Document mis en distribution le 5 février 2001  N° 2904 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 31 janvier 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) SUR LA PROPOSITION DE LOI, MODIFIÉE PAR LE SÉNAT EN DEUXIEME LECTURE, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire, de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques, PAR M. André ASCHIERI, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1ère lecture : 2279, 2321 et T.A. 500. 2ème lecture : 2612, 2783 et T.A. 590. Commission mixte paritaire : 2872 Nouvelle lecture : 2861 Sénat : 1ère lecture : 318, 476 (1999-2000) et T.A. 2 (2000-2001). 2ème lecture : 140, 169 (2000-2001) et T.A. 58 (2000-2001). Commission mixte paritaire : 194 (2000-2001). Environnement. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; M. André Aschieri, Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Danielle Bousquet, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, M. Guy Hermier, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Patrick Jeanne, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Alain Néri, M. Yves Nicolin, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Jean-Pierre Pernot, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, Mme Catherine Picard, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Joseph Rossignol, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann. INTRODUCTION 9 TRAVAUX DE LA COMMISSION 11 TITRE II : AGENCE FRANCAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE PRÉVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS ET CHIMIQUES 11 Article 2 (chapitre V-1 nouveau du titre III du livre III du code de la santé publique, articles L.1335-3-1 à L.1335-3-5 nouveaux) : Création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale 11 Article L. 1335-3-1 du code de la santé publique 12 Article 2 bis A nouveau : Affectation du produit des rémunérations pour services rendus de l'INERIS à l'Agence 14 TITRE III : DISPOSITIONS DIVERSES 14 Article 4 A : Fusion de l'OPRI et de l'IPSN 14 TITRE DE LA PROPOSITION DE LOI 15 TABLEAU COMPARATIF 13 L'Assemblée nationale est aujourd'hui saisie en troisième lecture de la proposition de loi tendant à la création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) après l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 17 janvier 2001. Au cours de sa séance du 11 janvier 2001, le Sénat a en effet adopté en deuxième lecture une version sensiblement différente de celle adoptée par l'Assemblée nationale le 12 décembre 2000, ce qui n'a pas permis d'élaborer un texte de compromis. Si la nécessité de développer une agence chargée de la sécurité sanitaire environnementale est reconnue par tous, force est de constater, après deux lectures dans chacune des assemblées, le maintien de fortes divergences sur les meilleurs moyens d'y parvenir. L'Assemblée nationale, constatant d'une part la carence existant en France en matière d'expertise sur les liens entre la santé et l'environnement et d'autre part le caractère hétérogène et incohérent des organismes qui interviennent, en ordre dispersé, directement ou indirectement, dans ce domaine, souhaite créer dans un premier temps une agence d'objectifs et de moyens capable de coordonner l'ensemble des organismes existants et d'organiser un pôle de compétence spécifique en matière de sécurité environnementale ; à court ou moyen terme, il est envisageable que cette agence intègre en son sein une partie ou la totalité de certains de ces organismes, ainsi qu'elle pourra elle-même le proposer dans le rapport qu'elle devra présenter au Gouvernement sur la rationalisation du système national d'expertise relevant de son domaine, prévu à l'article 3 de la présente proposition de loi. Le Sénat a préféré pour sa part proposer l'intégration immédiate de l'Institut national de l'environnement et des risques industriels (INERIS) dans l'AFSSE alors qu'une partie seulement de l'activité de cet institut concerne aujourd'hui l'expertise, que son domaine de compétence est limité aux seuls risques industriels et qu'aucun de ses services n'est en charge spécifiquement de la sécurité sanitaire environnementale. Sans parler des problèmes liées au statut de l'INERIS et de son personnel, cette intégration ne paraît pas possible à ce jour car elle risquerait de déséquilibrer l'agence dès sa création et de l'écarter de ses autres missions, étrangères à l'INERIS. Certes, le parallélisme parfait recherché par le Sénat avec les deux agences de sécurité sanitaire existantes des produits de santé et des aliments, créées par la loi du 18 juillet 1998, est séduisant mais semble difficile à réaliser dans l'immédiat ; mieux vaut agir de manière pragmatique et procéder par étapes car la situation en matière de santé environnementale est inédite : tout y est à créer et à imaginer. Le rapporteur suggère donc de commencer par fédérer les compétences en matière de sécurité environnementale autour de la future agence sans abandonner l'idée d'une intégration partielle ou intégrale de certains organismes existants dans un futur qui peut être très proche. A cette fin, il propose de revenir au texte de l'article 2 adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. A cette différence d'appréciation qui divise les deux assemblées s'ajoute l'exclusion, du champ de la fusion entre l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), prévue à l'article 4A, qui doit donner naissance à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), des activités de recherche en sûreté sur les réacteurs. Cette exclusion pose problème dans la mesure où la capacité d'expertise de ce futur institut sera d'autant plus grande que ses compétences en matière de recherche seront larges et indépendantes ; l'Assemblée nationale préfère donc que les missions exercées par le futur IRSN et les modalités de transfert de l'OPRI et de l'IPSN, ainsi que la tutelle du futur institut, soient déterminées par décret en Conseil d'Etat. Pour ces raisons, il est également souhaitable de revenir au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. En revanche, il faut se féliciter des rapprochements qui ont pu avoir lieu entre les deux assemblées aux cours des navettes successives : l'Assemblée nationale a ainsi suivi le Sénat sur la codification des dispositions de la présente proposition rattachées au nouveau code de la santé ; le Sénat a renoncé à financer la future agence par une partie du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et a également accepté le principe de création de l'IRSN. Soucieux que soit créée au plus vite la future Agence de sécurité sanitaire environnementale, le rapporteur propose de revenir intégralement au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. L'attente de nos concitoyens est croissante ; les problèmes qui justifient la création de cette agence sont de plus en plus graves et inquiétants ainsi que l'illustrent tristement le naufrage du Ievoly Sun, la crise liée à l'encéphalite spongiforme bovine ou encore la controverse récente sur les effets de l'uranium appauvri. Il est temps aujourd'hui de se donner les moyens de prévenir l'émergence de nouvelles crises. La commission a examiné en troisième et nouvelle lecture, sur le rapport de M. André Aschieri, la présente proposition de loi au cours de sa séance du mercredi 31 janvier 2001. Après l'exposé du rapporteur, la commission est passée à l'examen des articles restant en discussion. AGENCE FRANCAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE PRÉVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS ET CHIMIQUES Tirant la conséquence de l'intégration, dans la future agence de sécurité sanitaire environnementale, de l'Institut national de l'environnement et des risques industriels (INERIS) qu'il a prévue à l'article 2 de la présente proposition, le Sénat, à l'initiative de la commission des affaires sociales, a modifié le nom de la future agence pour qu'il mentionne expressément l'activité de « prévention des risques industriels et chimiques ». Opposé à cette intégration immédiate de l'INERIS pour des raisons qui seront ultérieurement exposées, le rapporteur propose de rétablir l'intitulé de la future agence tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première et deuxième lectures dans le titre dans l'ensemble de la présente proposition de loi. * La commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de revenir dans l'ensemble de la proposition de loi à la dénomination retenue dès la première lecture : « Agence française de sécurité sanitaire environnementale ». Article 2 Le Sénat a apporté plusieurs modifications de fond au dispositif créant l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Article L. 1335-3-1 du code de la santé publique Cet article définit le statut et les missions de l'Agence de sécurité sanitaire environnementale. Le premier alinéa confère à l'agence le statut d'établissement public de l'Etat placé sous la double tutelle des ministres de l'environnement et de la santé. Le deuxième alinéa définit la mission de l'agence : contribuer à assurer la sécurité sanitaire de l'environnement et évaluer les risques sanitaires liés à l'environnement. Suivant la proposition de sa commission des affaires sociales, le Sénat a fait le choix, comme en première lecture, de préciser la nature des risques sanitaires liés à l'environnement qui entrent dans le champ de compétence de l'AFSSE en indiquant qu'il pourrait s'agir de risques directs ou indirects, de nature physique, chimique ou biologique et relatifs à l'environnement naturel, professionnel ou domestique. Considérant qu'il est préférable de ne pas restreindre les missions de la future agence dans une énumération limitative, qui par nature ne peut être exhaustive, des risques relevant de sa compétence, le rapporteur propose de revenir au texte adopté par l'Assemblée nationale en première et deuxième lectures. Le troisième alinéa confie à l'agence un rôle de conseil technique et scientifique du Gouvernement. A l'initiative de la commission des affaires sociales et contre l'avis du Gouvernement, le Sénat a complété cette disposition pour tirer la conséquence de l'intégration, au sein de l'AFSSE, de l'INERIS, laquelle fait l'objet d'une modification ultérieure. Il a ainsi précisé l'intervention de l'agence en qualité d'appui et d'expert du Gouvernement pour l'application des mesures prévues par le code de l'environnement en matière de « milieux physiques » au livre II (eaux et milieu aquatique, air et atmosphère) et en matière de « prévention des pollutions, des risques et des nuisances » au livre V (installations classées pour la protection de l'environnement, substances chimiques, organismes génétiquement modifiés, déchets, etc). Cette disposition étant liée au choix d'intégrer immédiatement l'INERIS dans l'AFSSE, le rapporteur propose de la supprimer et de revenir ainsi au texte adopté par l'Assemblée nationale en première et deuxième lectures. Après le quatrième alinéa qui permet à l'AFSSE de passer des conventions de partenariat avec les services et établissements publics susceptibles de lui apporter leur expertise, le Sénat a ajouté, à l'initiative de la commission des affaires sociales et contre l'avis du Gouvernement, deux nouveaux alinéas prévoyant le transfert intégral de l'INERIS et de son personnel au sein de la future agence. Pour tenir compte de la différence de statut entre l'AFSSE, établissement public administratif et l'INERIS, établissement public industriel et commercial, le Sénat a affirmé dans son nouveau dispositif le maintien des droits des personnels de l'INERIS en matière de contrat de travail, de rémunération et de régime de retraite et a prévu la création d'une commission paritaire chargée du suivi des conséquences de ce transfert. Le rapporteur est opposé à cette intégration pour plusieurs raisons. L'INERIS n'intervient en effet que dans une partie du domaine d'action de la future AFSSE qui sera bien plus étendu que la seule couverture des risques industriels. Commencer par le seul transfert de l'INERIS conduirait ainsi à déséquilibrer l'agence dès sa création aux dépens de ses autres missions. Par ailleurs, il faut ajouter que l'activité de l'INERIS en matière d'expertise en santé environnementale est à ce jour extrêmement limitée. Elle ne concernerait à ce jour que 10 % des personnels et du budget de l'Institut. Cette intégration serait de plus prématurée car la grande hétérogénéité et dispersion des organismes intervenant aujourd'hui dans le champ de la sécurité sanitaire environnementale exige de commencer par coordonner l'intervention de ces organismes en les fédérant autour de l'AFFSE, avant d'étudier l'opportunité de transférer tout ou partie des compétences et des moyens de certains d'entre eux dans l'agence. C'est d'ailleurs l'un des rôles de celle-ci que de proposer au Gouvernement la rationalisation du système national d'expertise en matière de sécurité environnementale, ainsi que le prévoit l'article 3 de la présente proposition de loi. Le rapporteur propose donc de supprimer les cinquième et sixième alinéas introduits par le Sénat en deuxième lecture. * La commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de revenir à une rédaction plus large s'agissant des risques entrant dans le champ de compétences de l'agence afin de viser globalement les risques « liés à l'environnement ». La commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de supprimer les dispositions prévues par le Sénat dans cet article intégrant dans l'AFSSE l'Institut national de l'environnement et des risques industriels (l'INERIS). La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Article 2 bis A nouveau Cet article, introduit par le Sénat à l'initiative de la commission des affaires sociales contre l'avis du Gouvernement, affecte à l'agence de sécurité sanitaire environnementale pour une période transitoire de trois ans les rémunérations perçues par l'INERIS au titre des services rendus d'expertise et d'essais, le statut d'établissement public administratif de la future agence lui interdisant en théorie de bénéficier de telles ressources de nature commerciale. Cette disposition étant liée à l'intégration de l'INERIS dans l'agence, par cohérence avec sa position exprimée précédemment, le rapporteur propose la suppression de cet article. * La commission a adopté un amendement de suppression de cet article, présenté par le rapporteur. La commission a donc supprimé l'article 2 bis A nouveau. Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en deuxième lecture à l'initiative de son rapporteur, a pour objet de fusionner l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) au sein d'un même organisme dénommé : « Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire » (IRSN). Le Sénat a apporté deux modifications à ce dispositif : sur les propositions communes de MM. Henri Revol et Guy Fischer et contre l'avis du Gouvernement, il a d'abord exclu du champ de la fusion entre l'OPRI et l'IPSN les activités de recherche en sûreté sur les réacteurs puis a souhaité inscrire la quadruple tutelle des ministères de l'industrie, de la défense, de l'environnement et de la santé sur le futur IRSN dans le texte de loi. Le rapporteur est opposé à ces deux modifications. Il n'est d'abord pas souhaitable de limiter dans la loi la compétence du futur IRSN en lui ôtant arbitrairement un pan d'activités de recherche susceptible de renforcer sa capacité d'expertise. La recherche du futur institut ne portera pas bien sûr sur les réacteurs eux-mêmes, activité qui reste de la responsabilité de l'exploitant, mais bien sur la sûreté, la radioécologie et la radioprotection. Il convient donc de ne pas séparer les activités d'expertise des activités de recherche en matière de sûreté nucléaire. S'agissant des tutelles, l'Assemblée nationale avait préféré, dans le dispositif adopté en deuxième lecture, confier à un décret en Conseil d'Etat le soin de les préciser en fonction de la nature des missions qui seront précisément confiées à l'IRSN lors de la fusion de l'OPRI et de l'IPSN. Lors de la deuxième lecture de la présente proposition de loi au Sénat, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a annoncé qu'un arbitrage interministériel avait été rendu pour que la tutelle de l'IRSN soit confiée aux ministères chargés de la recherche, de l'industrie, de la santé et de l'environnement. Cet engagement public de la ministre satisfait pleinement le rapporteur qui préfère renvoyer au décret en Conseil d'Etat le soin de définir cette tutelle. * La commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de supprimer, au sein des compétences du futur Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) l'exclusion prévue par le Sénat des activités de recherche en sûreté sur les réacteurs ainsi que la mention des tutelles de cet institut. La commission a adopté l'article 4 A ainsi modifié. TITRE DE LA PROPOSITION DE LOI Le Sénat a retenu le titre d'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques. La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur de retour au titre retenu par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. La commission a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée. * En conséquence, et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter, en troisième et nouvelle lecture, la proposition de loi n° 2861. TABLEAU COMPARATIF ___
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