 N° 1739 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 juin 1999 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE, portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires,
PAR M. JEAN-PIERRE BLAZY, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 1relecture : 8, 204 et T.A. 71 (1998-1999). 2ème lecture : 358, 430 et T.A. 156 (1998-1999). Assemblée nationale : 1re lecture : 1399, 1502 et T.A. 309. 2ème lecture : 1729. Environnement. INTRODUCTION 5 EXAMEN EN COMMISSION 9 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 9 II.- EXAMEN DES ARTICLES 13 Article 1er : Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) 13 Article L. 227-1 du code de l'aviation civile : Création et composition de l'ACNUSA 13 Article L. 227-2 du code de l'aviation civile : Régime d'incompatibilité des membres de l'autorité 14 Article L. 227-3 du code de l'aviation civile : Compétences générales de l'autorité 14 Article L. 227-3-1 (nouveau) du code de l'aviation civile : Pouvoir général de sanction de l'ACNUSA 15 Article L. 227-4 du code de l'aviation civile : Compétences de l'ACNUSA pour le contrôle du bruit au voisinage des neuf aérodromes les plus importants 16 Article L. 227-5 du code de l'aviation civile : Pouvoirs d'investigation des agents de l'autorité 17 Article 2 : Commissions consultatives de l'environnement 17 Article 4 bis (article L. 147-5 du code de l'urbanisme) : Extension des possibilités de construction dans la zone C des plans d'exposition au bruit 19 Article 4 ter (article L. 147-5 du code de l'urbanisme) : Nouvelle zone D des TABLEAU COMPARATIF 23 Mesdames, Messieurs, Le projet de loi portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) est la traduction législative d'un engagement pris par le ministre de l'équipement, du transport et du logement au terme de la concertation conduite durant l'été 1997 portant sur la construction des nouvelles pistes de Roissy. Dans sa version initiale, comme dans le texte voté en première lecture par le Sénat, les prérogatives conférées à l'ACNUSA dans le cadre de l'article 1er, de même que les dispositions complémentaires contenues dans les articles 2 et suivants sont apparues fort modestes aux yeux de l'Assemblée nationale. L'ACNUSA n'avait alors d'autorité que l'initiale de son nom ! Lors de la première lecture, les députés se sont donc efforcés de « muscler » le dispositif afin de doter en particulier l'ACNUSA de véritables pouvoirs. En effet, sans dresser un catalogue exhaustif de toutes les modifications apportées par l'Assemblée nationale, il convient d'en rappeler les ajouts majeurs : - S'agissant de l'ACNUSA (article 1er), l'Assemblée nationale a : · modifié l'intitulé de l'autorité, son appellation initiale (autorité de contrôle technique de l'environnement sonore aéroportuaire) étant par trop restrictive ; · changé la composition de l'autorité en y intégrant des experts en urbanisme et en santé publique (les règles de quorum étant en conséquence également modifiées) et précisé le mode de désignation de l'ensemble des experts ; · complété le régime d'incompatibilité des fonctions de membres de l'ACNUSA ; · redéfini les modalités d'indemnisation des membres de l'autorité ; · élargi les modalités de saisine de l'ACNUSA au ministre chargé de l'urbanisme et du logement et aux associations agréées de protection de l'environnement ; · étendu le pouvoir de recommandation de l'ACNUSA applicable à l'ensemble des aérodromes conformément à l'article L. 227-3 du code de l'aviation civile ; · octroyé à l'autorité un pouvoir de définition des indicateurs de mesure du bruit et de la gêne sonore ; · permis à l'ACNUSA d'exercer un pouvoir de mise en demeure des exploitants ne respectant pas les normes fixées à l'article L. 227-4, 1° du code de l'aviation civile ; · autorisé l'ACNUSA à s'assurer auprès des services de l'Etat concernés de la fiabilité des informations transmises par ceux-ci ; · permis à l'ACNUSA de contrôler les révisions des plans d'exposition au bruit (PEB) ; · élargi le champ de consultation de l'autorité sur les projets de textes réglementaires ; · redonné un véritable pouvoir de contrôle du respect des engagements contenus dans les chartes de l'environnement sonore ; · attribué un pouvoir d'arbitrage en cas de désaccord sur l'exécution de ces chartes ; · octroyé un pouvoir de sanction pour tout manquement aux restrictions d'usage aéroportuaire ; - S'agissant des commissions consultatives de l'environnement (article 2), l'Assemblée nationale a : · étendu le pouvoir de consultation des commissions consultatives de l'environnement (CCE) aux questions relatives à l'exploitation des aérodromes ; · confié aux CCE une mission de suivi des chartes de qualité de l'environnement sonore, leur permettant, dans ce cadre, de saisir l'ACNUSA ; · imposé la motivation et la publicité des avis des CCE ainsi que la publication d'un rapport annuel pour les commissions des neuf plus grands aérodromes ; · facilité les possibilités de réunion de droit de la commission ; · rendu de droit la création d'un comité permanent pour les neuf plus grands aéroports ; · intégré au sein des comités permanents des CCE, les commissions consultatives d'aide aux riverains (CCAR) ; · revu la composition des CCE en y garantissant la participation des représentants des associations de protection de l'environnement et du cadre de vie et des associations de riverains. - S'agissant des problèmes posés par le trafic d'hélicoptères dans les zones densément peuplées (article 3), l'Assemblée nationale a rétabli le principe d'interdiction générale de certains vols. - S'agissant des dispositions relatives au droit de l'urbanisme, l'Assemblée nationale a : · autorisé les constructions à usage d'habitation dans les zones C des PEB si celles-ci n'entraînent qu'un faible accroissement de la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances sonores (article 4 bis) ; · rendu obligatoire la création d'une quatrième zone de PEB dans laquelle les constructions autorisées doivent être insonorisées (article 4 ter) ; · repris la possibilité donnée au préfet de prendre des mesures transitoires en cas d'élaboration ou de révision d'un PEB (article 4 quater). Par ailleurs, lors de la seconde lecture, le Sénat a adopté les articles 3 et 4 quater dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale. Il a également maintenu la suppression des articles 5 à 7 relatifs à l'information des acquéreurs d'immeubles situés dans une zone de PEB. Plus généralement, il a repris l'essentiel des dispositions proposées par l'Assemblée nationale, soit dans leur intégralité, soit en les précisant. Le rapporteur se félicite que le Sénat se soit rallié dans une large mesure à la position de l'Assemblée nationale, admettant ainsi la nécessité d'étoffer les pouvoirs de l'autorité. Le détail des modifications adoptées par le Sénat figure dans le commentaire des articles restant en discussion. Lors de sa réunion du 23 juin 1999, la commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-Pierre Blazy, le projet de loi (n° 1729), adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. Après qu'il eut rappelé les principaux ajouts apportés au projet de loi par l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur, a présenté les principales modifications adoptées par le Sénat en deuxième lecture. S'agissant de l'ACNUSA (article 1er), le Sénat a porté à huit le nombre de ses membres. Parmi ceux-ci se trouvent cinq experts compétents dans les matières suivantes : acoustique, gêne sonore, santé humaine, aéronautique et navigation aérienne. Ces experts sont nommés par le Gouvernement sur proposition du ministre compétent, (soit le ministre chargé de l'aviation civile, soit celui chargé de l'environnement, soit celui chargé de la santé). Le Sénat a par ailleurs élargi le régime d'incompatibilités en interdisant désormais à tout titulaire de mandat électif d'être membre de l'ACNUSA. Il a également précisé que le droit de recommandation de l'ACNUSA pouvait être mis en _uvre par l'ensemble des associations concernées par l'environnement sonore aéroportuaire, que celles-ci soient ou non agréées au sens de l'article L. 252-1 du code rural. Le Sénat a également autorisé l'autorité à prendre connaissance des informations et propositions émises par les parties concernées par le bruit provenant des trajectoires de départ, d'attente et d'approche. Le Sénat a étendu les pouvoirs de l'ACNUSA à l'ensemble des aérodromes français. Il a fixé à 80 000 F le plafond des sanctions applicables aux personnes morales, M Jean-Pierre Blazy, rapporteur, se ralliant à cette proposition qui augmente significativement le plafond de l'amende administrative. A l'article L. 227-4 du code l'aviation civile portant sur les compétences de l'ACNUSA en matière de contrôle du bruit au voisinage des aérodromes les plus importants, le Sénat a adopté un amendement visant à rendre publiques des informations relatives aux sanctions prises par l'ACNUSA. Il a également permis à l'autorité de recommander si nécessaire la révision des plans d'exposition au bruit et a transformé son pouvoir d'arbitrage en pouvoir de médiation. Enfin, le Sénat, estimant qu'en la matière le droit commun des marchés publics devait s'appliquer, a supprimé la précision apportée par l'Assemblée nationale permettant à l'ACNUSA de confier ponctuellement des études à des associations agréées de protection de l'environnement. A l'article 2, le Sénat a apporté de légères modifications, tout d'abord en disposant que la commission consultative de l'environnement ou son comité permanent entend, à sa demande, toute personne concernée par les nuisances sonores résultant des trajectoires de départ, d'attente et d'approche. Le rapporteur a estimé que cette modification d'origine sénatoriale permettait d'améliorer la consultation des riverains, quels qu'ils soient, ce qui rejoignait la proposition émise par M. Jacques Myard lors de la première lecture par l'Assemblée nationale. En conséquence, il a déclaré approuver cette modification. Par ailleurs, le Sénat a précisé que lorsque le comité permanent d'une commission consultative de l'environnement exerce les compétences d'une commission consultative d'aide aux riverains, le représentant de l'Etat et le gestionnaire de l'aérodrome assistent, avec voie délibérative, à ses réunions. S'agissant de la composition des commissions consultatives de l'environnement, le Sénat a adopté une disposition aux termes de laquelle les associations de protection de l'environnement et du cadre de vie membres d'une telle commission doivent être concernées par l'environnement aéroportuaire. Sur ce point, le rapporteur a jugé qu'une telle limitation devait donner lieu à une interprétation relativement souple, afin d'éviter que les commissions consultatives de l'environnement des plus petits aérodromes ne deviennent des « coquilles vides ». Concernant l'article 4 bis, le Sénat a modifié les dispositions adoptées lors de la première lecture par l'Assemblée nationale, en disposant qu'en zone C des plans d'exposition au bruit, la construction d'immeubles collectifs à usage d'habitation est autorisée si elle s'accompagne d'une baisse équivalente et dans un délai n'excédant pas un an, de la capacité d'accueil d'habitants dans des constructions existantes de la même zone. Le rapporteur a déclaré soutenir cette disposition, dans un souci de promulgation rapide du projet de loi, tout en soulignant que son application se révélerait probablement difficile. S'agissant de la création d'une quatrième zone dans les plans d'exposition au bruit (article 4 ter), M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur, a émis un avis favorable quant à la proposition sénatoriale de rendre cette création obligatoire pour les neuf aérodromes principaux et facultative pour les autres. Il a également déclaré se rallier à la position du Sénat, consistant à rendre obligatoire l'insertion d'une clause dans les contrats de location d'immeubles, en vue d'informer le locataire de la situation du bien dans une zone de bruit. Il a cependant souligné que l'application de cette disposition votée par le Sénat paraissait difficile, voire improbable, et qu'il s'y ralliait dans le but de faciliter une promulgation rapide du projet de loi. Usant de la faculté offerte par le premier alinéa de l'article 38 du Règlement, M. Yves Cochet s'est félicité de la qualité de la concertation intervenue entre les rapporteurs des deux assemblées. Il a noté que la composition de l'ACNUSA était portée à huit membres, nommés sur propositions des ministres chargés de l'aviation civile, de l'environnement et de la santé et que le dispositif de sanctions était étendu. Il a estimé que si ce texte était certes améliorable, le mieux risquait d'être en la matière l'ennemi du bien, en raison de la nécessité d'aboutir rapidement à un texte définitif pour répondre aux attentes des riverains. M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur, a rappelé que, lors de la première lecture, le projet de loi modifié par l'Assemblée nationale avait donné lieu à un vote quasi consensuel de la part de cette dernière. Soulignant les efforts fournis tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat dans une optique de conciliation, ainsi que les attentes fortes des riverains, il a exprimé l'espoir d'un vote du projet de loi par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, en des termes identiques à ceux adoptés par le Sénat. Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) Article L. 227-1 du code de l'aviation civile Création et composition de l'ACNUSA Lors de l'examen du projet de loi en deuxième lecture, le Sénat a modifié la composition de l'ACNUSA en portant à huit le nombre de ses membres. En effet, les sénateurs ont jugé qu'à côté du président de l'ACNUSA nommé par décret pris en conseil des ministres et des deux membres nommés par les présidents des assemblées parlementaires, il convenait de faire siéger cinq experts compétents dans les matières suivantes : acoustique, gêne sonore, santé humaine, aéronautique, navigation aérienne. Rappelons que dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, les experts n'étaient qu'au nombre de quatre : si le spécialiste de la santé était déjà mentionné, il trouvait à ses côtés une personne compétente en matière d'acoustique et de gêne sonore, une autre compétente en matière d'aéronautique et de navigation aérienne et un expert en matière d'urbanisme. Le Sénat a donc jugé que la présence de ce dernier n'était pas utile et a, à juste raison, estimé que les questions d'acoustique et de gêne sonore, d'une part, d'aéronautique et de navigation aérienne, d'autre part, étaient suffisamment distinctes pour justifier chacune la présence d'un expert spécifique. La commission des affaires économiques et du plan avait par ailleurs proposé que les cinq experts soient nommés en conseil des ministres sur proposition des ministres compétents. Le Sénat a toutefois préféré retenir une solution plus proche de celle adoptée par l'Assemblée nationale en votant un amendement du Gouvernement spécifiant pour chaque expert, le ministre proposant sa nomination. On relèvera avec intérêt l'équilibre savant qui résulte du texte sénatorial puisque sur les cinq spécialistes, deux sont nommés par le ministre chargé de l'environnement (les experts en acoustique et en gêne sonore), deux autres par le ministre chargé de l'aviation civile (les personnes compétentes en matière d'aéronautique et de navigation aérienne), le spécialiste de la santé humaine devant évidemment sa nomination à une proposition du ministre de la santé. L'augmentation du nombre des membres de l'ACNUSA entraîne diverses modifications relatives à la durée et à l'exercice de leur mandat. En effet, si les huit membres demeurent élus pour six ans, leur renouvellement s'effectue désormais pour moitié tous les trois ans, un tirage au sort devant désigner un des deux membres choisis par les présidents des assemblées parlementaires et trois des cinq experts appelés à avoir un premier mandat limité à trois ans lors de la constitution de l'ACNUSA. Enfin le Sénat a adopté deux amendements de précision portant, pour le premier, sur les conditions de nomination du remplaçant du président ou d'un membre de l'ACNUSA en cas de démission en cours de mandat et pour le second sur le fait que les fonctions de président sont rémunérées et non indemnisées. Article L. 227-2 du code de l'aviation civile Régime d'incompatibilité des membres de l'autorité Le Sénat a repris pour l'essentiel le dispositif contenu dans le projet de loi initial. Il s'est efforcé d'élargir le régime d'incompatibilité proposé par l'Assemblée nationale en interdisant à tout titulaire de mandat électif d'être membre de l'ACNUSA (l'Assemblée limitait l'incompatibilité aux mandats donnant à leur titulaire un intérêt direct ou indirect à l'activité des aéroports). Outre qu'elle est plus fidèle à l'esprit du projet de loi originel, cette disposition, qu'approuve votre rapporteur, accroît les garanties d'indépendance de l'autorité. Article L. 227-3 du code de l'aviation civile Compétences générales de l'autorité Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, le pouvoir de recommandation de l'ACNUSA peut être mis en _uvre : - à sa propre initiative ; - sur saisine du ministre chargé de l'aviation civile ; - sur saisine du ministre chargé de l'urbanisme et du logement ; - sur saisine du ministre chargé de l'environnement ; - à la demande d'une commission consultative de l'environ-nement ; - à la demande d'une association agréée de protection de l'environnement. S'agissant des associations de protection de l'environnement, il est apparu que les associations agréées au sens de l'article L. 252-1 du code rural ne constituaient pas la définition la plus appropriée, celles-ci étant trop nombreuses et ayant souvent des objets très éloignés de la lutte contre les nuisances sonores aéroportuaires. C'est pourquoi le Sénat a, à juste titre, préféré donner un droit de saisine à l'ensemble des associations concernées par l'environnement sonore aéroportuaire, que celles-ci soient ou non agréées. Par ailleurs, en adoptant un amendement de M. Alain Gournac, le Sénat a autorisé l'ACNUSA à prendre connaissance des informations et propositions émises par les parties concernées, non seulement par le bruit lié aux aérodromes, mais aussi par celui provenant des trajectoires de départ, d'attente et d'approche. Ce ne sont plus les seuls riverains des aéroports qui sont donc ici visés, mais également les « riverains » desdites trajectoires. Article L. 227-3-1 (nouveau) du code de l'aviation civile Pouvoir général de sanction de l'ACNUSA L'octroi d'un pouvoir de sanction à l'ACNUSA a été l'un des apports principaux de l'Assemblée nationale au projet de loi. Le présent article, largement inspiré de la rédaction de l'Assemblée nationale (la liste des infractions est intégralement reprise ainsi que les dispositions relatives aux droits de la défense) accroît toutefois sensiblement les pouvoirs de sanction de l'ACNUSA et constitue de ce fait une avancée significative. En présentant un amendement « sortant » le pouvoir de sanction de l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile, le Gouvernement s'est rallié aux propositions de l'Assemblée nationale et n'a pas voulu, en conséquence, que cette prérogative soit uniquement limitée aux neuf aéroports principaux de notre pays mais étendue au contraire à l'ensemble des plates-formes. Cette rédaction présente par ailleurs plusieurs autres avantages : - elle dresse la liste des personnes susceptibles d'être sanctionnées ; - elle précise les conditions de nomination des membres de la Commission nationale de prévention des nuisances et les modalités lui permettant de proposer des sanctions à l'ACNUSA. L'ACNUSA se trouve ainsi dotée d'un pouvoir général de sanction fort et dissuasif, même si le Sénat a jugé utile de réduire à 80 000 F le plafond des sanctions applicables aux personnes morales le rapprochant ainsi de la « réalité économique » du transport aérien (la recette d'un vol moyen courrier est en moyenne d'environ 100 000 F et la plupart des plates-formes européennes ne sanctionnent pas les manquements à leur réglementation antibruit ou les sanctionnent très faiblement). Le rapporteur a choisi de se rallier à la position du Sénat en raison de l'accroissement significatif de l'amende applicable aux personnes morales (son plafond progresse de 60 %). Article L. 227-4 du code de l'aviation civile Compétences de l'ACNUSA pour le contrôle du bruit au voisinage Le Sénat a adopté trois amendements qui, sans amoindrir les pouvoirs de l'ACNUSA, les précisent utilement. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture imposait à l'ACNUSA de diffuser une « synthèse des plaintes » relatives aux manquements à la réglementation du bruit émanant du transport aérien. Ainsi formulée, cette exigence posait un sérieux problème de constitutionnalité puisque, portant en partie sur des plaintes en cours d'instruction, elle induisait une curieuse présomption de culpabilité que le Sénat a relevée avec justesse. L'amendement adopté par le Sénat est en réalité fidèle à l'esprit du texte voté par l'Assemblée nationale puisqu'il traduit l'intention première des députés qui, par cette formule certes peu satisfaisante, voulaient en fait que soient rendues publiques des informations relatives aux sanctions (ces dernières étant désormais définies à l'article L. 227-3-1 (nouveau) du code de l'aviation civile). Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement précisant que l'ACNUSA peut recommander, si cela s'avère nécessaire, la révision des PEB. Elle ne peut faire plus et en particulier ne peut pas veiller à leur révision car c'est l'autorité administrative qui est chargée de cette tâche. Enfin, revenant à l'esprit du texte initial, le Sénat a redéfini les prérogatives de l'ACNUSA en cas de désaccord sur l'exécution des chartes de l'environnement sonore à un simple pouvoir de médiation, rejetant ainsi le pouvoir d'arbitrage qu'avait voulu lui attribuer l'Assemblée. Il est vrai que l'objet de l'arbitrage, c'est-à-dire les chartes, n'a pas de définition juridique précise, que l'étendue du pouvoir d'arbitre de l'ACNUSA était à définir (ce qui, en raison du « flou » juridique entourant les chartes relevait de la gageure) et qu'il convenait également de garantir et d'encadrer les droits de la défense. Pour cet ensemble de raisons, votre rapporteur s'est rallié à la position du Sénat. Signalons également que le Sénat, en coordination avec l'adoption de l'article L. 227-3-1 (nouveau) du code de l'aviation civile a supprimé l'ensemble du dispositif relatif aux pouvoirs de sanction de l'ACNUSA inclus dans l'article L. 227-4 du même code. Article L. 227-5 du code de l'aviation civile Pouvoirs d'investigation des agents de l'autorité L'Assemblée nationale avait adopté en première lecture un amendement précisant que l'ACNUSA peut confier ponctuellement des études à des associations agréées de protection de l'environnement. Sur ce point, le Sénat a considéré que le droit commun des marchés publics s'appliquant, il convenait de supprimer cette précision. Votre rapporteur partage ce point de vue. Le Sénat n'a, par ailleurs, pas apporté de modifications aux articles L. 227-6 (rapport annuel de l'autorité), L. 227-7 (ressources de l'autorité) et L. 227-8 (services de l'autorité) du code de l'aviation civile. L'ensemble des modifications proposées par le Sénat s'inscrit donc dans l'esprit du texte adopté par l'Assemblée nationale visant à faire de l'ACNUSA une autorité dotée de pouvoirs réels. Les amendements adoptés par les sénateurs complétant ou précisant utilement le texte voté par l'Assemblée nationale, la commission a, sur la proposition du rapporteur, adopté l'article 1er sans modification. Commissions consultatives de l'environnement S'agissant des commissions consultatives de l'environnement (CCE), le Sénat a repris l'essentiel des dispositions retenues par votre assemblée. Il a donc adopté, lui aussi, le principe de la création de droit d'un comité permanent au sein des CCE des neuf aérodromes principaux, ainsi que celui du caractère nécessairement représentatif de cette instance permanente. Le Sénat a cependant apporté de légères modifications à l'article 2 tel qu'il avait été adopté par l'Assemblée nationale. La Haute Assemblée a tout d'abord voté une disposition (treizième alinéa) aux termes de laquelle la CCE ou le comité permanent entend, à sa demande, « toute personne concernée par les nuisances sonores résultant des trajectoires de départ, d'attente et d'approche », qui ne serait pas représentée au sein de la CCE. Ce nouvel alinéa permet d'étendre le champ de la consultation aux personnes qui ne seraient pas directement riveraines d'un aérodrome, mais qui seraient cependant victimes de nuisances, du fait de leur proximité avec la trajectoire empruntée par les aéronefs. Il s'agit de prendre en compte, lors des consultations menées par les CCE, l'ensemble des personnes victimes des nuisances sonores d'origine aéroportuaire. Une telle disposition s'inscrit donc dans la continuité de la ligne qui avait été défendue par votre assemblée lors de la première lecture, puisqu'elle vise à améliorer la consultation des riverains, qu'il s'agisse de riverains d'aérodromes ou de riverains « de trajectoires ». Elle répond, en outre, aux préoccupations exprimées par M. Jacques Myard lors de la première lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, le Sénat a repris le principe adopté par l'Assemblée nationale lors de la première lecture, selon lequel les commissions consultatives d'aide aux riverains (CCAR), créées au II de l'article 19 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, sont constituées au sein du comité permanent des commissions consultatives de l'environnement. Les sénateurs ont toutefois précisé, dans le quatorzième alinéa du I de l'article 2 du projet de loi, que lorsque le comité permanent de la CCE exerce les compétences de la CCAR, en se prononçant sur les dossiers de demande d'aide à l'insonorisation déposés par les riverains des neuf aérodromes principaux, visés par le 3 de l'article 266 septies du code des douanes, les représentants de l'Etat et du gestionnaire d'aérodrome assistent avec voix délibérative à ses réunions. Cette disposition vise à mettre en cohérence l'article 2, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, avec le II de l'article 19 de la loi « bruit », selon lequel les CCAR sont composées de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales intéressées, des exploitants d'aéronefs, des associations de riverains et du gestionnaire de l'aérodrome. Cette disposition est utile, car elle permet aux représentants de l'Etat, qui ne sont pas membres de droit des CCE, de se prononcer sur l'octroi d'aides publiques à l'insonorisation financées par la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), perçue sur les transporteurs aériens utilisateurs des neuf plus grands aérodromes. Or, la TGAP est intégrée au budget général de l'Etat, et sa gestion a été confiée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, établissement public sous la tutelle des ministres chargés de l'environnement, de la recherche et de l'industrie. Il est logique et nécessaire que les services de l'Etat puissent se prononcer sur l'utilisation de cette taxe. Concernant la composition des CCE, celle-ci avait été modifiée par l'Assemblée nationale, de telle sorte que les commissions comprennent pour un tiers de leurs membres, des représentants des professions aéronautiques, pour un tiers, des représentants des collectivités locales intéressées, et pour un tiers, des « représentants des associations de riverains de l'aérodrome et des associations de protection de l'environnement et du cadre de vie ». Le Sénat a estimé utile de préciser que, concernant le dernier tiers, les associations de protection de l'environnement et du cadre de vie devaient être « concernées par l'environnement aéroportuaire ». Si cette précision ne semble pas primordiale, elle devrait toutefois permettre, dans l'esprit des sénateurs, d'éviter que soient mis en _uvre des recours abusifs aux CCE, à l'initiative d'associations qui ne seraient pas concernées par l'environnement aéroportuaire. Sans être indispensable, cette nouvelle disposition peut se révéler utile dans certains cas extrêmes, et sa suppression ne semble pas nécessaire. Il convient cependant d'éviter que, dans les CCE des plus petits aérodromes, le troisième collège ne constitue qu'une « coquille vide », du fait de l'inexistence d'associations de riverains et de la restriction apportée par le Sénat en matière d'associations de protection de l'environnement et du cadre de vie. Afin d'éviter cet écueil, votre rapporteur estime que l'expression « concernées par l'environnement aéroportuaire » doit être entendue comme une appellation générique et large, de telle manière que des associations de protection de l'environnement dont l'activité ne répondrait pas à cette condition à titre principal mais secondaire, puissent, le cas échéant, être membres de la CCE. C'est pourquoi, sur l'ensemble de ces points, la commission a rejoint la position sénatoriale, et a adopté l'article 2 sans modification. (article L. 147-5 du code de l'urbanisme) Extension des possibilités de construction dans la zone C L'Assemblée nationale avait adopté en première lecture un amendement modifiant l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme et visant à étendre les possibilités de construction en zone C des plans d'exposition au bruit (PEB) à toutes les constructions à usage d'habitation situées dans des secteurs déjà urbanisés et desservis par des équipements publics, dès lors qu'elles n'entraînaient qu'un faible accroissement de la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances. Cette disposition visait à alléger de contraintes d'urbanisme estimées trop importantes certains bourgs et villages, menacés de dépérissement du fait de l'interdiction de construction de maisons individuelles non groupées, prévues par l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme. Le Sénat a modifié ces dispositions lors de la deuxième lecture, en autorisant, en zone C des PEB, la construction d'immeubles collectifs à usage d'habitation si celle-ci s'accompagne d'une réduction équivalente et dans un délai n'excédant pas un an, de la capacité d'accueil d'habitants dans des constructions existantes situées dans la même zone. Le Sénat estime ainsi atténuer les contraintes pesant sur les bourgs et villages, tout en garantissant que la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances n'augmentera pas à moyen terme. Même si cette disposition rejoint la préoccupation initiale de l'Assemblée nationale lors de la première lecture, on ne peut cependant qu'être pessimiste en ce qui concerne la faisabilité d'une telle disposition, le délai d'un an pouvant se révéler trop bref dans le cadre d'opérations immobilières d'une certaine ampleur. C'est pourquoi votre rapporteur, tout en soutenant cette disposition dans un souci légitime de promulgation rapide du projet de loi, souhaite cependant qu'elle donne lieu à une réflexion approfondie dans le cadre du débat qui s'engagera, à partir de janvier 2000, sur le projet de loi portant sur l'urbanisme, l'habitat et les déplacements, afin d'en améliorer les conditions de réalisation. Se ralliant à son rapporteur, la commission a adopté l'article 4 bis sans modification. (article L. 147-5 du code de l'urbanisme) Nouvelle zone D des plans d'exposition au bruit Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale lors de la première lecture. Il visait à rendre obligatoire la création d'une quatrième zone de plan d'exposition au bruit, dans laquelle les constructions seraient possibles mais devraient faire l'objet des mesures d'isolation acoustique prévues à l'article L. 147-6 du code de l'urbanisme. Le Sénat a modifié l'article tel qu'adopté par votre assemblée, en disposant que la création de la zone D de PEB n'était obligatoire que pour les aérodromes mentionnés au 3 de l'article 266 septies du code des douanes, à savoir les neuf aérodromes les plus importants, cette quatrième zone ayant un caractère facultatif pour les autres aérodromes. Une telle rédaction semble judicieuse, car les nuisances sonores, et donc les besoins d'isolation acoustique, concernent surtout les habitations situées à proximité des aérodromes les plus importants ; il est donc utile que dans ce cas de figure, une quatrième zone de PEB soit obligatoirement instituée. S'agissant des autres aérodromes, le besoin d'une telle zone peut ne pas être systématique ; il convient donc que les acteurs locaux puissent décider, en fonction du contexte, de créer ou non cette quatrième zone. Pour autant, il convient d'être extrêmement vigilant lors de la redéfinition des PEB visant à y établir une quatrième zone. Cette dernière ne doit, en aucun cas, constituer une remise en question de l'actuelle zone C. La zone D est en effet instituée dans le but de créer un complément à la zone C, et non pour empiéter sur cette dernière. Il ne peut être question de mettre en place un dispositif qui conduirait à transférer des constructions de la zone C vers la zone D. La plus grande attention sera donc nécessaire dans le cadre de la redéfinition des PEB. Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement visant à compléter l'article 4 ter par une disposition rendant obligatoire l'insertion, dans les contrats de location d'immeuble à usage d'habitation, d'une clause précisant que le bien se situe dans une zone de PEB, et, le cas échéant, la nature de cette zone. Cette disposition reprend, en partie, les propositions sénatoriales issues de la première lecture et qui visaient à instaurer une obligation d'information des acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans une zone de PEB. Ces propositions, adoptées par le Sénat sous la forme de deux articles additionnels, avaient été supprimées à juste titre par l'Assemblée nationale, au motif que le certificat d'urbanisme précédant la vente du bien immobilier informait déjà l'acquéreur de la localisation de ce bien dans une zone de PEB. Ce n'est pourtant pas le cas pour le locataire qui ne dispose, pour l'instant, d'aucun moyen d'information systématique. Il semble utile de remédier à cette insuffisance même si, en l'état actuel du droit, l'application de la disposition votée par le Sénat paraît difficile, voire improbable. Néanmoins, le rapporteur s'est rallié à la position du Sénat, toujours dans le but de garantir une promulgation rapide du projet de loi. Suivant son rapporteur, la commission a adopté l'article 4 ter sans modification. Puis, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi sans modification. * * * En conséquence, la commission de la production et des échanges vous demande d'adopter sans modification le projet de loi (n° 1729), adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. TABLEAU COMPARATIF ___
N°1739. - RAPPORT de M. Jean-Pierre BLAZY (au nom de la commission de la production) sur le projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture (n° 1729), portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires © Assemblée nationale |
