Document mis en distribution le 21 juin 2001  N° 3150 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 juin 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE (1) CHARGÉE D'EXAMINER LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉE PAR LE SÉNAT, relative aux lois de finances, PAR M. DIDIER MIGAUD, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : Première lecture : 2540, 2908 et T.A. 640. Deuxième lecture : 3139. Sénat : Première lecture : 226, 343 et T.A. 100 (2000-2001). Lois de finances. La Commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances est composée de : M. Raymond Forni, président ; M. Philippe Auberger, M. Jacques Brunhes, vice-présidents ; M. Jean-Jacques Jégou, M. Guy Lengagne, secrétaires ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Jean-Pierre Balligand, M. Jacques Barrot, M. Augustin Bonrepaux, M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, Mme Nicole Bricq, M. Jérôme Cahuzac, M. Gilles Carrez, M. Richard Cazenave, M. Gérard Charasse, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. François Cuillandre, M. Christian Cuvilliez, M. Jean-Pierre Delalande, M. Jean Delobel, M. Yves Deniaud, M. Léonce Deprez, M. Bernard Derosier, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. René Dosière, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Henri Emmanuelli, M. Gilbert Gantier, M. Jean Gaubert, M. Hervé Gaymard, M. François Goulard, M. Gérard Gouzes, M. Jacques Guyard, M. Jean-Louis Idiart, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Thierry Mariani, Mme Béatrice Marre, M. Gilbert Meyer, M. Gilbert Mitterrand, M. Arnaud Montebourg, M. Arthur Paecht, M. Robert Pandraud, M. Joseph Parrenin, M. Daniel Paul, M. Jean Proriol, M. Didier Quentin, M. Bernard Roman, M. Pascal Terrasse, M. Jean-Luc Warsmann. SOMMAIRE - Pages INTRODUCTION 9 DISCUSSION GÉNÉRALE 13 EXAMEN DES ARTICLES 15 TITRE IER A DES LOIS DE FINANCES Article 1er A (nouveau) : L'objet des lois de finances 15 TITRE IER DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT Article 1er : Les ressources et les charges de l'Etat 17 chapitre ier Des recettes et des dépenses budgétaires Article 2 : Les ressources budgétaires 21 Article 3 : La rémunération des services rendus par l'Etat 22 Article 4 : La définition des charges budgétaires de l'Etat 24 Article 5 : Le budget et les principes budgétaires 28 Article 6 : La comptabilisation des recettes et des dépenses 31 chapitre ii Des autorisations budgétaires Article 7 : La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes 32 Article 8 : La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement 37 Article 9 : Le caractère limitatif des autorisations budgétaires 38 Article 10 : Les crédits évaluatifs 39 Article 11 : Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires 40 Article 12 : La répartition des crédits globaux 40 Article 13 : Les virements et transferts de crédits entre programmes 41 Article 14 : Les décrets d'avance 44 Article 15 : Les annulations de crédits 47 Article 16 : Les reports de crédits 49 chapitre iii Des affectations de recettes Article 17 : Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes 51 Article 18 : Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit 52 Article 18 bis (nouveau) : Les budgets annexes 55 Article 19 : Les catégories de comptes annexes 57 Article 20 : Les règles générales applicables aux comptes annexes 58 Article 20 bis (nouveau) : Les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale 59 Article 21 : Le compte de gestion des participations de l'Etat 61 Article 21 bis (nouveau) : Les règles applicables aux comptes de commerce 62 Article 22 : Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat 65 Article 23 : Les comptes d'opérations monétaires 65 Article 24 : Les comptes de concours financiers 66 chapitre iv Des ressources et des emplois de trésorerie Article 25 : La définition des ressources et des charges de trésorerie 67 Article 26 : Les règles applicables aux opérations de trésorerie 68 chapitre v (nouveau) Des comptes de l'Etat Article 26 bis (nouveau) : Les obligations comptables de l'Etat 69 Article 26 ter (nouveau) : La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat 70 Article 26 quater (nouveau) : L'imputation comptable des comptes de trésorerie 71 Article 26 quinquies (nouveau) : La comptabilité générale de l'Etat 71 Article 26 sexies (nouveau) : Le rôle des comptables publics 72 TITRE II DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCES chapitre ier Du principe de sincérité Article 27 : Le principe de sincérité des lois de finances 73 Article 28 : L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives ou réglementaires sur l'équilibre financier 74 Article 29 : La sincérité des comptes de l'Etat 76 chapitre ii Des dispositions des lois de finances Article 30 : La définition des lois de finances 77 Article 31 : Le contenu de la loi de finances de l'année 78 Article 32 : Le contenu des lois de finances rectificatives 81 Article 33 : Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat vers une autre personne morale 82 Article 34 : Le contenu de la loi de règlement 83 Article 34 bis (nouveau) : La ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées par voie administrative 84 TITRE III DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOIS DE FINANCES chapitre ier Du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative Article 36 : Le débat d'orientation budgétaire 85 Article 37 : Les questionnaires budgétaires 86 Article 38 : Les documents joints au projet de loi de finances de l'année 86 Article 39 : Le dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes 87 Article 40 : Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative 87 Article 41 : Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative 88 Article additionnel après l'article 41 : La discussion du projet de loi de finances de l'année après le vote sur le projet de loi de règlement 89 Article 43 : Les conditions de vote des ressources, des charges et des plafonds des autorisations d'emplois 91 Article 44 : La répartition des crédits ouverts par les lois de finances 94 Article 45 : Les procédures d'urgence 96 chapitre ii Du projet de loi de règlement Article 46 : Les documents joints au projet de loi de règlement 97 Article 47 : Le délai de dépôt du projet de loi de règlement 98 chapitre iii Dispositions communes Article 48 A (nouveau) : Les délais de vote des projets de loi de finances 99 Article 48 : L'exercice du droit d'amendement 100 TITRE III BIS (nouveau) DE L'INFORMATION ET DU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES chapitre ier (nouveau) De l'information Article 48 bis (nouveau) : Le débat d'orientation budgétaire 102 Article 48 ter (nouveau) : Les questionnaires budgétaires 105 Article 48 quater (nouveau) : Le rapport économique, social et financier 106 Article 48 quinquies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de finances de l'année 107 Article 48 sexies (nouveau) : Le rapport et le débat sur les prélèvements obligatoires 109 Article 48 septies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de finances rectificative 111 Article 48 octies (nouveau) : Les documents joints au projet de loi de règlement 1112 Article 48 nonies (nouveau) : L'impact financier des dispositions des lois de finances 115 Article 48 decies (nouveau) : La publication des actes administratifs prévus par la loi organique 116 chapitre II (nouveau) Du contrôle Article 48 undecies (nouveau) : Les missions et prérogatives de contrôle des commissions chargées des finances 118 Article 48 duodecies (nouveau) : La mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement 121 Article 48 terdecies (nouveau) : La cessation des entraves aux missions de contrôle et d'évaluation 123 Article 48 quaterdecies (nouveau) : Les suites données aux observations notifiées au terme des missions de contrôle et d'évaluation des commissions chargées des finances 124 TITRE IV ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE Article 49 : La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier 125 Article 50 : Le maintien à titre transitoire et exceptionnel de certaines affectations de recettes 126 Article 51 : Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits 126 Article 52 : Les dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales 127 Article 53 : L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat 127 Article 54 : L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions 128 Article 57 : Les décrets d'application de la loi organique 130 TABLEAU COMPARATIF 131 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 195 Mesdames, Messieurs, Le Sénat, qui avait mené sur la réforme des règles et procédures budgétaires, sous l'égide de sa Commission des finances et sous l'impulsion du Président de celle-ci, M. Alain Lambert, une réflexion parallèle à celle de l'Assemblée nationale, a consacré trois journées à l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances adoptée par l'Assemblée nationale le 8 février 2001 à l'initiative de votre Rapporteur. Celui-ci se réjouit de ce que le Sénat, unanime, après l'Assemblée nationale, ait pris acte de ce que la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, était « une nécessité avérée », pour reprendre l'expression utilisée par le Président Alain Lambert. Votre Rapporteur se réjouit également de ce que le Sénat partage les deux objectifs pris en compte par l'Assemblée nationale, à savoir l'amélioration tant de la gestion publique que des conditions d'exercice du pouvoir budgétaire du Parlement. Il était à la fois inévitable et souhaitable que les deux assemblées, en phase sur les objectifs, expriment leurs positions de principe respectives sur les nombreuses questions soulevées par ce qu'il est convenu d'appeler la constitution financière de l'Etat. Ceci s'est traduit par l'adoption, par le Sénat, de 187 amendements, dont le plus grand nombre, émanant pour l'essentiel de la Commission des finances du Sénat, stimulent la réflexion, sans traduire une quelconque opposition ni sur les principes, ni sur les objectifs : ils constituent une contribution positive, utile et même nécessaire à l'élaboration d'un bon texte. Il est, à cet égard, exemplaire de constater que, sur des sujets qui, objectivement, transcendent les clivages traditionnels, les deux assemblées aient su aborder la phase opérationnelle d'élaboration de la norme dans un état d'esprit constructif et républicain. A ce stade, chacune des assemblées ayant pu exposer et donner de la chair à ses conceptions, il leur revient maintenant de concilier des positions toutes deux empreintes du sens de l'Etat. Votre Rapporteur, s'attachant à répudier tout amour-propre d'auteur et toute tentation perfectionniste - le mieux étant souvent l'ennemi du bien - a examiné le texte modifié par le Sénat dans un état d'esprit positif, le même d'ailleurs que celui qui a animé son homologue, le Rapporteur du Sénat. Les quelques dizaines d'amendements qu'il vous est proposé d'appliquer au texte du Sénat ne traduisent nul désaccord de fond : un tel désaccord se concrétiserait, au contraire, par un nombre réduit d'amendements « abrasifs ». Il s'agit, plus modestement, par petites touches, de faire en sorte que le fruit de l'accord de fond des assemblées et du Gouvernement - si celui-ci s'est évidemment gardé de tout activisme, il n'est pas resté inactif, donnant son accord à 118 des amendements sénatoriaux adoptés et s'en remettant à la sagesse du Sénat sur 40 autres - soit d'une application fluide pour les acteurs qui devront le mettre en _uvre. Sans insister, tant la cause est désormais entendue, votre Rapporteur notera d'abord l'approbation sénatoriale aux grands principes fondant la réforme dessinée par l'Assemblée nationale. Pour permettre l'amélioration de la gestion publique, le Sénat a accepté d'organiser l'autorisation et l'exécution budgétaires autour des programmes, rompant avec la spécialisation des crédits par chapitre. Par delà les modalités pratiques préconisées pour cette budgétisation par programme, les deux assemblées s'accordent pour passer d'un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, à une logique d'objectifs et de résultats, susceptibles d'une véritable évaluation. Les deux assemblées se retrouvent également autour du concept novateur de fongibilité asymétrique. Le gestionnaire pourra ainsi déployer ad optimum les crédits qui lui sont ouverts, sous réserve, bien sûr, de rendre compte. Il ne sera pas paralysé par une nomenclature stérilisante, tout en étant empêché d'obérer l'avenir en cédant à une quelconque facilité en matière de dépenses de personnel. La fixation de plafonds d'autorisations d'emplois - notion retenue par les deux assemblées - contribuera à cette nécessaire maîtrise. Cette responsabilisation des gestionnaires, dotés d'enveloppes globales et de crédits fongibles n'est pas synonyme de « chèque en blanc » : les demandes de crédits seront, conformément aux souhaits des deux assemblées, justifiées a priori dans des projets annuels de performance ; il sera rendu compte a posteriori de leur gestion dans des rapports annuels de performances qui contribueront à la revalorisation, unanimement souhaitée, de la loi de règlement, confortée par une rénovation profonde de la comptabilité de l'Etat. Bien sûr, la globalisation et la fongibilité seront mises en _uvre dans le respect du droit d'amendement, les précisions suggérées, sur ce point, par le Président Henri Emmanuelli ayant reçu l'accord du Sénat. De même, le Sénat a souscrit - naturellement - aux nombreuses dispositions adoptées par l'Assemblée en vue de mieux assurer l'exercice du pouvoir budgétaire par le Parlement. Les dispositions adoptées dans les deux chambres - par delà les inévitables variantes rédactionnelles - répondent à un triple souci : - restaurer toute sa portée à l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement ; - accroître la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre un véritable contrôle ; - établir un calendrier favorisant l'exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l'année. Incontestablement, le Sénat aura stimulé notre réflexion sur tous ces points et suggère nombre des modifications qui apparaissent pertinentes. Sans entrer, à ce stade, dans la description détaillée de ces dispositions, on observera que le souci partagé de mieux assurer l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics et d'enclencher la réforme de l'Etat se traduit, dans le texte du Sénat, par les orientations suivantes : - un meilleur encadrement et une meilleure information concernant les impositions de toute nature, manifestation d'une contrainte étatique qui doit rester « dans la main » de la représentation nationale ; le Sénat a fort opportunément complété le descriptif retenu par l'Assemblée nationale en adoptant un amendement de M. Philippe Marini, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, prévoyant un rapport et un débat sur l'ensemble des prélèvements obligatoires, utile introduction commune aux discussions sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; - la reconnaissance explicite de l'existence de prélèvements sur recettes, sujet sur lequel l'Assemblée, après bien des hésitations, avait maintenu une certaine frilosité, voir une certaine ambiguïté ; - le maintien des comptes spéciaux et des budgets annexes, que l'Assemblée avait entendu supprimer tout en prévoyant la possibilité de conserver l'existant, afin de concilier une méfiance légitime à l'égard de procédures manquant parfois de transparence et un souci pragmatique de permettre l'identification de certaines dépenses au regard de recettes qui leur sont dédiées. A la condition d'être mieux ciblées et bien encadrées, ces procédures d'affectation paraissent, au final, pouvoir être maintenues. A cet égard, le Sénat prévoit opportunément des dispositions spécifiques concernant la dette de l'Etat et les pensions ; - l'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale, s'agissant de recettes qui ne sont pas plus aléatoires que les recettes fiscales et de dépenses qui ne doivent pas échapper à l'autorisation parlementaire ; - en complément de l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, déjà prévue par l'Assemblée nationale, l'exigence d'un vote sur la variation nette de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année ; cette disposition nouvelle s'inscrit dans le droit fil des débats intervenus sur la dette de l'Etat au cours de la première lecture par l'Assemblée nationale ; - l'organisation d'une procédure garantissant que, comme l'Assemblée nationale l'avait souhaité, le projet de loi de règlement de l'année n-1 soit examiné avant le projet de loi de finances de l'année n+1 ; une telle disposition paraît souhaitable, étant précisé que le dispositif adopté par le Sénat paraît encore susceptible d'une amélioration ; - un détail plus grand de la nomenclature des titres, dans un souci de transparence et de traçabilité ; cet objectif partagé doit être concilié avec celui de présenter aux gestionnaires une réforme lisible : la fongibilité pourrait perdre un peu de sa substance, si le nombre de « tiroirs » dans lesquels sont rangés les crédits était trop augmenté ; sur ce point, une solution moyenne pourrait être susceptible de recueillir l'assentiment des deux assemblées ; - une définition plus précise des programmes ; - la création de la notion de dotation, permettant, dans l'esprit du Sénat, de garantir que les programmes correspondront bien à la définition qui sera donnée de cette notion par la loi organique ; si cette novation paraît pouvoir être retenue pour certains types de crédits - d'ailleurs cités dans le rapport du Président Alain Lambert (dépenses accidentelles, pouvoirs publics, provision salariale de la fonction publique) - il ne paraît pas souhaitable de faire échapper à la logique des programmes - même si celle-ci devra parfois être quelque peu assouplie - des dotations aussi massives que celles afférentes aux pensions, aux dépenses de garanties et aux dépenses en atténuation de recettes ; - l'élévation au niveau organique d'un certain nombre de dispositions relatives au contrôle parlementaire sur les finances de l'Etat et l'exécution du budget ; - l'introduction d'une possibilité de mieux répondre à des objectifs d'interministérialité, en prévoyant que les missions (unités de vote), mais aussi les programmes (unités de spécialité) pourront être interministériels ; même s'il ne s'agit pas d'une contrainte, ce choix restant à la discrétion du Gouvernement, et si les propositions du Sénat complètent heureusement le dispositif de l'Assemblée nationale, incontestablement trop timide sur ce point, il paraît souhaitable, afin de favoriser la responsabilisation des gestionnaires, que les programmes demeurent ministériels : dans l'intérêt même de la représentation nationale, il convient de conserver un niveau budgétaire où elle aura en face d'elle un homme politique responsable - un ministre - et non pas une entité abstraite comme le serait une enveloppe interministérielle ; - enfin, un ensemble de mesures permettant d'améliorer encore la comptabilité de l'Etat. Au total, votre Rapporteur, suivi par votre Commission spéciale, a souscrit à ces orientations. Sous réserve des modifications techniques proposées DISCUSSION GÉNÉRALE La Commission s'est réunie le mardi 19 juin 2001 à 17 heures, sous la présidence de M. Raymond Forni, Président, puis de M. Philippe Auberger, Vice-président, pour examiner, sur le rapport de votre Rapporteur, la proposition de loi organique, modifiée par le Sénat, relative aux lois de finances. Le Président Raymond Forni a d'abord observé que le travail du Sénat ne constituait en aucune façon une remise en cause de l'architecture générale du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, mais une contribution très positive. Il a rappelé que l'objectif était de parvenir à un accord définitif entre les deux assemblées avant le terme de l'actuelle session parlementaire. C'est pourquoi il est personnellement intervenu pour qu'une éventuelle troisième lecture par l'Assemblée nationale soit inscrite à l'ordre du jour du jeudi 28 juin 2001. M. Philippe Auberger a tenu à noter les conditions de travail difficiles des membres de la Commission spéciale. Le Président Raymond Forni a admis qu'il était effectivement demandé aux membres de la Commission spéciale de travailler rapidement, mais a observé qu'il faisait en sorte que le débat ne soit pas escamoté. Il a proposé que les discussions se concentrent sur les sujets les plus substantiels, sachant que nombre des amendements proposés aujourd'hui par le Rapporteur étaient techniques, de cohérence, voire simplement rédactionnels. M. Gilbert Gantier a souligné que le calendrier proposé aux membres de la Commission spéciale paraissait effectivement relever d'une certaine « accélération de l'histoire ». Votre Rapporteur a relevé que la méthode de travail retenue était parfaitement classique. Il a noté que les membres de la Commission spéciale disposaient d'un document de travail permettant, pour chaque article, de comparer les textes respectifs adoptés en première lecture par le Sénat et par l'Assemblée nationale. Il est vrai, cependant, qu'il est demandé un effort de célérité aux membres de la Commission spéciale. Enfin, il a relevé que le Sénat avait commencé l'examen du texte de la proposition de loi organique en première lecture avec un retard de huit jours par rapport aux prévisions initiales et que ledit examen s'était avéré plus long que prévu. Votre Rapporteur a ensuite présenté les principales observations que lui inspirait le texte adopté par le Sénat. Après l'exposé de votre Rapporteur, M. Philippe Auberger a regretté que le Rapporteur n'ait pas évoqué le compte de gestion des participations de l'Etat, que le Sénat propose de mieux encadrer. Actuellement, aucune autorisation parlementaire n'est requise dans ce domaine et la mise sur le marché d'une partie du capital d'une entreprise publique peut se faire sans contrôle et dans la plus grande discrétion, de même que l'utilisation des recettes ainsi dégagées. M. François Goulard s'est réjoui du compromis, en vue, entre l'Assemblée nationale et le Sénat, sur ce texte important. M. Gilbert Gantier a fait valoir que l'ordonnance du 2 janvier 1959 avait constitué un progrès considérable par rapport à la période antérieure, mais qu'après quarante années passées, il est devenu nécessaire de la moderniser. Compte tenu du rapprochement effectué avec le Sénat, pourquoi est-il nécessaire d'examiner autant d'amendements ? L'encadrement du secteur public est un point qu'il faut creuser. Sur les lois de règlement, il faut faire en sorte que les enseignements que l'on peut en tirer soient utilisables pour l'examen des projets de lois de finances ultérieurs. Après les réponses de votre Rapporteur, la Commission spéciale a abordé l'examen des articles de la proposition de loi organique. * * * EXAMEN DES ARTICLES TITRE IER A (NOUVEAU) DES LOIS DE FINANCES Article 1 A (nouveau) L'objet des lois de finances. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir l'objet des lois de finances. Cette disposition s'inspire pour partie des articles 30, 5 et 31 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Votre Rapporteur vous propose de retenir la proposition du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles. Il paraît, en effet, plus adéquat d'indiquer qu'il résulte des lois de finances un équilibre, non seulement financier, ce terme renvoyant aux modalités de financement de l'Etat telles que définies dans le tableau de financement prévu au 7° de l'article 31, mais également budgétaire, présenté dans le tableau d'équilibre du 6° de l'article 31. Par ailleurs, il semblerait plus précis de rappeler que les lois de finances tiennent compte d'un équilibre économique « défini » dans le cadre des documents joints au projet de loi de finances, et non qu'elles décrivent cet équilibre économique, aucun article de la loi de finances ou de ses annexes ne comportant une telle description. De même, on peut s'interroger sur l'opportunité de prévoir que les lois de finances approuvent le budget de l'Etat, aucun article de la loi de finances n'ayant cet effet. Le budget est, en effet, un support descriptif, qui résulte de la loi de finances, mais n'est pas approuvé par elle. Il serait, enfin, sans doute souhaitable de supprimer des dispositions redondantes avec le 6° du II de l'article 31 relatif à la définition du domaine facultatif des lois de finances et de renvoyer les dispositions relatives à la notion de budget à l'article 5, une fois définies les ressources et les charges de l'Etat et celles de ces ressources et de ces charges qui sont de nature budgétaire. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à apporter des précisions rédactionnelles à la définition des lois de finances et à supprimer des dispositions figurant, par ailleurs, dans le reste de la proposition ou trouvant mieux leur place à d'autres articles. Votre Rapporteur a précisé qu'il a pris le parti de ne pas remettre en cause la nouvelle architecture du texte adopté par le Sénat, s'efforçant simplement, par cet amendement, de préciser, dès le début du texte, certaines notions, telle que l'équilibre financier. Le Président Henri Emmanuelli a ajouté que cette position fait suite à un important travail en commun, le Président Raymond Forni précisant, pour sa part, que même sur les points techniques difficiles, un accord de fond s'esquisse. M. Jean-Pierre Delalande ayant alors suggéré que votre Rapporteur fasse une présentation unique de l'ensemble de ses amendements, ce dernier a indiqué qu'il convenait que le débat se déroule dans les conditions habituelles. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 1). La Commission a adopté l'article 1er A (nouveau) ainsi modifié. * * * TITRE IER DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT Article 1er Les ressources et les charges de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, d'une part, à procéder à un ajustement rédactionnel et, d'autre part, à compléter cet article par un alinéa relatif aux conditions d'affectation de certaines impositions de toute nature. Ce faisant, il a souhaité « affirmer que, du fait de leurs caractéristiques, les impositions de toutes natures sont par essence des recettes de l'Etat et, à ce titre, doivent figurer dans les lois de finances » (1). En conséquence, le Sénat a considéré qu'il convenait de soumettre l'affectation d'une imposition à un tiers à une condition de fond, à savoir l'accomplissement d'une mission de service public. Pour autant, le Sénat a jugé préférable de réserver un sort particulier aux impôts des collectivités locales, estimant « qu'ils ont la particularité, commune avec ceux de l'Etat, d'être gérés par des organes politiques responsables ayant reçu l'onction démocratique » (2). Tout en approuvant les raisons qui ont conduit à compléter le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, votre Rapporteur estime que les impositions locales ne peuvent se singulariser aussi fortement et connaître, sur ce point, un régime d'affectation fondamentalement différent de celui des autres impositions. Par ailleurs, le présent article ayant pour vocation de préciser la nature des ressources et des charges de l'Etat au regard de l'habilitation conférée au législateur organique par l'article 34 de la Constitution, une terminologie très fidèlement calquée sur celle de la Constitution lui paraît préférable à une terminologie plus inspirée de l'analyse financière - sans, d'ailleurs, que la seconde soit établie de façon immuable et certaine (3). Ainsi, le mot « charges » paraît préférable au mot « emplois » pour les opérations de trésorerie. Il résultera de cette modification plusieurs autres amendements de pure conséquence sur divers articles de la présente proposition de loi organique. * * * La Commission a examiné un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur, substituant, s'agissant des opérations de trésorerie, le mot « charges » au mot « emplois ». M. Philippe Auberger ayant demandé quelle est la différence entre « charges » et « emplois », votre Rapporteur a précisé qu'il s'en tenait aux notions figurant dans la Constitution. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 2) Elle a adopté un amendement de clarification présenté par votre Rapporteur, s'agissant du champ des impositions de toute nature dont l'affectation à un tiers est réglementée (amendement n° 3) La Commission a adopté l'article 1er ainsi modifié. * * * CHAPITRE IER Des recettes et des dépenses budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, modifiant l'intitulé du présent chapitre et remplaçant les mots « ressources » et « charges » par les mots « recettes » et « dépenses ». Cet ajustement rédactionnel visait à tirer les conséquences de ce que les opérations budgétaires sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses, en mettant en _uvre une comptabilité de caisse. En élaborant le texte qu'il avait soumis, en première lecture, à l'examen de la Commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances, votre Rapporteur avait souhaité que soient plus clairement distingués les « objets » budgétaires (ressources et charges) et leurs images comptables, différentes selon les règles de comptabilité mises en _uvre (recettes et dépenses en comptabilité budgétaire, produits et charges en comptabilité générale). Cette distinction était, en effet, indispensable pour deux raisons, à titre principal : - d'une part, le champ des lois de finances devenait plus étendu, celles-ci devant déterminer, au sens de l'article 34 de la Constitution, les « ressources » et les « charges » de l'Etat, indépendamment de leurs images comptables - qui ne sont qu'un moyen conventionnel d'appréhender une réalité financière donnée. Limiter le domaine des lois de finances aux seules « recettes » et « dépenses » - image comptable particulière dont, d'ailleurs, la capacité à retracer de façon fidèle certains aspects de la situation financière de l'Etat est très limitée - revenait à se condamner à rester dans une conception réductrice des finances de l'Etat, pouvant aller à l'encontre d'un mouvement de transparence et de modernisation engagé chez nombre de nos partenaires. Cela aboutissait, dans les faits, à se priver d'enrichir le contenu comptable de la loi de règlement et d'intégrer à celle-ci l'examen et l'approbation des comptes annuels de l'Etat ; - d'autre part, il devenait légitime que la loi organique puisse connaître de façon plus approfondie qu'auparavant de certains aspects de la comptabilité de l'Etat Dans le présent chapitre, qui vise à définir, conformément à l'habilitation constitutionnelle, la nature des ressources et des charges budgétaires de l'Etat, il convient de faire abstraction de toute considération relative aux modes de comptabilisation de ces ressources et de ces charges, qui font l'objet d'articles ultérieurs de la présente proposition de loi organique - d'ailleurs judicieusement regroupés par le Sénat en un chapitre déterminé, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances. L'utilisation des mots « ressources » et « charges » de préférence à ceux de « recettes » et « dépenses » ne vise pas à satisfaire une quelconque coquetterie sémantique. En vous proposant de les retenir, votre Rapporteur vous invite à confirmer l'attachement du Parlement à la modernisation de l'Etat et à la transparence des opérations financières soumises à son autorisation. Il en résultera plusieurs modifications de pure conséquence sur divers articles de la présente proposition de loi organique. * * * La Commission spéciale a adopté, à l'intitulé du présent chapitre, un amendement de cohérence avec l'amendement adopté à l'article 1er présenté par votre Rapporteur (amendement n° 4). * * * Article 2 Les ressources budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, six amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, et un amendement présenté par M. Michel Charasse, qui a recueilli l'avis favorable de la Commission des finances. Ces amendements tendaient à préciser la nomenclature des ressources budgétaires de l'Etat. En particulier, les amendements adoptés par le Sénat à l'initiative du Président Alain Lambert organisent la nomenclature des ressources autour de leur nature alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture mettait en évidence des catégories de ressources susceptibles de faire l'objet de règles ou procédures budgétaires spécifiques. Sous réserve d'ajustements rédactionnels, votre Rapporteur se rallie à la solution retenue par le Sénat, qui ne présente pas d'inconvénients autres que celui de proposer deux catégories « diverses », la première relative aux revenus courants et la seconde aux produits exceptionnels. * * * La Commission a adopté trois amendements présentés par votre Rapporteur : un amendement de cohérence avec l'article 1er et deux amendements rédactionnels (amendements nos 5, 6 et 7). La Commission spéciale a adopté l'article 2 ainsi modifié. * * * Article 3 La rémunération des services rendus par l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis défavorable de la Commission des finances, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de cette assemblée, un amendement présenté par M. Michel Charasse tendant à annexer au projet de loi de règlement les décrets instituant la rémunération de services rendus par l'Etat. La portée pratique de cette disposition reste à démontrer. Cette décision du Sénat peut surprendre, celui-ci étant allé contre l'avis de sa Commission des finances. En fait, la teneur du débat en séance publique éclaire les motivations de ce vote qui, sur un sujet complexe, a essentiellement visé à conserver le présent article en navette afin que les travaux préparatoires de la loi organique fassent toute la lumière sur les intentions du législateur. C'est donc bien volontiers que votre Rapporteur rappelle ici la philosophie qui a présidé à la rédaction de cet article dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, sur le fondement de propositions émises, à l'origine, par le Président Alain Lambert dans un rapport d'information publié en octobre 2000 (4). Contrairement à ce qui a pu être affirmé, il ne s'agit pas avec le présent article de faire entrer dans le champ de la loi de finances l'ensemble des textes réglementaires régissant les rémunérations de services rendus par l'Etat. Le rapport établi par votre Rapporteur pour l'examen en première lecture de la présente proposition de loi organique est, à cet égard, sans ambiguïté. De même, lors du débat en séance publique au Sénat, le Président Alain Lambert a exposé clairement cette problématique : les seuls actes visés par le présent article sont les décrets en Conseil d'Etat qui instituent la rémunération d'un service rendu par l'Etat et non les actes ultérieurs pris sur le fondement de ces décrets, qui en déterminent les modalités concrètes d'application. En particulier, il n'appartient pas au Parlement de connaître, dans le cadre des lois de finances, des arrêtés fixant précisément les tarifs des rémunérations concernées. Ce serait contraire à la conception que se fait votre Rapporteur de la séparation des pouvoirs et du rôle du Parlement, sans même parler des difficultés pratiques que causerait une disposition organique allant en sens contraire. Dans son rapport d'information précité, le Président Alain Lambert indiquait que « pour respecter le pouvoir d'autorisation du Parlement en matière de perception des recettes de l'Etat, il convient d'établir une caducité des actes créant ces rémunérations, en l'absence de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné ». Adhérant pleinement à cette démarche équilibrée, votre Rapporteur a proposé, et l'Assemblée nationale a adopté à sa suite, le dispositif mettant en application - ni plus, ni moins - ces paroles vigoureuses et sensées. Le Gouvernement n'avait d'ailleurs fait bénéficier l'Assemblée nationale d'aucune observation lors du débat en séance publique, le 7 février 2001. Quelques inquiétudes ont pu se faire jour quant au nombre des actes susceptibles de faire l'objet d'une ratification par le Parlement. En ce domaine, la problématique des « stocks » est très différente de celle des « flux » : - en matière d'« apurement » du stock existant de décrets en Conseil d'Etat, il est clair que cette tâche concernera plusieurs centaines de textes, ce qui, chacun en conviendra, pourrait conduire à un certain « embonpoint » de la loi de finances concernée. Cependant, il peut être envisagé de procéder par l'intermédiaire d'une « disposition balai ». Au demeurant, le travail de recensement des textes en vigueur - pour lequel l'administration disposera de quatre pleines années - pourrait avoir pour vertu d'inciter un Gouvernement vigilant à faire preuve d'esprit critique et de reconsidérer, en chaque cas d'espèce, la nécessité de la rémunération du service rendu. La Cour des comptes rappelle fréquemment que cette rémunération ne doit résulter que d'activités accessoires aux missions de service public, qui sont par nature gratuites ; - en matière de flux, la situation paraît beaucoup moins critique et l'examen attentif du Journal officiel montre qu'il n'apparaît, finalement, qu'assez peu de rémunérations nouvelles chaque année. En définitive, c'est tout simplement à un exercice raisonné et maîtrisé des prérogatives financières du Parlement que le Président de la Commission des finances du Sénat et l'Assemblée ont voulu inviter l'ensemble de nos collègues, ces prérogatives devant s'exercer, cependant, dans le cadre d'une nécessaire souplesse de gestion qui amène à en déléguer la mise en _uvre, en cours d'année, au pouvoir exécutif. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, concourant à l'exhaustivité de la détermination des ressources de l'Etat par les lois de finances. Le Rapporteur a précisé qu'il s'agit de permettre la ratification, par la loi de finances de l'année concernée, de toutes les formes de rémunérations des services rendus par l'Etat, sans toutefois que cette procédure s'applique à la fixation du montant de ces rémunérations. M. Gilbert Gantier s'est déclaré favorable à cette rédaction et la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 8). La Commission a adopté l'article 3 ainsi modifié. * * * Article 4 La définition des charges budgétaires de l'Etat. Le Sénat a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à modifier sensiblement la nomenclature des charges budgétaires. La nomenclature retenue par le Sénat prévoit, en effet, que les charges budgétaires comprennent trois catégories de dépenses : - les dépenses ordinaires ; - les dépenses d'intervention ; - les dépenses d'investissement. Au total, chacune de ces catégories étant subdivisée en titres, la nomenclature budgétaire des dépenses de l'Etat comprend onze titres, ce qui représente une augmentation sensible du nombre de titres par rapport à celui retenu par l'Assemblée nationale, qui était de six seulement. Justifiant l'introduction de ce niveau de détails, le Président Alain Lambert a estimé que la nomenclature retenue par l'Assemblée nationale « n'assurait pas de traçabilité suffisante des opérations, ce qui est un grave handicap dans un système où la fongibilité quasi complète des crédits a été instituée ». Le Gouvernement a fait part de sa préférence pour la nomenclature adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, faisant valoir que celle-ci était « plus simple, plus ramassée et, par conséquent, plus claire. [...] Elle exprime mieux l'esprit de la réforme de modernisation de l'Etat, qui voudrait que l'attention se porte plus désormais sur les résultats fixés que sur la nature de la dépense effectuée ». Votre Rapporteur entend le souci du Sénat d'assurer une traçabilité des dépenses budgétaires, afin d'éviter que celles-ci ne soient regroupées dans une « boîte noire », où, en raison de leur fongibilité, serait interdite toute comparaison entre les crédits adoptés en loi de finances initiale et l'exécution de la loi de finances. Autrement dit, la fongibilité des crédits ne doit pas remettre en cause leur traçabilité. Peut-on pour autant introduire dans le cadre de la réforme onze titres visant à refléter précisément la nature des dépenses, tout en affichant l'objectif d'une lisibilité accrue de la loi de finances et de marges de man_uvre nouvelles pour les gestionnaires, contrepartie des obligations de résultats qui leur sont désormais imparties ? Votre Rapporteur incline à penser que non. L'affichage d'une nomenclature « primaire » aussi détaillée que celle que propose le Sénat constituerait, selon lui, un signal négatif donné au gestionnaire pour qu'il fasse le pari de la réforme. Or, celle-ci ne sera pas menée à bien sans l'adhésion de ces derniers. Aussi, votre Rapporteur suggère-t-il de regrouper les charges budgétaires de l'Etat selon une nomenclature par titre plus ramassée, comprenant sept titres, de manière à assurer la lisibilité de la loi de finances et à garantir la cohérence de la nomenclature budgétaire au regard de l'objectif de fongibilité des crédits sur lequel la réforme repose. Toutefois, partageant complètement le souci du Sénat d'assurer une traçabilité des crédits budgétaires, votre Rapporteur proposera d'expliciter le contenu de chacun de ces sept titres, étant précisé que comme c'est le cas aujourd'hui avec les articles et les paragraphes, la nomenclature affichée d'exécution pourra atteindre un niveau de détail fin. Concrètement, votre Rapporteur présentera un amendement tendant à détailler les charges budgétaires de l'Etat selon les sept titres suivants : - les dotations des pouvoirs publics ; - les dépenses de personnel ; - les dépenses de fonctionnement ; - les charges de la dette de l'Etat ; - les dépenses d'investissement ; - les dépenses d'intervention ; - les dépenses d'opérations financières. Les dépenses de personnel comprendraient les rémunérations d'activité, les cotisations et contributions sociales, ce qui ouvre la possibilité d'imputer sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme des cotisations fictives de pension et permettra d'appréhender ainsi le coût complet des personnes en activité rémunérées par l'Etat, et les prestations sociales et allocations diverses. Les dépenses de fonctionnement comprendraient les dépenses de fonctionnement autres que celles du personnel et les subventions pour charges de service public, votre Rapporteur ayant préféré cette qualification à celle de subventions versées aux organismes chargés d'une mission de service public, ces derniers pouvant être amenés en sus de cette mission à exercer une activité d'une toute autre nature et à bénéficier de transferts n'entrant pas dans cette catégorie de subvention. Les charges de la dette de l'Etat, isolées afin de répondre au souci du Sénat de suivre avec attention l'évolution des crédits y afférents, comprendraient les intérêts de la dette financière négociable, ceux de la dette financière non négociable et les charges financières diverses. Les dépenses d'investissement comprendraient les dépenses pour immobilisations corporelles et incorporelles de l'Etat, ce qui permettrait d'appréhender les dépenses ayant une incidence sur le patrimoine de l'Etat. Les dépenses d'intervention comprendraient les transferts aux ménages, avec en particulier les dépenses afférentes aux pensions et avantages accessoires actuellement versés (ce qui devrait conduire à imputer la subvention d'équilibre au compte de pensions sur le titre des dépenses de transfert et non sur le titre des dépenses de personnel, cette dernière solution risquant d'avoir pour conséquence de limiter les marges de man_uvre du gestionnaire de chaque programme), les transferts aux entreprises, aux collectivités territoriales, aux autres collectivités et les appels en garantie. Enfin, les dépenses d'opérations financières comprendraient les prêts et avances, les dotations en fonds propres et les dépenses de participations financières. Au total, la nomenclature budgétaire proposée comprendrait donc sept titres recouvrant, de façon exhaustive, dix-neuf catégories de dépenses. Cette solution semble parfaitement concilier la volonté de lisibilité exprimée par l'Assemblée nationale et le souci de traçabilité des dépenses publiques mis en avant par le Sénat. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à définir la nomenclature budgétaire des charges de l'Etat, en cohérence avec le souci de fongibilité des crédits, tout en assurant la traçabilité de ceux-ci, souhaitée par le Sénat. Votre Rapporteur a indiqué que le Sénat ayant souhaité une meilleure information et une meilleure traçabilité des crédits, l'amendement s'efforce de concilier ces objectifs avec le principe de fongibilité. Il est donc proposé de regrouper les charges budgétaires selon sept titres et de préciser, à l'intérieur de chaque titre, la nature des dépenses visées. M. Philippe Auberger a considéré que l'amendement laisse subsister des difficultés, dans la mesure où il ne fait pas clairement la distinction entre les dépenses d'intervention et les dépenses d'investissement, ce qui ne permettra pas un regroupement correct en vue de la différenciation de la section de fonctionnement et de la section d'investissement. Votre Rapporteur ayant rappelé que cette discussion avait déjà eu lieu en première lecture, le Président Raymond Forni a ajouté que l'amendement précise les grandes catégories de dépenses d'investissement et de dépenses d'intervention. M. Jean-Pierre Delalande a demandé si les primes des personnels deviendront identifiables et si les fonds secrets sont des dépenses de fonctionnement ou des dépenses d'intervention. Votre Rapporteur a répondu par l'affirmative à la première question et précisé que les fonds secrets sont des dépenses de fonctionnement. M. Gilbert Gantier a demandé s'il ne serait pas utile de distinguer les subventions aux entreprises privées des subventions aux entreprises publiques. Votre Rapporteur a indiqué que le caractère détaillé de la liste de dépenses proposée permettra d'identifier clairement sous quelle rubrique doit figurer chaque type de dépense. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 9). La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. * * * Article 5 (Supprimé) Le budget et les principes budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, par coordination avec l'article 1er A relatif à la définition des lois de finances et du budget de l'Etat, à supprimer le présent article. Votre Rapporteur estime cependant que les dispositions relatives à la définition du budget de l'Etat et aux grands principes budgétaires, trouvent davantage leur place à l'article 5. En effet, pour des raisons de lisibilité du texte, il est souhaitable de rassembler en un seul article la notion de budget et les grands principes budgétaires. La notion de budget trouvant sa signification dès lors qu'ont été définies les charges et ressources qui, en raison de leur nature budgétaire, relèvent du budget, ces dispositions trouvent naturellement place dans le présent article de la proposition. Il convient également d'aborder à cette occasion la question des prélèvements sur recettes. Sur le fond, votre Rapporteur propose d'adhérer à la position du Sénat, tendant à consacrer, dans la loi organique, la procédure des prélèvements sur recettes. Comme l'a fort pertinemment relevé le Président Alain Lambert lors des débats relatifs à l'article 17, les prélèvements sur recettes sont « votés chaque année dans la loi de finances, à l'état A. Le Conseil constitutionnel a toujours validé ce mécanisme budgétaire. [...] Le Conseil constitutionnel n'ayant jamais estimé contraire à la Constitution un prélèvement sur recettes, il n'y a donc ni tabou à lever, ni révolution, ni même audace, à inscrire dans la loi une pratique reconnue par tous les parlementaires et acceptée par le juge constitutionnel ». Cependant, la définition donnée par le Sénat à la notion de prélèvement sur recettes paraît extrêmement large, puisqu'elle vise « les financements transférés par l'Etat à des tiers aux fins de couvrir les charges supportées par eux du fait des missions de service public qu'ils exercent ». Certes, le Président Alain Lambert a pris soin, au cours des débats, de préciser que sa proposition visait à faire figurer dans la loi organique la définition et l'évaluation des prélèvements opérés au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Toutefois, la rédaction envisagée ne ferait pas obstacle à ce que soient prélevés sur les recettes de l'Etat les financements affectés à la sécurité sociale, ce qui porterait ainsi atteinte à l'autonomie des lois de financement de la sécurité sociale. Cette perspective serait sans nul doute en délicatesse avec les articles 34 et 47-1 de la Constitution. On rappellera, en effet, que la réforme constitutionnelle de février 1996 a instauré les lois de financement de la sécurité sociale auxquelles il revient, en application de la loi organique du 22 juillet 1996, de prévoir l'ensemble des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement. En outre, au-delà des problèmes relatifs à la sécurité sociale, le texte adopté par le Sénat pourrait permettre un développement peu maîtrisé de la procédure des prélèvements sur recettes au profit d'organismes les plus divers, ce qui ne paraît pas souhaitable. Il paraît donc nécessaire de circonscrire la définition des prélèvements sur recettes aux procédures actuellement en vigueur. Ce choix paraît s'inscrire directement dans la continuité de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel depuis sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. On rappellera que le Conseil constitutionnel avait alors considéré que « les prélèvements opérés au profit des collectivités locales ou des communautés européennes ne sont pas constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; [...] que [le mécanisme de ces prélèvements] s'analyse en une rétrocession directe d'un montant déterminé de recettes de l'Etat au profit des collectivités locales ou des communautés européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l'Etat et qu'il ne serait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l'Etat ». Par ailleurs, du point de vue formel, comme il l'a souligné dans le commentaire de l'article 17, votre Rapporteur juge opportun d'introduire au présent article les dispositions relatives à la définition des prélèvements sur recettes : ainsi que l'a considéré le Conseil constitutionnel en 1982 (5), les prélèvements sur recettes ne constituent pas une affectation de recettes de l'Etat puisque les dépenses couvertes par les recettes rétrocédées ne sont pas des dépenses de l'Etat. Votre Rapporteur ayant toujours mis en avant son souci d'inscrire la réforme de l'ordonnance dans le cadre de la Constitution, et donc de la jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel, il lui apparaît donc opportun de consacrer dans l'ordonnance la notion de prélèvements sur recettes selon les modalités et sous les réserves précisées par le Conseil constitutionnel depuis la décision précitée de 1982. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à regrouper, en un seul article, les dispositions relatives à la définition du budget et des grands principes budgétaires et à viser explicitement les prélèvements sur recettes, en en limitant le champ aux versements effectués aux collectivités territoriales et aux Communautés européennes. Votre Rapporteur a précisé que cet article a été supprimé par le Sénat. L'amendement vise à le rétablir, en retenant, tout en la nuançant, l'audace du Sénat en matière de prélèvements sur recettes, afin de rester en conformité avec la définition qu'a donnée de cette notion le Conseil constitutionnel. M. Jean-Pierre Delalande s'est déclaré préoccupé par la limite apportée à la définition des prélèvements sur recettes. Il est regrettable, pour l'avenir, de ne pas intégrer les recettes affectées aux dépenses sociales, telle que la CSG, lesquelles pourraient parfaitement, comme c'est le cas pour les collectivités territoriales et les Communautés européennes, être affectées à un destinataire précis. Le Président Raymond Forni ayant évoqué l'aléa constitutionnel qui s'attache à cette suggestion, M. Jean-Pierre Delalande a estimé que l'élargissement des prélèvements sur recettes aux organismes de sécurité sociale ne mettrait pas en cause le dispositif organique relatif au financement de la sécurité sociale. Votre Rapporteur a considéré que la formulation générale du Sénat est aventureuse car, si on ne cantonnait pas les prélèvements sur recettes, cette procédure pourrait être abusivement utilisée pour les financements les plus divers. M. François Goulard, soutenant l'observation de M. Jean-Pierre Delalande, a considéré que la pratique des prélèvements sur recettes manque de transparence. A l'inverse, M. Philippe Auberger a déclaré soutenir l'amendement du Rapporteur : en effet, l'affectation des recettes doit être limitée, faute de quoi l'on irait à l'encontre de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le financement de la sécurité sociale. M. Jean-Pierre Delalande s'est opposé à cette interprétation, considérant que le Conseil constitutionnel n'est pas chargé de dire la loi. Votre Rapporteur a ajouté que l'élargissement de la notion de prélèvements sur recettes à la sphère sociale suscitait des interrogations fortes de la part de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales. La Commission a adopté cet amendement, rétablissant ainsi l'article 5 (amendement n° 10). * * * Article 6 (Supprimé) La comptabilisation des recettes et des dépenses. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article, ses dispositions étant reprises et complétées à l'article 26 ter nouveau introduit par le Sénat. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de cet article, supprimé par le Sénat. * * * CHAPITRE II Des autorisations budgétaires Article 7 La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes. Le Sénat a adopté douze amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - le premier, adopté contre l'avis du Gouvernement, établit le caractère interministériel des missions et édicte le principe d'une spécialisation de crédits par programme ; - le deuxième, adopté contre l'avis du Gouvernement, introduit une nouvelle unité de spécialité des crédits, la dotation, pour des catégories de dépenses, qui, selon le Président Alain Lambert, ne peuvent « donner lieu à cohérence d'actions, à fixation d'objectifs et à mesures de résultats ». Ces dotations concerneraient les crédits relatifs aux pouvoirs publics, aux dépenses en atténuation de recettes, aux dépenses résultant des mesures générales en matière de rémunérations, aux dépenses accidentelles, aux dépenses imprévisibles, aux dépenses de pensions et d'avantages accessoires et à celles résultant des appels en garantie de l'Etat ; - le troisième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, définit la mission comme un ensemble homogène, et non plus cohérent, de programmes ou de dotations et supprime la possibilité pour une mission de comprendre à titre exceptionnel un seul programme ; - le quatrième prévoit une définition plus précise de la notion de programme, en établissant un lien entre les crédits et les actions qu'ils financent, en associant des « objectifs précis » à chaque programme, ainsi que des « indicateurs en mesurant les résultats ». Le Gouvernement ne s'est pas prononcé explicitement sur cet amendement, « avouant [cependant] avoir une petite faiblesse pour la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en ce qu'elle évoque des objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général ». Le Sénat n'a pas souhaité reprendre à son compte cette définition des objectifs impartis à chaque programme, le Président Alain Lambert estimant que « les termes de « finalités d'intérêt général » [...] semblent quelque peu redondants avec la substance même de l'Etat » ; - le cinquième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, est de coordination ; - le sixième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, vise à supprimer les dispositions relatives à la présentation des crédits par titre, déplacées dans le II du présent article ; - le septième, modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse, établit que les crédits sont ouverts aux ministres par décrets. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat sur l'amendement du Président Alain Lambert relatif à l'ouverture des crédits aux ministres et a émis un avis favorable sur le sous-amendement précité, qui précise que cette ouverture est effectuée par décret ; - le huitième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, vise à déplacer au présent article les dispositions relatives au caractère limitatif des crédits prévues à l'article 11 ; - le neuvième, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat, supprime les dispositions relatives à la définition des programmes susceptibles de comporter des crédits globaux, le Président Alain Lambert estimant « préférable de faire figurer l'ensemble des dispositions relatives aux crédits globaux dans un seul article et de réserver l'article 7 aux règles générales » ; - le dixième, adopté contre l'avis du Gouvernement, établit que les crédits sont présentés selon les titres définis à l'article 4, le Président Alain Lambert estimant que cette disposition « énonce le principe du caractère indicatif des titres [...] et ne remet pas en cause le principe de la fongibilité dite asymétrique [des crédits]. » ; - le onzième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, reprend les dispositions relatives à la fongibilité asymétrique des crédits et énumère, de manière limitative, les prérogatives dont dispose le pouvoir exécutif pour modifier les crédits ouverts sur chaque programme ; - le douzième, adopté sans que le Gouvernement se prononce explicitement, prévoit la fixation, par ministère, en loi de finances, de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, ces plafonds ayant un caractère limitatif. Le Président Alain Lambert a jugé « plus réaliste » le mécanisme introduit par l'Assemblée nationale de « double plafond du nombre d'emplois du ministère et de crédits de personnels du programme », estimant que ce dispositif était de nature à éviter que le pouvoir exécutif ne s'affranchisse, comme le dénonce régulièrement la Cour des comptes, de l'autorisation délivrée par le Parlement en matière d'effectifs budgétaires. Votre Rapporteur se réjouit que le Sénat, sous l'impulsion du Président Alain Lambert, ait repris à son compte l'introduction d'une budgétisation par objectifs, qui permettra d'appréhender la dépense publique, non plus au regard de la nature des crédits, mais en fonction des objectifs poursuivis et des résultats attendus. L'introduction de la notion de performance de la dépense publique représente une avancée majeure pour la gestion publique. Cependant, il apparaît que le texte de cet article, tel qu'il résulte des délibérations du Sénat, est susceptible d'entraîner quelques difficultés. Dans le souci de permettre que s'exprime, le cas échéant, le caractère interministériel de l'action de l'Etat, le Sénat a, en effet, ouvert la possibilité au Gouvernement de créer des missions à caractère interministériel. Dans la même perspective, il a également ouvert la possibilité de constituer des programmes interministériels. Or, comme l'a souligné le Gouvernement, « à chaque programme doit correspondre un responsable unique et donc un ordonnateur unique ». Le caractère ministériel des programmes apparaît, en effet, comme une conséquence de la logique de responsabilisation qui est au c_ur de la réforme. Votre Rapporteur appelle donc de ses v_ux une modification du présent article, visant à consacrer le caractère ministériel des programmes. Par ailleurs, le Sénat a, avec beaucoup de pertinence, défini le contenu des missions et des programmes en termes de cohérence. Ce faisant, sans doute pour éviter quelques redondances, la mission a été définie comme comprenant un ensemble homogène de programmes. Cette notion d'homogénéité des programmes ne semble pas correspondre parfaitement à celle de cohérence. Aussi, semble-t-il préférable de lui substituer la notion de programmes concourant à une politique publique définie, notion qui implique une cohérence des actions menées. On relèvera, à cet égard, que l'introduction de la notion de politique publique au niveau de la mission, et non au niveau du programme, semble appropriée puisqu'elle permet d'éviter un éparpillement des politiques publiques en quelque deux cents programmes. S'agissant de la définition du programme, les modifications introduites par le Sénat paraissent, globalement, susceptibles d'être approuvées. Celui-ci a en effet défini le programme comme regroupant les crédits destinés à mettre en _uvre « une action ou un ensemble cohérent d'actions » auxquelles sont associés des objectifs et des résultats. La notion d'action permet de ne pas lier directement les crédits aux objectifs, ce qui aurait laissé entendre que les crédits finançaient les objectifs précités, alors qu'ils en financent la réalisation. L'introduction de la notion d'action semble donc tout à fait pertinente et permettra d'appréhender dans le détail le contenu des programmes. Votre Rapporteur exprimera cependant quelques réserves sur la définition des objectifs et des résultats impartis à chaque programme. S'agissant en effet de politique publique, il lui semble indispensable de préciser que les objectifs poursuivis sont d'une nature spécifique, puisqu'ils répondent à des finalités d'intérêt général. Par ailleurs, si votre Rapporteur entend parfaitement le souci du Sénat de définir avec un maximum de précision le contenu des programmes, aboutissant, de ce fait, à évoquer les « indicateurs » dont ils seraient assortis, il ne faudrait pas qu'une mention explicite conduise à porter atteinte au droit d'amendement des parlementaires en exigeant d'eux l'élaboration d'indicateurs élaborés. La définition des programmes au regard « de résultats attendus susceptibles d'une évaluation » permettrait, sans nul doute, de concilier le souci d'une définition précise et concrète de la notion de programme, exprimé par le Sénat, avec celui, aussi légitime, de l'Assemblée nationale de préserver le droit d'amendement des parlementaires. S'agissant de la fongibilité des crédits, votre Rapporteur se réjouit que le Sénat ait fait sien cet objectif majeur de la réforme. Il note toutefois que le Sénat a supprimé les dispositions prévoyant explicitement que la présentation des crédits budgétaires par titre est indicative, considérant que ce caractère indicatif va de soi. Par souci d'éviter toute ambiguïté dans la rédaction du texte, il serait sans doute souhaitable de revenir sur cette suppression. S'agissant, enfin, des dispositions relatives aux plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, le Sénat a retenu une rédaction qui, en liaison avec celle de l'article 31, aboutirait à ne pas fixer en première partie de la loi de finances le plafond global d'autorisation de ces emplois. Celui-ci devant être considéré comme un élément de l'équilibre budgétaire, la rédaction retenue par le Sénat ne paraît pas adéquate. Plus généralement, l'introduction d'un plafond d'emplois corrélé avec les crédits du titre des dépenses de personnel contribuerait sans nul doute à redonner toute sa portée à l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement, sauf à voir celle-ci totalement dépourvue d'impact en termes d'effectifs. Le texte paraît donc devoir être modifié en ce sens. Enfin, s'agissant des dotations, votre Rapporteur observe que les crédits visés par le Sénat constitueraient des crédits dérogatoires, affranchis de la budgétisation par objectifs (les dotations sont présentées par nature de dépenses et non par programme) et exclus des modalités de gestion applicable aux crédits de droit commun (les dotations ne peuvent pas faire l'objet de report, de virement, de transfert, ni de modification par répartition de crédits pour dépenses accidentelles ou imprévisibles). L'objectif du Sénat est de protéger, en mettant à l'écart un certain nombre de crédits limitativement énumérés, la « pureté » des programmes, au sein desquels les sept catégories de dépenses visées ne pourraient pas être intégrées, notamment parce qu'elles ne pourraient pas être soumises à des indicateurs de performance. Votre Rapporteur souscrit sans réserve aux objectifs poursuivis par le Sénat : le Gouvernement ne doit pas constituer des programmes artificiels, regroupant les crédits par nature de dépense et non par objectif, notamment par la reconstitution des agrégats « personnel » ou « administration générale ». Il lui semble néanmoins que les inconvénients de la notion de dotation l'emportent sur les avantages. Les dotations ne garantiront pas que les programmes seront conçus en respectant les principes qui fondent la réforme. En revanche, il est sûr qu'elles soulèvent des difficultés. En premier lieu, les dépenses visées ne feraient pas l'objet d'indicateurs alors qu'on peut légitiment considérer qu'elles concourent à des politiques publiques. Il est, par exemple, clair que d'importantes dépenses en atténuation de recettes - notion aléatoire définie en fonction d'un mode de comptabilisation et non en fonction de la nature des charges en cause -, comme les dégrèvements d'impôts, participent à la politique de soutien aux entreprises. De même, les garanties de l'Etat concourent à la politique d'interventions internationales ou nationales du Trésor. Enfin, on peut se demander pour quel motif il conviendrait d'exclure les dépenses de pension du coût des politiques publiques. Par ailleurs, il est à craindre que la liste des dotations adoptée par le Sénat risque d'aboutir à une présentation peu cohérente des dépenses de l'Etat et de nuire à la lisibilité des lois de finances. Une catégorie de dépenses de même nature ou poursuivant des objectifs similaires pourrait être budgétée à la fois en programme et en dotation, alors que la démarcation entre les deux procédures n'est pas justifiée. Notamment, la compensation par l'Etat d'une exonération de taxe professionnelle ferait l'objet d'une dotation lorsqu'elle passe par un dégrèvement, et d'un programme lorsqu'elle est comptabilisée en dépense de l'Etat (par exemple, à travers le Fonds national de compensation). Le financement des pensions ferait l'objet d'une dotation, alors que les versements aux régimes spéciaux de sécurité sociale feraient l'objet d'un programme. Les frais de poursuite et de contentieux prélevés sur les recettes de l'Etat seraient retracés dans une dotation, tandis que les frais de justice seraient inclus dans des programmes. De surcroît, les dotations pourraient nuire à l'information du Parlement. Bien qu'elles représentent plusieurs centaines de milliards de francs, les dotations ne seraient présentées dans aucun document d'information à l'attention du Parlement (notamment, dans le texte adopté par le Sénat, elles ne sont pas retracées dans les fascicules bleus) (6) qui serait ainsi placé dans l'obligation de se prononcer sur leur ouverture sans connaître avec précision ni le contenu des dépenses qui les composent, ni la justification des crédits demandés. Enfin, le dispositif se heurte à une difficulté technique : le texte adopté par le Sénat inclut les dotations dans des missions, c'est-à-dire dans des unités de vote dont le montant figurera dans les états législatifs de dépenses, sans que, faute de fascicules bleus, une annexe explicative en donne la ventilation par unité de spécialité budgétaire. Ainsi, du strict point de vue de la technique budgétaire, il n'existerait pas de possibilité d'amender les crédits des dotations, ni de les répartir par décret. Au total, votre Rapporteur propose de conserver la notion de dotation afin de répondre au souci légitime du Sénat d'interdire les faux programmes, et d'en éviter les inconvénients en en limitant le champ. Ainsi, il est proposé de restreindre les dotations aux crédits des pouvoirs publics soumis au principe de la séparation des pouvoirs difficilement conciliable avec l'obligation d'objectifs et d'indicateurs, et les crédits globaux qui, par définition, ne sont pas affectés à la réalisation d'objectifs précis, puisque précisément ils sont en attente d'une affectation à un programme. Techniquement, les crédits des pouvoirs publics sont, dans la solution proposée par votre Rapporteur, qui conforte celle retenue par le Sénat, regroupés dans une ou plusieurs dotations spécifiques à chacun d'entre eux, elles-mêmes regroupées dans une mission unique. De même, deux dotations spécifiques (l'une dédiée aux dépenses accidentelles et imprévisibles, l'autre à la provision salariale) regroupent dans une mission unique l'ensemble des crédits globaux. Par ailleurs, votre Commission proposera, sur d'autres articles, des amendements prévoyant les modalités techniques de présentation, de vote et de répartition des dotations. * * * La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur, consacrant le caractère interministériel des missions, affirmé par le Sénat, confirmant, conformément à une logique de responsabilité, le caractère ministériel des programmes, restreignant le champ d'application des dotations et établissant un lien entre les crédits du titre des dépenses de personnel et les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, afin de mieux faire apparaître les effectifs employés par l'Etat (amendement n° 11). La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié. Article 8 La distinction entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, deux amendements de simplification rédactionnelle du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances. * * * La Commission a adopté l'article 8 sans modification. * * * Article 9 Le caractère limitatif des autorisations budgétaires. Le présent article a donné lieu, au Sénat, à la mise en _uvre d'une seconde délibération à l'issue de l'examen de l'ensemble des articles de la proposition de loi organique. En effet, en première délibération, le Sénat a repoussé, après un avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à inscrire dans cet article les règles relatives aux reports de crédits, sans pour autant que ce vote puisse apparaître comme un refus des dispositions proposées dans cet amendement. A la suite du rejet dudit amendement, le Sénat a décidé de rejeter l'article 9 en première délibération, en vue, soit d'y revenir en seconde délibération, soit de maintenir l'article en navette. A la fin de la discussion de la présente proposition de loi organique, le Gouvernement n'a pas vu d'obstacle à la seconde délibération et a compris le souci du Sénat de voir un texte cohérent sortir de ses travaux. En seconde délibération, le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir le régime des reports de crédits. L'analyse des dispositions adoptées par le Sénat sera effectuée sous l'article 16 de la présente proposition de loi organique, qui traitait des reports de crédits dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et auquel, pour des raisons de lisibilité, votre Commission propose de rattacher à nouveau les dispositions relatives aux reports de crédits. Par voie de conséquence, il est proposé de redonner à l'article 9 son objet initial, à savoir le régime de limitativité des crédits et des plafonds des autorisations d'emplois, sous le bénéfice de deux ajustements suggérés par la discussion de la présente proposition de loi organique par le Sénat : - la mention des programmes serait supprimée, du fait de l'introduction des dotations, prévues à l'article 7 ; - en liaison avec une modification proposée à l'article 31, une phrase autonome spécifierait de façon plus claire que dans le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale que les lois de finances peuvent fixer le régime des engagements par anticipation. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, précisant le régime de limitativité des crédits et des plafonds des autorisations d'emplois, et transférant à l'article 16 certaines des dispositions du texte adopté par le Sénat (amendement n° 12). La Commission a adopté l'article 9 ainsi modifié. Article 10 Les crédits évaluatifs. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, quatre amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant : - à fixer aux dépenses de rémunération de la dette de l'Etat, aux dépenses en atténuation de recettes et aux dépenses résultant de la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat le périmètre des crédits évaluatifs ; - à prévoir la possibilité de procéder, le cas échéant, à l'annulation de crédits évaluatifs ; - à procéder à quelques ajustements rédactionnels, notamment pour tenir compte de la création des dotations, prévues à l'article 7. Compte tenu des considérations développées dans l'introduction du présent rapport quant aux prélèvements sur recettes, la référence aux charges résultant de la contribution de la France au budget des Communautés européennes paraît pouvoir disparaître sans inconvénient. De même, il paraît légitime que les crédits pour dépenses de pension et avantages accessoires soient limitatifs, à l'instar des crédits pour rémunérations principales. Le Président Alain Lambert a eu raison d'insister sur le fait que les techniques de prévision de la dépense ont fait, en matière de pensions, des progrès significatifs et que la souplesse apportée par le caractère évaluatif des crédits est devenue, en l'espèce, inadaptée. En revanche, il paraît préférable d'exclure du champ des crédits évaluatifs les crédits pour frais de justice et réparations civiles. Sans méconnaître le fait que les dépenses couvertes par ces crédits échappent - par nature - à la décision des gestionnaires, il convient, dans le cadre d'une responsabilisation accrue de ceux-ci, d'intégrer les frais de justice et de réparations civiles dans le périmètre normal de leurs moyens de fonctionnement, qui sont dotés de crédits limitatifs. Enfin, on peut considérer que la loi organique peut sans dommages ouvrir au Gouvernement la faculté de procéder à des annulations de crédits évaluatifs, dès lors que, par nature, de telles annulations ne peuvent avoir pour objet - ou, tout au moins, pour effet - de contribuer à la préservation de l'équilibre budgétaire et que des crédits évaluatifs peuvent devenir sans objet. Les clarifications apportées, à cet égard, au régime des annulations de crédits (prévu à l'article 15) permettent d'envisager une évolution par rapport à la solution retenue par l'Assemblée nationale en première lecture. * * * La Commission a adopté trois amendements de votre Rapporteur, deux de précision et un de coordination (amendements n° 13, 14 et 15). La Commission a adopté l'article 10 ainsi modifié. Article 11 (Supprimé) Les modifications réglementaires des autorisations budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article par coordination avec les modifications apportées à l'article 7. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 11, supprimé par le Sénat. * * * Article 12 La répartition des crédits globaux. Le Sénat a adopté deux amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir les modalités de répartition par programme des crédits ouverts, d'une part, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, et, d'autre part, sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations. Sur le premier amendement supprimant, pour les mouvements de crédits revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale ou la sécurité extérieure de l'Etat, l'exception à l'obligation de publication au Journal Officiel, le Gouvernement a exprimé sa préférence pour la rédaction de l'Assemblée nationale, mais s'en est remis à la sagesse du Sénat. Sur le second amendement, le Gouvernement a exprimé un avis favorable. Sous réserve de modifications rédactionnelles visant à simplifier la rédaction du présent article, il paraît opportun de maintenir les dispositions adoptées par le Sénat. * * * La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur (amendement n° 16). La Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié. * * * Article 13 Les virements et transferts de crédits entre programmes. Le Sénat a adopté cinq amendements modifiant le présent article relatif à la définition des procédures de virements et de transferts de crédits : - le premier, présenté par le Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances et adopté contre l'avis du Gouvernement, restreint le champ d'application des virements aux mouvements entre programmes d'une même mission et limite le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements à 2% des crédits ouverts en loi de finances initiale pour chacun des programmes concernés ; - le deuxième, présenté par le Président Alain Lambert et également adopté contre l'avis du Gouvernement, modifie la définition donnée aux transferts de crédits, en prévoyant que ceux-ci visent désormais à financer des coûts mis à la charge du programme bénéficiaire de ces mouvements, afin de conduire au sein de ce dernier des actions de nature à permettre de mener à bonne fin des actions du programme d'origine ; - le troisième, présenté par le Président Alain Lambert, généralise, d'une part, une procédure d'information des commissions parlementaires compétentes sur les virements et transferts de crédits et, d'autre part, prévoit une obligation de compte rendu de l'usage des crédits ayant fait l'objet de ces procédures. Le Gouvernement, après avoir souligné la lourdeur des procédures retenues, s'en est remis à la sagesse du Sénat. - le quatrième, présenté par M. Michel Charasse, sur avis favorable du Gouvernement, prévoit qu'un programme créé par décret d'avance peut être alimenté par voie de virement ou transfert de crédits. S'agissant des virements de crédits, votre Rapporteur comprend le souci du Sénat de restreindre leur volume à 2% des crédits ouverts en loi de finances initiale sur chaque programme. Cette procédure vise, en effet, seulement à permettre de faire face à des erreurs de « calibrage » des crédits des programmes. En revanche, il semble peu opportun de restreindre les virements de crédits aux seuls programmes d'une même mission. Cette restriction du champ d'application des virements s'ajouterait en effet à celle du volume des crédits concernés. Mais surtout, les missions, en raison des modifications, apportées à l'article 7, pouvant être interministérielles, les virements de crédits seraient susceptibles d'obéir à une double logique, répondant à la fois à des besoins d'ajustements frictionnels et à une logique d'interministérialité. Votre Rapporteur jugeant nécessaire de maintenir le caractère ministériel des programmes, ce qui semble conforme à la logique de responsabilisation qui est au c_ur de la réforme, il semble plus cohérent, de ce fait, de prévoir que les virements de crédits concernent les programmes d'un même ministère. S'agissant des transferts de crédits, la définition retenue par le Sénat nécessite quelques clarifications. Par cohérence avec le caractère ministériel des virements de crédits, il conviendrait en effet de prévoir que les transferts de crédits sont également de nature ministérielle. Par ailleurs, il serait souhaitable de retenir une définition des transferts qui réponde au double objectif de ces mouvements de crédits. Les crédits visent, en effet, d'une part, à permettre la mise en _uvre de politiques interministérielles et, d'autre part, à répondre à des besoins ponctuels de gestion publique, lorsque le gestionnaire du programme bénéficiaire des transferts apparaît mieux « outillé » pour mettre en _uvre les actions du programme d'origine. S'agissant de la possibilité d'abonder les crédits d'un programme créé par décret d'avance par voie de virements ou de transferts de crédits, votre Rapporteur estime que cette faculté porterait atteinte à l'autorisation budgétaire du Parlement et qu'il conviendrait de ne pas la retenir. Il est tout à fait légitime que le pouvoir exécutif puisse, en cas d'urgence, être en mesure de créer un programme et de prévoir les crédits correspondants par décret d'avance. Les dispositions prévues à l'article 14 permettent alors d'associer les assemblées à cette décision, puisqu'elle porte atteinte à l'autorisation budgétaire du Parlement : la Commission chargée des finances de chaque assemblée pourra faire connaître son avis au Premier ministre sur le projet de décret d'avance dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui en aura été faite et votre Rapporteur proposera d'assortir ce dispositif d'information par une procédure de ratification, dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée, des modifications de crédits opérées sur la base de décrets d'avance. Autrement dit, le financement d'un programme créé par décret d'avance sera, selon les dispositions prévues à l'article 14, strictement encadré. En revanche, la possibilité d'abonder, par le biais de virements ou de transferts, les crédits d'un programme créé par décret d'avance, si elle devait être retenue, réduirait sensiblement la portée des dispositions de l'article 14. En effet, une simple procédure d'information du Parlement est prévue pour les décrets portant virement ou transfert de crédits et ces derniers ne sont pas soumis à une obligation de ratification en loi de finances. En abondant un programme créé par décret d'avance par virement ou transfert, le Gouvernement serait alors en mesure de porter atteinte à l'autorisation budgétaire sur la base des facilités de gestion que lui offrent les dispositions prévues à l'article 13. Il convient donc de ne pas retenir ces dispositions. Il est d'ailleurs dans la logique de la réforme que la création d'un programme, qui devra résulter d'un processus rigoureux d'analyse des objectifs poursuivis et de mise en place d'indicateurs pertinents, résulte de la loi de finances, et non du pouvoir réglementaire. Des dispositions dérogatoires sont néanmoins prévues pour que le Gouvernement soit en mesure de répondre à des situations d'urgence. Il se verra alors soumis à la seule contrainte de « calibrer » correctement les programmes créés par décret d'avance, ce qui ne paraît pas insurmontable. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à consacrer le caractère ministériel des virements de crédits et le caractère interministériel des transferts de crédits, à préciser la définition des transferts de crédits et à exclure, dans un souci de respect des pouvoirs budgétaires du Parlement, la faculté pour l'administration d'alimenter un programme créé par décret d'avance, sur la base de virements ou de transferts de crédits. Après que M. François Goulard se fut interrogé sur la possibilité d'être plus rigoureux, votre Rapporteur a indiqué que le plafond de 2% des crédits ouverts, en matière de virements, voté par le Sénat, était plus strict que le plafond de 3% retenu en première lecture par l'Assemblée et qu'il proposait, en définitive, de le conserver. Il a rappelé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait évoqué un niveau de 5% lors des travaux préparatoires. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 17). La Commission a adopté l'article 13 ainsi modifié. * * * Article 14 Les décrets d'avance. Le Sénat a adopté cinq amendements au présent article : - au motif que l'urgence peut commander d'ouvrir par décret d'avance des crédits supplémentaires sur les budgets annexes et les comptes spéciaux, le champ des décrets d'avance a été étendu à ces supports budgétaires dérogatoires au principe d'unité, par un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances, sur avis favorable du Gouvernement ; - le montant des crédits ouverts par décrets d'avance a été plafonné à 1% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. Cet amendement, présenté par le Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances, a recueilli l'avis favorable du Gouvernement compte tenu de l'adoption très probable, à ce stade du débat, de l'amendement suivant présenté par M. Yves Fréville ; - ce dernier amendement, bénéficiant d'un avis favorable de la Commission des finances du Sénat, tend à réintroduire dans la proposition de loi organique le dispositif des décrets d'avance « non gagés », qui n'avait pas été proposé par votre Rapporteur, ni adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture ; - la procédure de ratification des décrets d'avance « gagés » a été supprimée par le biais d'un amendement présenté par le Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances, le Sénat ayant préféré adopter un dispositif de ratification plus large à l'article 34 bis nouveau. Compte tenu de son opposition à ce dernier dispositif, le Gouvernement a exprimé un avis défavorable à cet amendement ; - avec l'accord du Gouvernement, le Sénat a également procédé, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, à un ajustement rédactionnel. Votre Rapporteur propose de rétablir l'alinéa relatif à la ratification des modifications de crédits effectuées par la voie d'un décret d'avance gagé, le dispositif plus large retenu par le Sénat à l'article 34 bis lui paraissant plus fragile au plan juridique, dans la mesure où il prévoit la ratification d'actes relevant du pouvoir de gestion attribué au Gouvernement par la Constitution. Par ailleurs, il est souhaitable que, nonobstant le contexte d'urgence qui entoure la signature de décrets d'avance non gagés, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ne soient pas tenues à l'écart de cette « intrusion » du pouvoir exécutif dans le domaine normal des compétences du Parlement. C'est pourquoi votre Rapporteur propose que l'ouverture des crédits supplémentaires soit effectuée après information desdites commissions. S'agissant de ce qui pourrait apparaître comme une formalité inopportune, votre Rapporteur estime que le contexte d'urgence est identique, en l'espèce, à celui prévalant pour les décrets d'avance gagés. La condition supplémentaire d'une « nécessité impérieuse d'intérêt national » justifie seulement que le décret d'avance soit non gagé. La procédure de majoration des crédits des budgets annexes par voie d'arrêté étant limitée, dans le texte du Sénat, aux crédits pour amortissement de la dette L'utilité de cette procédure est moins évidente, s'agissant des majorations de crédits sur les comptes spéciaux dotés de crédits. On soulignera, en effet, que le texte du Sénat (comme celui proposé par votre Commission à l'article 20 bis) prévoit que les crédits des comptes d'affectation spéciale peuvent être majorés par arrêté du ministre chargé des finances lorsque des recettes excédant les prévisions des lois de finances sont constatées, après information préalable des commissions parlementaires chargées des finances. L'intervention d'un décret d'avance apparaît donc inutile. Cependant, on peut concevoir qu'un légitime souci d'allégement du texte organique ait pu prévaloir sur la rigueur du raisonnement exposé ci-avant. On pourra donc se contenter de la relative imprécision introduite par la rédaction du Sénat (7) et accepter l'extension des décrets d'avance. aux comptes spéciaux dotés de crédits, en ayant conscience de l'intérêt limité d'une telle procédure pour les comptes d'affectation spéciale. Enfin, une analyse rétrospective des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance sur le budget général dans les quinze dernières années n'a pas montré que le plafonnement des ouvertures à 1% des crédits initiaux constituerait une contrainte dirimante pour le Gouvernement. Si la portée pratique d'une telle disposition n'apparaît donc pas clairement, l'on ne peut qu'adhérer aux motivations qui en constituent le fondement. * * * La Commission a adopté deux amendements du Rapporteur, l'un précisant que les décrets d'avance dits « gagés » doivent être soumis à la ratification du Parlement, l'autre indiquant que les décrets d'avance dits « non-gagés » relèvent du principe d'une information préalable des commissions chargées des finances, après une discussion au cours de laquelle le Président Raymond Forni a insisté sur le renforcement du rôle des commissions des finances à travers le deuxième amendement et que le Rapporteur eut indiqué à M. Philippe Auberger que l'avis préalable des commissions des finances ne conduisait pas, en pratique, à créer, pour le Gouvernement, une formalité impossible en période d'intersession (amendement nos 18 et 19). La Commission a adopté l'article 14 ainsi modifié. * * * Article 15 Les annulations de crédits. Le Sénat a adopté quatre amendements au présent article : - un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à motiver les annulations de crédits par la nécessité de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. Le Gouvernement avait donné son accord sous réserve que le texte de l'amendement complète celui de l'Assemblée nationale et ne s'y substitue pas, ce qui n'était pas le cas ; - un amendement du Président Alain Lambert, tendant à plafonner à 1,5% des crédits ouverts le montant des annulations susceptibles d'être effectuées sur le fondement de l'article 15 de la présente proposition de loi organique. Cet amendement a recueilli l'avis favorable du Gouvernement ; - un amendement de M. Michel Charasse, sur avis favorable de la Commission des finances et du Gouvernement, tendant à prévoir que les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative ne peuvent être ni engagés, ni ordonnancés à compter de son dépôt et jusqu'à sa promulgation ; - un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, le Gouvernement ayant exprimé son désaccord, tendant à prévoir l'information systématique des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur tout acte susceptible de rendre des crédits indisponibles. Votre Rapporteur propose de faire la synthèse des positions de l'Assemblée nationale et du Sénat en prévoyant que les crédits peuvent être annulés par décret, soit que ces annulations préservent l'équilibre budgétaire, soit que les crédits soient devenus sans objet. En effet, on ne peut se dispenser de cette dernière motivation. Le mécanisme de plafonnement des crédits annulés par décret ayant été qualifié de « juste équilibre » par le Gouvernement, en première lecture à l'Assemblée nationale, votre Rapporteur vous propose de retenir ce mécanisme de préférence à celui, plus souple, adopté par le Sénat. Votre Rapporteur propose, par ailleurs, de revenir sur le dispositif adopté par le Sénat à l'initiative de M. Michel Charasse, qui soulève quelques difficultés d'application dans les situations où une décision du Conseil constitutionnel empêche la mise en application formelle des annulations contenues dans la loi de finances rectificative. Dans ce cas, en effet, et de façon quelque peu paradoxale, la suspension des crédits deviendrait définitive... Votre Rapporteur vous propose d'adopter un dispositif réellement opérationnel, qui reprend les grandes lignes des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture. Enfin, l'information du Parlement sur le « gel » des crédits est une idée séduisante qu'il vous est proposé de retenir, même si quelques questions subsistent sur son champ d'application. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à conserver la notion de « crédit devenu sans objet » (amendement n° 20). Puis, elle a adopté deux amendements du même auteur, l'un précisant que les annulations susceptibles d'être effectuées par décret, ne peuvent dépasser 1,5% des crédits ouverts en loi de finances, l'autre visant à définir, pour les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative, un régime de suspension (amendements nos 21 et 22). La Commission a adopté l'article 15 ainsi modifié. * * * Article 16 (Supprimé) Les reports de crédits. Le Sénat a adopté un amendement, présenté par le Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer l'article 16, ayant inscrit les dispositions relatives aux reports de crédits sous l'article 9 de la présente proposition de loi organique, dans les conditions présentées ci-avant, dans le commentaire dudit article. La définition d'un régime de reports de crédits s'est révélée très délicate, tant il est vrai qu'il s'agit, en l'espèce de concilier des exigences multiples qui sont parfois contradictoires. C'est ainsi que les reports sont, tout à la fois, une souplesse nécessaire dans la gestion des autorisations budgétaires notamment au moment d'un changement d'exercice, un moyen de régulation dont a souvent usé - et parfois abusé - le ministère chargé des finances, un moyen pour les ministères de « lisser » les contraintes qui leur sont imposées par les arbitrages politiques en matière de priorités budgétaires, etc. C'est donc animé du souci de parvenir à un point d'équilibre que votre Rapporteur a repris, à la suite de l'examen de la présente proposition de loi organique par le Sénat, le sujet complexe des reports de crédits. Votre Rapporteur tient à souligner l'intérêt de la contribution du Sénat à cette réflexion. Les termes dans lesquels un accord pourrait être trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat ont rapidement été mis en évidence, dessinant à tous égards une solution techniquement complexe, mais cohérente avec le souci commun de revaloriser le rôle du Parlement tout en accordant une légitime souplesse d'action au gestionnaire. Ainsi, l'Assemblée nationale et le Sénat se sont rejoints sur l'intérêt d'établir un régime différent de report entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, qui représentent la « trésorerie » des ministères : les reports de crédits de paiement doivent être plus strictement encadrés que les reports d'autorisations d'engagement. Pour autant, l'Assemblée nationale et le Sénat ont exprimé des sensibilités différentes sur deux points, en raison de la volonté du Sénat d'établir un régime strict pour les reports de crédits de personnel, compte tenu de leur impact potentiel à long terme sur les finances publiques: - la rigueur du régime des autorisations d'engagement : l'Assemblée nationale avait prévu un report sans contrainte des crédits disponibles pour les autorisations d'engagement. Le Sénat a choisi de ne pas autoriser le report des autorisations d'engagement pour dépenses de personnel, le dispositif retenu ne paraissant pas, cependant, répondre totalement aux objectifs poursuivis ; - la rigueur du régime des crédits de paiement : l'Assemblée nationale avait prévu que les crédits de paiement pourraient être reportés dans la limite d'un plafond de 3% des crédits initiaux. Le Sénat a été plus strict que l'Assemblée nationale car il a ajouté un plafond spécifique de 3% pour les seuls crédits de dépenses de personnel. Cependant, le Sénat a introduit un élément de souplesse en prévoyant une procédure de majoration de ces deux plafonds de 3% par arrêté interministériel. Sous le bénéfice des considérations précédentes, votre Rapporteur vous propose d'adopter un régime de reports de crédits, qui prend largement en compte les orientations retenues par le Sénat et organisé autour des principes suivants : - les autorisations d'engagement disponibles en fin d'année pourraient être reportées sans conditions spécifiques quant à leur montant, mais aucune majoration des autorisations d'engagement inscrites sur le titre des dépenses de personnel ne serait autorisée ; - les crédits de paiement disponibles sur le titre des dépenses de personnel pourraient être reportés dans la limite de 3% des crédits initiaux. Combinée avec l'interdiction précitée du report des autorisations d'engagement pour dépenses de personnel, cette disposition a pour objet de permettre le paiement, sur l'exercice suivant, à partir de crédits reportés, de dépenses de personnel qui auraient été engagées en fin d'année, mais pas encore payées ; - les autres crédits disponibles pourraient être reportés dans la limite de 3% des crédits initiaux. Ce plafond pourrait être relevé par une disposition spécifique de loi de finances, afin de donner à des programmes dûment identifiés - et dans des conditions maîtrisées par le Parlement - la souplesse de gestion qui pourrait se révéler nécessaire, compte tenu de la nature des opérations imputées sur ces programmes ; - les crédits ouverts par voie de fonds de concours et disponibles à la fin de l'année seraient intégralement reportés, afin de respecter l'intention de la partie versante ; - afin d'assurer une bonne visibilité aux services gestionnaires, les arrêtés de report devraient être publiés avant le 31 mars. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur, tendant à rétablir l'article 16, supprimé par le Sénat, relatif au régime de report des crédits budgétaires, par coordination avec un amendement précédemment adopté à l'article 9. La Commission a adopté cet amendement, rétablissant ainsi l'article 16 (amendement n° 23). * * * CHAPITRE III Des affectations de recettes Article 17 Les dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes. Le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, d'une part, à définir, de manière conjointe, les principes d'universalité et d'unité budgétaires et, d'autre part, à consacrer dans l'ordonnance organique le mécanisme de prélèvement sur recettes. Votre Rapporteur se réjouit de ces orientations, présentées dans le commentaire de l'article 5. En effet, pour des raisons de lisibilité du texte, il a paru souhaitable de rassembler en un seul article la définition de la notion de budget et des grands principes budgétaires tels que ceux de l'unité et de l'universalité. La notion de budget trouvant sa signification dès qu'ont été définies les charges et ressources qui, en raison de leur nature budgétaire, relèvent du budget, ces dispositions trouvent davantage place à l'article 5 de la proposition. Il en est de même de la notion de prélèvements sur recettes, puisque ceux-ci ne constituent pas une affectation de recettes de l'Etat mais s'analysent plutôt comme une rétrocession directe de recettes de l'Etat en vue de couvrir des charges incombant aux bénéficiaires, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. * * * La Commission a adopté un amendement de conséquence présenté par votre Rapporteur (amendement n° 24). La Commission a adopté l'article 17 ainsi modifié. * * * Article 18 Les procédures de fonds de concours et de rétablissement de crédit. Le Sénat a adopté quatre amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à modifier le présent article relatif à la définition des procédures particulières permettant d'assurer une affectation de recettes : - le premier, sur avis favorable du Gouvernement, élargit le champ d'application des procédures particulières d'affectation aux budgets annexes et aux comptes spéciaux ; - le deuxième, adopté contre l'avis du Gouvernement, prévoit une évaluation en loi de finances initiale des recettes des fonds de concours et l'ouverture des crédits correspondants ; - le troisième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, vise, par coordination avec l'amendement suivant, à supprimer la procédure des fonds de concours dits « par assimilation » ; - le quatrième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, introduit une nouvelle procédure d'affectation de recettes, les attributions de produits, pour les recettes tirées de la rémunération de services rendus par l'Etat. Votre Rapporteur tient à saluer les dispositions introduites à l'initiative du Président Alain Lambert relatives à l'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale, qui répondent à une longue frustration des parlementaires. Il rappellera que ces recettes ne sont pas plus aléatoires que les recettes fiscales et que les dépenses ouvertes à ce titre ne devraient pas échapper à l'autorisation parlementaire. En tout état de cause, les modifications introduites par le Sénat sont de nature à renforcer l'exhaustivité et la sincérité de la loi de finances. Toutefois, il faut éviter que le dispositif envisagé ne puisse pas, pour des raisons techniques, être opérationnel. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, il semblerait, en particulier, que la rédaction retenue par le Sénat interdise aux gestionnaires d'engager les dépenses financées par voie de fonds de concours avant l'encaissement des recettes correspondantes. Il conviendrait, sans doute, d'introduire un léger assouplissement à ce dispositif, en permettant aux gestionnaires d'engager les dépenses précitées avant l'encaissement effectif des recettes, par le biais des autorisations d'engagements provisionnels, dès lors que la partie versante s'est elle-même engagée. De même, serait-il souhaitable d'introduire un dispositif permettant, lorsque les recettes effectives d'un fonds de concours sont supérieures à l'évaluation de la loi de finances, d'ouvrir les crédits correspondants. On relèvera, enfin, que la définition de la procédure d'attribution de produits mérite quelques ajustements, aucune définition n'étant donnée des recettes susceptibles de bénéficier de cette procédure. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur ouvrant aux gestionnaires de crédits la possibilité d'engager les dépenses financées par voie de fonds de concours avant l'encaissement des recettes correspondantes, dès lors que la partie versante s'est elle-même engagée. Votre Rapporteur a rappelé que la question des fonds de concours avait fait l'objet d'une discussion approfondie à l'Assemblée nationale en première lecture et que le Sénat avait retenu le principe, auquel il se ralliait, selon lequel les fonds doivent être évalués par le projet de loi de finances, nonobstant toute difficulté inhérente à une opération d'évaluation. Il a précisé que le dispositif adopté par le Sénat s'avérait néanmoins trop strict en ce qu'il interdisait d'engager les dépenses correspondantes avant le versement des fonds, ce qui créerait des difficultés pratiques insurmontables. Aussi, a-t-il insisté sur l'intérêt d'interdire uniquement l'ordonnancement, et ainsi le paiement, des dépenses avant le rattachement effectif des fonds. M. Philippe Auberger a fait part de son accord, sur le fond, avec la proposition du Rapporteur général, mais a jugé qu'une telle intervention du législateur organique dans le détail de l'exécution de la dépense publique et de la comptabilité publique n'était pas justifiée. Le Président Raymond Forni a jugé que de telles précisions étaient nécessaires compte tenu du montant des fonds de concours, de l'ordre de 40 milliards de francs par an, même si la position de principe défendue par l'orateur précédent était incontestable. M. François Goulard a craint que l'introduction d'un facteur de souplesse en faveur du Gouvernement ne permette à l'avenir le développement de pratiques contestables, alors même que la procédure des fonds de concours est entachée d'une extrême opacité. Ce risque est d'autant plus important que la réforme de la loi organique se traduit, pour le Gouvernement, par une réduction des échappatoires. La faculté de procéder à un engagement avant le rattachement des fonds de concours introduit une procédure provisionnelle ne reposant pas sur des éléments certains. Votre Rapporteur a indiqué que le paiement ne pourra intervenir avant le rattachement du fonds de concours, et que la pratique des autorisations de programme provisionnelles est déjà mise en _uvre par l'administration dès lors que l'engagement de la partie versante est formalisé. La rédaction proposée conduit à un net progrès par rapport au droit actuel. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 25). Elle a ensuite adopté deux amendements de votre Rapporteur, l'un de cohérence avec l'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale, l'autre de précision, s'agissant de définir la procédure d'attribution de crédits (amendements nos 26 et 27). La Commission a adopté l'article 18 ainsi modifié. * * * Article 18 bis (nouveau) Les budgets annexes. Le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à insérer après l'article 18 un article additionnel portant définition des règles applicables aux budgets annexes, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat. Cet amendement a fait l'objet d'un sous-amendement présenté par M. Yves Fréville, tendant à procéder à quelques ajustements d'ordre rédactionnel, ce sous-amendement ayant recueilli l'accord de la Commission des finances et du Gouvernement. Sous le bénéfice des considérations qu'il a présentées dans l'introduction du présent rapport, votre Rapporteur propose de conserver cet article additionnel, en lui apportant quelques précisions complémentaires : - la création d'un budget annexe et l'affectation d'une recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d'une disposition de loi de finances ; - les activités industrielles et commerciales retracées sur les budgets annexes sont exercées à titre principal par les services de l'Etat qui gèrent de tels budgets ; - de ce fait, les crédits de personnel des budgets annexes sont assortis de plafonds des autorisations d'emplois, qui sont spécialisés par budget annexe ; - la présentation des budgets annexes s'effectue selon les normes du plan comptable général, par dérogation à la règle posée à l'article 7 selon laquelle les crédits sont présentés par titres. Votre Rapporteur précisera que la rédaction de l'alinéa concerné n'introduit, à ses yeux, aucune confusion quant au fait que les opérations sont retracées sur les budgets annexes selon la comptabilité de caisse appliquée, par ailleurs, au budget général. La référence au plan comptable (et non à la comptabilité générale) est naturelle, s'agissant d'une simple question de présentation des lignes de dépenses et de recettes. Le Sénat a prévu que si, en cours d'année, les recettes sont supérieures aux prévisions des lois de finances, le ministre chargé des finances peut majorer par voie d'arrêté les crédits destinés à l'amortissement de la dette. Votre Rapporteur vous propose de retenir cette disposition, qui pourrait contribuer à priver de leur fondement certaines critiques adressées, régulièrement, au budget annexe de l'Aviation civile. Le dispositif adopté par le Sénat implique, au demeurant, que les crédits concernés constituent une unité de spécialité si l'on veut que ce dispositif ne soit pas contrarié, en exécution, par la fongibilité des crédits qui ne sont pas inscrits sur le titre des dépenses de personnel... Les crédits concernés n'entrant pas dans le champ des dotations prévues à l'article 7, ils devraient être regroupés dans un programme spécifique « désendettement du budget annexe », au sein de la mission « budget annexe », programme auquel seraient associés des objectifs et des indicateurs de résultats. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur, visant à préciser le régime des budgets annexes. Votre Rapporteur a observé que cet amendement donnerait satisfaction au Sénat, qui a souhaité conserver une disposition relative aux budgets annexes, mais qu'il permettra également d'encadrer le dispositif et, en fait, ne permettra de maintenir que le budget annexe de l'aviation civile. La Commission a adopté l'amendement de votre Rapporteur (amendement n° 28 rectifié). La Commission a adopté l'article 18 bis (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 19 Les catégories de comptes annexes. Le Sénat a adopté au présent article quatre amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - un amendement rédactionnel relatif à l'intitulé des comptes spéciaux, adopté avec l'accord du Gouvernement ; - un amendement rétablissant la catégorie des comptes d'affectation spéciale, le Gouvernement ayant exprimé son opposition au maintien de tels comptes mais s'en étant remis à la sagesse du Sénat ; - un amendement rétablissant la catégorie des comptes de commerce, le Gouvernement ayant également exprimé son opposition au maintien de tels comptes mais s'en étant remis à la sagesse du Sénat ; - un amendement, adopté sur avis favorable du Gouvernement, conférant à celui-ci le monopole de l'affectation d'une recette à un compte spécial. La restriction ainsi introduite à l'initiative parlementaire ne se justifie par aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle. Il convient de préserver, en l'espèce, les droits du Parlement. Au demeurant, le fait que la création d'une mission soit, comme le prévoit l'article 7, réservée au seul Gouvernement limite la portée d'un tel droit à la réaffectation de recettes au sein d'un compte existant, ce qui devrait apaiser les préventions qui se sont manifestées au Sénat. Votre Rapporteur vous proposera donc de revenir sur cette restriction, les autres aménagements apportés par le Sénat au présent article ne soulevant pas de difficulté particulière. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur, tendant à préserver le droit d'initiative des parlementaires. Votre Rapporteur a noté que le Sénat proposait que l'affectation d'une recette à un compte d'affectation spéciale ne puisse être réalisée que par une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale. Or, une telle rédaction empêcherait, par exemple, le Parlement d'accroître le prélèvement sur les produits de la Française des jeux pour augmenter les ressources du Fonds national pour le développement du sport, comme cela a déjà été réalisé par le passé. La Commission a adopté l'amendement de votre Rapporteur (amendement n° 29). La Commission a adopté l'article 19 ainsi modifié. * * * Article 20 Les règles générales applicables aux comptes annexes. Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant rédaction globale du présent article et tendant à préciser les règles générales applicables aux comptes spéciaux. Comme l'a indiqué le Président Alain Lambert au cours de la séance du 12 juin 2001, « la rédaction proposée ne varie que sur des détails par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale ». A ces ajustements minimes, il paraît souhaitable d'apporter quelques compléments : - il convient d'interdire, sans dérogation possible, même par l'intermédiaire d'une disposition de loi de finances, d'imputer directement sur un compte spécial des dépenses de personnel. Cette position de principe, conforme à celle adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, s'insère dans une logique où les dépenses de personnel doivent être soumises à la discipline des crédits et où une imputation directe, en particulier sur un compte de commerce, aboutirait à contrarier l'exercice de cette discipline ; - il est nécessaire de mieux marquer la distinction entre les règles applicables à l'ensemble des comptes spéciaux et celles applicables aux comptes spéciaux dotés de crédits. Pour le reste, aucune divergence ne peut être constatée entre les analyses de l'Assemblée nationale et celles du Sénat. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à préciser les règles générales applicables aux comptes spéciaux (amendement n° 30). La Commission a adopté l'article 20 ainsi modifié. * * * Article 20 bis (nouveau) Les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale. Le Sénat a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 20 et définissant les règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale. Cet amendement avait été auparavant modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse, ayant recueilli l'accord du Gouvernement et de la Commission des finances, renvoyant à une disposition de loi de finances la fixation de l'autorisation de découvert applicable dans les trois mois suivant la création d'un compte d'affectation spéciale. Il paraît possible de reprendre la substance des dispositions adoptées par le Sénat, assorties des précisions suivantes : - les recettes inscrites sur un compte d'affectation spéciale devraient entretenir une « relation directe » avec les dépenses imputées sur le compte. Même si une telle précision est susceptible de donner lieu des interprétations variées, il a paru souhaitable à votre Rapporteur - suivant en cela les réserves émises par le Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances du Sénat, quant à un usage parfois intempestif des comptes d'affectation spéciale - de restreindre quelque peu le champ d'intervention de telles affectations spéciales et d'éviter la création de comptes « de complaisance » ; - il convient d'encadrer les versements du budget général vers les comptes d'affectation spéciale, de tels versements étant, en l'occurrence, quelque peu contraires à la logique même de l'affectation d'une recette déterminée à une dépense déterminée. Pour autant, il est indispensable de lever cette contrainte pour les versements du budget général vers le compte des pensions des agents de l'État. Une faculté similaire ouverte au profit du compte de gestion des participations de l'État pourrait, d'ailleurs, se révéler utile ; - il paraît préférable de substituer une information préalable des commissions des finances de chaque assemblée à l'avis préalable exigé d'elles dans le texte adopté par le Sénat, dans le cas où le ministre chargé des finances, constatant des recettes supérieures aux prévisions des lois de finances, envisage d'ouvrir des crédits supplémentaires sur un compte d'affectation spéciale. La procédure de l'avis préalable a paru trop lourde à votre Rapporteur, s'agissant de dépenses réalisées sur recettes affectées. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, visant à préciser les règles applicables aux comptes d'affectation spéciale (amendement n°31). Le Rapporteur a indiqué que cet article permettra de faire apparaître un compte d'affectation spéciale spécifique aux pensions. M. François Goulard a observé qu'il s'agirait d'un premier pas vers la création d'une caisse de retraite des fonctionnaires. La Commission a adopté l'article 20 bis (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 21 (Supprimé) Le compte de gestion des participations de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article. En effet, le compte de gestion des participations de l'Etat ne constituerait plus, selon le texte adopté par le Sénat, qu'un élément particulier au sein de la catégorie des comptes d'affectation spéciale. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 21, supprimé par le Sénat. * * * Article 21 bis (nouveau) Les règles applicables aux comptes de commerce. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à définir les règles applicables aux comptes de commerce. Bien qu'il ait fait part de ses réticences de principe au maintien, à titre permanent, des comptes de commerce, le Gouvernement a estimé que la suggestion du Sénat visant à instituer, parmi ces comptes, un compte unique qui retracerait l'ensemble des opérations relatives à la dette de l'Etat constituait une « innovation très positive ». Votre Rapporteur rappellera que, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat avait pour unique vocation de retracer les recettes et les dépenses occasionnées par les opérations de gestion active de la dette, à savoir la gestion d'un portefeuille de produits dérivés. Il n'était pas envisagé, à ce stade de la procédure parlementaire, que le compte spécial puisse retracer également les opérations relevant du service primaire de la dette de l'Etat, à savoir le paiement des intérêts d'emprunts et l'encaissement des recettes de coupon couru et autres recettes en atténuation des charges de la dette. La réflexion du Gouvernement semble donc avoir trouvé, désormais, un certain point d'équilibre sur une solution innovante autour de laquelle les esprits sont restés, longtemps, très partagés. Votre Rapporteur ne proposera pas de revenir sur cet acquis qui a pu se concrétiser au Sénat. En revanche, il considère qu'il est d'autant plus important d'abandonner la notion nouvelle d'« autorisation de déficit de fin d'année », introduite par le Sénat, et de revenir au dispositif plus classique - mais surtout plus protecteur des finances publiques - du découvert, contrainte de trésorerie à caractère infra-annuel qui limite le risque auquel s'expose l'Etat du fait des activités des comptes de commerce. S'ils n'étaient soumis qu'à une autorisation de déficit de fin d'année, le compte de gestion de la dette et, avec lui, les autres comptes de commerce pourraient fonctionner en « roue libre » pendant toute l'année, le gestionnaire pouvant toujours affirmer qu'il a les moyens de respecter, en tout état de cause, l'objectif de déficit qui lui a été fixé pour le 31 décembre. De façon générale, le respect d'un objectif de déficit de fin d'année serait facilement atteint, in fine, par le biais d'un versement du budget général. Il y aurait alors transfert de charge entre le compte de commerce et le budget général, ce qui ne contribuerait ni à la transparence de la gestion, ni à la responsabilisation du gestionnaire, notamment vis-à-vis du Parlement. De plus, pour pouvoir faire face en tout état de cause aux éventuels déficits constatés sur les comptes de commerce, les crédits de la subvention d'équilibre imputée sur le budget général devraient être évaluatifs, ce qui n'est pas prévu dans le texte du Sénat, sauf pour la dette de l'Etat. En loi de finances initiale, la notion d'« autorisation de déficit de fin d'année » n'apporte rien par rapport à l'affichage de la charge nette (différence entre les dépenses et les recettes de chaque compte) qui est, d'ores et déjà, prise en compte dans le tableau d'équilibre pour déterminer les conditions de l'équilibre général. La loi de finances ne gagnerait rien en transparence ou en information du fait de l'introduction de la notion d'« autorisation de déficit de fin d'année ». Les finances de l'Etat y perdraient en sécurité. En outre, la réunion au sein d'un même compte de commerce des opérations « primaires » relatives à la dette et des opérations de gestion active suscite quelques questions, sans que celles-ci débouchent sur une quelconque opposition de fond, quant aux modalités concrètes de fonctionnement du compte. Dans la logique de transparence développée ci-avant, il pourrait être envisagé de doter le compte d'une autorisation de découvert « pour mémoire », sur le modèle des comptes d'opérations monétaires, puis de constater en loi de règlement le montant effectif du découvert du compte, constitutif de la charge budgétaire nette de la dette de l'Etat pour l'année écoulée. Outre que cette procédure constituerait une sorte de « contournement » des dispositions organiques qui confèrent un caractère limitatif aux autorisations de découvert, elle aboutirait à afficher une charge nette nulle en loi de finances initiale, ce qui pourrait apparaître surprenant et peu sincère. On pourrait ainsi plutôt envisager que l'autorisation parlementaire soit donnée sous la forme d'un découvert effectivement limitatif. Le bon fonctionnement du compte et le respect des engagements de l'Etat seraient alors garantis par des versements effectués en temps utile par le budget général, les dépenses nécessaires étant imputées sur les crédits évaluatifs prévus à l'article 10 de la présente proposition de loi organique. Cette solution paraît à la fois simple et praticable. Elle rencontre, cependant, quelques objections résultant, par exemple, de l'apparition possible sur le compte de besoins ponctuels de trésorerie excédant le découvert autorisé, qui donneraient lieu au versement d'une subvention du budget général compensée, quelque temps après, par un remboursement provenant du compte. C'est pourtant avec quelque circonspection que l'on peut examiner une autre solution, qui consisterait à doter le compte d'une autorisation de découvert à caractère évaluatif. L'encadrement du compte de gestion de la dette par une telle autorisation aurait pour conséquence immédiate que les opérations de gestion sur produits dérivés (inscrites sur la deuxième section du compte) ne seraient plus encadrées par un découvert limitatif, comme c'est le cas actuellement. Or, les informations recueillies à l'occasion de l'examen du dispositif créant le compte de commerce « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat », dans le cadre du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2000, ont bien montré que le montant du découvert autorisé constitue une limitation indirecte du volume du portefeuille de produits dérivés que l'Etat peut constituer, c'est-à-dire une limitation du risque financier auquel s'expose l'Etat du fait de ses opérations de gestion active. S'il bénéficiait d'un découvert évaluatif, le Trésor pourrait donc accroître sans limite le portefeuille de produits dérivés de l'Etat, à hauteur de plusieurs dizaines ou centaines de milliards de francs, exposant les finances publiques à un risque potentiel auprès duquel la déconfiture du Crédit Lyonnais ne serait qu'une péripétie. Il est vrai que la mise en place, annoncée par la direction du Trésor, de règles et procédures à caractère prudentiel, a vocation, justement, à donner au Trésor les instruments permettant de « piloter » sa gestion du risque et de maîtriser ses engagements. Cependant, il serait pour le moins surprenant que le Parlement n'ait pas sa part légitime dans la maîtrise des finances publiques, par le biais d'une autorisation parlementaire qui ne doit pas être seulement une « invitation », non contraignante, mais qui doit avoir une réelle dimension normative. Même dans ces matières financières complexes, le Parlement ne peut être dessaisi au profit d'une administration, quelles que soient les qualités que chacun lui reconnaît. C'est aussi l'un des enjeux de la réforme. Il importe donc de définir des règles de fonctionnement du compte de la dette qui, tout à la fois, donnent de la substance à l'autorisation parlementaire, offrent une souplesse indispensable au gestionnaire de la dette, assurent une bonne maîtrise des risques supportés par l'Etat et préservent son crédit public. C'est au bénéfice des considérations précédentes qu'il a paru nécessaire de substituer, dans le régime général des comptes de commerce, la notion de « découvert » à celle de « déficit de fin d'année ». * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, visant à substituer aux mots : « déficit de fin d'année », le mot : « découvert », dans le dispositif relatif aux comptes de commerce, puisqu'une contrainte de respect de découvert, applicable tout au long de l'année, paraît plus protectrice des finances de l'Etat qu'un simple objectif de déficit en fin d'année (amendement n° 32). La Commission a adopté l'article 21 bis (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 22 (Supprimé) Le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article. En effet, le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat ne constituerait plus qu'un élément particulier au sein de la catégorie des comptes de commerce. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 22, supprimé par le Sénat. * * * Article 23 Les comptes d'opérations monétaires. Le Sénat a adopté quatre amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, pour trois d'entre eux, à procéder à des modifications rédactionnelles, sur avis favorable du Gouvernement, et pour le dernier à substituer à l'autorisation de découvert une autorisation de « déficit de fin d'année ». Sur ce dernier amendement, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat après avoir rappelé les interrogations exprimées auparavant, à l'article 21 bis, quant au « sens » et à la portée d'une telle substitution. Il paraît utile de rétablir la notion de découvert, contrainte infra-annuelle de trésorerie qui est sans aucun doute plus protectrice pour les finances publiques que celle de déficit de fin d'année. * * * L'amendement n° 32 adopté par la Commission à l'article 21 bis comporte cette conséquence. La Commission a adopté l'article 23 ainsi modifié. * * * Article 24 Les comptes de concours financiers. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances. Il a également adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à prévoir que les décisions de rééchelonnement au profit de débiteurs défaillants font l'objet d'une publication au Journal officiel. A cette occasion, le Président Alain Lambert a précisé que cette obligation de publication ne visait que la décision de rééchelonnement et non le contenu même de l'accord de rééchelonnement conclu avec le débiteur. Il convient d'approuver pleinement cette précision, le texte adopté par le Sénat ne présentant aucune ambiguïté sur ce sujet. Enfin, le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en étant remis à sa sagesse, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à prévoir que la constatation d'une perte probable sur prêt ou avance doit faire l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et qu'elle est imputée au résultat de l'exercice. Aux yeux de votre Rapporteur comme, semble-t-il, du Sénat, cette dernière disposition ne constitue que le reflet dans la loi organique relative aux lois de finances des articles des lois de règlement portant apurement de pertes et profits sur des créances diverses de l'Etat. * * * La Commission a adopté l'article 24 sans modification. * * * CHAPITRE IV Des ressources et des emplois de trésorerie. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à remplacer dans l'intitulé du présent chapitre le mot « charges » par le mot « emplois ». Pour les raisons déjà exposées dans le commentaire de l'article 1er de la présente proposition de loi organique, il paraît souhaitable de revenir à une terminologie directement calquée sur celle de la Constitution, qui implique de retenir le mot « charges ». * * * L'amendement n° 2, adopté par la Commission à l'article premier, comporte cette conséquence. * * * Article 25 La définition des ressources et des charges de trésorerie. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, ainsi qu'un amendement supprimant le dernier alinéa du présent article, les dispositions de cet alinéa étant réintroduites dans un article 26 quater (nouveau). Votre Rapporteur reprend à son compte les modifications apportées par le Sénat, sous réserve d'un ajustement rédactionnel de cohérence avec l'article 1er. * * * L'amendement n° 2 adopté par votre Commission à l'article 1er comporte cet ajustement. La Commission a adopté l'article 25 ainsi modifié. * * * Article 26 Les règles applicables aux opérations de trésorerie. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, deux amendements rédactionnels du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, et deux amendements du même auteur tendant respectivement : - à limiter aux collectivités locales et aux établissements publics locaux l'obligation de dépôt de leurs disponibilités auprès du Trésor, afin que le régime des dépôts soit de nature réglementaire pour les établissements publics nationaux ; - à supprimer la possibilité d'utiliser des titres publics comme moyen de paiement. Il paraît opportun de rétablir la possibilité pour des personnes privées d'utiliser des titres d'emprunts publics pour s'acquitter de leurs dettes vis-à-vis de tiers, tout en interdisant à l'État d'acquitter les siennes par remise à des tiers de tels titres, ce qui constituerait une solution de facilité dommageable à long terme au crédit de l'Etat. Il convient également de préciser que les autorisations d'emprunt et de placement de la trésorerie de l'État, mentionnées dans le présent article, sont annuelles, de la même façon que l'article 31 de la présente proposition de loi organique précise que l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle. * * * La Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 33). Elle a ensuite adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à maintenir la possibilité d'utiliser des titres publics pour le paiement de dettes privées, après que le Rapporteur eut souligné qu'il s'agissait d'un amendement de bon sens (amendement n° 34). La Commission a adopté l'article 26 ainsi modifié. * * * CHAPITRE V (NOUVEAU) Des comptes de l'Etat Le Sénat a introduit après l'article 26 une division additionnelle intitulée « Des comptes de l'Etat. ». * * * Article 26 bis (nouveau) Les obligations comptables de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 26 et tendant à poser le principe de la distinction entre les comptabilités budgétaires et la comptabilité générale, à poser également le principe de la tenue d'une comptabilité analytique et à poser, enfin, l'exigence générale de sincérité des comptes de l'Etat - étant entendu qu'aux yeux de votre Rapporteur, cette dernière exigence ne saurait concerner que les comptes au sens de la comptabilité générale et non les comptes budgétaires tenus en comptabilité de caisse, celle-ci étant par construction incapable de donner de l'Etat « une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». * * * La Commission a adopté l'article 26 bis (nouveau) sans modification. * * * Article 26 ter (nouveau) La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 26 et tendant à définir les règles de comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat. Ces dispositions étaient inscrites à l'article 6 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Ce faisant, le Sénat a, d'une part, procédé à quelques ajustements rédactionnels et, d'autre part, apporté une réponse pertinente aux problèmes de sincérité budgétaire posés par l'existence d'une période complémentaire. Le Sénat a distingué clairement une période complémentaire de 20 jours au maximum, laissée aux comptables pour comptabiliser des recettes et des dépenses qui auraient été engagées avant la fin de l'année écoulée, mais pas encore encaissées ou payées. Les ordonnateurs, pour leur part, ne pourraient bénéficier d'une période complémentaire qu'à raison des crédits qui leur seraient ouverts dans le cadre du collectif de fin d'année, dans la mesure où celui-ci est promulgué au cours du dernier mois de l'année civile - ce qui est toujours le cas. Les arguments présentés par le Gouvernement ne parvenant pas à emporter la conviction, il paraît possible d'adopter sans modification un article qui revient du Sénat avec une amélioration très substantielle par rapport à la position, peut-être un peu frileuse, retenue par l'Assemblée nationale en première lecture. * * * La Commission a adopté l'article 26 ter (nouveau) sans modification. * * * Article 26 quater (nouveau) L'imputation comptable des comptes de trésorerie. Le Sénat a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 26 et tendant à reprendre dans cet article les dispositions prévues, en matière de comptes de trésorerie, au dernier alinéa de l'article 26 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Cet « ajustement architectural » peut être validé, sous réserve de remplacer le mot : « emplois » par le mot : « charges ». * * * L'amendement n° 2 adopté par votre Commission à l'article 1er comporte cette conséquence. La Commission a adopté l'article 26 quater (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 26 quinquies (nouveau) La comptabilité générale de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 26 et tendant à reprendre et compléter les deuxième et troisième alinéas de l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Introduit par le Sénat, le dernier alinéa du présent article prévoit les grandes lignes de la procédure selon laquelle l'Etat devra déterminer les règles principales applicables à sa comptabilité générale. Celles-ci seraient arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées, dans les conditions prévues par une loi de finances. L'avis de ce comité serait communiqué aux commissions chargées des finances de chaque assemblée et serait rendu public. Cet ajout paraît devoir susciter l'adhésion. * * * La Commission a adopté l'article 26 quinquies (nouveau) sans modification. Article 26 sexies (nouveau) Le rôle des comptables publics. Le Sénat a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 26 et tendant à reprendre, sous réserve d'ajustements rédactionnels, les dispositions du dernier alinéa de l'article 29 du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. Cet « ajustement architectural » peut être validé. * * * La Commission a adopté l'article 26 sexies (nouveau) sans modification. * * * TITRE II DU CONTENU ET DE LA PRÉSENTATION DES LOIS DE FINANCES CHAPITRE IER Du principe de sincérité Article 27 Le principe de sincérité des lois de finances. Le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à apporter des modifications rédactionnelles au présent article relatif à la définition du principe de sincérité des lois de finances, afin d'opérer une distinction entre la sincérité elle-même et la manière dont elle s'apprécie. Cet amendement a été modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse, visant à préciser que les ressources et les charges de l'Etat sont évaluées lors du dépôt du projet de loi de finances et rectifiées, s'il y a lieu, lors de sa discussion par le Parlement. Le Gouvernement ne s'est pas explicitement prononcé sur l'amendement du Président Alain Lambert, mais n'a vu « aucun inconvénient à introduire dans la loi organique la précision » proposée par le sous-amendement présenté par M. Michel Charasse. Votre Rapporteur souscrit à la définition du principe de sincérité introduite par le Président Alain Lambert. Il s'interroge, cependant, sur la portée du sous-amendement de M. Michel Charasse, qui apparaît quelque peu tautologique, une loi de finances résultant par définition d'un projet de loi de finances modifié lors de son examen par les assemblées. Il risquerait d'introduire, en outre, une complexité qui sied mal à un article de principe comme celui-ci. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à supprimer des dispositions redondantes introduites par le Sénat (amendement n° 35). La Commission a adopté l'article 27 ainsi modifié. * * * Article 28 L'appréciation de l'incidence de dispositions législatives ou réglementaires Le Sénat a adopté trois amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, et un amendement de M. Michel Charasse. Les deux premiers amendements du Président Alain Lambert, adoptés sur avis favorable du Gouvernement, précisent qu'aucune loi ni aucun décret ayant une incidence financière pour l'Etat - et non plus seulement pour le budget de l'Etat - ne peut être publié sans une annexe financière précisant ses conséquences au titre de l'année d'entrée en vigueur - et non plus au titre de l'année de publication - et l'année suivante. Votre Rapporteur se réjouit que le Sénat ait repris à son compte cette disposition, qui répond à l'une des demandes fortes présentées par le groupe de travail, présidé par M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire : toute loi votée par le Parlement ou tout décret, au stade de leur publication, seront désormais accompagnés par une annexe informative. On rappellera, à cet égard, que ces dispositions s'inspirent directement du quatrième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, selon lequel « lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. ». Ces dispositions, sans doute trop strictes, n'ont jamais été véritablement appliquées, le Conseil constitutionnel en ayant d'ailleurs retenu une interprétation a minima dans sa décision n° 78-95 DC du 27 juillet 1978. Le dispositif retenu par le Sénat devrait être, en revanche, opérationnel, permettant ainsi au Parlement « de s'assurer qu'il connaît la portée de son vote » comme l'a souligné fort à propos le Président Alain Lambert dans son rapport. Celui-ci a rappelé les retards observés en France en la matière, rappelant que « le Congrès américain bénéficiait d'une évaluation sur cinq années de l'impact financier de toutes les mesures législatives afin que les parlementaires puissent, avant d'émettre un vote qui engage l'avenir, bénéficier d'un éclairage plein et entier sur ses conséquences financières ». L'amendement de M. Michel Charasse, pour l'adoption duquel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat, vise à préciser que l'évaluation et l'autorisation prévues au présent article ne doivent pas faire obstacle à l'utilisation des dispositions de l'article 14 de la présente loi organique, relatif aux décrets d'avance. Un dernier amendement, présenté par le Président Alain Lambert, et adopté sur avis favorable du Gouvernement, renforce la portée de ce dispositif, en prévoyant que les conséquences, sur les composantes de l'équilibre financier, de dispositions d'ordre législatif ou réglementaire susceptibles d'affecter les ressources ou les charges de l'Etat dans le courant de l'année doivent être évaluées et autorisées - et non plus simplement prises en compte - dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année. Votre Rapporteur se réjouit de l'adoption par le Sénat de ces dispositions, qui sont de nature à conforter les pouvoirs budgétaires du Parlement : toute mesure législative ou réglementaire ayant un impact sur l'équilibre financier devra désormais être assortie, s'agissant de ses conséquences sur les composantes de l'équilibre financier, d'une autorisation en loi de finances, sauf à ce que le Gouvernement procède à des redéploiements de crédits dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique. Naturellement, si la mise en _uvre d'une mesure très urgente ne pouvait être autorisée dans le cadre d'un collectif budgétaire, le Gouvernement aurait la possibilité d'ouvrir les crédits nécessaires par voie de décret d'avance pour faire face aux charges nouvelles induites par cette mesure. * * * La Commission a adopté l'article 28 sans modification. * * * Article 29 (Supprimé) La sincérité des comptes de l'Etat. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer, par coordination, cet article. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 29, supprimé par le Sénat. * * * CHAPITRE II Des dispositions des lois de finances Article 30 (Supprimé) La définition des lois de finances. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, supprimant le présent article, dont le texte est repris, dans une rédaction modifiée, à l'article 1er A (nouveau). * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 30, supprimé par le Sénat. * * * Article 31 Le contenu de la loi de finances de l'année. Le Sénat a adopté onze amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - le premier, adopté sur avis favorable du Gouvernement, vise à prévoir, en simplifiant la rédaction retenue en première lecture par l'Assemblée nationale, que les dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général relèvent de la première partie de la loi de finances de l'année ; - le deuxième, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat, prévoit par coordination avec les dispositions de l'article 17, que la première partie de la loi de finances de l'année évalue et fixe le régime des prélèvements sur recettes ; - le troisième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit, en conséquence de l'évaluation en loi de finances des recettes des fonds de concours, que la première partie de la loi de finances comporte l'évaluation de chacune des recettes budgétaires, ces dernières ayant toutes une incidence sur l'équilibre ; - le quatrième, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat, tend à inclure les comptes spéciaux et les comptes annexes dans le plafond des dépenses votées en première partie, et supprime la fixation du plafond des autorisations d'emplois dans cette même première partie ; - le cinquième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit que le Parlement autorise, en première partie de la loi de finances, l'Etat à prendre en charge les dettes de tiers et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ; - le sixième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit que la première partie de la loi de finances fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ; - le septième, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat, prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe, pour le budget général, par mission, et non plus par ministère et par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ; - le huitième, adopté sans que le Gouvernement ne se prononce explicitement, prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe, par ministère, le plafond des autorisations d'emplois ; - le neuvième, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat, prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe, par cohérence avec la consécration dans la proposition des budgets annexes et des comptes spéciaux, le montant des crédits ou des déficits autorisés par budget annexe et par catégorie de comptes ; - le dixième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit que seules les dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année peuvent relever de la loi de finances de l'année considérée ; - le onzième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, prévoit que la seconde partie de la loi de finances de l'année peut comporter toutes dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat. Votre Rapporteur se réjouit de la contribution apportée par le Sénat à la définition du domaine des lois de finances. En particulier, l'exigence d'un vote sur la variation nette de la dette destinée à couvrir le besoin de financement de l'Etat au cours de l'année, s'inscrit dans le droit fil des débats intervenus sur la dette de l'Etat au cours de la première lecture de la proposition par l'Assemblée nationale. Comme l'a souligné le Gouvernement au cours des débats devant le Sénat, le dispositif retenu permet de concilier un double objectif : le contrôle du Parlement en matière de dette publique et une gestion active de cette dette. Toutefois, il conviendrait d'apporter quelques ajustements à la rédaction retenue par le Sénat. En premier lieu, le dispositif retenu par le Sénat en matière de prélèvements sur recettes conduirait à prévoir que l'évaluation et la détermination du régime de ces prélèvements relèvent exclusivement du domaine des lois de finances, ce qui exclurait de pouvoir modifier ce régime dans une loi ordinaire. Afin de maintenir la possibilité de modifier en loi ordinaire le régime des prélèvements sur recettes, il convient de prévoir que seule l'évaluation de ceux-ci relève du domaine exclusif de la loi de finances de l'année. De même, si l'on peut se réjouir que l'autorisation des reprises de dettes de tiers par l'Etat relève désormais du domaine exclusif et obligatoire de la loi de finances de l'année, il semblerait que la définition du Sénat, pourtant plus large que celle retenue par l'Assemblée nationale en première lecture, ne soit pas encore suffisamment exhaustive. Elle n'engloberait pas la constitution des engagements de l'Etat, et notamment l'engagement de l'Etat vis-à-vis des créanciers de TVA, institué lors de la suppression du décalage d'un mois. Votre Rapporteur présentera donc un amendement en ce sens, s'inspirant de la définition des engagements de l'Etat donnés dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances. Il soulignera également que l'ensemble des opérations de reprises de dettes constitue une charge budgétaire de l'Etat et devrait donc relever de la seconde partie de la loi de finances. On peut d'ailleurs faire remarquer à ce sujet qu'il s'agit de reprises de dettes non négociables, qui n'ont par conséquent aucun impact sur le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat, fixé en première partie. Enfin, par souci de clarté, il paraît souhaitable de définir explicitement le domaine obligatoire de la loi de finances de l'année. * * * La Commission a adopté quatre amendements de coordination ou de cohérence de votre Rapporteur (amendements nos 36, 37, 38 et 39). Elle a également adopté un amendement de votre Rapporteur, visant à compléter la définition des opérations de reprise de dette de tiers par l'Etat soumises à l'autorisation du Parlement (amendement n° 40). M. Philippe Auberger, Président, s'est demandé si la notion de « tiers » visait les Etats étrangers. Votre Rapporteur lui a répondu par la négative. La Commission a ensuite adopté un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 41). La Commission a adopté l'article 31 ainsi modifié. * * * Article 32 Le contenu des lois de finances rectificatives. Le Sénat a adopté trois amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - le premier, adopté sur avis favorable du Gouvernement, tend à préciser que, si seule une loi de finances rectificative peut modifier certaines dispositions de la loi de finances de l'année, cette règle doit s'appliquer sous réserve des exceptions prévues par la loi organique, et notamment des possibilités de modifications des crédits par voie réglementaire ; - le deuxième, adopté contre l'avis du Gouvernement, supprime la ratification par les « collectifs » des modifications apportées aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année, cette ratification étant couverte par l'article 34 bis (nouveau) ; - le troisième, adopté sur avis favorable du Gouvernement, est une mesure de coordination avec le déplacement du dernier alinéa de l'article 38 sous l'article 48 octies. Par cohérence avec les modifications introduites à l'article 31 et la suppression de l'article 34 bis (nouveau), il convient d'apporter des ajustements de coordination au présent article. Par ailleurs, par parallélisme avec la définition, à l'article 31, du domaine obligatoire de la loi de finances de l'année, il paraît utile de définir au présent article le domaine obligatoire des lois de finances rectificatives. * * * La Commission a adopté un amendement de coordination de votre Rapporteur (amendement n°42). La Commission a adopté l'article 32 ainsi modifié. * * * Article 33 Les conditions du transfert d'une ressource de l'Etat Malgré la position initiale défavorable de sa Commission des finances, le Sénat a adopté, sur avis défavorable du Gouvernement, un amendement de M. Yves Fréville tendant à inclure dans le domaine exclusif des lois de finances tout changement d'affectation d'une imposition de toute nature précédemment établie au profit de l'Etat. Cette disposition se heurte à des difficultés d'application importantes. Elle établit en effet une distinction entre les impositions affectées à une personne autre que l'Etat dès leur création et celles qui ont été affectées après avoir figuré au budget de l'Etat, et suppose donc un suivi de chacune d'entre elles, difficile à mettre en place. De surcroît, cette disposition soulève les difficultés constitutionnelles que le Conseil d'Etat a rappelées dans son avis du 21 décembre 2001 en estimant que « l'article 34 de la Constitution n'habilite pas la loi organique relative aux lois de finances à imposer que les dispositions législatives relatives à l'affectation des impositions de toutes natures soient contenues dans les lois de finances ». Votre Rapporteur considère qu'il est possible de prévoir, comme le fait la première phrase du présent article, que le transfert d'une imposition de l'Etat vers un tiers doit figurer dans une loi de finances puisqu'un tel transfert affecte une recette établie au profit de l'Etat, mais que prévoir la même obligation pour les transferts entre personnes extérieures à l'Etat limiterait de manière excessive le domaine des lois de financement de la sécurité sociale et des lois ordinaires. Par conséquent, il convient de supprimer la dernière phrase du présent article. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur, tendant à supprimer la disposition selon laquelle tout changement d'affectation ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. Votre Rapporteur a noté que le dispositif adopté par le Sénat se heurterait à des difficultés pratiques et constitutionnelles, puisque le Conseil d'Etat, dans son avis du 21 décembre 2000, a rappelé que les lois de finances n'ont pas le monopole de l'affectation des impôts entre les organismes de sécurité sociale. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 43). La Commission a adopté l'article 33 ainsi modifié. * * * Article 34 Le contenu de la loi de règlement. Le Sénat a adopté dix amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - sept d'entre eux, adoptés sur avis favorable du Gouvernement, tendant à procéder à des ajustements rédactionnels, de conséquence ou de coordination ; - l'un d'entre eux tendant à introduire explicitement dans la proposition de loi organique le fait que la loi de règlement approuve les ouvertures de crédits résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat ; - un autre, adopté sur avis favorable du Gouvernement, tendant à définir le contenu comptable de la loi de règlement. Celle-ci aurait ainsi pour objet d'approuver le compte de résultat de l'État, son bilan et ses annexes, établis selon les règles et principes comptables de la comptabilité générale ; - le dernier, adopté contre l'avis du Gouvernement, tendant à supprimer la possibilité pour la loi de règlement de procéder à la ratification, prévue par l'Assemblée nationale, des décrets d'avance qui seraient intervenus après la dernière loi de finances afférente à l'exercice concerné. Cette suppression visait à tirer les conséquences de l'introduction proposée par ailleurs d'un article 34 bis (nouveau) prévoyant une ratification de toutes les modifications apportées par voie administrative aux crédits ouverts par la loi de finances, formalité qui paraît quelque peu lourde pour les actes relevant des pouvoirs de gestion du Gouvernement. Par cohérence avec la suppression, proposée par votre Rapporteur, de l'article 34 bis (nouveau), il paraît nécessaire de rétablir, dans le présent article, que les décrets d'avance sont ratifiés par la loi de règlement. Il convient également d'introduire quelques précisions de portée limitée, pour compléter - sans les dénaturer - les ajustements effectués par le Sénat. * * * L'amendement n° 2, adopté à l'article 1er, comporte la substitution, dans cet article, du mot « charges » au mot « emplois ». La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, visant à préciser le domaine de la loi de règlement au regard des comptes de l'Etat (amendement n° 44). Elle a ensuite adopté deux amendements de précision de votre Rapporteur (amendements nos 45 et 46). La Commission a adopté l'article 34 ainsi modifié. Article 34 bis (nouveau) La ratification par le Parlement des modifications de crédits opérées Le Sénat a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à insérer un article additionnel disposant que toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative, en application des dispositions de la présente loi organique, sont soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. Le Gouvernement a fait valoir que cette disposition tendrait à soumettre à la ratification du Parlement un nombre élevé d'actes réglementaires et a mis en doute la constitutionnalité de cet amendement au regard de l'article 21 de la Constitution, qui précise que le Premier Ministre assure l'exécution des lois et exerce, sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution, le pouvoir réglementaire. Votre Rapporteur partage en grande partie cette analyse. Il est en effet légitime que les atteintes caractérisées portées à l'autorisation parlementaire, comme cela est le cas pour les modifications de crédits décidées par décrets d'avance, soient soumises à la ratification du Parlement. Le Conseil d'Etat a, à cet égard, considéré, dans son avis du 21 décembre 2000, que lorsque la loi organique donne compétence au pouvoir réglementaire pour ouvrir des crédits, il ne s'agit pas là d'une compétence propre du pouvoir réglementaire et qu'il est dès lors possible de prévoir que le pouvoir réglementaire exerce cette compétence déléguée en recueillant l'avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. En revanche, s'agissant des compétences propres relatives à l'exécution de la loi de finances, le Conseil d'Etat estime que « le principe de la séparation des pouvoirs ne permet pas que la loi organique relative aux lois de finances prévoit que, dans l'exercice de cette compétence propre, le Ministre des finances doive consulter les commissions des finances du Parlement ». Votre Rapporteur estime également qu'une disposition visant à soumettre à la ratification du Parlement l'ensemble des modifications de crédits priverait le Gouvernement de tout pouvoir de gestion. Il convient donc de restreindre la procédure de ratification aux seules modifications de crédits apportées par voie de décrets d'avance (cf. les propositions de votre Commission à l'article 14). * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à supprimer l'article 34 bis (nouveau), après que le Rapporteur eut précisé que cette disposition était, pour partie, reprise par ailleurs (amendement n° 47). * * * TITRE III DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOIS DE FINANCES CHAPITRE Ier Du projet de loi de finances de l'année et des projets Article 36 (Supprimé) Le débat d'orientation budgétaire. Au Sénat, le présent article, instituant un débat d'orientation budgétaire, a été supprimé, avec l'accord du Gouvernement, par un amendement de la Commission des finances, pour être déplacé et inséré dans un nouveau chapitre consacré à l'information du Parlement sur les finances publiques. Les commentaires sur cet article figurent donc sous l'article 48 bis (nouveau). * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 36, supprimé par le Sénat. * * * Article 37 (Supprimé) Les questionnaires budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, supprimant le présent article, dont le texte est repris, dans une rédaction modifiée, à l'article 48 ter (nouveau). * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 37, supprimé par le Sénat. * * * Article 38 (Supprimé) Les documents joints au projet de loi de finances de l'année. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article, dont les dispositions sont reprises aux articles 48 quater et 48 quinquies. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 38, supprimé par le Sénat. * * * Article 39 Le dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement de coordination du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant sur le renvoi aux articles énumérant les documents joints au projet de loi de finances de l'année. * * * La Commission a adopté l'article 39 sans modification. * * * Article 40 (Supprimé) Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative. Le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article, dont les dispositions sont reprises à l'article 48 septies, sous réserve de compléments et de modifications rédactionnelles. Cette structuration nouvelle du texte paraît acceptable. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 40, supprimé par le Sénat. * * * Article 41 (Supprimé) Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, supprimant le présent article, dont le texte est repris sans modification à l'article 48 A (nouveau). Le déplacement opéré par le Sénat a pour effet de soumettre le projet de loi de règlement à la procédure d'urgence applicable à la loi de finances de l'année ou rectificative. Ainsi, compte tenu de la date de dépôt prévue à l'article 47, la loi de règlement afférente à l'année n-1 devra être adoptée avant l'adoption de la loi de finances relative à l'année n+1. Une telle obligation permet l'indispensable revalorisation du projet de loi de règlement à laquelle votre Rapporteur souscrit sans réserve. Néanmoins, l'amendement adopté par le Sénat pourrait avoir pour effet, dans certaines circonstances prévues audit article, de permettre au Gouvernement de mettre en vigueur la loi de règlement par ordonnance et de lui ouvrir ainsi la possibilité de se donner lui-même quitus de sa gestion. Afin de remplir l'objectif de revalorisation de la loi de règlement poursuivi par le Sénat sans ouvrir la possibilité d'une mise en vigueur de la loi de règlement par ordonnance, il apparaît souhaitable de : - rétablir le présent article, et limiter ainsi la procédure d'urgence aux lois de finances de l'année ou rectificative ; - insérer après le présent article un article additionnel imposant que la discussion du projet de loi de finances de l'année intervienne avant le vote, en première lecture, sur le projet de loi de règlement. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, rétablissant cet article, supprimé par le Sénat, afin de ne pas permettre au Gouvernement de mettre en vigueur la loi de règlement par ordonnance (amendement n° 48). * * * Article additionnel après l'article 41 La discussion du projet de loi de finances de l'année La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, prévoyant un dispositif subordonnant la discussion du projet de loi de finances de l'année au vote sur le projet de loi de règlement du budget de l'année précédente. Votre Rapporteur considère indispensable que le Parlement examine le projet de loi de règlement afférent à l'année n-1, avant d'aborder la discussion sur le projet de loi de finances de l'année n+1. Seule cette antériorité peut donner un sens à l'examen du projet de loi de règlement. Le Sénat a souhaité, par sa rédaction de l'article 48 A - relatif aux délais de vote des projets de lois de finances -, appliquer la procédure d'urgence et les délais d'examen applicables aux lois de finances de l'année aux projets de loi de règlement. Votre Rapporteur partage pleinement ses objectifs mais n'estime pas souhaitable d'imposer un cadre aussi strict à l'examen des projets de loi de règlement, dans la mesure où aucune date de promulgation des lois de règlement ne s'impose à l'évidence. En outre, le dispositif retenu par le Sénat à l'article 48 A impliquerait que si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi de règlement, les dispositions de ce dernier pourraient être mises en vigueur par ordonnance. En d'autres termes, le Gouvernement pourrait se donner quitus. Il paraît donc préférable de prévoir, dans un article additionnel, que la première lecture du projet de loi de règlement a lieu, devant chaque assemblée, avant le début de la discussion, par celle-ci, du projet de loi de finances de l'année. Il s'agit d'une pratique très récente qu'il convient d'institutionnaliser. La disposition constitue une nouvelle condition de l'examen et du vote de la loi de finances de l'année, qui rentre, à ce titre, dans le cadre de l'habilitation constitutionnelle. Cette condition a le mérite de laisser le Gouvernement, compte tenu de ses prérogatives relatives à la fixation de l'ordre du jour prioritaire des assemblées, prévues à l'article 48 de la Constitution, libre de fixer la première lecture du projet de loi de règlement en juin ou au début de la session ordinaire. Elle permet de donner sa pleine signification au débat sur le projet de loi de règlement, déposé le 1er juin de chaque année en vertu de l'article 47. * * * M. Philippe Auberger, Président, s'est interrogé sur la constitutionnalité de la disposition proposée, dans la mesure où la Constitution ne fixe pas de délais d'examen pour la loi de règlement. Votre Rapporteur a souligné que le présent amendement n'impose pas l'adoption définitive de la loi de règlement avant l'examen de la loi de finances. M. Gilbert Gantier a proposé de supprimer la référence à la loi de finances et de fixer des délais spécifiques pour l'examen de la loi de règlement, afin d'éviter le risque d'inconstitutionnalité. Votre Rapporteur a estimé qu'il convient de ne pas adresser une injonction au Gouvernement. M. Philippe Auberger, Président, a remarqué que le Conseil constitutionnel pourrait interpréter ce dispositif comme une possibilité, pour le Parlement, d'imposer la réunion d'une session extraordinaire, alors que cette compétence relève du seul Président de la République. Votre Rapporteur a insisté sur le fait que la Constitution prévoit que les lois organiques précisent les conditions de vote des lois de finances et il a observé que l'objectif poursuivi par l'amendement fait l'objet d'un consensus. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 49). * * * Article 43 Les conditions de vote des ressources, des charges En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu un vote d'ensemble pour les recettes du budget général et des comptes annexes, un vote par mission et ministère portant sur les crédits et les plafonds d'autorisations d'emplois, et un vote sur les crédits et les découverts des comptes annexes, par catégorie de comptes. Le Sénat a adopté plusieurs amendements de sa Commission des finances. Il a tout d'abord prévu, avec l'accord du Gouvernement, un vote spécifique pour les ressources de trésorerie. Votre Rapporteur considère ce vote comme une avancée. Toutefois, il estime préférable que le vote porte non seulement sur les ressources de trésorerie mais également sur les « charges » de trésorerie. Le Sénat a ensuite évacué la notion de ministère pour le vote des crédits, le Gouvernement plaidant pour le maintien de l'autorisation parlementaire par ministère. Il s'agit là d'une rupture radicale avec l'ordonnance du 2 janvier 1959, l'unité de spécialité devenant, pour reprendre les termes du Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances du Sénat, une « unité de débat politique » (8). Ce faisant, il permettrait la discussion et le vote des missions dans un ordre qui pourrait être différent de celui des ministères. Le Sénat ne modifie pas le niveau des unités de vote prévu par l'Assemblée nationale, mais permet une discussion des crédits qui ne soit pas organisée par ministère comme aujourd'hui. Le dispositif prévu autorise le rapprochement des discussions des missions relevant de ministères différents, les ministres, dans cette hypothèse, étant amenés à venir, à plusieurs reprises, devant les assemblées pour défendre les crédits de leurs missions. Il permettrait, par exemple, le rapprochement -intelligent assurément- de l'examen des crédits de la gendarmerie de ceux de la police. L'inconvénient du dispositif du Sénat est qu'il pourrait conduire à un manque de lisibilité de l'action des divers ministres et des difficultés d'organisation des débats. Par ailleurs, si votre Rapporteur comprend la lassitude du Président Alain Lambert devant des débats budgétaires qui, effectivement, ressemblent à des « tunnels ministériels » et qui se répètent et s'éternisent, il s'interroge : les ministères ne sont-ils pas, malgré tout, qu'on le veuille ou non, une réalité constitutionnelle (articles 19 et 22 de la Constitution), administrative et politique incontournable ? La réforme proposée par le Sénat ne conduirait-elle pas, en toute logique, à ce que l'examen de la seconde partie soit singulièrement écourté, le Premier ministre ou, à défaut, le ministre chargé du budget, qui en vertu de l'article 35 de la proposition de loi en a assumé constitutionnellement la préparation, venant défendre l'action de l'ensemble des ministres composant le Gouvernement, et les moyens qu'il entend voir accorder à celle-ci ? Enfin, la nouvelle nomenclature budgétaire - par mission et programmes - n'est-elle pas suffisante pour ranimer les débats sur la seconde partie ? En dépit de ces interrogations, votre Rapporteur se rallie au dispositif du Sénat. Tout d'abord, celui-ci n'interdit nullement l'examen des crédits des missions regroupées par ministère, surtout si le Gouvernement ne crée que des missions ministérielles. Par sa souplesse qui préserve l'avenir, il permet que les deux assemblées puissent retenir des modalités d'examen des crédits dissemblables. Votre Rapporteur observe, enfin, que celles-ci trouveraient une limite dans les pouvoirs, que conserve naturellement le Gouvernement puisqu'ils figurent à l'article 48 de la Constitution, de fixer l'ordre du jour prioritaire des Assemblées. Le Sénat a, par ailleurs, adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement prévoyant un vote unique pour les plafonds des autorisations d'emploi. Ceci signifie, dans son esprit, un vote d'un tableau comportant les plafonds des autorisations d'emplois, répartis par ministère et budget annexe en vertu de l'article 31. L'Assemblée avait préféré, en première lecture, un vote spécifique pour chaque plafond ministériel. L'évacuation du cadre ministériel pour l'examen des crédits, la réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux par le Sénat, les premiers étant assortis de plafonds d'autorisations d'emplois, et le souhait - partagé par votre Rapporteur - du Président Alain Lambert, de limiter le nombre des votes, a conduit celui-ci à prévoir le vote d'un tableau. Aux yeux de votre Rapporteur, l'important, après le vote d'un plafond d'ensemble des autorisations d'emploi en première partie, faisant, en quelque sorte, partie de l'équilibre, est que la représentation nationale se prononce sur sa répartition, laquelle ne devra pas remettre en cause le plafond global. Ce vote unique n'est nullement un vote bloqué. En effet, les amendements portant sur les plafonds ministériels provoqueront inévitablement un vote implicite sur ces plafonds pris individuellement. Du point de vue de l'organisation des débats, pour votre Rapporteur, ces amendements devront, d'ailleurs, à l'évidence, être examinés à la suite de la discussion des crédits des missions, celle-ci devant être a priori organisée par ministère si celles-ci ont un caractère ministériel. Enfin, le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement de conséquence de sa Commission des finances, sur le vote des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il a prévu de reprendre la pratique actuelle, sous réserve que le vote porterait sur les « déficits » des comptes spéciaux et non plus sur leurs « découverts ». Il semble préférable d'en revenir au vote sur les « découverts », par coordination avec les articles 21 bis et 23. Par ailleurs, il paraît nécessaire d'améliorer le régime des votes des comptes spéciaux en prévoyant un vote par compte spécial plutôt qu'un vote par catégorie de comptes spéciaux, dans la mesure où le vote par catégorie manque de clarté et où une multiplicité des votes permettrait de les répartir et donc de les rattacher aux discussions des crédits des différentes missions. Il paraît plus logique de rapprocher le vote des crédits du Fonds national pour le développement du sport de celui des crédits des missions relevant du ministère de la jeunesse et des sports que de maintenir un vote global pour l'ensemble des crédits de la catégorie des comptes d'affectation spéciale, parmi lesquels figure ledit fonds, en fin d'examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l'année. En outre, chaque compte spécial doté de crédits est assimilé à une mission en vertu du II de l'article 20 et chaque mission constitue une unité de vote. Il y aurait alors, sans doute, des votes plus nombreux, mais votre Rapporteur, d'une part, espère que le nombre des comptes spéciaux continuera de connaître la même diminution que celle constatée par le passé (9) - la nouvelle définition des comptes d'affectation spéciale devrait y contribuer -, et considère, en tout état de cause, que le régime des votes qu'il propose rendrait ceux-ci plus significatifs. Le dispositif proposé devrait conduire à des débats sur la pertinence du maintien des différents comptes dont chacun s'accorde à reconnaître qu'ils ne doivent pas être multipliés. * * * La Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur (amendement n° 50). La Commission a adopté l'article 43 ainsi modifié. * * * Article 44 La répartition des crédits ouverts par les lois de finances. Outre un amendement de conséquence modifiant les renvois énumérés au dernier alinéa du présent article, le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, apportant trois modifications au premier alinéa : _ Les crédits sont répartis par dotation, et non plus seulement par programme. Votre Rapporteur proposant à l'article 7 de conserver le regroupement des dotations dans des unités de vote (missions) plus larges, il convient de maintenir une répartition par dotation. _ La répartition par ministère est supprimée. Cette suppression ne semble pas soulever de difficultés : dans la mesure où votre Rapporteur propose à l'article 7 que les programmes restent ministériels et où on voit mal comment une dotation pourrait relever de plusieurs ministères, la répartition par programme ou par dotation vaudra répartition entre les ministères. _ Les crédits des budgets et comptes regroupant les dépenses sur recettes affectées ne sont plus visés. Même si les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux sont spécialisés selon les mêmes règles que ceux du budget général, votre Rapporteur propose, par souci de clarté, de prévoir explicitement leur répartition. Par ailleurs, il paraît souhaitable de lever une ambiguïté qui découle à la fois de la rédaction du Sénat et de celle de l'Assemblée nationale. Afin de confirmer le caractère indicatif de la présentation par titre et le caractère asymétrique de la fongibilité, il convient de prévoir que les décrets de répartition fixent le montant des crédits du titre des dépenses de personnel qui est, conformément à l'article 7, le seul titre limitatif. La fixation par décret des crédits de personnel ne portera que sur les programmes, les dotations, constituées de crédits relevant d'un seul titre (10), étant par définition exclues du mécanisme de la fongibilité asymétrique. En conséquence, votre Rapporteur propose de préciser que la fixation par décret du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel se fera conformément aux propositions du Gouvernement présentées dans les fascicules bleus, modifiées, le cas échéant, par les votes du Parlement. Il est en effet clair que, la fixation du plafond des dépenses de personnel faisant partie intégrante, en application de l'article 7, de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement, les votes de celui-ci auront pour effet de fixer non seulement le montant de chacun des programmes, mais, au sein de ceux-ci, le montant des crédits de personnel. Les membres du Parlement auront donc la faculté de proposer par amendement de modifier le montant des crédits pour dépenses de cette nature, à condition bien entendu de respecter les dispositions de l'article 48. * * * La Commission a adopté un amendement de précision de votre Rapporteur et un amendement du même auteur, tendant à rectifier une erreur matérielle (amendements nos 51 et 52). La Commission a adopté l'article 44 ainsi modifié. * * * Article 45 Les procédures d'urgence. Le Sénat a modifié le présent article sur deux points. Il a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement de conséquence de sa Commission des finances modifiant des références, sur lequel il convient de revenir compte tenu de la proposition de votre Commission à l'article 41 et tendant à maintenir et cantonner le régime spécifique de l'urgence pour les seules lois de finances. Il a en outre adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement de sa Commission des finances, modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse à propos duquel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat. Sur le fond, le Sénat a entendu préciser la notion de services votés qui figure à l'article 47 de la Constitution et reprendre la rédaction de l'article 33 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en la complétant par un plafonnement desdits services votés. Il a craint, en effet, que la rédaction retenue par l'Assemblée, en première lecture, faisant appel à la notion objective de « crédits ouverts par la dernière loi de finances initiale », ne soit contraire à l'article 40 de la Constitution, la dernière loi de finances pouvant comporter des crédits non reconductibles. Revenant à la subjectivité de la définition des services votés de 1959, il a alors logiquement prévu un plafond. Votre Rapporteur a quelque peine à comprendre les soucis constitutionnels du Sénat. Il craint, comme le Gouvernement, que la disposition du Sénat n'oblige l'exécutif à récapituler dans le projet de loi de finances l'ensemble des services votés. Au-delà, il estime la définition retenue curieuse dans la mesure où les deux assemblées semblaient être tombées d'accord pour récuser la notion actuelle de « services votés ». * * * La Commission a adopté un amendement de conséquence présenté par votre Rapporteur (amendement n° 53). La Commission a adopté l'article 45 ainsi modifié. * * * CHAPITRE II Du projet de loi de règlement Article 46 (Supprimé) Les documents joints au projet de loi de règlement. Le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à supprimer cet article, dont les dispositions sont reprises, sous réserve de modifications rédactionnelles, à l'article 48 octies. Cette nouvelle structuration du texte peut être acceptée. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de cet article, supprimé par le Sénat. * * * Article 47 Le délai de dépôt du projet de loi de règlement. Le Sénat a adopté à cet article deux amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances : - le premier est de coordination ; - le second, adopté sur avis favorable du Gouvernement, vise à reporter de quinze jours, c'est-à-dire du 1er au 15 juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget, la date limite de dépôt du projet de loi de règlement et des documents qui y sont joints. Votre Rapporteur ne partage pas cette orientation et considère qu'il est à la fois possible techniquement et souhaitable politiquement que le projet de loi de règlement soit déposé au plus tard le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte. L'avancement au 1er juin du dépôt du projet de loi de règlement de l'année n - 1 est en effet une disposition permettant de procéder utilement à son examen préalablement à celui du projet de loi de finances de l'année n + 1. On notera également que la rédaction retenue par le Sénat ne prévoit pas explicitement le dépôt anticipé de la certification des comptes de l'Etat par le Cour des comptes. Compte tenu de l'importance désormais conférée à cette certification, il convient de viser cette disposition. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, visant, d'une part, à préciser que le rapport de la Cour des comptes sur les résultats d'exécution du budget, qui comporte une certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat, est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte, et, d'autre part, à anticiper de quinze jours le dépôt du projet de loi de règlement. Votre Rapporteur a noté que ce projet sera donc déposé le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte, et non le 15 juin, comme le prévoit le Sénat, ce qui permettra éventuellement d'en débattre avant le 30 juin. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 54). La Commission a adopté l'article 47 ainsi modifié. * * * CHAPITRE III Dispositions communes Article 48 A (nouveau) Les délais de vote des projets de loi de finances. Le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, insérant avant l'article 48 un article additionnel destiné à étendre aux projets de loi de règlement la procédure d'urgence prévue par les projets de loi de finances ou rectificative. En conséquence du rétablissement de l'article 41, il est nécessaire de supprimer le présent article. * * * La Commission a adopté un amendement de suppression de l'article 48 A (nouveau) présenté par votre Rapporteur (amendement n° 55). * * * Article 48 L'exercice du droit d'amendement. Le Sénat a adopté, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, deux amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, apportant cinq modifications au texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture. Le Sénat a, en premier lieu, supprimé la première phrase du premier alinéa qui prévoyait que l'irrecevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution a effet dès la présentation des amendements. Dans son rapport, le Président Alain Lambert a estimé que cette disposition « aurait pu être perçue comme de nature à fragiliser le mécanisme de la recevabilité financière appliqué au Sénat » qui, conformément au cinquième alinéa de l'article 45 du Règlement de la Haute assemblée, limite l'effet de l'irrecevabilité à l'adoption des amendements. Votre Rapporteur considère que la rédaction de l'Assemblée nationale ne pouvait pas remettre en cause la procédure du Sénat dont la conformité à la Constitution a été reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 96-381 DC du 14 octobre 1996. Néanmoins, dans la mesure où la procédure d'application de l'article 40, et notamment le point de savoir si celui-ci a un effet sur la présentation ou sur l'adoption des amendements, est déterminée, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, par le règlement de chacune des assemblées, votre Rapporteur propose de ne pas rétablir la première phrase du premier alinéa. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale assimilait à la mission la charge « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution ». Le Sénat a supprimé la référence à l'article 34 qui avait pour objectif de rappeler que c'est sur le fondement de cet article que le législateur organique est habilité à préciser le niveau auquel, s'agissant des amendements de crédits, doit s'apprécier la recevabilité financière. Le Sénat a également supprimé la référence aux charges sur ressources affectées. Si le texte voté par l'Assemblée nationale définissait le niveau d'appréciation de la recevabilité, d'une part, pour les crédits du budget général et, d'autre part, pour les crédits sur ressources affectées, la rédaction retenue par le Sénat ne prévoit rien pour cette dernière catégorie. Afin de ne pas alourdir la rédaction du présent article, il paraît souhaitable de combler cette lacune en précisant aux articles 18 bis et 20 que les budgets annexes et les comptes spéciaux constituent des missions non seulement au sens de l'article 7, mais aussi au sens de l'article 48 de la présente loi organique. Le Sénat a par ailleurs souhaité introduire une règle d'application de l'article 40 de la Constitution spécifique aux dotations. Pour les amendements afférents aux crédits des dotations, et à la différence de ceux afférents aux crédits des programmes, la charge publique s'entendrait non pas de la mission, mais de la dotation elle-même. Cette règle spécifique apparaît inutile, puisque les dotations sont, comme les programmes, des unités de spécialité et non des unités de vote. En outre, en laissant au juge de la recevabilité la possibilité de choisir entre la mission et la dotation pour apprécier les conséquences financières des amendements, la rédaction du Sénat peut paraître ambiguë. Les crédits en cause étant, en application de l'article 7, regroupés à la fois dans une dotation et dans une mission, deux niveaux d'appréciation de la charge leur seraient applicables. Par souci de cohérence et afin de prévoir un dispositif clair et facilement applicable, il serait préférable de retenir une règle unique dont la conformité à la Constitution ne paraît pas pouvoir être mise en doute, assimilant le niveau d'appréciation de la recevabilité à l'unité de vote - c'est-à-dire à la mission -, pour tous les crédits, qu'ils fassent l'objet d'un programme ou d'une dotation. Au regard des règles de recevabilité qui, s'agissant des lois de finances, doivent être homogènes, la distinction entre programme et dotation ne répond à aucun critère de justification. Le Sénat a enfin restreint le champ de la recevabilité à la conformité aux articles 7, 19, 31, 33 et 48 de la loi organique. Cette restriction aurait pour effet de rendre recevables notamment les amendements contraires aux règles d'affectation de recettes à un budget annexe prévues à l'article 18 bis et les amendements contraires à la définition du contenu des lois de finances rectificatives ou des lois de règlement prévues respectivement aux articles 32 et 34. Une telle restriction semble porter atteinte au respect des règles d'universalité et d'unité des lois de finances. Il paraît donc opportun de rétablir le dernier alinéa adopté par l'Assemblée nationale. Au regard de la hiérarchie des normes, toutes les dispositions de la loi organique ont la même valeur. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par M. Henri Emmanuelli, visant à rétablir la référence à l'article 34 de la Constitution, s'agissant de la définition de la charge. Après que votre Rapporteur eut fait part de son accord, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 56). Elle a ensuite adopté un amendement de cohérence et un amendement de précision présentés par votre Rapporteur (amendements nos 57 et 58). La Commission a adopté l'article 48 ainsi modifié. * * * TITRE III BIS (NOUVEAU) DE L'INFORMATION ET DU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES CHAPITRE 1ER (NOUVEAU) De l'information Le Sénat a souhaité insérer une nouvelle division consacrée à l'information du Parlement et regroupant les dispositions relatives aux documents devant être remis aux assemblées en vue de l'examen des projets de loi de finances. Article 48 bis (nouveau) Le débat d'orientation budgétaire. Le Sénat a transféré dans le présent article les dispositions que l'Assemblée avait prévues, en première lecture, à l'article 36, et les a, au passage, modifiées. Sur le fond, en adoptant l'amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, le Sénat a souhaité, à l'occasion du débat budgétaire, la présentation, en juin de chaque année, des perspectives d'évolution à moyen terme des comptes de l'ensemble des administrations publiques détaillés par sous secteurs et exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale, une évaluation à moyen terme beaucoup plus fine des charges, ainsi qu'une évaluation des catégories de ressources de l'Etat - ce que l'Assemblée nationale n'envisageait pas dans son texte adopté en première lecture -, et enfin la transmission des indicateurs de performances associés à chacun des programmes envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante, alors que l'Assemblée s'en tenait à l'indication de la liste des missions et programmes. Par ailleurs, le Sénat a aménagé la rédaction des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale prévoyant un débat parlementaire sur le rapport déposé par le Gouvernement. Il a supprimé la disposition prévoyant le dépôt d'un rapport préliminaire de la Cour des comptes relatif aux résultats d'exécution de l'année antérieure, celle-ci étant transférée au 3° de l'article 48 duodecies relatif à la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes. Il a supprimé également la possibilité d'un débat portant sur le programme de stabilité. Le Gouvernement a souhaité, à l'occasion de l'examen de cet amendement, une clarification des champs du débat d'orientation budgétaire, du rapport économique et financier joint aux projets de loi de finances de l'année et du rapport sur les prélèvements obligatoires prévus à l'article 48 sexies. Le Président Alain Lambert s'est déclaré ouvert à cette suggestion en considérant que la navette pouvait améliorer le dispositif retenu par la Commission des finances du Sénat. Votre Rapporteur juge les suggestions du Gouvernement pertinentes. Celles-ci, pour l'essentiel, consistent à transférer le débat sur les perspectives pluriannuelles des ressources et des charges de l'Etat, au regard des engagements européens de la France, à l'automne, soit avant la transmission aux autorités communautaires du programme de stabilité. Il est préférable d'examiner, avant le mois de décembre - comme cela a déjà été le cas par le passé -, le futur cadre des finances publiques, plutôt qu'en juin, un programme déjà transmis à ces autorités depuis plusieurs mois. Par ailleurs, il paraît souhaitable de ne pas alourdir la charge de préparation des documents devant être remis aux assemblées, d'autant que le débat portant sur ceux-ci ne se conclut - et ne peut se conclure - par aucun vote. Dans cette perspective, l'évaluation des ressources et des charges pourrait être plus globale que celle prévue par le Sénat, celui-ci ayant en fait envisagé la présentation d'une sorte de budget pluriannuel risquant de nécessiter des négociations interministérielles longues et délicates. En revanche, il paraît possible de conserver le texte du Sénat relatif à l'indication des missions, des programmes et des indicateurs de performances, dans la mesure où il s'agit d'un ensemble complet d'éléments relevant de la nomenclature budgétaire et où l'insertion des indicateurs dans la liste des informations devant être remises au Parlement, ne signifie pas que ceux-ci ne puissent, comme les programmes, évoluer ultérieurement. Les indicateurs ne sont aucunement des objectifs quantifiés. Enfin, le Sénat a rendu le débat d'orientation budgétaire facultatif et supprimé la possibilité pour le Gouvernement d'organiser un débat spécifique sur le programme de stabilité prévu par le règlement CE n° 1466/1997 du Conseil du 7 juillet 1997. Cette initiative peut être approuvée pour trois raisons. En premier lieu, la disposition relative au débat d'orientation budgétaire, envisagée par l'Assemblée, perd ainsi tout caractère d'injonction, quoique celle-ci pouvait être admise dans le cadre de l'habilitation constitutionnelle et n'avait pas appelé d'objection de la part du Conseil d'Etat dans son avis (11). En deuxième lieu, l'inscription à l'ordre du jour des assemblées d'un débat d'orientation budgétaire en juin 2002 pourrait poser quelques difficultés, dans la mesure où, cette année là, et, en principe, tous les cinq ans, à la même période de l'année, auront lieu des élections législatives. Le débat d'orientation budgétaire constitue, sans doute, une formalité importante, une étape essentielle de la discussion budgétaire. Il ne peut constituer, à l'évidence, une « formalité substantielle » dont l'absence vicierait la procédure d'examen du projet de loi de finances de l'année. En troisième lieu, le débat sur les perspectives pluriannuelles des finances publiques doit avoir lieu avant leur transmission aux autorités de Bruxelles et non, en juin, six mois après. * * * La Commission a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, ayant pour objet de simplifier le contenu des documents devant être remis au Parlement en vue du débat d'orientation budgétaire. Après avoir rappelé la genèse de l'article et les débats qui l'avaient entouré, votre Rapporteur a noté que le Sénat a sensiblement accru le contenu du débat d'orientation budgétaire et que son texte contraint pratiquement le Gouvernement à déposer un projet de loi de finances avant la lettre. Il a jugé qu'outre le fait que cela apparaît techniquement difficile, l'engagement pris par le Gouvernement de présenter des informations précises, s'agissant notamment de l'évolution des prélèvements obligatoires, ainsi que la présentation du programme triennal de finances publiques à l'automne lui semblent suffire. Le Président Philippe Auberger a rappelé que la Commission européenne pouvant émettre des réserves sur ce programme en mai, le Gouvernement peut répondre sur ce point au moment du débat d'orientation budgétaire. Votre Rapporteur a souligné qu'avec la rédaction qu'il propose pour sa part, le Gouvernement sera de toute façon obligé d'apporter des précisions à ce moment. M. Gilbert Gantier s'est interrogé sur l'opportunité de mentionner d'autres engagements internationaux que les engagements européens, en prenant pour exemple les annulations de dettes de pays en voie de développement. Votre Rapporteur a noté que seuls les engagements communautaires étaient véritablement contraignants en matière budgétaire. La Commission a adopté cet amendement, ainsi qu'un autre amendement du Rapporteur ayant le même objet (amendements nos 59 et 60). La Commission a adopté l'article 48 bis (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 ter (nouveau) Les questionnaires budgétaires. Le Sénat a adopté, sur avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, insérant après l'article 48 un article additionnel qui reprend et modifie le texte de l'article 37 adopté par l'Assemblée nationale. Le déplacement opéré par le Sénat a pour effet de faire figurer la procédure des questionnaires budgétaires dans les dispositions relatives à l'information sur les finances publiques. Outre ce déplacement, le Sénat a élargi la procédure des questionnaires budgétaires aux délégations parlementaires. Cet élargissement, qui vise des instances n'ayant pas pour mission de participer ni à l'examen, ni au vote des projets de loi de finances, risquerait d'augmenter sensiblement le nombre des questionnaires, et de mettre ainsi le Gouvernement dans l'impossibilité de respecter les délais prévus par le présent article. Cette disposition ne paraît donc pas opportune. * * * La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur, tendant à ne pas associer les délégations parlementaires, qui n'ont pas de responsabilités dans la discussion des projets de lois de finances, aux questionnaires budgétaires (amendement n° 61). Elle a ensuite adopté l'article 48 ter (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 quater (nouveau) Le rapport économique, social et financier. Le présent article reprend le contenu de l'article 38 du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, et enrichit le contenu du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année. Issu d'un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances du Sénat, adopté après l'avis défavorable du Gouvernement, il tend à prévoir, dans le rapport, une actualisation des perspectives d'évolution des comptes des administrations publiques et des évaluations à moyen terme des ressources et des charges de l'Etat présentées par mission, telles que figurant dans le rapport faisant l'objet du débat d'orientation budgétaire (cf. article 48 bis). Il exige, en outre, la présentation des comptes prévisionnels pluriannuels. Votre Rapporteur, comme le Gouvernement l'a expliqué devant le Sénat, considère la tâche demandée quelque peu excessive. Le Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances, s'étant montré, au cours des débats du Sénat, ouvert sur une amélioration du texte, il vous est donc proposé de modifier l'article sur deux points. En premier lieu, il paraît préférable d'envisager la présentation au Parlement, pour l'ouverture de la discussion budgétaire, des perspectives d'évolution des recettes et des dépenses des administrations publiques, telles qu'elles doivent être transmises ultérieurement aux autorités communautaires, plutôt qu'en juin de chaque année une « présentation actualisée » d'informations aussi lourdes qu'une sorte de projet de budget pluriannuel et de perspectives concernant les administrations publiques déjà transmises (cf. article 48 bis) (12). Dans cette hypothèse, il n'y a évidemment pas lieu de prévoir, comme au dernier alinéa de l'article 36 du texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, de débat spécifique sur les perspectives financières des administrations publiques, celles-ci pouvant être naturellement débattues au cours de la discussion générale sur le projet de loi de finances de l'année. En second lieu, la notion de « comptes prévisionnels » n'étant pas claire, il apparaît préférable de s'en tenir à la présentation des comptes rétrospectifs de la Nation, le rapport économique et financier devant constituer une synthèse. * * * La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur, ayant pour objet, d'une part, d'enrichir le rapport économique et financier, d'autre part, de supprimer la notion de comptes prévisionnels, celle-ci paraissant par trop incertaine (amendement n° 62). Elle a ensuite adopté l'article 48 quater (nouveau) ainsi modifié. Article 48 quinquies (nouveau) Les documents joints au projet de loi de finances de l'année. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, modifié par un sous-amendement de M. Michel Charasse, tendant à compléter la définition du contenu des documents joints au projet de loi de finances de l'année introduite par l'Assemblée nationale à l'article 38. Cet amendement prévoit notamment : - une annexe explicative, jointe au projet de loi de finances de l'année, comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaires ou catégories de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat et les collectivités territoriales ; - une analyse plus fine de l'impact des changements de nomenclature budgétaire sur la structure de la loi de finances de l'année concernée ; - une définition plus précise du contenu du projet annuel de performances de chaque programme ministériel, afin que celui-ci présente, en sus des dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture, les actions poursuivies, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir et les indicateurs précis permettant de les mesurer, les dépenses fiscales associées à chaque programme, la répartition prévisionnelle, par catégorie et par métier, et non plus par corps, ou par type de contrats, des emplois rémunérés par l'Etat ; - des annexes explicatives relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux. Ces orientations, qui vont dans le sens d'une information plus exhaustive du Parlement, doivent être approuvées. On relèvera, cependant, qu'il serait souhaitable que l'annexe explicative relative aux impositions de toute nature comporte également la liste et l'évaluation de celles affectées aux collectivités territoriales. En outre, par souci de coordination avec les articles 4 et 18 bis à 24, relatifs, respectivement, à la nomenclature budgétaire et à la définition des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, diverses modifications rédactionnelles doivent être apportées au présent article. * * * La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur, visant à renforcer l'exhaustivité des informations transmises au Parlement, s'agissant des impositions de toute nature, en prévoyant une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation de l'ensemble des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat (amendement n° 63). Puis elle a adopté deux amendements de cohérence et un amendement de précision (amendements nos 64, 65 et 66). La Commission a adopté l'article 48 quinquies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 sexies (nouveau) Le rapport et le débat sur les prélèvements obligatoires. Le présent article est issu d'un amendement de MM. Philippe Marini, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat, et Charles Descours, Rapporteur de la Commission des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui a reçu un avis favorable du Président Alain Lambert, Rapporteur, et du Gouvernement. Il tend à prévoir le dépôt, en octobre de chaque année, en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un rapport sur les prélèvements obligatoires au profit des administrations publiques, à l'exception des impositions perçues au profit des collectivités territoriales, détaillant leur nature et évaluant l'impact financier des modifications décidées par le Gouvernement. L'idée centrale de l'amendement adopté par le Sénat paraît excellente aux yeux de votre Rapporteur. Le texte rapproche judicieusement projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il entre parfaitement dans le cadre de la double habilitation figurant aux articles 47 (« Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ») et 47-1 (« Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ») de la Constitution. Il répond à la nécessité d'éclairer le vote de l'autorisation annuelle de perception des impositions de toute nature en permettant une prise de conscience cohérente et complète de l'ensemble des ressources publiques. Il répond à un souci exprimé à plusieurs reprises lors des travaux de votre Commission spéciale. En effet, le rapport envisagé constitue une sorte d'annexe commune aux projets de loi de finances de l'année et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il ne peut y avoir fusion des deux textes de loi, mais il peut y avoir des annexes communes même si elles n'en ont pas le statut et ne peuvent l'avoir (13). En replaçant l'évolution des cotisations sociales, de nature réglementaire, dans une perspective plus vaste, le rapport pourrait être particulièrement utile aux parlementaires intéressés par la loi de financement de la sécurité sociale. La date envisagée pour son dépôt devrait, sans doute, contraindre le Gouvernement à anticiper ses choix relatifs au cadrage du volet ressources de la loi de financement de la sécurité sociale. C'est une bonne chose. Le présent article comporte enfin un autre intérêt : il prévoit un débat. Ce faisant, il devrait satisfaire certains membres de notre Assemblée qui souhaitaient pouvoir débattre du poids des prélèvements obligatoires. Le débat est facultatif. L'avis du Conseil d'Etat, et l'absence de difficulté liée au calendrier électoral contrairement au débat d'orientation budgétaire en juin, pourrait nous conduire à l'exiger, dans la mesure où il peut faire partie des conditions de vote des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Cependant, votre Rapporteur approuve la prudence du Sénat et considère que l'avenir du débat, organisé à l'initiative du Gouvernement, pourrait dépendre de ce que les uns et les autres en feront. À cet égard, les règlements des Assemblées pourront opportunément préciser les modalités d'organisation du débat, qui lancera un début de session qui n'est plus seulement budgétaire depuis l'institution des lois de financement de la sécurité sociale. Tout en approuvant au total le présent article, votre Rapporteur entend prendre en compte l'esprit d'ouverture de M. Philippe Marini qui, lors des débats du Sénat, admettait que le dispositif était perfectible, et proposer quelques aménagements rédactionnels. * * * La Commission a examiné un amendement de simplification de la rédaction de cet article, présenté par votre Rapporteur. Votre Rapporteur a précisé que le rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution, présenté à l'ouverture de la session ordinaire par le Gouvernement, inclut bien entendu les prélèvements obligatoires perçus au profit des administrations locales. Il a rappelé qu'il comportera également l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagée par le Gouvernement. Après que M. Gilbert Gantier s'est interrogé sur la mention précisant que ce rapport pouvait faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat, le Président Philippe Auberger a indiqué que cette précision n'était pas inutile. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 67). La Commission a adopté l'article 48 sexies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 septies (nouveau) Les documents joints au projet de loi de finances rectificative. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant, par coordination avec la suppression de l'article 40, à définir le contenu des documents joints à tout projet de loi de finances rectificative. Il y a lieu d'approuver cette modification, qui va dans le sens d'une information accrue du Parlement. Il conviendrait, toutefois, par souci d'exhaustivité, de prévoir que les documents précités présentent également une récapitulation des mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire. * * * La Commission a adopté un amendement de coordination présenté par votre Rapporteur (amendement n° 68). La Commission a adopté l'article 48 septies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 octies (nouveau) Les documents joints au projet de loi de règlement. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, modifié, contre l'avis du Gouvernement, par un sous-amendement de M. Yves Fréville, tendant à simplifier et à compléter les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale relatives aux documents joints au projet de loi de règlement : - en supprimant la mention, dans les annexes explicatives relatives aux programmes ou dotations, des modifications de crédits demandés, la loi de règlement n'étant, selon le Rapporteur, « appelée à modifier des crédits que de manière exceptionnelle » ; - en introduisant une annexe explicative permettant d'appréhender les recettes et les dépenses effectives du budget de l'Etat en une section de fonctionnement et d'investissement, de manière à permettre des comparaisons avec la loi de finances initiale ; - en définissant le contenu des rapports annuels de performances de chaque programme ministériel par référence avec celui des projets annuels de performances présentés dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances de l'année, afin de « contraindre les gestionnaires à présenter dans les mêmes termes les projets et les rapports [précité], [pour] mettre en évidence les écarts entre les prévisions et les résultats » ; - en définissant le contenu des annexes explicatives de chaque budget annexe et de chaque compte spécial au regard de la définition qui leur est apportée ; - en prévoyant une annexe présentant les résultats de la comptabilité analytique ; - en précisant le contenu du compte général de l'Etat, qui comprend le compte de résultat, le bilan et ses annexes de l'Etat et qui est accompagné d'un rapport de présentation. S'agissant de l'annexe explicative relative à la présentation des recettes et des dépenses de l'Etat en une section d'investissement et de fonctionnement, le Gouvernement a fait valoir que cette annexe ferait double emploi avec le compte général de l'Etat, qui « présentera toutes les informations requises », et avec les annexes jointes aux programmes, qui permettront « de justifier les dépenses constatées par programme et par titre ». Le Gouvernement a également exprimé des critiques à l'encontre de la présentation d'annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité analytique des services, rappelant que les rapports annuels de performance permettront de « connaître le coût des différentes actions engagées dans le cadre des programmes, [puisque] y figureront une présentation des actions, avec les coûts associés et les résultats obtenus ». A la réflexion, il apparaît cependant que le contenu des documents joints au projet de loi de règlement, tel que défini par le Sénat, répond au souci d'information et de contrôle des assemblées parlementaires. Il conviendrait toutefois de compléter les documents précités par : - le développement des recettes du budget général, qui est d'ores et déjà annexé au projet de loi de règlement ; - la mention explicite dans les annexes explicatives jointes aux programmes et aux dotations des modifications de crédits demandées, leur caractère exceptionnel ne devant pas conduire à les occulter ; - une vision plus exhaustive du compte général de l'Etat, qui comporte, outre le compte de résultat et le bilan de l'Etat, la balance générale des comptes et une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat. Votre Rapporteur rappellera, à cet égard, qu'une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat faisait partie des demandes présentées par le groupe de travail, présidé par M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire. Il va de soi que cette évaluation a, par nature, vocation à être intégrée dans le compte général de l'Etat. Outre des ajustements rédactionnels visant à retenir, dans la définition des annexes explicatives jointes aux programmes et dotations, les termes employés dans le compte général de l'administration des finances, et à tirer les conséquences des modifications introduites dans la définition de la nomenclature budgétaire prévue à l'article 4, il paraît préférable de définir sui generis le contenu des rapports annuels de performance (RAP) des programmes. Ceux-ci seraient, en effet, compte tenu de la rédaction retenue par le Sénat, exclusivement définis par référence aux projets annuels de performance (PAP) présentés dans le cadre du projet de loi de finances. Cette rédaction est tout à fait louable dans son principe, puisqu'elle vise à « caler » le contenu des RAP sur celui des PAP, afin de permettre des comparaisons entre la prévision et l'exécution, pour que le ministre soit ainsi en mesure de rendre parfaitement compte de sa gestion. En pratique toutefois, cette rédaction conduirait à une perte d'information pour le Parlement, notamment en matière de justification des mouvements de crédits et en matière de gestion des autorisations d'emplois. Par souci de conserver le caractère opérationnel des informations transmises au Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement, il paraît donc souhaitable de revenir à une définition exhaustive du contenu des RAP. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à enrichir la liste des documents joints au projet de loi de règlement en cohérence avec le reste de la proposition de loi et à compléter la définition donnée du compte général de l'Etat (amendement n° 69). La Commission a adopté l'article 48 octies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 nonies (nouveau) L'impact financier des dispositions des lois de finances. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à introduire un article additionnel prévoyant une évaluation de l'incidence financière de chacune des dispositions contenues dans les lois de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat. Il s'agit d'une mesure de coordination avec la suppression de l'article 38 relatif à la définition des documents joints au projet de loi de finances de l'année (dont les dispositions sont désormais reprises au présent article et à l'article 48 octies), qui va dans le sens d'une information accrue du Parlement. * * * La Commission a adopté l'article 48 nonies (nouveau) sans modification. * * * Article 48 decies (nouveau) La publication des actes administratifs prévus par la loi organique. Le Sénat a adopté un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, portant article additionnel après l'article 48 et tendant à introduire une obligation générale de publication au Journal officiel des décrets et arrêtés prévus par la loi organique, ainsi que du rapport qui en présente les motivations. Sans se prononcer de façon très explicite sur cet amendement, le Gouvernement a fait valoir qu'il imposerait une tâche extrêmement lourde, s'agissant notamment des multiples arrêtés pris pour gérer les crédits en cours d'année. Il a suggéré que l'on pourrait se limiter à la publication des textes les plus importants : décrets d'avance, virements, transferts, décrets d'annulation, etc. Sauf à considérer que les réserves du Gouvernement visaient, en fait, la publication des rapports et non des actes réglementaires eux-mêmes, une telle argumentation paraît surprenante, puisqu'elle aboutit à affirmer qu'il ne serait pas possible de faire demain ce qui est accompli sans difficulté aujourd'hui... Dans ces conditions, il n'est peut-être pas étonnant, après que la Commission des finances du Sénat s'en fut remise à la sagesse de cette assemblée, que le Gouvernement se soit déclaré favorable à un sous-amendement de M. Michel Charasse, tendant à exclure de l'obligation de publication au Journal officiel les décrets et arrêtés prévus par la loi organique, ainsi que le rapport en présentant les motivations, dès lors que ces actes concerneraient « les sujets de caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères ». Votre Rapporteur ne peut manquer de faire part de sa perplexité face à la rédaction finale de cet article additionnel. On peut se demander quel lien univoque et précis il est possible d'établir entre un mouvement de crédits et des actions à caractère secret, dans la conception d'ailleurs très large qui en a été donnée au cours des débats devant le Sénat. On peut également se demander pourquoi il faudrait faire un sort spécial à ces mouvements de crédits au regard de l'exigence légitime de transparence, au nom d'une raison d'Etat bien largement entendue. Votre Rapporteur ne distingue aucune raison valable permettant d'exclure certains mouvements de crédits de l'obligation générale de publication au Journal officiel. Les pratiques actuelles, qui concernent en particulier des répartitions de crédits pour dépenses accidentelles effectuées depuis le chapitre 37-95 du budget des Charges communes vers les chapitres des « fonds spéciaux » du Premier ministre ou vers les dotations de la Présidence de la République, ne peuvent être invoquées comme constituant un « précédent » suffisant pour justifier leur maintien. Pour autant, soucieux de tenir compte de la décision du Sénat, votre Rapporteur vous propose de maintenir un régime spécifique pour les « sujets » à caractère secret tels que définis dans le texte adopté par le Sénat. L'obligation de publication serait générale et sans accommodement possible. En revanche, le caractère secret des actions concernées autoriserait le Gouvernement à ne pas publier le rapport du ministre présentant les motivations des mouvements de crédits. * * * La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur, tendant à exclure la publication au Journal officiel des rapports qui présentent les motivations des décrets et arrêtés prévus par la loi organique relative aux lois de finances, lorsqu'ils concernent les sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères. Votre Rapporteur a expliqué qu'il est sensible à la volonté du Sénat de ne pas divulguer d'information à caractère secret, mais qu'il convient de limiter cette discrétion au rapport mais non au texte réglementaire en cause. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 70). La Commission a adopté l'article 48 decies (nouveau) ainsi modifié. * * * CHAPITRE II (NOUVEAU) Du contrôle Le Sénat a introduit une division nouvelle consacrée au contrôle qui « codifie » au niveau organique certaines dispositions figurant actuellement dans la législation « ordinaire », et améliore substantiellement les dispositifs existants. Il n'a pas pour autant tiré les conséquences des dispositions organiques proposées sur la législation « ordinaire ». Article 48 undecies (nouveau) Les missions et prérogatives de contrôle des commissions Le Sénat a adopté le présent article, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, sur avis défavorable du Gouvernement. Cet article reprend largement le contenu des sixième et septième alinéas du IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Les différences sont les suivantes. Le contrôle budgétaire effectué par les commissions des finances est étendu aux « finances publiques », le cadre ministériel n'étant plus mentionné pour les missions de contrôle dévolues aux rapporteurs spéciaux. Le champ des entreprises publiques, visé par la législation « ordinaire » en vigueur, n'est pas explicitement visé par le texte organique s'agissant des pouvoirs de contrôle des présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances. Un pouvoir d'audition est institué. Actuellement, les auditions ne peuvent être imposées que dans le cadre des commissions d'enquête, créées par des résolutions votées par les assemblées (article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958). Il est clair que le pouvoir d'audition institué ne signifie pas, dans l'esprit de votre Rapporteur, que les rapporteurs spéciaux pourront décider l'ordre du jour des commissions, plus ou moins transformées en tribunal. Les rapporteurs spéciaux doivent simplement pouvoir obtenir les entretiens qu'ils souhaitent, une procédure d'appel devant être prévue au dernier alinéa du présent article. Le champ des réserves à la communicabilité des documents financiers ou administratifs est réduit dans la mesure où le domaine des affaires étrangères n'est plus mentionné et où seuls les documents concernant l'instruction et non plus ceux dont la communication pourrait affecter le principe de la séparation du pouvoir judiciaire avec les autres pouvoirs sont indiqués comme non-communicables. A l'inverse, il est étendu aux documents dont la transmission s'opposerait au secret médical, par coordination avec l'extension du champ du contrôle à l'ensemble des finances publiques dont font partie les finances sociales. Le texte du Sénat mentionne explicitement les rapports établis par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration parmi les documents communicables. Sont ici visés, pour l'essentiel, les rapports des inspections générales des finances, inspection des affaires sociales, inspection générale de l'administration et inspection générale des services judiciaires... Les trois interdictions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs, c'est-à-dire le secret fiscal ou bancaire, le secret industriel et commercial et la préparation aux décisions gouvernementales sont donc clairement écartées. Enfin, le texte ne limite plus la liste des personnes qui seraient déliées du secret professionnel par les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des assemblées. Mais celles-ci ne seraient déliées automatiquement du secret professionnel que si leur audition est jugée nécessaire. Votre Rapporteur propose une simple précision à cet égard. * * * La Commission a examiné un amendement de M. Henri Emmanuelli, tendant à supprimer la possibilité pour les rapporteurs spéciaux de procéder à des auditions, et un amendement du Rapporteur, tendant à soumettre l'obligation de déférer à ces auditions au jugement porté sur leur nécessité par le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances. M. Henri Emmanuelli s'est interrogé sur l'intérêt d'ouvrir aux rapporteurs spéciaux une possibilité d'effectuer des auditions et sur les conditions pratiques d'application de cette mesure. Votre Rapporteur s'est déclaré sensible aux interrogations exprimées, mais a rappelé l'attachement du Sénat à ces auditions et la nécessité pour les rapporteurs spéciaux de disposer de l'ensemble des moyens d'accomplir leur mission. Il a indiqué que son amendement a justement pour but d'encadrer la procédure, en organisant l'examen d'un recours, pour les rapporteurs spéciaux, auprès du Président et du Rapporteur général, en cas de mauvaise volonté des personnes devant être entendues. Il a enfin fait valoir que la formulation retenue par le Sénat ne vise pas seulement des auditions formelles par les commissions, mais l'ensemble des rendez-vous et entretiens nécessaires à l'information des rapporteurs spéciaux. M. Jean-Jacques Jégou a donné des exemples de cas de mauvaise volonté qu'il a rencontrés en tant que rapporteur spécial. M. Philippe Auberger, Président, a estimé qu'en pratique, les auditions devront avoir lieu dans le cadre des contrôles sur pièces et sur place. Après que M. Gilbert Gantier eut souligné que les rapporteurs spéciaux n'abusent guère de leurs prérogatives, M. Henri Emmanuelli a retiré son amendement au profit de celui de votre Rapporteur, qui a été adopté par la Commission (amendement n° 71). La Commission a adopté l'article 48 undecies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 duodecies (nouveau) La mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement. Le Sénat a adopté, sur avis défavorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, insérant après l'article 48 un article additionnel, modifié, sur avis très favorable du Gouvernement, par un sous-amendement de M. Michel Charasse. Cet article additionnel précise le contenu de la mission d'assistance que, conformément à l'article 47 de la Constitution, la Cour des comptes doit au Parlement. Moyennant des modifications rédactionnelles, le texte adopté par le Sénat reprend : - le principe du rapport préliminaire de la Cour sur l'exécution de l'exercice antérieur, accompagnant le rapport d'orientation budgétaire, prévu à l'article 36 du texte adopté par l'Assemblée nationale ; - le contenu du rapport sur l'exécution des lois de finances, déposé conjointement au projet de loi de règlement, et la définition de la certification qui accompagne ce rapport. Cette disposition était prévue à l'article 46 du texte adopté par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, le Sénat insère dans la loi organique des dispositions nouvelles qui modifient les règles actuellement en vigueur sur cinq points : - instauration d'une procédure de transmission pour avis du projet de programme de travail de la Cour aux commissions de finances, afin de permettre à celles-ci de formuler des demandes d'enquête ; - institution d'une obligation de répondre aux demandes d'assistance aux missions de contrôle et d'évaluation des commissions des finances ; - instauration d'un délai de réponse de huit mois aux demandes d'enquête des commissions des finances ; - création d'un rapport de la Cour, conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances, sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont il est demandé ratification par le Parlement ; - instauration d'une obligation de publier les observations et les rectifications des administrations ou organismes mis en cause par les rapports prévus au présent article. Votre Rapporteur souscrit à la démarche du Sénat qui est de nature à améliorer l'assistance de la Cour au Parlement. Il propose de préciser le présent article sur trois points : - par parallélisme avec la modification proposée à l'article précédent, il convient de préciser que le projet de programme de travail de la Cour est transmis aux Présidents et Rapporteurs généraux des Commissions des finances, et que les demandes d'assistance auxquelles la Cour a obligation de répondre sont formulées par les mêmes personnes ; - dans la mesure où les lois de finances mettront à la disposition des ministres des crédits fongibles à l'intérieur d'enveloppes globalisées, il est indispensable que la Cour des comptes transmette au Parlement un compte rendu détaillé de l'utilisation qui a été faite des crédits. Il convient donc de prévoir que le rapport annexé au projet de loi de règlement contiendra une analyse de l'exécution des crédits par mission, étant précisé que cette notion regroupe les crédits du budget général, mais aussi, conformément à l'assimilation, prévue aux articles 18 bis et 20, des budgets annexes et des comptes spéciaux à des missions, les crédits pour dépenses sur recettes affectées. Cette analyse par mission permettra une présentation de l'exécution des crédits de chaque programme ou dotation ; - afin de permettre à la Cour des comptes de respecter les délais de dépôt des rapports prévus au présent article, il convient de limiter la procédure instituée par le dernier alinéa à une obligation de publier les réponses que les ministres concernés ont, le cas échéant - c'est-à-dire si ces réponses ont été adressées dans des délais compatibles avec les dates de production des rapports visés -, apportées aux observations de la juridiction financière. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à prévoir que le projet de programme de contrôle de la Cour des comptes est transmis aux Présidents et Rapporteurs généraux des commissions des finances et non aux commissions elles-mêmes (amendement n° 72). Elle a ensuite adopté deux amendements de précision de votre Rapporteur (amendements nos 73 et 74). Elle a examiné un amendement présenté par votre Rapporteur, tendant à permettre la publication de rapports de la Cour des comptes, même sans les observations des ministres concernés, celles-ci ne devant être jointes que dans la mesure où elles ont été communiquées à la Cour dans des délais compatibles avec la nécessité pour le Parlement de disposer en temps utile des rapports en cause. M. Philippe Auberger, Président, s'est interrogé sur le caractère organique de cette précision. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 75). La Commission a adopté l'article 48 duodecies (nouveau) ainsi modifié. * * * Article 48 terdecies (nouveau) La cessation des entraves aux missions de contrôle et d'évaluation. Le présent article vise à instaurer une procédure permettant d'obtenir la cessation des entraves exercées à l'encontre des missions de contrôle et d'évaluation du Parlement. Le droit positif - le dernier alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 - prévoit des sanctions pénales (100.000 F d'amende) pour punir le fait de faire obstacle à l'exercice des pouvoirs d'investigation des Présidents et Rapporteurs généraux des commissions des finances ainsi que des rapporteurs spéciaux. Le Sénat a estimé nécessaire de les compléter par un arsenal plus souple et moins « dramatisé » : les astreintes. Les Présidents des commissions des finances pourraient demander à la juridiction compétente de faire cesser les entraves à la communication de renseignements sous astreinte, après un délai raisonnable apprécié par le juge. Le Gouvernement a jugé que l'amendement de la Commission des finances du Sénat dont est issu l'article traduisait une image peu flatteuse des relations entre le Parlement et le Gouvernement. Votre Rapporteur se borne à espérer que l'on ne fera pas plus appel aux futures astreintes qu'aux dispositions pénales qui existent déjà et qui fort heureusement n'ont pas été utilisées jusqu'à présent. * * * La Commission a adopté l'article 48 terdecies (nouveau) sans modification. * * * Article 48 quaterdecies (nouveau) Les suites données aux observations notifiées au terme des missions de contrôle et d'évaluation des commissions chargées des finances. Le Sénat a adopté un amendement de sa Commission des finances prévoyant que le Gouvernement doit répondre aux observations des missions de contrôle et d'évaluation dans un délai de deux mois. Après avoir considéré que le texte constituait une injonction, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat. * * * La Commission a adopté l'article 48 quaterdecies (nouveau) sans modification. * * * TITRE IV ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE Article 49 La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier. Le Sénat a adopté, sur l'avis favorable du Gouvernement, et la Commission des finances s'en étant remise à la sagesse de cette assemblée, un amendement de M. Michel Charasse tendant à supprimer la caducité automatique de toutes les garanties de l'Etat qui n'auraient pas été expressément autorisées par une disposition de loi de finances dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi organique. Faisant valoir une grave atteinte au droit de propriété et le risque d'une spoliation des parties prenantes à une transaction bénéficiant d'une garantie de l'Etat qui deviendrait caduque en raison des dispositions de l'alinéa incriminé, M. Michel Charasse a proposé de supprimer ledit alinéa afin, en premier lieu, d'éviter d'encourir le risque d'une censure de cette disposition par le Conseil constitutionnel et, en second lieu, de maintenir le présent article en navette pour que la réflexion du législateur organique suive son cours et permette de mettre au point une rédaction satisfaisante. Votre Rapporteur est sensible aux appréciations qui ont été formulées, tant par M. Michel Charasse que par le Président Alain Lambert et par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget. C'est pourquoi il vous propose de rétablir le premier alinéa du présent article dans une rédaction qui devrait apaiser les craintes de chacun. A cet effet, il conviendrait de prévoir que dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'aurait pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances devra faire l'objet d'une telle autorisation, sans prévoir la sanction de la caducité. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à prévoir que toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation, après que le Rapporteur eut expliqué qu'il s'agissait de rétablir l'économie d'une disposition utile supprimée par le Sénat (amendement n° 76). La Commission a adopté l'article 49 ainsi modifié. * * * Article 50 (Supprimé) Le maintien à titre transitoire et exceptionnel Tirant les conséquences du maintien des budgets annexes, des comptes d'affectation spéciale et des comptes de commerce comme catégories génériques « de droit commun » en matière d'affectation de recettes, le Sénat a adopté un amendement de suppression de cet article, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat. * * * La Commission n'a été saisie d'aucun amendement tendant au rétablissement de l'article 50, supprimé par le Sénat. * * * Article 51 Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, trois amendements du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à simplifier la rédaction du présent article relatif au régime des reports de crédits disponibles à l'issue de l'exécution des lois de finances pour 2005 (reports « entrants » de l'année 2006). Sous réserve de modifications rédactionnelles, votre Rapporteur approuve ces simplifications. * * * La Commission a adopté deux amendements de coordination du Rapporteur (amendements nos 77 et 78). La Commission a adopté l'article 51 ainsi modifié. * * * Article 52 Les dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales. Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, repoussant d'un an la suppression des taxes parafiscales. Compte tenu des délais nécessaires à la mise en place, pour chacune des taxes parafiscales, d'un financement de substitution, ce report d'un an paraît justifié. * * * La Commission a adopté l'article 52 sans modification. * * * Article 53 L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt Le Sénat a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, tendant à compléter le présent article, qui prévoit que le projet de loi de règlement afférent à l'exercice 2005 sera déposé et distribué au plus tard le 1er juin 2006, et que les comptes de l'Etat afférents à l'exercice 2005 feront l'objet d'une certification de leur régularité, sincérité et fidélité par la Cour des comptes, par des dispositions permettant le dépôt, dès l'exercice 2005, du compte général de l'Etat. Le Gouvernement a fait valoir que la rédaction de ce dispositif se traduirait également par le dépôt, au plus tard le 1er juin 2006, des rapports annuels de performances de chaque programme avant même l'entrée en vigueur de la budgétisation par objectifs. Sous réserve d'une précision permettant d'éviter cet inconvénient et d'ajustements rédactionnels, votre Rapporteur estime utiles les modifications apportées par le Sénat au présent article : elles permettront d'appréhender, dès l'exercice 2005, le compte de résultat, le bilan et les engagements hors bilan de l'Etat. * * * La Commission a adopté un amendement de cohérence de votre Rapporteur, tendant à prévoir le dépôt anticipé du projet de loi de règlement afférent à l'exercice 2005, sans que cette obligation ne concerne les annexes jointes à ce projet de loi et relatives aux rapports annuels de performance (amendement n° 79). La Commission a adopté l'article 53 ainsi modifié. Article 54 L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions. A cet article, le Sénat adopté un amendement de rédaction globale présenté par le Président Alain Lambert, Rapporteur de sa Commission des finances, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse. Il modifie le texte de l'Assemblée nationale pour tirer les conséquences de la restructuration de la proposition de loi organique, prévoit une entrée en vigueur immédiate des dispositions sur le contrôle parlementaire et prolonge jusqu'au 1er janvier 2004 le régime applicable au dépôt des disponibilités des collectivités territoriales et des établissements publics, qui figure au quatrième alinéa de l'article 26. Les modifications apportées par le Sénat et les aménagements proposés par votre Commission peuvent être résumés par le tableau suivant :
Le report de l'entrée en vigueur du quatrième alinéa de l'article 26 est lié à la nécessité de prévoir des dispositions générales d'application relatives aux exceptions à l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités territoriales fixées par loi de finances. Jusqu'au 1er janvier 2004, ce sont donc, en vertu de l'article 56 de la proposition de loi organique, les dispositions du dernier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui s'appliqueront : obligation de dépôt, « sauf dérogation admise par le ministre des finances ». * * * La Commission a adopté un amendement de conséquence et étendant le champ des dispositions pouvant entrer en vigueur le 1er janvier 2002, présenté par le Rapporteur (amendement n° 80). La Commission a adopté l'article 54 ainsi modifié. * * * Article 57 Les décrets d'application de la loi organique. Le Sénat a tout d'abord complété le premier alinéa du présent article en adoptant un amendement présenté par M. Michel Charasse prévoyant que des décrets pourront adapter la loi organique afin qu'elle soit applicable aux collectivités locales. Le Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances du Sénat, a jugé l'insertion de l'amendement dans la proposition de loi organique quelque peu humoristique, tandis que le Gouvernement a jugé son idée séduisante, tout en doutant de la place d'un tel amendement dans un texte organique, puis s'en est remis à l'appréciation du Sénat. Votre Rapporteur reste perplexe devant l'initiative de l'éminent juriste qu'est notre collègue Michel Charasse. Que des décrets puissent adapter un texte organique, de surcroît aux collectivités territoriales, qui « s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi » (article 72 de la Constitution) ne peut que surprendre. Sur le fond, l'application du texte aux collectivités territoriales n'aurait évidemment aucun sens. Mais dans l'esprit de votre Rapporteur, la loi organique sera bien appliquée au budget de l'Etat en 2006, car elle constitue un élément central et indispensable de la réforme de l'Etat. Votre Rapporteur vous propose de supprimer l'ajout du Sénat. Le Sénat a, par ailleurs, supprimé le dernier alinéa de l'article adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture, à l'initiative du Président Alain Lambert, Rapporteur de la Commission des finances du Sénat. Le Gouvernement a accepté la suppression de l'alinéa, considéré comme superflu, son contenu figurant implicitement dans le premier alinéa de l'article. * * * La Commission a adopté un amendement de votre Rapporteur, tendant à supprimer deux phrases dont l'intérêt n'est pas établi (amendement n° 81). La Commission a adopté l'article 57 ainsi modifié. * * * LA COMMISSION A ADOPTÉ L'ENSEMBLE DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE AINSI MODIFIÉE.TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article 7 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Dans le dixième alinéa du I de cet article, supprimer les mots : « de finances d'initiative gouvernementale ». Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi l'avant-dernier alinéa du I de cet article : « Un programme comprend les crédits concourant à la réalisation d'un ensemble cohérent d'objectifs définis en fonction de finalités d'intérêt général. » Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Supprimer la première phrase du troisième alinéa du II de cet article. Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Supprimer le III de cet article. Article 13 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi le I de cet article : « I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programme d'un même ministère. » Article 14 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi la première phrase du premier alinéa de cet article : « En cas d'urgence, des décrets d'avance pris après avis des commissions compétentes et des commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat peuvent ouvrir sur le budget général des crédits supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. » Article 15 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi cet article : « Un crédit devenu sans objet peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, publié simultanément au Journal officiel. « Le montant cumulé des crédits annulés par décret, sur le budget général en vertu de l'article 14, ne peut dépasser 1,5% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. « Les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses jusqu'à l'entrée en vigueur de la dite loi ou, le cas échéant, jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces annulations en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution. » Article 31 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Dans le 1° du I de cet article, supprimer les mots : « et les impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ». Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Dans le 2° du I de cet article, remplacer le mot : « budgétaire » par le mot : « financier ». Article 48 Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Avant le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les membres du Parlement ne peuvent faire voter des amendements à un projet de loi de finances lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, sans créer ou augmenter en compensation une autre recette. » Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Avant le premier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les membres du Parlement ne peuvent faire voter des amendements à un projet de loi de finances lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. » Article 48 bis (nouveau) Amendement présenté par M. Jacques Brunhes et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : « Ce rapport donne lieu à un débat qui est suivi d'un vote. » Article 48 undecies (nouveau) Amendement présenté par M. Henri Emmanuelli : A la fin du premier alinéa de cet article, supprimer les mots : « , et à toutes auditions ». Amendement présenté par M. Henri Emmanuelli : Supprimer le troisième alinéa de cet article. _____________ N° 3150.- Rapport de M. Didier Migaud au nom de la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique, modifiée par le Sénat, relative aux lois de finances. () Journal officiel, Débats Sénat, 7 juin 2001, p. 2838. () Votre Rapporteur renvoie, par exemple, au tableau des flux de trésorerie de l'État, présenté à la page 286 du rapport de la Cour des comptes sur L'exécution des lois de finances pour 1999, dans lequel le mot « emplois » est utilisé dans un sens assez différent de celui qui prévaut dans le texte du Sénat. () Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l'étude menée sur la réforme de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; « Doter la France de sa nouvelle constitution financière - Un préalable à la réforme de l'Etat », annexe au procès-verbal de la séance du 19 octobre 2000, n° 37 (2000-2001). () Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. () A l'exception des dépenses de pension qui sont retracées dans un compte d'affectation spécial devant l'objet d'un bleu spécifique. () Par exemple, comme la rédaction de l'ordonnance du 2 janvier 1959, celle-ci n'interdit pas d'ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général (crédits de dépenses définitives) gagés par des annulations de crédits sur comptes de prêts ou d'avances (crédits de dépenses temporaires). Or ces derniers crédits autorisent des dépenses qui généreront automatiquement - sauf défaillance du débiteur - une recette au terme du prêt ou de l'avance : les crédits de prêts ou d'avances sont, en quelque sorte, « pré-gagés ». On doit donc considérer que l'ouverture de crédits pour dépenses définitives compensée par l'annulation de crédits pour dépenses temporaires conduit, dans une perspective pluriannuelle, à une dégradation de l'équilibre des finances de l'État. L'esprit des dispositions organiques relatives aux décrets d'avance est ainsi malmené, même si la lettre de ces dispositions est respectée puisque l'équilibre de l'année est préservé. Pour une illustration concrète de ces considérations, votre Rapporteur renvoie aux développements consacrés par M. Philippe Auberger, Rapporteur général, à la ratification de deux décrets d'avance effectuée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1994 (rapport Assemblée nationale, Xème législature, n° 1745, p. 109). () Il y avait en 1960, 1980, 1990 et 2000, respectivement, 73, 54, 42 et 36 comptes spéciaux du Trésor. () Les dotations prévues pour les crédits des pouvoirs publics ne pourront contenir que des crédits relevant du titre « dotation des pouvoirs publics », la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles des crédits relevant du titre « dépenses de fonctionnement » et celle pour mesures générales en matière de rémunération des crédits relevant du titre « dépenses de personnel ». () Cf. mon rapport n° 2908, p. 606. () On rappellera, en outre, que le Sénat a adopté à l'article 48 sexies un amendement de M. Philippe Marini, Rapporteur général de sa Commission des finances, prévoyant le dépôt, début octobre, d'un rapport sur les prélèvements obligatoires. () En effet, les deux textes, qui conservent leur autonomie constitutionnellement garantie, sont déposés à des dates différentes et ont des champs différents. Rien ne justifierait une annexe explicative relative aux cotisations sociales jointe aux projets de lois de finances. Et il n'est pas souhaitable, dans le cadre de la présente proposition de loi organique, de modifier les annexes de la loi de financement de la sécurité sociale. Enfin, on imagine mal que des annexes à des projets de loi puissent faire l'objet de débats, car leur examen relève évidemment de la discussion des projets de loi auxquels elles sont rattachées. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 17. () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 26 ter (nouveau). () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 7. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 26 quinquies (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 1er A (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 48 bis (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 48 ter (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 48 quater (nouveau), 48 quinquies (nouveau) et 48 nonies (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 48 A (nouveau). () Certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans le présent article ont été déplacées par le Sénat à l'article 48 octies (nouveau). () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. () La présentation entre crochets de dispositions adoptées par l'Assemblée nationale indique qu'il s'agit de dispositions présentées, afin d'améliorer la lisibilité du présent tableau comparatif, dans un ordre dérogatoire à la structure du texte adopté. Elles figurent également à leur place normale dans le tableau. © Assemblée nationale |
