gelée par les travaux d'un groupe d'experts, qui serviront de base à l'élaboration d'un projet de loi, lui-même adopté dans un délai plus ou moins rapproché. · Une procédure simple permettant à un couple de contractualiser sa solidarité à travers des obligations et des droits Dans le sixième considérant, le Sénat fait le pari que le pacte civil de solidarité sera source d'importantes difficultés pratiques et juridiques en raison de la lourdeur de la procédure, d'une protection illusoire et de risques de fraude. Le PACS va résoudre de nombreuses difficultés pratiques auxquelles se heurtent aujourd'hui les couples non mariés Le pacte civil simplifiera la vie des couples, qu'il s'agisse de la preuve de leur vie commune, du maintien dans le logement ou encore de la transmission de leurs biens. Le PACS est d'un usage simple qu'il s'agisse de son enregistrement ou de l'accès aux droits en découlant Il suffira de faire une déclaration auprès de l'un des 473 tribunaux d'instance couvrant le territoire national. Les documents à fournir sont limités : la convention passée entre les partenaires, dont l'élaboration ne nécessitera pas le plus souvent l'intervention d'un homme de loi, une pièce de l'état civil, un certificat attestant que les partenaires ne sont pas déjà liés par un pacte. Ces formalités ne paraissent pas particulièrement accablantes et sont en outre gratuites. Pour bénéficier des droits ouverts par le pacte, il suffira de présenter l'exemplaire original de la convention, visé et daté par le greffier, l'inscription sur le registre lui conférant date certaine et le rendant opposable aux tiers. Le PACS n'est pas une protection illusoire Les partenaires sont assurés de pouvoir se maintenir dans les lieux en cas de séparation ou de décès et les biens acquis postérieurement à la conclusion du pacte sont soumis au régime de l'indivision. Ils peuvent se faire des donations ou se transmettre leurs biens dans des conditions tenant compte de leur choix de vivre en couple. Leur situation personnelle est prise en considération en cas de mutation dans la fonction publique ou pour l'application la législation sur le séjour. Le partenaire d'un assuré social peut bénéficier de la qualité d'ayant droit de son régime d'assurance-maladie et de l'assurance-décès. Le PACS n'est pas plus propice aux fraudes que ne l'est le mariage Conclure un pacte civil de solidarité ne sera pas anodin car cela emporte de réelles obligations. Par ailleurs, conclure un pacte pour bénéficier des effets éventuellement positifs de l'imposition commune ou obtenir un titre de séjour suppose de patienter plusieurs années car ces « avantages », dont le second n'est pas de droit, sont liées à la stabilité des unions. En outre, plusieurs prestations sociales cessent d'être dues lorsque le titulaire conclut un pacte : il en est ainsi de l'allocation de soutien familial ou de l'allocation de veuvage. · Même ouvert aux homosexuels et assorti de droits plus étendus, le concubinage n'est pas équivalent à un engagement contractuel global enregistré par une autorité administrative Dans le septième considérant, le Sénat affirme avoir fait la preuve qu'il existe une solution alternative au pacte civil de solidarité, simple et de nature à supprimer les discriminations dont les couples homosexuels sont l'objet. Le PACS est bien plus simple que la combinaison concubinage/contrat/acte de notoriété proposée par le Sénat La conclusion d'un pacte permet d'accéder à un régime global de solidarité. En outre, l'enregistrement lui donnant date certaine, la preuve de la vie en couple est préconstituée, une fois pour toutes, jusqu'à l'éventuelle dissolution du pacte. Le PACS ne saurait se résumer à la suppression des discriminations dont pâtissent aujourd'hui les couples homosexuels Il élargit considérablement les droits ouverts à l'ensemble des couples non mariés et leur offre la possibilité d'opter pour un statut juridique global assorti d'une reconnaissance publique. · Une définition élargie du concubinage et la création du pacte civil de solidarité ne sont pas exclusifs Dans le huitième et dernier considérant, le Sénat juge que le fait d'avoir rétabli le pacte de solidarité tout en gardant une définition du concubinage montre que l'Assemblée tenait à imposer cette construction juridique. C'est exact, car aucun des arguments, parfois outranciers, du Sénat ne pouvait conduire notre assemblée à renoncer aux principes qui ont guidé un choix réfléchi et cohérent, donnant aux couples non mariés la possibilité d'accéder à un statut légal, global et protecteur. Une fois la proposition de loi définitivement adoptée, la République reconnaîtra trois types d'union, aux effets juridiques variant avec le degré d'engagement et de contraintes : les concubins, qui vivent en union de fait, sans formalisation ni obligations particulières et peuvent demander à bénéficier de droits liés à la durée et à la stabilité de leur vie commune ; les partenaires, qui déclarent auprès d'une autorité administrative avoir conclu un pacte civil de solidarité, dont il découle des obligations et des droits ; les conjoints, dont le mariage a été célébré devant un officier de l'état civil, qui intègrent une institution aux devoirs et aux droits renforcés. * * * Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Après avoir regretté que le Sénat, comme il l'avait déjà fait pour la parité, ne se soit pas associé à une importante réforme de société, M. François Colcombet a souhaité que le législateur soit vigilant sur l'application du PACS par les professionnels du droit et sur la jurisprudence qui ne manquera pas de se développer. Mme la Présidente a fait part de son intention de suivre, d'ores et déjà, avec beaucoup d'attention l'élaboration des décrets précisant les conditions d'application de la loi. Jugeant cohérente l'attitude du Sénat, dans la mesure où sa proposition alternative au PACS n'avait pas été retenue par l'Assemblée, M. Henri Plagnol a par ailleurs souhaité qu'une évaluation législative de la réforme ait lieu dans un délai maximum de cinq ans après son entrée en vigueur. M. René Dosière a souhaité savoir si le rapporteur avait un moment envisagé de modifier la définition du concubinage dans le sens souhaité par les sénateurs du groupe socialiste. En réponse aux questions des commissaires, le rapporteur a souligné que les notaires avaient déjà anticipé sur l'adoption de la réforme en réfléchissant à des clauses types pour les contrats conclus par les partenaires. Concernant la définition du concubinage, il a indiqué avoir renoncé à la modifier après ample réflexion, l'introduction de la notion d'attestation lui apparaissant incompatible avec le principe même d'une union de fait et la suppression de la référence à la vie de couple présentant l'inconvénient de ne pas écarter explicitement les simples cohabitants. A l'appui de l'analyse du rapporteur, Mme la Présidente a insisté sur la nécessité de maintenir une distinction claire entre le concubinage, union de fait, et le PACS, contrat engageant davantage le couple. * * * La Commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi. Elle a adopté successivement les articles dans le texte qu'elle avait retenu en deuxième lecture. Après l'article 11, la Commission a été saisie de deux amendements de M. Henri Plagnol imposant dans les cinq ans suivant l'adoption de la loi, et après évaluation de son application par l'Office parlementaire d'évaluation, pour le premier, un rapport parlementaire et, pour le second, un nouvel examen par le Parlement. Tout en jugeant souhaitable, sur le principe, que la réforme donne lieu à une évaluation, le rapporteur n'a pas jugé utile de l'inscrire dans la loi, soulignant qu'il appartiendrait à la commission des lois de saisir l'Office d'évaluation de la législation. En revanche, il a jugé inopportun d'imposer un nouvel examen de la loi relative au PACS dans la mesure où, à la différence de la loi sur la bioéthique, des évolutions scientifiques permanentes ne le justifient pas. Intervenant en application de l'article 38 du Règlement, M. Patrick Bloche a exprimé la crainte qu'une telle disposition n'introduise en outre une suspicion à retardement. Soulignant que le terme de cinq ans serait sans doute trop court pour mesurer l'impact sociétal du PACS, Mme la Présidente s'est déclaré tout à fait favorable, le moment venu, à une saisine de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation par la commission des Lois. M. René Dosière a estimé que, comme pour les lois de décentralisation, il faudrait sans doute un peu plus de cinq années pour que l'opposition constate que le PACS est une bonne réforme. Après avoir rejeté les amendements, la Commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi sans modification. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter la proposition de loi (n° 1587), rejetée par le Sénat en deuxième lecture, dans le texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Après l'article 11 Amendements présentés par M. Henri Plagnol : · Insérer l'article suivant : « La présente loi fera l'objet, après évaluation de son application par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, d'un rapport parlementaire dans un délai maximum de 5 ans après son entrée en vigueur. » · Insérer l'article suivant : « La présente loi fera l'objet, après évaluation de son application par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, d'un nouvel examen par le Parlement dans un délai maximum de 5 ans après son entrée en vigueur. » N°1639. - RAPPORT de M. Jean-Pierre MICHEL (au nom de la commission des lois) sur la proposition de loi, rejetée par le Sénat en deuxième lecture (n° 1587), relative au pacte civil de solidarité. © Assemblée nationale |
