Document mis en distribution le 9 mars 2000  N° 2222 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er mars 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation de l'accord ente le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, PAR M. FRANÇOIS LONCLE, Député -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 479 (1998-1999), 14 et T.A. 29 (1999-2000) Assemblée nationale : 1928 Traités et conventions La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, François Loncle, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, François Léotard, Pierre Lequiller, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Marius Masse, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. René Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I - LE MEXIQUE : UN PAYS EN VOIE DE MODERNISATION 7 A - UNE REPRISE CERTAINE DE L'ÉCONOMIE 7 1) La reprise de la croissance 7 2) La stabilisation de l'environnement financier 7 3) Des faiblesses persistantes 8 B - UNE DÉMOCRATISATION DE LA VIE POLITIQUE 9 C - DES INÉGALITÉS SOCIALES TOUJOURS TRÈS FORTES 9 II - LA NECESSITÉ DE DÉVELOPPER LE PARTENARIAT ENTRE A - LES RELATIONS ENTRE LE MEXIQUE ET LA FRANCE SONT 1) Des échanges commerciaux modestes 11 2) Des investissements directs inégaux 11 B - ... MAIS ELLES VONT S'ACCROÎTRE DANS LE CADRE DE L'ACCORD COMMERCIAL ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LE MEXIQUE 1) Une volonté réciproque de rapprochement 12 2) L'accord commercial du 24 novembre 1999 12 III - L'ACCORD D'INVESTISSEMENTS DU 12 NOVEMBRE 1998 : CONCLUSION 17 EXAMEN EN COMMISSION 19 Mesdames, Messieurs, Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation d'un accord entre la France et le Mexique sur l'encouragement et la protection réciproque des investissements. Ce type d'accord est très important, à un moment où les flux d'investissements directs à l'étranger connaissent une croissance rapide depuis quelques années en dépit des incertitudes et des crises traversées par certains pays émergents. Parmi ces pays émergents, le Mexique a subi une grave crise financière en 1994-95, dont il s'est aujourd'hui relevé, sans avoir modifié sa stratégie d'ouverture sur l'extérieur. Cette ouverture est cependant largement limitée aux Etats-Unis depuis l'entrée en vigueur de l'ALENA (accord de libre-échange nord-américain). Les pays européens, et la France en premier lieu, se doivent donc de profiter de la signature récente d'un accord commercial entre l'Union européenne et le Mexique afin d'accroître la présence de leurs entreprises dans ce pays. L'accord que votre rapporteur vous présente permettra d'offrir un cadre protecteur aux investissements français. I - LE MEXIQUE : UN PAYS EN VOIE DE MODERNISATION A - Une reprise certaine de l'économie 1) La reprise de la croissance Le Mexique s'est bien relevé de la crise du peso de décembre 1994, qui s'était traduite par une profonde récession (baisse du PIB de 6,2 % en 1995). Poursuivant sa politique d'ouverture et de libéralisation amorcée à partir de la crise de la dette de 1982, le Mexique a pu bénéficier du soutien massif des Etats-Unis (prêt de 20 milliards de dollars) et du FMI (prêt de 15 milliards). Ainsi, le Mexique a rapidement retrouvé des taux de croissance importants : 5,1 % en 1996, 7,1 % en 1997, 4,8 % en 1998. En 1999, alors que l'Amérique latine est en récession (- 1 %), la croissance a été de 3,7 % au Mexique. Pour l'an 2000, les prévisions tournent autour de 4 %. En effet, en dépit de la crise de 1994-95, le Mexique a poursuivi sa stratégie économique d'insertion dans l'économie mondiale, le modèle de substitution des importations mené jusqu'au milieu des années 1980 ayant échoué. La nouvelle politique du Mexique s'est traduite par son adhésion au GATT (devenu OMC) et à l'OCDE, par des privatisations et une déréglementation massives. L'aboutissement de cette politique a été la signature de l'ALENA (accord de libre-échange nord-américain) en 1992 avec les Etats-Unis et le Canada. Le Mexique a alors choisi de lier son développement économique à son puissant voisin. 2) La stabilisation de l'environnement financier La crise financière de décembre 1994 s'explique par l'ampleur du déficit courant (7 % du PIB), financé par des capitaux volatils. Ainsi, si la stratégie d'ouverture menée depuis le milieu des années 1980 n'a pas été remise en cause, une attention particulière a été donnée depuis à l'assainissement du secteur financier, le secteur bancaire ayant alors laissé un passif de 60 milliards de dollars. La politique monétaire mexicaine est donc relativement restrictive, ce qui s'est traduit par une inflation contenue à 13 % en 1999, contre 18,6 % en 1998. L'objectif d'une inflation à un chiffre pour 2000 semble réalisable. La politique budgétaire est peu expansive, avec un déficit de 1,25 % du PIB en 1999, et un objectif de 1 % pour 2000, alors même que le plan d'assainissement du secteur bancaire entraîne des dépenses annuelles égales à 1 % du PIB. Cette politique budgétaire est cependant grandement facilitée par la hausse des cours du pétrole dans la mesure où les recettes pétrolières financent un tiers du budget de l'Etat. 3) Des faiblesses persistantes Bien que la situation économique du Mexique contraste positivement avec le reste de l'Amérique latine, son intégration dans l'économie mondiale ne signifie pas qu'il a réussi à surmonter ses faiblesses économiques structurelles. Tout d'abord, sa croissance économique est largement dépendante des exportations, alors que celles-ci sont réalisées à 80 % avec les Etats-Unis. Un ralentissement de l'activité aurait donc des conséquences directes et importantes sur la croissance mexicaine. En outre ce type de croissance entraîne un développement déséquilibré, il est en effet d'abord le fait des « maquiladoras » installées dans le Nord du pays, ces usines installées par des entreprises américaines pour profiter des faibles coûts de main d'_uvre. Le Mexique n'intéresse ainsi les investisseurs que comme une plate-forme exportatrice, et non comme un marché à conquérir. En conséquence, cette croissance industrielle contribue peu au développement d'ensemble du pays. La Banque intéraméricaine du développement estime que seulement 20 % de la population bénéficient de l'ouverture du Mexique sur l'extérieur. Par ailleurs, les structures financières et budgétaires restent fragiles. Le secteur bancaire n'est que partiellement sorti de la crise de 1994-95, en effet les réformes structurelles de l'économie mexicaine n'ont pas encore toutes été menées, dans le domaine du crédit donc, mais aussi dans le domaine budgétaire et fiscal : les recettes budgétaires représentent seulement 21 % du PIB, soit le taux le plus bas de l'OCDE. La lutte contre la fraude fiscale, le développement de l'épargne nationale sont donc prioritaires. En effet, sans ces réformes du secteur financier, les indispensables efforts à mener dans les secteurs de l'éducation, de la santé et de la lutte contre la pauvreté ne pourront être financés. Or le principal handicap du Mexique réside dans des inégalités sociales toujours vives, susceptibles de déstabiliser le pays, comme l'a montré l'éclatement de la rébellion du Chiapas en 1994. B - Une démocratisation de la vie politique Le Mexique s'est engagé dans un véritable processus de démocratisation, alors que le PRI (Parti révolutionnaire institutionnel) monopolise le pouvoir depuis 1929, ayant souvent été accusé d'utiliser massivement la fraude électorale. Les élections législatives de 1997 ont pour la première fois respecté les règles du débat démocratique. Le PRI a perdu la majorité absolue à la Chambre des Députés, même s'il reste le parti dominant avec 238 sièges sur 500. Le Parti d'action nationale (conservateur) avec 126 députés et le Parti de la révolution démocratique (centre gauche) avec 121 députés ont conforté leur assise électorale. Le PRD a par ailleurs remporté une victoire emblématique à la mairie de Mexico avec l'élection de Cauhtemoc Cardenas. Le Président Ernesto Zedillo, élu en 1994, a déclaré le 1er septembre dans son discours annuel sur l'état de la Nation qu'avec le passage à l'an 2000, le Mexique deviendra un pays véritablement démocratique. Il est vrai que le PRI semble se transformer en parti politique ordinaire : des élections primaires ont été organisées le 7 novembre 1999 pour désigner le candidat à l'élection présidentielle du 2 juillet 2000 alors que les dix précédents présidents avaient été désignés par leur prédécesseur. Pour autant, le candidat « officiel » Fransisco Labastida a été facilement élu candidat du parti. Lors de ces élections, qui apparaissent assez ouvertes, il affrontera M. Vincente Fox du PAN, actuel gouverneur de Guanajuato, et M. Cauhtemoc Cardenas du PRD. C - Des inégalités sociales toujours très fortes L'incontestable succès de la politique macro-économique menée depuis la crise financière de 1994-95 est considérablement terni par le mauvais bilan de la présidence Zedillo en ce qui concerne la justice sociale. Alors que les inégalités sociales sont traditionnellement profondes au Mexique, le retour de la croissance n'a pas contribué à les réduire. Ainsi, 60 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté (5 dollars par jours), 40 % ne peuvent même pas satisfaire aux besoins de base. En effet, la politique d'ouverture menée a profité aux grandes entreprises, généralement liées aux intérêts américains, alors que le tissu industriel mexicain est d'abord constitué de petites unités et d'ateliers. C'est pourquoi, la Banque interaméricaine de développement suggère le développement du crédit à ces petites structures et la mise en place d'infrastructures dans le domaine de l'éducation et de la lutte contre la pauvreté. Le phénomène le plus inquiétant est peut être le recul des classes moyennes, qui s'étaient formées pendant la période interventionniste. L'augmentation des inégalités a été particulièrement criante dans le sud du pays, ce qui explique en grande partie le soulèvement des indiens du Chiapas à partir de 1994. Un accord, dit de San Andres était intervenu entre le gouvernement mexicain et l'EZLN (armée zapatiste de libération nationale) du sous-commandant Marcos en février 1996. Il prévoyait une relative autonomie pour les populations indiennes, qui n'a jamais été mise en application, les contacts sont donc coupés depuis septembre 1996 et près de 40 000 soldats stationnent dans la région. Une autre catégorie sociale qui a montré de façon très spectaculaire son mécontentement est celle des étudiants. En effet, l'année 1999 a vu les plus grandes tensions étudiantes depuis le grand mouvement de 1968, avec l'occupation de l'Université de Mexico par les étudiants entre le 20 avril 1999 et le 6 février 2000, date à laquelle ils en ont été délogés par la police, qui a alors arrêté 745 étudiants. Trois jours plus tard, une manifestation gigantesque de plus de 100 000 personnes exigeait la libération de ces derniers. II - LA NECESSITÉ DE DÉVELOPPER LE PARTENARIAT ENTRE LE MEXIQUE ET LA FRANCE A - Les relations entre le Mexique et la France sont encore faibles... L'amitié entre la France et le Mexique est ancienne et un courant continu de visites a été inauguré par le voyage historique du Général de Gaulle en 1964. Le président Zedillo s'est rendu en visite à Paris en septembre 1997 et le président Chirac à Mexico en novembre 1998. En effet, chacun des deux pays voit dans ce partenariat un moyen d'accroître son influence dans une région du monde où il est peu présent. Cependant, ces relations bilatérales amicales se traduisent encore peu concrètement dans le domaine économique. 1) Des échanges commerciaux modestes Déjà largement prédominants, les Etats-Unis ont vu leur place dans le commerce extérieur du Mexique encore augmenter avec l'entrée en vigueur de l'ALENA. En conséquence, la part de l'Union européenne a reculé de 14 % à 8,8 % du marché mexicain depuis 1992. La part de marché de la France n'est ainsi que de 1,14 %, soit le 9ème rang seulement, alors qu'elle occupait le 6ème rang en 1996. Les échanges avec le Mexique, premier client de la France en Amérique latine, sont cependant loin d'être négligeables et augmentent en volume, car la croissance des importations mexicaines est considérable. Seulement, les entreprises françaises profitent manifestement trop peu du développement de ce marché émergent. 2) Des investissements directs inégaux Le présent accord vise à mettre en place une protection réciproque des investissements. Or, si la France n'est pas un investisseur majeur au Mexique, ses investissements y ont néanmoins un poids conséquent, tandis que les investissements mexicains vers la France sont presque nuls. Les rares investisseurs mexicains en Europe se dirigent vers le marché espagnol. La France est le 6ème investisseur étranger au Mexique, avec 2,3 % du total, soit un volume d'environ 1,9 milliard de dollars, probablement sous-estimé car de nombreuses entreprises investissent au Mexique par l'intermédiaire de leurs filiales aux Etats-Unis. Les investisseurs français sont très divers. Certains apparaissent comme des acteurs économiques majeurs, comme Thomson qui emploie 15 000 personnes, Carrefour près de 9 000 ou Alcatel, 6 000. A l'inverse, le Mexique attire également des petites et moyennes entreprises. B - ... mais elles vont s'accroître dans le cadre de l'accord commercial entre l'Union européenne et le Mexique du 24 novembre 1999 1) Une volonté réciproque de rapprochement Tant le Mexique que l'Union européenne sont fortement désireux de resserrer leurs liens économiques : l'Europe pour accroître sa présence dans un pays émergent où elle est peu présente, le Mexique afin de réduire sa dépendance vis à vis des Etats-Unis. D'ailleurs, ce rapprochement s'inscrit dans un contexte plus large de contacts plus étroits entre l'Union européenne et l'Amérique latine, symbolisé par le premier sommet euro-latino-américain à Rio les 28 et 29 juin dernier. En effet, depuis le début des années 90, l'Europe a cherché à développer ses liens avec l'Amérique latine avec des pays ou des régions aussi dynamiques que le Mexique donc, mais aussi le Chili ou le Mercosur. Alors que se met en place l'ALENA et que se profile une zone de libre-échange des Amériques à l'horizon 2005, il devenait impératif de consolider les liens politiques et économiques entre les deux régions. S'agissant du Mexique, ce rapprochement s'est concrétisé par la signature à Luxembourg en décembre 1997 d'un accord global de partenariat économique, de coordination politique et de coopération, et d'un accord intérimaire sur les aspects relatifs au commerce. Ces accords concernent à la fois des matières communautaires et des matières de la compétence des Etats membres, comme nous l'avait indiqué en mai 1999 notre collègue Jean-Claude Lefort dans son rapport sur le projet de loi d'autorisation de la ratification par la France de l'accord global. 2) L'accord commercial du 24 novembre 1999 L'entrée en vigueur, le 1er juillet 1998, de l'accord intérimaire sur le commerce s'est accompagné de la mise en place d'un conseil conjoint, au niveau ministériel, et du lancement des négociations devant aboutir à l'établissement d'une zone de libre-échange. Le champ d'application des négociations recouvrait les biens, une intégration économique dans le domaine des services, la libéralisation des mouvements de capitaux et une ouverture graduelle du secteur des marchés publics. Ces négociations ont abouti à la conclusion d'un « accord de principe » conclu entre le commissaire européen Pascal Lamy et le ministre mexicain du commerce Herminio Blanco le 24 novembre 1999. Si l'examen technique des dispositions de l'accord est encore en cours, le Conseil Affaires générales a approuvé le résultat des négociations le 14 février 2000. Ainsi, un conseil conjoint réuni au plus haut niveau pourrait avaliser l'accord à Lisbonne en marge du Conseil européen des 23 et 24 mars prochain. Le président Zedillo a d'ores et déjà été invité à se rendre au Portugal à cette occasion. L'accord, qui ne nécessitera pas de ratifications nationales, pourrait entrer en vigueur dès le 1er juillet prochain. Incontestablement, ce rapprochement aura des conséquences importantes sur le volume des investissements européens au Mexique. Manuel Sanchez Gonzalez, directeur économique de Bancomer de Mexico, estime que cet accord pourrait apporter 2 milliards de dollars d'investissements étrangers par an au Mexique. Ainsi, l'accord que nous examinons aujourd'hui paraît particulièrement opportun dans ce contexte de rapprochement. III - L'ACCORD D'INVESTISSEMENTS DU 12 NOVEMBRE 1998 : UN MOYEN DE LA MISE EN PLACE D'UN VÉRITABLE PARTENARIAT A l'image des quelque 85 accords que la France a d'ores et déjà conclus avec des pays très divers, cet accord d'investissements reprend les grands principes du droit international dont l'application permettra d'établir un cadre juridique sûr qui favorisera l'activité des entreprises françaises au Mexique. Le modèle type des conventions d'investissements que reprend le présent accord n'est certes pas parfait : certains risques réels courus par les investisseurs sont mal pris en compte, par exemple vis à vis des risques d'expropriation déguisée (imposition prohibitive des bénéfices par exemple) ou en ce qui concerne certaines pratiques restrictives ou discriminatoires des pays d'accueil (obligation de partenariat local, pratiques discriminatoires dans le cadre des marchés publics...). Cependant, le Mexique, en tant que membre de l'OCDE, ne présente pas de risques majeurs pour les investisseurs. L'accord est conclu pour une durée initiale de dix ans. Au-delà de cette période, il reste en vigueur tant qu'il n'a pas été dénoncé. La définition des principaux termes utilisés est classique (article premier) et le champ d'application géographique et temporel (article 2) suffisamment large pour que les accords s'appliquent à tous les investissements réalisés par les nationaux ou sociétés de chaque partie quelle que soit leur date de réalisation dès lors qu'ils ont été réalisés en conformité avec les lois et règlements du pays hôte concerné. Le principe de l'encouragement des investissements de chaque Partie est également traditionnel, tout comme l'octroi aux investisseurs d'un traitement juste et équitable, conforme au droit international et au moins égal au traitement accordé aux nationaux ou à celui de la nation la plus favorisée (articles 3 et 4). Les deux exceptions habituelles subsistent cependant : - ce traitement ne s'étend pas aux privilèges consentis par l'une ou l'autre des parties par effet de sa participation à une zone de libre-échange, une union douanière, un marché commun ou toute autre forme d'organisation régionale ; - les questions fiscales sont également exclues de ce traitement. Les mesures de dépossession arbitraires ou discriminatoires sont a priori exclues. Dans le cas d'une expropriation, une indemnité prompte et adéquate est prévue. Des mesures de compensation sont également prévues en cas de sinistres ou de dommages provoqués par les événements politiques, guerre ou conflit armé par exemple (articles 5 et 6). En cas de différend entre l'investisseur et le pays d'accueil, le recours à une procédure d'arbitrage international (article 9) est encadré. Il en va de même pour la procédure de règlement des litiges (article 11) pouvant surgir entre les parties contractantes pour l'interprétation et l'application de l'un ou l'autre des accords. Le libre transfert des revenus et du produit de la liquidation des investissements est garanti (article 7). Les investissements dûment agréés par l'Etat d'accueil peuvent bénéficier d'une garantie de l'Etat (article 8) dont l'investisseur est un ressortissant. Par ailleurs, le principe de la subrogation de l'un des Etats dans les droits et actions des bénéficiaires de la garantie accordée est posé. Les engagements particuliers pris en matière d'investissements par l'une des parties à l'égard des investisseurs de l'autre partie prévalent sur l'accord concerné dès lors que leurs dispositions sont plus favorables (article 10). Seul pays d'Amérique latine à avoir bénéficié d'une croissance importante en 1999, le Mexique a incontestablement réussi à rebondir après la grave crise financière de 1994-95. Pour la première fois depuis longtemps, un mandat présidentiel, celui de M. Ernesto Zedillo, semble s'achever sans crise majeure, même si l'occupation de l'Université de Mexico n'a cessé que par l'intervention de la police. En tout état de cause, le Mexique évolue et se modernise, les élections présidentielles de juillet devraient le montrer. La France et l'Europe se doivent donc de développer leur présence dans ce marché de plus de 100 millions d'habitants. Pour toutes ces raisons, votre Rapporteur vous recommande d'adopter le présent projet de loi. La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 1er mars 2000. Après l'exposé du Rapporteur, M. Pierre Brana a insisté sur les propos du Rapporteur concernant l'inégale répartition des fruits de la croissance. Il a souligné que la violence dans le Chiapas ne cessera que lorsque les inégalités se réduiront. Mme Odette Trupin, Présidente, s'est félicitée de cet accord à un moment où le Mexique connaît une véritable ébullition démocratique. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1928). * * * La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi. NB : Le texte de l'accord figure en annexe au projet de loi (n° 1928). © Assemblée nationale |
