Document mis en distribution le 15 janvier 2001  N° 2856 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 janvier 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, PAR M. BERNARD DEROSIER, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 2564, 2614 et T.A 561. 2e lecture : 2685. Sénat : 1re lecture : 16, 47 et T.A. 18 (2000-2001). Président de la République. La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léo Andy, M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Jean-Claude Decagny, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Pierre Frogier, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Louis Mermaz, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Vincent Peillon, M. Dominique Perben, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane. INTRODUCTION 5 1. Des mesures techniques relativement consensuelles 5 2. Un désaccord ciblé sur des initiatives d'origine parlementaire 7 a) Le pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel 7 b) La procédure de réexamen des comptes de campagne 8 c) Le parrainage des candidats 8 d) L'âge d'éligibilité du président de la République 8 EXAMEN DES ARTICLES 11 Article premier (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel) : Rattachement départemental des membres des Conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse - Extension de la liste des élus habilités à présenter un candidat 11 Article 2 (art. 3 de la loi n° 62-1292 précitée) : Actualisation - Âge d'éligibilité -Conversion en euros - Interdiction des prêts et avances remboursables par des personnes physiques - Prise en compte des frais d'expertise-comptable - Pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel - Dissolution des associations de financement et cessation des fonctions des mandataires financiers 13 Article 3 bis (art. 3 de la loi n° 62-1292 précitée) : Procédure de réexamen des comptes de campagne 15 Article 4 (art. 3 de la loi n° 62-1292 précitée) : Remboursement forfaitaire des dépenses de campagne : conversion en euros ; modification du plafond de remboursement ; pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel 17 Articles additionnels après l'article 4 (art. 3, 6 et 7 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) : Dispositions statutaires relatives aux membres du Conseil constitutionnel 20 Article 4 bis (art. 16 de la loi organique n° 79-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République) : Conversion en euros 21 Article 5 : Entrée en vigueur de certaines dispositions 22 TABLEAU COMPARATIF 23 MESDAMES, MESSIEURS, Le présent projet de loi organique, qui est soumis, en deuxième lecture, à l'Assemblée nationale, renforce les règles applicables à l'organisation de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, en ce qui concerne son financement, la transparence des opérations de vote et le contrôle du respect des obligations légales. Les mesures dont il propose la mise en _uvre résultent, en grande partie, de recommandations formulées par le Conseil constitutionnel en décembre 1995 et au mois de juillet de l'année en cours (1). Le projet de loi initial comptait cinq articles. Au terme de la première lecture, un seul a été voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. Deux articles additionnels ont été adoptés, dont un à l'Assemblée nationale, que le Sénat a d'ailleurs supprimé. Ce maigre bilan n'est pas le révélateur d'un désaccord de principe sur les mesures proposées par le Gouvernement, dont l'opportunité n'est pas contestée : elles ne font guère l'objet que d'ajustements de nature technique ou de coordination. C'est en fait sur les initiatives prises par l'Assemblée nationale que des différences d'appréciation existent : bien que le Gouvernement s'en soit remis, de façon systématique, à la sagesse du Parlement, alors qu'il est de bon ton de dénoncer le peu de place laissé par les exécutifs successifs aux propositions d'origine parlementaire, le Sénat s'est opposé à leur adoption. 1. Des mesures techniques relativement consensuelles Le projet de loi tendait à mettre en _uvre des mesures essentiellement techniques destinées à adapter les conditions d'organisation de la campagne présidentielle. Leur contenu est rappelé ci-après. - La définition d'un critère de rattachement départemental pour les conseillers régionaux et les membres de l'Assemblée de Corse (dernier alinéa de l'article 1er). On rappellera que ce lien étant rendu nécessaire par les termes mêmes de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, qui fait référence à l'origine départementale des soutiens dont toute personne désireuse de faire acte de candidature à l'élection présidentielle doit bénéficier : 500 signatures d'élus d'au moins trente départements ou territoires d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou territoire. - L'actualisation de certaines références au code électoral, devenues obsolètes (deuxième alinéa de l'article 2). Le Sénat a étendu le champ de cette actualisation en prenant en compte des modifications récemment intervenues par voie d'ordonnance. - La conversion en euros des montants, libellés en francs, relatifs aux comptes de campagne (troisième alinéa de l'article 2 et deuxième alinéa de l'article 4). Le Sénat a étendu cette conversion au montant de l'amende prévue en cas d'infraction aux dispositions de la loi du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France (article 4 bis). - L'interdiction de l'octroi de prêts et avances remboursables par des personnes physiques (quatrième alinéa de l'article 2). - La possibilité de faire figurer, dans les comptes de campagne, les frais d'expertise comptable (cinquième alinéa de l'article 2). - L'allongement du délai prévu pour la dissolution des associations de financement et la cessation des fonctions des mandataires financiers (dernier alinéa de l'article 2). - La suppression des dernières références aux dons des personnes morales (paragraphe II de l'article 3, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées). - La levée du secret professionnel auquel sont tenus les agents de l'administration des impôts à l'égard des membres du Conseil constitutionnel et de ses rapporteurs adjoints, dans le cadre du contrôle des comptes de campagne (paragraphe III de l'article 3, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées). - Le relèvement, de 25 % à 50 %, du pourcentage du plafond des dépenses de campagne qui donne lieu à un remboursement pour les candidats qui obtiennent plus de 5 % des suffrages exprimés au premier tour de l'élection présidentielle (paragraphe II de l'article 4) (2). A l'exception de l'article 3, ces différentes propositions demeurent en discussion, mais uniquement en raison de modifications d'ordre technique ou de portée formelle : les deux assemblées ont confirmé leur bien-fondé. 2. Un désaccord ciblé sur des initiatives d'origine parlementaire Quatre dispositions font l'objet d'un désaccord tranché : elles correspondent à un nombre équivalent d'amendements adoptés, en première lecture, par l'Assemblée nationale. a) Le pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel A la demande du Conseil constitutionnel, le Gouvernement a souhaité conférer au juge de l'élection présidentielle un pouvoir d'appréciation pour l'application des sanctions prévues à l'encontre des candidats qui ne respectent pas la législation sur l'organisation et le financement de ce scrutin, c'est-à-dire : - le reversement au Trésor public d'une somme égale au montant du dépassement éventuellement constaté par rapport aux plafonds de dépenses autorisés par la loi (article 2) ; - la privation du remboursement forfaitaire des dépenses électorales, en cas de non transmission ou de rejet du compte de campagne, ou de dépassement des plafonds de dépenses (article 4). Il s'agit, en fait, des seules dispositions du projet de loi initial dont l'Assemblée nationale a contesté le bien-fondé. Elles ont été supprimées, à l'initiative du rapporteur. Les députés ont considéré, en effet, qu'à des règles claires devaient correspondre des sanctions précises, en cas de non-respect des obligations légales. L'Assemblée nationale a aussi fait valoir qu'un tel pouvoir d'appréciation n'avait pas été conféré au juge de l'élection des députés, à l'encontre desquels est prévue, de surcroît, une peine d'inéligibilité qui n'existe pas pour les candidats à l'élection présidentielle. Le Sénat n'a pas partagé ce point de vue et a rétabli les dispositions précitées du projet de loi initial, tout en les encadrant plus strictement, de sorte que le Conseil constitutionnel ne puisse user de son pouvoir d'appréciation que pour les infractions non intentionnelles « et » de portée très réduite. Les deux conditions deviendraient donc cumulatives et non plus alternatives. b) La procédure de réexamen des comptes de campagne A l'initiative de M. Arnaud Montebourg, l'Assemblée nationale a institué une procédure tendant à permettre au Conseil constitutionnel de réexaminer les comptes de campagne d'un candidat à une élection présidentielle lorsque, dans un délai de trois ans, des faits nouveaux, de nature à modifier sa première décision, apparaissent à l'occasion d'une procédure judiciaire. Le Sénat a supprimé cette disposition, qu'il a jugée inopportune et contraire à la Constitution. c) Le parrainage des candidats A l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a étendu la liste des personnes habilitées à soutenir une candidature à l'élection présidentielle. Sont désormais également visés : les maires délégués des communes associées ; les maires des arrondissements de Lyon ou de Marseille ; les présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération ou des communautés de communes ; les ressortissants français membres du Parlement européen. Le Sénat a souhaité que seuls les députés européens français élus en France bénéficient de cette nouvelle compétence. d) L'âge d'éligibilité du président de la République L'Assemblée nationale a profité de la réactualisation de certaines références au code électoral pour abaisser à 18 ans l'âge requis pour être candidat à une élection présidentielle, afin de faire coïncider la majorité civile et la majorité politique. Cette démarche s'inscrit dans le prolongement de précédentes initiatives initiées dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions (loi n° 2000-295 du 5 avril 2000). Le Sénat a supprimé cette disposition. * * * Après la présentation de son rapport, le rapporteur a regretté que le Sénat soit revenu, à l'occasion de l'examen, en première lecture, de ce projet de loi organique, sur la quasi-totalité des modifications que l'Assemblée nationale lui avait apportées. Dans ce contexte, et après avoir rappelé que le Gouvernement n'avait pas déclaré l'urgence pour l'examen de ce projet de loi, il a indiqué qu'il s'en tiendrait, lui aussi, à une position de principe, tendant à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. * * * Article premier Le présent article propose de modifier et de compléter les deuxième et troisième alinéas du paragraphe I de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Dans le projet de loi initial, cet article n'avait qu'un seul objet : définir un critère de rattachement départemental pour les conseillers régionaux et les membres de l'Assemblée de Corse. En effet, le mode d'élection de ces deux catégories d'élus ne permet plus d'établir ce lien (3), qui est pourtant nécessaire pour l'application de la législation relative à la présentation des candidatures à l'élection présidentielle : cinq cents signatures doivent être recueillies, émanant d'élus d'au moins trente départements ou territoires d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou territoire. Le Gouvernement a donc proposé que, comme le suggérait le Conseil constitutionnel, pour l'application des dispositions relatives à la présentation des candidats, les conseillers régionaux et les conseillers de l'Assemblée de Corse soient « réputés » être les élus des départements entre lesquels ils sont répartis pour la constitution du collège électoral sénatorial, selon les modalités prévues aux articles L. 293-1 et 293-2 du code électoral. Cette solution n'a pas été contestée en première lecture, ni à l'Assemblée nationale, ni au Sénat. En revanche, l'Assemblée nationale a souhaité, à l'occasion de cette première lecture et à l'initiative du rapporteur, que la liste des catégories d'élus qui sont habilités à soutenir la présentation d'un candidat à l'élection présidentielle soit complétée, de façon à viser également les 746 maires délégués des communes associées, les 17 maires des arrondissements de Lyon et de Marseille (les 20 maires des arrondissements de Paris ayant déjà cette compétence en leur qualité de conseillers de Paris), les présidents des organes délibérants des 12 communautés urbaines, des 50 communautés d'agglomération et des 1 494 communautés de communes, ainsi que les ressortissants français membres du Parlement européen. Pour l'application de la législation précitée relative à la présentation des candidatures, ces derniers seront réputés être élus, comme les sénateurs représentant les Français établis hors de France et les membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger, dans un même département. Le Sénat a approuvé cette initiative. Il a toutefois apporté au dispositif retenu par l'Assemblée nationale les deux modifications suivantes : · La première, adoptée contre l'avis du Gouvernement, prévoit que les députés européens devront, pour pouvoir soutenir une candidature à l'élection présidentielle, non seulement être Français, mais également être élus en France. Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Christian Bonnet, a considéré que : « La représentativité des élus parrainant un candidat est assise sur les suffrages qu'ils ont recueillis auprès des électeurs français ». Le ministre de l'intérieur a estimé, pour sa part, mais sans parvenir à convaincre le Sénat, que : « Tous les députés européens français, quel que soit leur lieu d'élection, doivent pouvoir disposer sans discrimination d'un pouvoir de présentation ». La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, de façon à ce que tous les députés européens français puissent soutenir une candidature à l'élection présidentielle, quel que soit le lieu de leur élection (amendement n° 1). · La seconde modification a simplement consisté à adapter la terminologie du texte proposé à l'évolution récente (Nouvelle-Calédonie) ou envisagée (Polynésie française) du statut de certaines collectivités d'outre-mer. La Commission a adopté l'article premier ainsi modifié. Article 2 Le présent article propose de modifier les trois premiers alinéas de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, afin de procéder à divers ajustements de la législation afférente à la campagne présidentielle, pour la plupart recommandés par le Conseil constitutionnel. Il s'agit : d'actualiser certaines références au code électoral ; de convertir en euros les plafonds des dépenses électorales ; d'interdire les prêts et avances remboursables par des personnes physiques ; d'intégrer dans les comptes de campagne les frais d'expertise comptable ; de conférer au Conseil constitutionnel un pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les sanctions applicables à un candidat dont le compte de campagne excède les limites de dépenses autorisées ; de reporter la date de dissolution ou de cessation des fonctions des associations de financement et des mandataires financiers. En première lecture, l'Assemblée nationale a approuvé ces mesures de nature essentiellement technique, à l'exception de la dévolution au Conseil constitutionnel d'un pouvoir d'appréciation lui permettant, le cas échéant, de ne pas exiger d'un candidat qui aurait excédé les limites de dépenses autorisées le versement au Trésor public d'une somme égale au montant du dépassement constaté. L'Assemblée nationale a également profité de l'actualisation des références au code électoral pour abaisser à dix-huit ans, au lieu de vingt-trois, la limite d'âge requise pour être candidat à une élection présidentielle. Cette initiative s'inscrit dans le prolongement d'une orientation déjà défendue à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux, tendant à faire coïncider, pour le plus grand nombre d'élections possible, la majorité civile et la majorité politique. On rappellera que seule l'opposition du Sénat avait empêché l'aboutissement de cette démarche en ce qui concerne l'élection des députés et des sénateurs. Le Sénat a approuvé les mesures proposées par le Gouvernement mais a supprimé les deux modifications précitées introduites par l'Assemblée nationale. · S'agissant de la limite d'âge exigée pour être candidat à une élection présidentielle, le Sénat a jugé peu sérieuse, inintéressante, irresponsable et éloignée des préoccupations des jeunes la proposition de l'Assemblée nationale. Il a donc maintenu à 23 ans l'âge d'éligibilité du Président de la République. Il a, par ailleurs, pris en compte l'insertion, dans le code électoral, par l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer, de nouvelles dispositions. L'examen en deuxième lecture de ce projet de loi permet au rapporteur de rassurer le Sénat sur le sérieux de la proposition de l'Assemblée nationale tendant à abaisser l'âge à partir duquel il est possible de faire acte de candidature à une élection présidentielle. Sans doute cet âge est-il fixé, respectivement, à vingt-trois et trente-cinq ans pour les députés et les sénateurs. Mais le paradoxe n'est qu'apparent : le rapporteur est favorable à l'abaissement à dix-huit ans de l'éligibilité pour toutes les élections. Le sens de cette mesure a d'ailleurs été parfaitement résumé, en séance, à l'occasion de la première lecture, par le président de la Commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Bernard Roman : « Le sujet est très sérieux et je regrette que certains le traitent sur le ton de la plaisanterie. (...) La disposition proposée aujourd'hui (...) m'évitera d'être mal à l'aise quand je m'adresse aux jeunes citoyens. Actuellement, en effet, si je peux leur indiquer que la citoyenneté est constituée à la fois de devoirs et de droits, je dois préciser que s'ils ont tous les devoirs des citoyens, ils en ont tous les droits, sauf celui de se présenter à certaines élections. (...) Créons une majorité qui donne des droits et des devoirs, tous les devoirs et tous les droits. Je crois que les jeunes s'y retrouveront » (4). De toute évidence, cette initiative va dans le sens des évolutions profondes de notre société. Exclure les jeunes de la plénitude des prérogatives de la citoyenneté politique pourrait d'ailleurs les conduire à s'interroger sur l'âge, parfois excessif, de leurs élus... A cet égard, les propositions de loi nos 71 et 72 présentées, au Sénat, par M. Bernard Fournier, qui tendent à instituer une limite d'âge pour faire acte de candidature à l'ensemble des élections, fixée à 75 ans dans un premier temps, pourraient être de nature à faire réfléchir ceux qui s'opposent encore à la coïncidence des majorités civile et politique. La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, en abaissant, de 23 à 18 ans, l'âge requis pour faire acte de candidature et être éligible à l'élection présidentielle (amendement n° 2). · S'agissant du pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel, le Sénat a également approuvé, contrairement à la majorité de l'Assemblée nationale, la proposition du Gouvernement tendant à permettre à celui-ci de fixer, « dans la limite du dépassement constaté », la somme que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Il a invoqué la nécessité d'introduire une certaine souplesse dans le dispositif et a observé que celle-ci permettrait au Conseil constitutionnel non pas de dispenser un candidat de tout reversement, mais de lui imposer, le cas échéant, un reversement inférieur à la différence entre le plafond autorisé et le dépassement constaté : « Le pouvoir d'appréciation porte non pas sur le principe du versement, mais sur son montant », a indiqué, en séance, M. Christian Bonnet. Le rapporteur considère, toutefois, que le principe de l'automaticité de la sanction est le moins susceptible de produire des effets contraires à l'équité (voir également son commentaire de l'article 4 du présent projet de loi). Il persiste à penser qu'il n'est pas opportun d'assouplir les sanctions applicables en ce qui concerne l'élection présidentielle, alors même que pour celle-ci et contrairement aux autres élections, il n'existe pas de sanction d'inéligibilité ou d'annulation de l'élection du candidat fautif. Sans doute la campagne présidentielle est-elle particulière en ce qu'elle se déroule sur l'ensemble du territoire et mobilise des moyens humains et financiers considérables. Mais la transparence exige des règles strictes : il appartient aux candidats de conserver, par rapport aux plafonds de dépenses, une marge suffisante pour se prémunir des conséquences dommageables d'une éventuelle réévaluation de leur compte de campagne par le Conseil constitutionnel. La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture (amendement n° 3). Puis la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Article 3 bis Le présent article résulte d'un amendement présenté, en première lecture, par M. Arnaud Montebourg, et adopté par l'Assemblée nationale. Il tend à permettre au Conseil constitutionnel de procéder, dans un délai de trois ans à compter de la décision qu'il rend sur le compte de campagne d'un candidat à l'élection présidentielle, à un réexamen de ce compte, lorsque des faits nouveaux, de nature à modifier sa première décision, apparaissent à l'occasion d'une procédure judiciaire. En cas de dépassement du plafond des dépenses prévu par l'article L.52-11 du code électoral, le candidat concerné serait alors tenu de reverser au Trésor public une somme correspondant au remboursement dont il a bénéficié, majorée du montant de ce dépassement. Cette possibilité de réexamen procède d'un simple constat : le Conseil constitutionnel examine les comptes de campagne des candidats, à l'issue de l'élection présidentielle, dans des délais très brefs, sans avoir nécessairement ni le temps ni les moyens de prendre en compte ou de faire apparaître tous les éléments relatifs aux dépenses d'un candidat, et sans pouvoir prononcer de peine d'inéligibilité, contrairement à ce qui est prévu pour les autres élections. Des faits nouveaux peuvent apparaître postérieurement à sa décision. Dans ce contexte, l'institution d'une procédure de réexamen apparaît comme une mesure de bon sens, conforme au principe d'équité, qui renforcerait la transparence du financement de notre vie politique. Pourtant, elle a donné lieu, au Sénat, à des excès de langage que l'on ne peut que regretter. M. Michel Charasse a qualifié cette proposition d'« horrible » et « abominable ». De façon plus mesurée, le rapporteur de la Commission des lois du Sénat, M. Christian Bonnet, a essentiellement avancé des arguments constitutionnels. Il a considéré que la mesure votée par l'Assemblée nationale n'était pas conforme à l'article 62 de la Constitution, qui prévoit, dans son second alinéa, que : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Il a invoqué, à l'appui de son argumentation, les deux décisions présentées ci-après. - Décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992, rendue sur la loi n° 92-1017 du 24 septembre 1992 autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne : « Considérant que la compétence du Conseil constitutionnel est strictement délimitée par la Constitution ; qu'elle n'est susceptible d'être précisée et commentée par voie de loi organique que dans le respect des principes posés par le texte constitutionnel ; que le Conseil constitutionnel ne saurait être appelé à se prononcer au titre d'autres chefs de compétence que ceux qui sont expressément prévus par la Constitution ou la loi organique ». Il apparaît donc que le Conseil constitutionnel interprète de façon stricte ses propres compétences. - Décision n° 2000-2585 AN du 12 juillet 2000 (AN Paris 2ème circonscription) : « Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours », et qu'aucune disposition de la Constitution ne prévoit de recours en révision contre ses décisions ». En opposant ainsi une fin de non-recevoir à la requête présentée par Mme Lyne Cohen-Solal à propos des opérations électorales auxquelles il avait été procédé, les 25 mai et 1er juin 1997, dans la 2ème circonscription de Paris, pour la désignation d'un député, le Conseil constitutionnel a réaffirmé l'actualité d'une jurisprudence constante, tendant à exclure tout recours en révision contre ses décisions (voir, par exemple, les décisions 82-963 du 30 juillet 1982 et 96-2094/2095 du 12 juillet 1996). Mais la référence à ces principes omet le fait que, dans le dispositif proposé par l'Assemblée nationale, il est prévu que le réexamen des comptes procède d'une initiative du Conseil constitutionnel lui-même, sur le fondement d'éléments graves et concordants révélés par une enquête judiciaire. Ce choix de procédure était destiné, précisément, à contourner l'obstacle de l'article 62 de la Constitution et les objections, prévisibles, du Sénat. En tout état de cause, on rappellera que ce projet de loi est de caractère organique et qu'il sera donc de droit soumis à l'examen du Conseil constitutionnel, qui appréciera, souverainement, la constitutionnalité de cette disposition. La Commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à rétablir cet article. M. Pascal Clément a jugé que cette proposition était honteuse et irréaliste car la sanction prévue, qui est la restitution du remboursement des dépenses électorales, est disproportionnée et hors de portée pour une personne physique. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 4), rétablissant ainsi l'article 3 bis dans le texte adopté en première lecture. Article 4 Le présent article propose de modifier les deuxième, troisième et quatrième alinéas du paragraphe V de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relatifs au remboursement forfaitaire des dépenses de campagne. Il s'agit : - de convertir en euros le montant, actuellement libellé en francs, du remboursement forfaitaire versé par l'Etat aux candidats du premier tour de l'élection présidentielle, à titre d'avance sur le remboursement de leurs dépenses de campagne ; - de modifier le plafond de remboursement des dépenses de campagne, en portant du quart à la moitié de celui-ci la somme qui est versée aux candidats qui obtiennent plus de 5 % du total des suffrages exprimés au premier tour de l'élection ; - de conférer au Conseil constitutionnel un pouvoir d'appréciation tendant à lui permettre de ne pas priver de façon automatique du remboursement de leurs dépenses de campagne les candidats qui ont commis certaines infractions à la législation sur le financement des campagnes électorales (dépassement du plafond, non-transmission du compte au Conseil, méconnaissance de certaines dispositions du code électoral) ou ceux dont le compte de campagne a été rejeté. Les modifications apportées à cet article portent exclusivement sur ce pouvoir d'appréciation. Initialement, le Gouvernement proposait qu'il puisse être mis en _uvre à l'égard des candidats qui commettraient des infractions « non intentionnelles ou de portée très réduite ». Cette mesure complétait celle qui figure à l'article 2 du présent projet de loi en ce qui concerne la possibilité, pour le Conseil constitutionnel, d'apprécier le montant que le candidat qui dépasse le plafond autorisé doit verser au Trésor public (voir le commentaire de cet article, supra). L'Assemblée nationale a supprimé, à l'initiative du rapporteur, ce nouveau pouvoir d'appréciation, en observant que les sanctions prévues à l'encontre d'un candidat à l'élection présidentielle qui ne respecte pas les plafonds prévus par la loi en matière de dépenses de campagne sont déjà plus modestes que celles qui s'appliquent dans le cadre des autres élections. Pour les députés, l'article L.O. 128 prévoit, en effet, que : « Est inéligible pendant un an celui qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 52-12 et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Peut également être déclaré inéligible, pour la même durée, celui qui a dépassé le plafond des dépenses électorales tel qu'il résulte de l'article L. 52-11 ». Pour les autres élections, l'article L. 118-3 du code électoral prévoit également une sanction d'inéligibilité, le juge disposant, toutefois, de la possibilité de prendre en compte la bonne foi du candidat, depuis la loi n° 96-300 du 10 avril 1996 tendant à préciser la portée de l'incompatibilité entre la situation de candidat et la fonction de membre d'une association de financement électorale ou de mandataire financier. Or, ces dispositions ne s'appliquent pas à l'élection présidentielle. A l'absence de sanction électorale s'ajouterait, désormais, la possibilité pour le Conseil constitutionnel de ne pas prononcer automatiquement la privation du remboursement public des dépenses de campagne, perspective pourtant dissuasive pour des raisons autant morales, et donc politiques, que pécuniaires. Le Sénat n'a pas contesté qu'il existe une différence de traitement selon la nature des élections mais il a considéré, comme cela a déjà été dit, que : « La différence de régime pouvait se justifier par la nature particulière de l'élection présidentielle, le coût d'une campagne nationale ne pouvant pas être maîtrisé dans les mêmes conditions que celui de la campagne conduite dans une circonscription déterminée ». Dans le même temps, il admettait que : « Ce pouvoir d'appréciation devrait être plus strictement encadré que ne le prévoyait le projet de loi organique initial » (5). Sur la suggestion de M. Robert Badinter, il a donc proposé que le Conseil constitutionnel dispose effectivement d'un pouvoir d'appréciation, mais uniquement dans les cas où la méconnaissance de la législation relative aux comptes de campagne serait « non intentionnelle et [au lieu de : « ou »] de portée très réduite ». Autrement dit, les deux conditions seraient désormais cumulatives et non plus alternatives. Le Gouvernement a rendu un avis favorable sur cette proposition : « Outre le fait qu'il ne concernerait, dans ces conditions, qu'un nombre très limité de cas, ce dispositif permettrait d'éviter d'appliquer la sanction disproportionnée du non-remboursement de sommes au demeurant très importantes pour des irrégularités mineures (...). Pour autant, la double condition mise au pouvoir d'appréciation du Conseil constitutionnel est de nature à inciter les candidats à un réel contrôle des initiatives prises lors de la campagne » (6). Pourtant, si le texte adopté par le Sénat améliore, de toute évidence, la disposition proposée par le projet initial, le rapporteur considère qu'il est préférable de s'en tenir à une application stricte et rigoureuse de la loi. Encore une fois, ceci incitera fortement les candidats à conserver une marge significative par rapport aux plafonds de dépenses, afin de ne pas être à la merci du rétablissement d'un simple appel téléphonique ou d'un fax non pris en compte, pour reprendre des exemples avancés, sans doute de façon quelque peu ironique, au Sénat, par M. Michel Charasse. La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture (amendement n° 5), rétablissant ainsi l'article 4 dans le texte adopté en première lecture. Articles additionnels après l'article 4 La Commission a examiné deux amendements présentés par M. René Dosière prévoyant, d'une part, que les membres du Conseil constitutionnel ne peuvent donner aucune consultation, y compris sur les questions qui ne relèvent pas de la compétence du Conseil, et, d'autre part, que les indemnités qu'ils perçoivent sont imposables pour la totalité de leur montant à l'impôt sur le revenu. M. René Dosière a expliqué qu'il s'agissait de conforter l'indépendance des membres du Conseil constitutionnel, en renforçant le régime des incompatibilités professionnelles auquel ils sont soumis, et de leur appliquer les règles de droit commun en matière fiscale, en supprimant la possibilité qui leur est offerte de soustraire à l'impôt sur le revenu la moitié de leurs indemnités. M. Pascal Clément a jugé ces propositions choquantes et politiquement inacceptables, dès lors qu'elles surviennent peu de temps après que le Conseil constitutionnel ait rendu plusieurs décisions défavorables à l'actuelle majorité et qu'elles peuvent donc être analysées comme des mesures de rétorsion. Mme Nicole Catala a approuvé ce point de vue et a ajouté qu'en matière de consultation, il était tout aussi anormal que le Gouvernement se permette de prendre officieusement l'attache du Conseil constitutionnel sur certains textes avant même qu'ils ne soient présentées au Parlement, comme il semble l'avoir déjà fait, d'après certains articles de presse. M. Arnaud Montebourg a considéré que l'adoption de ces deux amendements permettrait, en fait, de rétablir l'autorité du Conseil constitutionnel, qui a été fragilisée au cours de la période récente et dont les délibérations ont parfois été manipulées. Le rapporteur a contesté que ces amendements puissent être considérés comme étrangers à l'objet du projet de loi, puisque celui-ci résulte d'observations du Conseil constitutionnel lui-même. Il a jugé que ce texte portait de façon évidente sur les relations entre le pouvoir exécutif, le Parlement et le Conseil constitutionnel. S'agissant du contexte dans lequel ces amendements sont examinés, il a récusé tout lien avec des décisions rendues récemment par le Conseil constitutionnel. Il a observé qu'un tel amalgame rendrait d'ailleurs impossible toute modification du statut des membres de cette instance, dans la mesure où le Conseil constitutionnel rend des décisions tout au long de l'année. Il s'est donc déclaré favorable à ces amendements dès lors que leur objet est de préserver le Conseil constitutionnel et de conforter son indépendance. La Commission a adopté ces amendements (amendements nos 6 et 7). Article 4 bis Le présent article a été introduit, au Sénat, par un amendement du rapporteur de sa Commission des lois. Il tend à convertir en euros le montant prévu à l'article 16 de la loi organique n° 79-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, qui prévoit une amende de 500 000 F en cas d'infraction aux dispositions prévues par cette loi organique. Le montant précité est donc remplacé par la somme de 75 000 euros. Cette conversion est opérée, comme les autres opérations de même nature mises en _uvre par le présent projet de loi, sur le fondement des règles édictées par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs (7), qui prescrivent une application du taux de conversion officiel de 6,55957 F, tout en admettant, par souci de lisibilité, une capacité d'arrondissement en ce qui concerne les décimales. Cette mesure, sur laquelle le Gouvernement a naturellement rendu un avis favorable, est effectivement opportune. La Commission a adopté cet article sans modification. Article 5 Cet article fixe la date d'entrée en vigueur de certaines mesures proposées par le présent projet de loi organique. Les nouvelles règles de rattachement départemental des membres des conseils régionaux, pour l'application de la législation relative à la présentation des candidats, entreront en vigueur à la date du prochain renouvellement de chaque conseil régional, prévu en 2004 ou, le cas échéant, à la suite de la dissolution d'un conseil régional intervenant avant cette date. L'Assemblée de Corse, quant à elle, procédera à cette répartition dans le mois qui suivra la publication du présent projet de loi. Les modifications apportées par les articles 2 et 4 du présent projet de loi organique aux deuxièmes alinéas du II et du V de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, à savoir la conversion en euros des plafonds de dépenses électorales relatifs à l'élection présidentielle, d'une part, et de l'avance sur le remboursement forfaitaire qui est accordée à tout candidat au premier tour de cette élection, d'autre part, entreront en vigueur le 1er janvier 2002, date de remplacement définitif et complet du franc par l'euro. Le Sénat a toutefois modifié cet article afin de prendre en compte la conversion en euros du montant de l'amende prévue à l'article 16 de la loi organique n° 79-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République (article 4 bis). La Commission a adopté cet article sans modification. * * * La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi organique n° 2564, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
2856 -Rapport de M. Bernard Derosier : élection du Président de la République au suffrage universel (commission des lois) () Voir les J.O. des 15 décembre 1995 et 23 juillet 2000. () On rappellera, toutefois, que ce pourcentage avait été porté à 36 % du plafond, à titre transitoire, pour l'élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 1995. () Si cette situation remonte à 1991 pour les membres de l'Assemblée de Corse, elle résulte, pour les conseillers régionaux, de la loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseillers régionaux. Celle-ci a substitué, en ce qui les concerne, à l'ancien scrutin proportionnel dans le cadre départemental, un nouveau mode de scrutin, inspiré de celui en vigueur pour l'élection des conseillers municipaux des villes de plus de 3 500 habitants, dans un cadre désormais régional. () J.O. Assemblée nationale, 2ème séance du 10 octobre 2000, pages 6606-6607. () J.O. Sénat, séance du 31 octobre 2000, page 5621. () J.O. du 22 septembre 2000. Voir également la loi n° 2000-517 du 15 juin 2000 portant habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs. © Assemblée nationale |
