SOMMAIRE

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Synthèse

Comme dans les autres pays occidentaux, l’instruction en famille (IEF ([1])), qui consiste à instruire et éduquer les enfants dans le cadre familial et non dans un établissement scolaire ([2]), reste en France très marginale, concernant moins de 1 % de l’ensemble des enfants de 3 à 16 ans soumis à l’obligation de recevoir une instruction.

Cependant, pour les milliers de familles françaises concernées, la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (CRPR) a constitué un véritable séisme, en raison du changement de paradigme juridique. La nouvelle loi est en effet revenue sur un droit né avec la loi Ferry sur l’enseignement primaire du 28 mars 1882 : celui d’instruire son enfant à domicile – au sein de la famille – sur simple déclaration auprès des pouvoirs publics, sans autre justification.

Dans le prolongement des discours du président de la République de 2020 sur la nécessité de lutter contre toutes les formes de séparatisme et l’enracinement de la radicalisation islamiste – que l’extrême souplesse du cadre juridique de l’IEF serait censée favoriser – l’exécutif a radicalement réformé le cadre d’exercice de ce mode d’instruction, en substituant au régime déclaratif, en vigueur depuis près de 140 ans, un régime fondé sur une autorisation administrative préalable. Désormais, l’instruction en famille est subordonnée à l’appréciation souveraine de l’administration du ministère de l’éducation nationale. Elle devient un mode d’instruction dérogatoire ; l’instruction en établissement scolaire, qui était une simple priorité des pouvoirs publics depuis la fin du XXe siècle, devient la norme. C’est donc désormais l’État, par la voix de ses services compétents en matière d’éducation, et, in fine, le juge administratif en cas de contestation par la famille dont la demande a été rejetée, qui est chargé de déterminer si l’instruction en famille est ou non possible.

Tout au long de la décennie 2010, une progression continue de l’instruction en famille a été constatée, amplifiée à partir des années 2019 et 2020 en raison de l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire à trois ans et de la crise sanitaire du covid-19.

Si une grande partie des parents recourt à l’instruction en famille de manière plus ou moins « contrainte » (pour des raisons médicales, d’itinérance, de pratique sportive, de mal-être des enfants, etc.), une minorité d’entre eux, insatisfaits du système scolaire « classique » – notamment public mais également privé – le fait par choix, préférant prendre en charge eux-mêmes l’instruction de leurs enfants. D’aucuns considèrent à cet égard la progression de l’instruction en famille depuis une quinzaine d’années comme un symptôme de la désaffection croissante de nombreuses familles pour l’enseignement scolaire « classique » et l’image, négative, qu’il véhicule : climat scolaire dégradé (violences, harcèlement, insécurité, etc.), qualité des apprentissages en baisse (déclin des performances, augmentation de l’échec scolaire, etc.), difficultés liées aux personnels enseignants (crise de recrutement, baisse du niveau, pénurie de professeurs dans certaines matières, absences répétées et difficultés de remplacement, épuisement professionnel, etc.). Par ailleurs, depuis la pandémie de covid-19, on observe un nombre croissant d’élèves en détresse psychologique ou développant une phobie scolaire, situation qui peut rendre difficile une scolarisation, même ponctuelle. Reprenant le constat de certains commentateurs, les rapporteurs de la mission d’information observent que l’instruction en famille est un baromètre du niveau de satisfaction des parents vis-à-vis de l’école publique. Les réticences de certaines familles à l’égard de l’enseignement privé procèdent, pour partie, de constats similaires ([3]), auxquels peuvent s’ajouter des spécificités propres à celui-ci : insuffisance de l’offre de formation, coûts de la scolarité, convictions personnelles, etc.

Une seconde catégorie de familles, largement minoritaire, souhaite se soustraire au système scolaire pour des motifs liés à des convictions philosophiques ou idéologiques. Le rapport du Sénat établi à l’issue de la commission d’enquête sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre, affirme en effet qu’« une défiance croissante de la part de certains parents [à l’égard de l’école], qui remettent en cause ses enseignements et son fonctionnement, voire souhaitent en détacher leurs enfants, soit par le recours à l’instruction à domicile, soit par une scolarisation en établissement privé hors contrat » ([4]). Cependant, alors que, dans une large partie, la justification du passage à un régime d’autorisation préalable a précisément été adossée à la lutte contre les comportements séparatistes, force est de constater qu’aucune donnée objective n’a permis de documenter de manière irréfutable – ni à l’époque, ni aujourd’hui – le nombre, même approximatif, des familles concernées et par conséquent la matérialité d’un tel phénomène.

En réalité, constatent les rapporteurs, les pouvoirs publics ont eu pour intention, à travers la loi du 24 août 2021, de réguler le développement croissant de l’instruction en famille, en resserrant les conditions d’accès des familles à ce mode d’instruction alternatif. Sous le prétexte de lutter contre les dérives séparatistes, la réforme de l’IEF s’inscrivait en fait dans une logique d’attrition de ce mode d’instruction, visant au final à privilégier la scolarisation pour le maximum d’enfants. Et, de fait, la trajectoire de croissance de l’IEF a été stoppée ; le nombre d’enfants relevant de ce mode d’instruction est aujourd’hui moins élevé qu’avant l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans.

Un constat s’impose : il est manifestement plus aisé d’agir sur le cadre juridique de l’instruction en famille, en brutalisant un droit plus que séculaire, que de s’attaquer aux causes profondes à l’origine de la désaffection grandissante des familles pour l’école, en particulier l’école publique. C’est tout le paradoxe dramatique de cette loi du 24 août 2021 : imposer la scolarisation au plus grand nombre à une époque où le niveau des élèves scolarisés n’a jamais été aussi faible, comme le démontre le dernier rapport du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa).

L’article 49 de la loi du 24 août 2021 a ainsi mis en place un régime d’autorisation préalable, fondé sur quatre motifs justifiant l’instruction en famille :

– l’état de santé ou le handicap de l’enfant (motif 1) ;

– la pratique d’une activité sportive ou artistique intensive (motif 2) ;

– la situation d’itinérance de la famille en France ou l’éloignement géographique de tout établissement scolaire public (motif 3) ;

– l’existence d’une situation propre à l’enfant motivant le projet éducatif (motif 4).

Surtout, l’instruction en famille n’est plus considérée comme une liberté pédagogique laissée à la famille. Le droit de pratiquer l’instruction en famille doit désormais être accordé en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant – une notion fort vague – dont les parents sont dépossédés par l’autorité administrative alors qu’ils en sont légalement les garants jusqu’à la majorité de l’enfant au titre de l’article 371-1 du code civil. Il revient aux directions des services départementaux de l’éducation nationale (DSDEN), sous l’autorité de chaque directeur académique des services de l’éducation nationale (Dasen) ([5]), d’examiner les demandes d’autorisation afin d’accorder ou non aux familles le droit d’instruire leurs enfants à domicile.

La nature même du régime d’autorisation préalable consiste à confier à l’administration de l’éducation nationale la responsabilité d’apprécier, en lieu et place des parents, la solution la plus adaptée, dans l’intérêt de l’enfant, entre une instruction en famille ou une scolarisation en établissement. Sous le contrôle du juge administratif, les personnels en charge de ce contrôle a priori déterminent si la demande de la famille est « légitime » ou non, au risque de fonder leurs décisions sur la base d’éléments qui peuvent relever du « ressenti » individuel, à défaut d’éléments matériels qui viendraient « prouver » que la scolarisation est indéniablement la solution idoine. Les décisions de refus de délivrer l’autorisation d’instruction en famille peuvent être contestées par les parents par le biais d’un recours administratif préalable obligatoire (Rapo), devant une commission académique ad hoc, présidée par le recteur d’académie.

Comme avant la réforme, les familles instruisant leur enfant en famille font l’objet d’un contrôle pédagogique de la part des services du ministère de l’éducation nationale, et d’une enquête administrative confiée au maire de la commune de résidence. Les rapporteurs ont acquis la conviction, à l’issue de leurs travaux, que la forte augmentation du nombre d’enfants instruits en famille sur la période 2019-2022, qui a provoqué d’importantes tensions sur les équipes d’inspection en charge des contrôles pédagogiques, confrontées à une hausse significative du nombre de contrôles à mener, est une des causes principales ayant conduit à la réforme de l’IEF. Or la loi du 24 août 2021 n’a apporté aucune modification au cadre légal et réglementaire entourant la réalisation des contrôles pédagogiques, ce qui aurait pu, le cas échéant, apporter des réponses appropriées à cette difficulté.

Le nouveau cadre juridique est entré en vigueur à la rentrée scolaire 2022-2023. Un régime transitoire d’une durée de deux ans a été prévu par la loi du 24 août 2021, afin de mettre progressivement en extinction le régime déclaratif préexistant. Ainsi, sauf si les résultats du contrôle pédagogique annuel se révélaient insuffisants, les enfants préalablement instruits en famille en 2021-2022 bénéficiaient d’une autorisation de « plein droit » pour les années scolaires 2022-2023 et 2023-2024, sans qu’ils aient à justifier d’un motif. A contrario, toutes les « nouvelles » demandes – c’est-à-dire celles pour lesquelles l’instruction en famille n’avait pas été mise en place antérieurement – étaient examinées selon les règles du « droit commun », sur la base des quatre motifs définis par la loi du 24 août 2021, faisant par conséquent l’objet d’un examen attentif par les services académiques, au regard de l’intérêt supérieur de l’enfant. Ce n’est qu’à partir de l’année scolaire 2024-2025 que le nouveau régime d’autorisation préalable s’est appliqué à l’ensemble des demandes ([6]).

La réforme a eu pour effet de faire chuter le nombre d’enfants instruits en famille de 72 369 pour l’année 2021-2022 à 55 747 pour l’année scolaire 2022-2023, première année d’application partielle de la réforme. Pour l’année scolaire 2025-2026, les données provisoires ([7]) font état de 28 810 autorisations d’instruction en famille, soit une chute de plus de 60 % depuis l’instauration du nouveau régime juridique.

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La première partie de ce rapport propose une analyse statistique inédite de l’instruction en famille en France. Elle documente les évolutions du nombre d’enfants instruits en famille depuis le milieu des années 2000, ainsi que les effets de la réforme introduite par la loi du 24 août 2021, s’interrogeant sur les causes de ces variations d’effectifs. L’étude du recours à l’instruction en famille en fonction des quatre motifs d’autorisation et des classes d’âge des enfants en IEF est riche d’informations sur le profil de ces enfants, qui ne représentent, pour l’année scolaire 2024-2025, que 0,38 % des enfants soumis à l’instruction obligatoire. L’analyse des taux d’autorisation et de refus par académie et par département vient mettre en lumière les disparités territoriales conséquentes qui existent en fonction des territoires. Ces dernières sont le symptôme d’un évident défaut d’harmonisation des pratiques départementales et académiques, révélatrices des fortes inégalités subies par les familles dans le traitement des demandes par les administrations concernées. Déjà relevées par la Cour des comptes dans un rapport récent portant sur l’instruction en famille ([8]), ces disparités territoriales peinent à se résorber, malgré les efforts des services académiques.

Ce panorama de l’instruction en famille permet également de souligner qu’il n’existe pas un profil type de l’enfant en IEF, qui n’est une pratique ni genrée, ni socialement déterminée. Les modes d’instruction sont également variables, entre les familles qui assument directement l’instruction de leurs enfants, et celles qui ont recours à des organismes d’enseignement à distance, au premier rang desquels se trouve le Centre national d’enseignement à distance (Cned). Alors que, traditionnellement, une forte majorité des familles faisaient appel au Cned, inscrivant leurs enfants dans des classes dites « réglementées » (« Cned réglementé ») ouvertes gratuitement aux enfants relevant des seuls motifs 1 à 3, on constate depuis quelques années une répartition relativement équivalente des enfants en IEF entre ceux inscrits au Cned réglementé et ceux, relevant principalement du motif 4, en-dehors du Cned réglementé (« hors Cned réglementé »).

Les rapporteurs se sont penchés, dans un deuxième temps, sur la genèse juridique de la réforme de 2021 et sur ses motivations, telles qu’elles ont été présentées par le gouvernement et telles qu’ils les ont perçues. La restriction de l’accès à l’IEF a été fondée sur l’argument de la lutte contre les séparatismes, alors qu’aucune donnée documentée n’est venue étayer lien entre les deux thématiques. Le véritable objectif du gouvernement semble en réalité avoir été de diminuer drastiquement le nombre d’enfants instruits en famille au profit de la scolarisation, qui présenterait, selon le ministère de l’éducation nationale, de nombreux avantages en termes d’apprentissage, de socialisation et de suivi sanitaire, au contraire de l’instruction en famille, dont les prétendues carences ont été abondamment relevées dans les travaux préparatoires de la loi, en particulier dans l’étude d’impact ([9]). Les rapporteurs dénoncent cette distorsion de la réalité de l’école de la part de l’exécutif, visant à rendre l’IEF illégitime. Cette profonde insincérité du gouvernement, s’appuyant sur des affirmations faits infondées s’agissant du lien entre l’IEF et le séparatisme, a été d’autant plus ressentie comme une trahison de la part des familles que le ministre de l’éducation nationale de l’époque avait assuré, devant la représentation nationale, que les familles pratiquant une IEF « qui se passe bien » – dont les contrôles pédagogiques ne mentionnaient pas de problèmes –ne serait pas concernées par ce resserrement des conditions d’accès. Or, c’est tout le contraire qui s’est produit.

La mise en œuvre de la réforme s’est par ailleurs caractérisée par un pilotage insuffisant de la part du ministère de l’éducation nationale, sans qu’aucun référentiel commun ne soit mis en place, ce qui a conduit à des divergences d’interprétation importantes entre les académies. En outre, la mise en place d’un régime d’autorisation a provoqué deux effets de bord pour le moins regrettables, voire contreproductifs au regard des objectifs affichés par le gouvernement, à savoir la lutte contre la radicalisation. D’une part, certaines familles, qui déclaraient auparavant instruire leur enfant en famille, refusent désormais de se soumettre au nouveau régime et évoluent par conséquent en dehors des « radars » de l’éducation nationale ; ainsi, des familles tentées par le séparatisme qui acceptaient auparavant le régime déclaratif et étaient susceptibles, le cas échéant, d’être identifiées à l’occasion d’un contrôle pédagogique, échappent désormais à tout contrôle a posteriori. D’autre part, la réduction significative du nombre d’enfants en IEF a lourdement fragilisé le secteur de l’enseignement à distance français, désormais concurrencé par des acteurs étrangers, lesquels ne font l’objet d’aucun contrôle, contrairement aux organismes français.

La troisième partie du rapport expose la procédure d’instruction des demandes d’IEF, centrée sur cette notion plastique et interprétable à l’envi de « l’intérêt supérieur de l’enfant ». Les parents doivent joindre à leur demande les justificatifs adéquats, ainsi que, pour le quatrième motif lié à la « situation propre de l’enfant », un dossier présentant le projet éducatif motivant l’instruction en famille. Toutefois, l’absence de critères communs pour le traitement de ces dossiers de demande laisse place à de fortes divergences d’application entre les académies et, au sein d’entre elles, entre les départements, malgré les efforts des services académiques pour résorber ces disparités. Les rapporteurs regrettent que l’imprécision de la loi conduise à un véritable dessaisissement du législateur, la définition des critères d’examen des demandes d’autorisation relevant désormais, in fine, du juge administratif, lequel dessine, en creux, les contours des quatre motifs. Sans référentiel commun permettant de définir des critères objectifs d’examen des dossiers, les académies et les départements instruisent les dossiers de demande selon des critères variables, entraînant un fort sentiment d’injustice chez les familles confrontées à des refus d’autorisation.

Dans la quatrième partie, les rapporteurs constatent que, loin de constituer une simplification administrative, la réforme a eu pour conséquence, au contraire, d’emboliser les services de l’État et d’alourdir leurs charges. D’une part, le régime d’autorisation mobilise fortement les personnels de l’éducation nationale, tant pour l’instruction initiale des dossiers de demandes d’IEF qu’à l’occasion des Rapo formulés auprès des autorités académiques par les familles n’acceptant pas une décision de refus. D’autre part, en raison de la multiplication des recours contentieux, elle a créé de toutes pièces une véritable judiciarisation de l’IEF, mobilisant des juridictions administratives dont les décisions révèlent de profondes disparités d’appréciation, contribuant là également au sentiment d’inégalité et d’injustice parmi les familles victimes de refus d’autorisation le plus souvent incompris.

Enfin, la cinquième partie du rapport porte sur les contrôles pédagogiques et les enquêtes administratives réalisés auprès des familles instruisant leurs enfants en famille, qui demeurent insuffisants, la réforme de 2021 n’ayant pas véritablement permis, à ce stade, d’améliorer des outils pourtant cruciaux. Alors que les contrôles pédagogiques menés par les services du ministère de l’éducation nationale ne concernent en réalité que la moitié des familles relevant de l’IEF, les rapporteurs constatent que le taux de contrôle effectif des enfants en IEF demeure insatisfaisant. Par ailleurs, les enquêtes administratives confiées aux mairies ne semblent que partiellement réalisées.

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En conclusion, les rapporteurs font le constat qu’outre le fait d’avoir mis fin à une liberté ouverte aux familles depuis près d’un siècle et demi, la réforme de 2021 :

– a été adossée au prétexte non étayé de lutte contre les séparatismes, jetant de manière injuste la suspicion sur l’ensemble des familles pratiquant l’instruction en famille ;

– a obéi à d’autres intentions – en particulier celles de faire baisser le nombre d’enfants instruits en famille – que celles exposées devant les législateurs, lesquels ont été floués ;

– engendre pour les familles une complexité administrative importante, une insécurité juridique majeure et une inégalité territoriale de traitement flagrante, générant un sentiment d’arbitraire, lequel, in fine, favorise une rupture de confiance dans la relation avec les autorités de l’éducation nationale ;

– entraîne une lourdeur importante pour les services académiques et fait endosser à des personnels de l’État des responsabilités qui sortent de leurs compétences initiales ;

– provoque un contentieux juridictionnel significatif, conséquence du manque de clarté et d’intelligibilité de la loi, respectivement principe et objectif à valeur constitutionnelle, et source d’insécurité juridique ;

– a de nombreux effets contreproductifs – mécanismes d’évitements, conséquences négatives sur la socialisation, fragilisation des organismes d’enseignement à distance privés, etc. – et contribue à passer sous silence un combat bien plus fondamental sur lequel l’État est gravement lacunaire : la lutte contre l’évitement scolaire ;

– complexifie l’accompagnement des situations croissantes de phobies scolaires et de harcèlement.

Pour toutes ces raisons, les rapporteurs préconisent de remplacer ce régime d’autorisation par un régime déclaratif renforcé (voir conclusion infra), s’appuyant :

– d’une part, sur la transmission par la famille, en amont de la rentrée scolaire, d’un dossier de projet éducatif pour les enfants à partir de six ans ([10]) ; ce dossier permettrait à l’administration – tant à des fins statistiques que pour faciliter l’exercice des contrôles pédagogiques ultérieurs – de connaître les motifs de la demande d’instruction en famille, comme actuellement ;

– d’autre part, sur un renforcement significatif des contrôles pédagogiques a posteriori, dont les résultats permettraient aux services de l’État d’identifier les besoins d’accompagnement des familles en matière de méthodes d’apprentissage.

 

 

Liste des recommandations

Dans l’attente d’une évolution législative remplaçant le régime d’autorisation par un régime déclaratif renforcé (recommandation n° 1), les recommandations 3 à 12 peuvent d’ores et déjà être mises en œuvre. Par ailleurs, dans l’attente de cette évolution et pour atténuer au plus tôt les dysfonctionnements propres au régime d’autorisation, les rapporteurs préconisent également de :

– revenir à un régime déclaratif « simple » pour le groupe d’âge des 3-5 ans ;

– sous réserve de la complétude du dossier de demande d’autorisation, autoriser l’instruction en famille pour un enfant dès lors que d’autres membres de la même fratrie en relèvent ou en ont relevé l’année précédente, et qu’aucun contrôle n’a préconisé un retour en établissement scolaire ;

– établir un référentiel commun de traitement des demandes d’autorisation d’instruction en famille ;

– préciser les documents pouvant être exigés par les rectorats au titre du motif 1 et indiquer clairement que l’absence d’impossibilité de scolarisation n’est pas une raison suffisante pour refuser une demande d’autorisation ;

– généraliser le recours aux autorisations pluriannuelles pour le motif 1 en clarifiant les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent être accordées afin de prendre en compte le caractère durable de la situation de l’enfant et en faisant apparaître cette possibilité sur le formulaire de demande ;

– établir la liste des critères adaptés à l’âge de l’élève, permettant de justifier du caractère intensif d’une activité sportive ou artistique et améliorer l’articulation avec les saisons sportives afin de garantir une transmission des documents justificatifs dans les temps ;

– établir une liste précise des documents pouvant être exigés pour justifier d’une itinérance, professionnelle ou non, empêchant la fréquentation assidue d’un établissement scolaire ;

– établir une grille d’analyse permettant de caractériser l’éloignement géographique de tout établissement public ;

– compléter la commission académique Rapo par un psychologue de l’éducation nationale.

 

 

 

I.   L’instruction en famille : l’état des lieux

La croissance progressive du nombre des enfants instruits en famille constatée depuis le milieu des années 2000 a été brutalement infléchie par la mise en œuvre de la réforme introduite par la loi du 24 août 2021. Les premiers développements de ce rapport sont consacrés à une analyse des données relatives à l’instruction en famille afin d’apporter un éclairage sur les motivations et les profils des familles ayant recours à cette modalité d’instruction.

A.   Une analyse statistique de l’instruction en famille

1.   À une croissance continue de l’instruction en famille jusqu’en 2022 succède un reflux rapide dès la mise en place du régime d’autorisation préalable

Le tableau et les graphiques ci-dessous présentent les principales données de l’évolution des effectifs d’enfants instruits en famille sur deux décennies, de 2007 à 2026 : suite à une hausse continue jusqu’en 2021-2022, survient une chute brutale.

évolution des demandes d’instruction en famille et du nombre d’enfants concernés depuis 2007

	Demandes d’instruction en famille			Enfants instruits en famille			Refus d’autorisation
Années scolaires	Nombre de demandes	Évolution annuelle	Évolution annuelle	Nombre d’enfants concernés	Évolution annuelle	Évolution annuelle	Nombre de refus	Taux de refus par rapport aux demandes
2007-2008	13 547			13 547			-	-
2010-2011	18 818			18 818			-	-
2014-2015	24 878			24 878			-	-
2016-2017	30 139			30 139			-	-
2018-2019	35 965			35 965			-	-
2019-2020	48 008	+ 12 043	+ 33,5 %	48 008	+ 12 043	+ 33,5 %	-	-
2020-2021	62 398	+ 14 390	+ 30,0 %	62 398	+ 14 390	+ 30,0 %	-	-
2021-2022	72 369	+ 9 971	+ 16,0%	72 369	+ 9 971	+ 16,0 %	-	-
2022-2023	62 526	– 9 843	– 13,6%	55 747	– 16 622	– 23,0 %	6 779	10,8 %
2023-2024	54 459	– 8 067	– 12,9%	47 802	– 7 945	– 14,3 %	6 657	12,2 %
2024-2025	44 225	– 10 234	– 18,8%	33 665 (1)	– 14 137	– 29,6 %	10 560	23,9%
2025-2026 (estimation)	37 093	– 7 132	– 16,1%	29 459 (2)	– 4 206	– 12,5 %	7 634	20,6 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale et de la Cour des comptes.

1.    Donnée transmise par le ministère de l’éducation nationale. Le chiffre du rapport de la Cour des comptes sur l’instruction dans la famille (30 644) est une donnée provisoire, arrêtée au 1er novembre 2024.
2.    Cette donnée comprend 28 810 autorisations (donnée ministérielle arrêtée au 1er novembre 2025) auxquelles a été ajoutée une estimation de 648 autorisations supplémentaires (sur les 784 demandes en cours de traitement au moment de la réponse du ministère de l’éducation nationale), correspondant aux taux d’autorisation et de refus constatés en 2024-2025 pour chacun des quatre motifs.

effectifs d’enfants instruits en famille entre 2016 et 2025

Source : ministère de l’éducation nationale, direction générale de l’enseignement scolaire (Dgesco).

a.   Une croissance progressive des effectifs d’enfants instruits dans la famille jusqu’à la fin de la décennie 2010, suivie d’une hausse significative de 2020 à 2022

Longtemps stable, le nombre d’enfants instruits en famille a connu une croissance régulière à partir de 2007, avec une forte hausse à partir de la rentrée scolaire 2019 (+ 33 %). Si l’abaissement à trois ans de l’âge de l’instruction obligatoire à compter de la rentrée 2019, issue de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, dite loi Blanquer, semble expliquer en large partie la hausse des effectifs concernés observée, il n’en recouvre pas la totalité ; de fait, le nombre d’enfants instruits en famille augmente pour toutes les classes d’âge.

Au total, en quinze années, de 2007 à 2022, les effectifs d’enfants instruits en famille ont été multipliés par plus de 5 (+ 434 %), passant de 13 547 enfants (de 6 à 16 ans) à presque 72 500 enfants (de 3 à 16 ans). Alors que l’instruction en famille ne représentait en 2007 qu’environ 0,2 % des enfants soumis à l’instruction obligatoire, elle avait atteint 0,43 % des effectifs à la rentrée scolaire 2019 et culminait à 0,6 % en 2021-2022 ([11]).

1.   Une hausse progressive jusqu’en 2018-2019

Le graphique ci-dessous, extrait de l’étude d’impact du projet de loi confortant le respect des principes de la République (CRPR), montre la croissance progressive de l’instruction en famille jusqu’en 2018-2019. De 2007 à 2019 – soit antérieurement à l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire et aux effets de la crise sanitaire – le nombre d’enfants instruits en famille est en augmentation. Les effectifs sont multipliés par plus de 2,5 (+ 165 %), passant de 13 547 enfants à presque 36 000 enfants de 6 à 16 ans.

Le second enseignement concerne la répartition entre le nombre d’enfants en IEF inscrits au Cned réglementé (pour les seuls motifs 1 à 3) et ceux, essentiellement des enfants au titre du motif 4, en-dehors du Cned réglementé. La différence de croissance entre ces deux catégories est considérable : sur la même période, on constate une augmentation de 480 % (soit des effectifs multipliés par près de 6) pour l’IEF hors Cned réglementé et de 65 % pour les enfants inscrits au Cned réglementé. Alors qu’en 2007, les enfants au Cned réglementé étaient trois plus nombreux que ceux hors Cned réglementé, en 2018-2019, le modèle s’inverse, ces derniers devenant majoritaires.

Évolution du nombre d’enfants instruits dans la famille selon le mode d’instruction

Source : étude d’impact du projet de loi CRPR.

Légende : Cned en classe dite « réglementée » ;   Instruction dans la famille hors Cned réglementé.

2.   Une augmentation exponentielle de l’instruction en famille à partir de 2019-2020

Un bond significatif a lieu à compter de l’année scolaire 2019-2020, puisque les effectifs d’enfants instruits en famille augmentent d’un tiers en une année (+ 33,5 %).

Entre les années 2018-2019 et 2021-2022, les effectifs instruits en famille ont plus que doublé (de 35 965 à 72 369 enfants), ce qui représente une augmentation d’environ 25 % en moyenne chaque année, tandis que, sur la même période, les effectifs scolaires dans les établissements publics et privés sont restés relativement stables.

Évolution des effectifs instruits en famille en 2021-2022 par rapport aux annÉes antÉrieures

Année scolaires	Effectifs instruits en famille	Évolution
2021-2022	72 369	0%
2020-2021	62 398	+ 16 %
2019-2020	48 008	+ 51 %
2018-2019	35 965	+ 101 %
2016-2017	30 139	+ 140 %
2014-2015	24 878	+ 191 %
2010-2011	18 818	+ 285 %
2007-2008	13 547	+ 434 %

Source : mission d’information.

Lecture : les effectifs d’enfants instruits en famille en 2021-2022 sont supérieurs de 434 % à ceux de 2007-2008, de 285 % à ceux de 2010-2011, etc.

La hausse exceptionnelle des effectifs instruits en famille à partir de 2019 intervient dans un contexte spécifique en raison de plusieurs facteurs, sans qu’il soit possible de déterminer avec exactitude, sur un plan statistique, la part de chacun.

En premier lieu, la hausse des demandes d’instruction en famille a été fortement alimentée par la mise en œuvre, à la rentrée scolaire 2019, de l’instruction obligatoire des enfants à partir de trois ans. Les effectifs en âge de recevoir une instruction obligatoire ont ainsi augmenté de 2,4 millions d’enfants, ce qui a mécaniquement élargi le vivier des familles intéressées par ce mode d’instruction ([12]).

Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes, les années d’augmentation, notamment 2020-2021 et 2021-2022, sont « fortement marquées par les conséquences de la crise sanitaire » ([13]), la pandémie de covid-19 ayant contraint de nombreuses familles à faire « l’école à la maison ». Les fermetures totales ou partielles des établissements d’enseignement ainsi que les mesures sanitaires ont perturbé la scolarité des élèves qui ont poursuivi en partie leur formation à domicile, conduisant certains parents à « faire le choix de l’instruction dans la famille pour éviter les incertitudes liées à la continuité de la scolarité en établissement et les restrictions liées au contexte sanitaire » ([14]).

Un troisième facteur peut également être avancé pour expliquer la hausse de la seule année 2021-2022, pendant laquelle l’instruction en famille atteint son niveau le plus haut avec plus de 72 000 enfants concernés : le dispositif mis en place par la loi CRPR du 24 août 2021 a lui-même très certainement agi comme un levier pour des familles qui, jusqu’alors, n’avaient pas décidé de recourir à cette modalité d’instruction. Il est probable que de nombreuses familles aient demandé une instruction en famille pour l’année 2021-2022 afin de pouvoir bénéficier des autorisations de « plein droit » les deux années suivantes.

Au final, cette croissance continue et importante a conduit le rapporteur général du texte à l’Assemblée nationale, Florent Boudié, à affirmer que « l’instruction en famille concerne aujourd’hui [en 2021] un nombre croissant d’enfants, et constitue un enjeu sociétal majeur […] Le nombre d’enfants instruits en famille […] subit ces dernières années une augmentation qui alerte » ([15]).

En dépit de la communication officielle du gouvernement sur cette question à l’époque, tant les éléments de l’étude d’impact que les propos tenus par le rapporteur général démontrent que la trajectoire de croissance de l’instruction en famille fut un élément déterminant à l’origine de la réponse gouvernementale visant à diminuer le nombre d’enfants en IEF, bien plus, en réalité, que les arguments autour de la lutte contre les séparatismes. Pour les rapporteurs, la possible pérennité de cette hausse de l’instruction en famille était manifestement redoutée par l’exécutif d’alors.

À cet égard, force est de reconnaître que l’objectif de diminution du nombre d’enfants instruits en famille a été parfaitement atteint, ainsi que le démontrent les chiffres récents, lesquels dépassent largement la baisse démographique des effectifs en âge d’être scolarisés ([16]).

b.   Une chute significative des effectifs d’enfants instruits dans la famille dès l’entrée en vigueur du régime d’autorisation préalable

Selon les termes du ministère de l’éducation nationale, la disposition de la loi du 24 août 2021 sur l’instruction en famille « a pour objectif de définir de manière restrictive les exceptions à la scolarisation, afin de ne conserver que les cas relevant de demandes légitimes » ([17]).

Amorcée dès la première année de mise en œuvre du régime d’autorisation en 2022-2023, la baisse des effectifs des enfants instruits en famille se prolonge les années suivantes. Pour l’année scolaire 2025-2026, les données ministérielles transmises aux rapporteurs ([18]) font état de moins de 30 000 autorisations, soit :

– une chute de près de 60 % des effectifs par rapport au point haut atteint en 2021-2022 ;

– une baisse d’environ 18 % par rapport à l’année scolaire 2018-2019, antérieure à l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire et à la crise sanitaire, considérée comme une année « étalon » de « l’étiage habituel des choix des familles » ([19]). Cela signifie donc qu’en dépit d’un vivier de familles plus large car incluant les enfants de 3 à 6 ans, il y a presque 20 % de moins d’enfants instruits en famille en 2026 qu’en 2019.

De fait, la définition restrictive des « exceptions » à la scolarisation mise en place par l’exécutif a entraîné, depuis l’entrée en vigueur du régime d’autorisation préalable, une diminution drastique des effectifs d’enfants instruits en famille.

Sur un plan statistique, cette baisse résulte, en premier lieu, de la diminution des demandes d’IEF par les familles, et en second lieu, des refus d’autorisation par les services académiques, lesquels, décourageant potentiellement certaines familles, alimentent en retour la baisse des demandes. Certains commentateurs voient dans cette baisse une preuve factuelle que l’administration a sciemment utilisé la nouvelle législation pour priver des milliers de familles du droit d’instruire leurs enfants à domicile en vue de privilégier leur scolarisation.

1.   Un recul de l’instruction en famille marqué par un nombre de demandes en forte chute depuis la mise en place du régime transitoire en 2022-2023

évolution du nombre de Demandes d’ief et d’enfants en ief depuis 2018

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale et de la Cour des comptes.

Lecture : la courbe entre 2018-2019 et 2021-2022 est la même entre le nombre de demandes et le nombre d’enfants en IEF (régime déclaratif).

Le tableau ci-dessous précise l’évolution du nombre de demandes d’IEF par les familles en fonction du régime juridique applicable selon les années (régime déclaratif, régime transitoire, régime d’autorisation).

Évolution du Nombre de demandes d’instruction en famille depuis 2018-2019

Années scolaires	Nombre de demandes d’instruction en famille (IEF)	Évolution annuelle du nombre de demandes d’IEF	Évolution annuelle du nombre de demandes d’IEF (en %)	Nombre de demandes de « plein droit »	Nombre de « nouvelles » demandes de « droit commun »	Type de régime juridique
2018-2019	35 965			-	-	déclaratif
2019-2020	48 008	+ 12 043	+ 33,5 %	-	-	déclaratif
2020-2021	62 398	+ 14 390	+ 30,0 %	-	-	déclaratif
2021-2022	72 369	+ 9 971	+ 16,0 %	-	-	déclaratif (dernière année)
2022-2023	62 526	– 9 843	– 13,6 %	43 651	18 875	transitoire
2023-2024	54 459	– 8 067	– 12,9 %	29 955	24 504	transitoire
2024-2025	44 225	– 10 234	– 18,8 %	-	-	autorisation préalable
2025-2026	37 093	– 7 132	– 16,1 %	-	-	autorisation préalable

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale et de la Cour des comptes.

La mise en place du régime d’un régime d’autorisation, y compris dans sa période transitoire (2022-2023 et 2023-2024), s’est aussitôt accompagnée d’une baisse importante des demandes d’instruction en famille, de l’ordre de 49 % – soit plus de 35 000 demandes en moins – entre l’acmé de 2021-2022 (72 369) et l’année 2025-2026 (37 093).

Contrairement aux refus d’autorisation, connus à travers les décisions des services académiques et les décisions de justice (voir infra), les motifs de l’importante baisse des demandes par les familles, peu documentés, reposent principalement sur des hypothèses. Il convient par ailleurs de distinguer la diminution des demandes observée lors des deux années de transition, au cours desquelles le renouvellement de l’instruction en famille existante était généralement assuré, sauf exception, de celle constatée depuis la généralisation du régime d’autorisation à la rentrée scolaire 2024.

• Une baisse des demandes lors des deux années de transition non motivée par la crainte des refus de l’administration

Nombre de demandes d’autorisation en 2022-2023 et 2023-2024

––

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale et de la Cour des comptes.

L’année 2022-2023 est la première année de mise en œuvre du régime d’autorisation préalable ; on dénombre un total de 62 526 demandes, soit environ 10 000 de moins que l’année précédente, dernière année d’application du régime déclaratif.

Cette baisse des demandes d’un peu moins de 14 % par rapport à l’année précédente traduit essentiellement la fin de l’effet de « levier » de l’année 2021-2022, à savoir la suppression de la possibilité d’obtenir une reconduction automatique de l’instruction en famille pour les deux années suivantes. On constate en effet que le nombre de demandes en 2022-2023 (62 526) est très proche de celui de l’année 2020-2021 (62 398), ce qui semble indiquer que le « surplus » d’environ 10 000 demandes en 2021-2022 résulterait pour l’essentiel de l’effet de « levier » induit par le régime transitoire.

Les données montrent les effets du régime transitoire avec, en 2022-2023, 43 651 demandes d’instruction en famille de « plein droit », soit presque 70 % des demandes, et 18 875 « nouvelles » demandes, soumises aux nouvelles règles d’autorisation. Même s’il est minoritaire, l’important taux de « nouvelles » demandes – plus de 30 % – semble une preuve de l’engouement des familles pour cette modalité d’instruction, soit non adoptée jusqu’alors, soit expérimentée mais pour d’autres enfants d’une même fratrie. Ce fort taux de « nouvelles » demandes sera encore davantage marqué l’année suivante.

On observe cependant que sur les plus de 72 000 enfants concernés par l’instruction en famille en 2021-2022, seuls 43 651 – soit environ 60 % d’entre eux –ont fait l’objet d’une demande de renouvellement l’année suivante. Presque 29 000 parents ont donc fait le choix de ne pas prolonger l’instruction en famille en 2022-2023 alors qu’ils en avaient la possibilité, le renouvellement de leur autorisation étant automatique, sauf refus opposé à l’issue d’un contrôle pédagogique aux résultats négatifs. Dans son rapport, la Cour des comptes fait état de ce constat, également observé l’année suivante, en 2023-2024, mais sans en fournir la moindre explication.

Pour l’année scolaire 2023-2024, les éléments perçus l’année précédente se confirment.

D’une part, on observe une diminution d’environ 13 % du nombre de demandes par rapport à l’année précédente (soit une baisse de 8 067 demandes), un taux proche de celui de 2022-2023.

D’autre part, et surtout, le volume des « nouvelles » demandes (24 504, soit 45 % du total des demandes) est en hausse puisqu’elles rejoignent presque les demandes de « plein droit » (29 955 soit 55 % du total des demandes) alors que, soumises aux règles de droit commun, elles ne peuvent se traduire par l’obtention d’une autorisation automatique d’IEF.

Les taux de croissance sont inversés : – 31 % pour le renouvellement des demandes et + 30 % pour les « nouvelles » demandes. La baisse des demandes de « plein droit » se prolonge donc.

En l’espèce, les rapporteurs ne peuvent que regretter le manque d’informations sur les éléments qui ont conduit ces familles à renoncer à prolonger l’instruction en famille. Sans entrer dans les parcours individuels, trois grands motifs peuvent cependant être avancés pour tenter d’expliquer ce choix des familles.

D’une part, il est statistiquement établi qu’une partie, non chiffrée, des situations d’instruction en famille concernait des enfants qui ont quitté l’enseignement secondaire en fin d’année.

D’autre part, la majeure partie des familles est amenée – parfois contrainte – à recourir à l’IEF pour des raisons liées à l’état de santé, la situation de handicap, l’investissement sportif ou artistique de l’enfant, l’itinérance professionnelle des parents, etc., les deux tiers environ des enfants instruits en famille l’étant sur le fondement des motifs 1 à 3. L’évolution de la situation et la disparition du motif sur le fondement duquel l’enfant était instruit en famille – amélioration de l’état de santé, arrêt de la pratique sportive, etc. – peut, dès lors, entraîner un retour volontaire à la scolarisation. À partir de données collectées antérieurement à la mise en place de l’autorisation annuelle par la loi du 24 août 2021, la Cour des comptes a observé que le recours à l’instruction en famille est en effet le plus souvent temporaire : « Pour la majorité des enfants, la durée est d’un an » ([20]) constate-t-elle.

En revanche, pour les deux années scolaires de transition, la diminution des demandes des familles ne peut pas s’expliquer par l’incertitude que pourraient susciter, le cas échéant, les refus potentiels par l’administration, ni par leur renoncement à constituer un dossier d’instruction en famille compte tenu de son caractère lourd et chronophage. L’automaticité de renouvellement des autorisations de « plein droit » épargnait en effet les familles concernées de l’obligation de motiver leur demande.

La forte hausse des « nouvelles » demandes, sans certitude d’obtenir une autorisation d’IEF, traduit a contrario un intérêt certain des familles pour cette modalité d’instruction, notamment celles qui n’y ont jamais recouru jusqu’alors. Cela démontre que, pour la majorité des familles concernées, l’instruction en famille s’inscrit dans une durée courte afin de trouver une solution à une situation ponctuelle, davantage qu’elle ne traduit la revendication d’un positionnement idéologique ou philosophique, lequel se serait inévitablement traduit par un maintien du « stock » des IEF existantes. En resserrant les conditions d’accès à l’IEF, la loi du 24 août 2021 touche par conséquent avant tout des familles recourant à l’IEF par besoin.

• Une baisse des demandes se confirmant depuis la généralisation de l’autorisation préalable à la rentrée scolaire 2024

La baisse des demandes d’instruction en famille se confirme après la suppression du régime transitoire à la rentrée scolaire 2024, sans qu’il soit possible de distinguer, désormais, à partir des données transmises par le ministère de l’éducation nationale, les demandes de renouvellement des nouvelles demandes. Il serait souhaitable, à cet égard, que le ministère, soit affine ses données, soit, s’il en dispose déjà, les mette à disposition, afin qu’il soit possible de distinguer, d’une part, les demandes d’IEF qui font suite à une IEF existante et, d’autre part, les nouvelles demandes.

D’un peu moins de 55 000 en 2023-2024, le nombre total de demandes passe à 44 000 environ à la rentrée 2024, soit une chute significative de près de 19 % (– 10 234 demandes), puis à près de 37 000 à la rentrée 2025, soit une baisse supplémentaire de plus de 16 % (– 7 132 demandes).

Outre les motifs évoqués précédemment, une autre explication peut être avancée pour tenter d’expliquer cette trajectoire à la baisse. La difficulté des familles à faire valoir leur choix et leur incertitude quant aux critères retenus par les académies entraînent probablement le découragement de certains parents à présenter un dossier, dont la constitution est par ailleurs lourde et chronophage. Depuis la mise en place du régime transitoire en effet, les décisions de l’administration aboutissent potentiellement à un refus, variable en fonction des motifs invoqués et des territoires concernés. Or, généralement constituées en réseaux ou en collectifs, les familles intéressées par l’IEF partagent ces informations. Il est probable que les problèmes qu’affrontent de nombreuses familles, y compris devant la justice administrative, et les décisions finales de refus d’IEF, contribuent à dissuader des familles de s’engager dans une telle démarche.

2.   Un recul de l’instruction en famille résultant également du taux important de refus d’autorisation par l’administration

Au préalable, il faut rappeler qu’il n’existait pas avant la rentrée scolaire 2022 d’autorisation d’IEF, les familles n’étant soumises qu’à une obligation de déclaration. Contrairement aux demandes d’IEF, toute comparaison avec la période antérieure à l’entrée en vigueur du nouveau dispositif est donc impossible. Par ailleurs, en matière de taux de refus d’autorisation ([21]), il convient là également de distinguer les deux périodes des années de transition (2022-2023, 2023-2024) et de la généralisation du régime d’autorisation (à compter de la rentrée scolaire 2024).

Les deux années de transition se caractérisent par un taux global de refus assez faible, légèrement supérieur à 10 % des demandes, car la majorité de ces dernières concernaient en effet un renouvellement de « plein droit ». Depuis la rentrée 2024 en revanche, on constate des taux de refus supérieurs à 20 %.

• Deux années de transition marquées, pour les « nouvelles » demandes, par des taux de refus élevés mais très hétérogènes selon les territoires

On dénombrait un peu moins de 6 800 refus d’autorisation en 2022-2023 et autour de 6 650 en 2023-2024, soit respectivement environ 11 % et 12 % de l’ensemble des demandes.

En termes de volume total, les deux années de transition se caractérisent par un nombre de refus moins élevé que les années suivantes principalement parce que la majorité des demandes conduisait en effet à un renouvellement automatique.

Mais l’observation précise des taux de refus pour les seules « nouvelles » demandes, non éligibles au dispositif dérogatoire d’automaticité de l’autorisation d’IEF, montre le positionnement des services académiques à cet égard. Selon les données de la Cour des comptes, les taux de refus s’élevaient à 26 % pour les « nouvelles » demandes « de droit commun », alors qu’ils s’établissaient en 2022-2023 et 2023-2024 à respectivement 4 % et 1 % ([22]) des demandes « de plein droit ».

Taux de refus d’autorisation en 2022-2023 et 2023-2024

Source : Cour des comptes, L’instruction dans la famille, 2025.

Bien que les données ne soient pas finalisées ([23]), une réponse ministérielle à une question du sénateur Bruno Retailleau ([24]) apporte des précisions intéressantes sur les taux de refus en fonction des motifs d’instruction en famille pour les « nouvelles » demandes. On note des taux de refus autour de 16 % et 18 % pour les motifs 1 et 2, mais de 32 % et 37 % pour les motifs 3 et 4.

La Cour des comptes a par ailleurs dressé une cartographie des taux de refus de « droit commun » (après exercice du Rapo) pour l’année 2022-2023. Il semble utile de reproduire cette carte, qui illustre les disparités territoriales lors de la première année d’entrée en vigueur du nouveau régime d’autorisation.

Taux de refus de « droit commun » après RAPO en 2022-2023 par département

Source : Cour des comptes, L’instruction dans la famille, 2025.

On relève des disparités majeures entre territoires. Des écarts significatifs sont constatés entre académies et même entre les départements d’une même académie, ce qui pose la question de la coordination des décisions des Dasen au niveau académique. Alors que le taux de refus national était de 26 %, certaines académies, à l’exception parfois de quelques départements au sein de celles-ci, ont suivi une politique particulièrement restrictive, notamment celles de Dijon, de Montpellier, d’Orléans-Tours ou encore de Toulouse, lesquelles présentent des taux de refus d’autorisation qui atteignent le double du taux moyen national, voire au-delà. À l’inverse, d’autres académies (Corse, Besançon, académies ultramarines, etc.) ont des taux de refus largement inférieurs à la moyenne nationale.

Cette cartographie met en lumière le manque d’harmonisation des décisions entre les départements d’une même académie. Cela renvoie à la gouvernance de ce dossier, à la main des Dasen, plus ou moins coordonnée par les recteurs d’académie. À titre d’illustration, on peut mentionner l’académie de Bordeaux, avec des écarts importants entre la Gironde, très restrictive, et la Dordogne, qui l’est beaucoup moins, et les trois autres départements qui ont des taux de refus proches de la moyenne nationale. Dans l’académie de Lille, les deux départements présentent des taux de refus très éloignés. Il est fréquent que, dans une même académie, les départements représentent la quasi-totalité du spectre des taux de refus (voir infra).

• Depuis la rentrée 2024, la généralisation du régime d’autorisation se caractérise par le maintien de taux élevés de refus d’autorisation

L’année scolaire 2024-2025 constitue la première année de mise en œuvre complète du nouveau régime d’autorisation avec l’extinction du régime d’autorisation de plein droit pour les familles bénéficiant de cette modalité d’instruction depuis 2021-2022. Désormais, toutes les demandes d’instruction en famille, fondées sur l’un des quatre motifs prévus par la loi du 24 août 2021 sont donc minutieusement examinées par les services de l’éducation nationale.

Il convient de préciser que les données transmises aux rapporteurs par le ministère de l’éducation nationale pour la campagne 2025-2026, arrêtées au 1er novembre 2025, ne sont pas totalement consolidées. En conséquence, on ne dispose que d’un recul d’à peine deux années pour estimer les effets de l’application complète du nouveau régime juridique de l’instruction en famille.

En 2024-2025, 33 665 autorisations après Rapo ont été accordées soit une baisse de presque 30 % par rapport aux 47 802 autorisations de la campagne précédente, mais cette dernière incluait une majorité de renouvellements automatiques.

Le taux national de refus d’autorisation après Rapo se situe entre 24 % (année scolaire 2024-2025) et 20,6 % (année scolaire 2025-2026 ([25])). Même si ces données nationales dissimulent en réalité des disparités considérables entre les quatre motifs sur lesquels les demandes sont fondées, elles attestent néanmoins qu’au terme de quatre années de retour d’expérience d’examen des dossiers par les services académiques, et alors que le nombre de demandes a chuté de plus de 40 % depuis la première campagne de 2022-2023 ([26]), les taux de refus demeurent aujourd’hui encore très élevés, au final fort peu éloignés des taux observés les deux premières années, lorsque les services ministériels découvraient leurs nouvelles missions et refusaient des demandes en raison d’un défaut d’encadrement de leurs nouvelles tâches.

Intuitivement, on pourrait penser que la diminution des demandes des familles – le nombre de demandes d’instruction en famille équivaut actuellement à peu près à celui de l’année scolaire 2018-2019, avant l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire – agirait comme un « filtre » des dossiers les moins « légitimes ». Manifestement tel n’est pas le cas, puisque les refus d’autorisation concernent encore plus d’une demande d’IEF sur cinq ([27]).

3.   La baisse des effectifs instruits en famille : effet de la diminution des demandes des familles ou conséquence des refus des autorisations par l’administration ?

Les rapporteurs ont tenté d’appréhender les effets de chacun des deux facteurs de la chute de l’instruction en famille depuis le point haut atteint en 2021-2022, avec plus de 72 000 enfants en IEF. Cette chute est-elle, pour l’essentiel, à mettre au compte d’un phénomène d’« autocensure » des familles qui font le choix, volontaire et raisonné, de ne pas solliciter ce mode d’enseignement car elles n’en éprouvent plus le besoin ou, au contraire, résulte-t-elle d’une politique volontairement restrictive de l’administration, à travers des taux de refus d’autorisation élevés ?

Deux observations peuvent être formulées.

D’une part, les chiffres des refus d’autorisation par l’administration et ceux de la baisse des demandes d’instruction en famille sont relativement proches, même si, à ce stade, la diminution cumulée sur les quatre années concernées (de 2022-2023 à 2025-2026) des demandes des familles a un impact supérieur au cumul des refus annuels sur la même période (35 276 contre 31 630). La baisse significative de l’instruction en famille résulte donc tant de la diminution des demandes par les familles ([28]) que des refus d’autorisation par l’administration.

Évolution des demandes d’IEF et des refus d’autorisation

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale et de la Cour des comptes.

D’autre part, en dépit d’un manque de recul avec seulement deux années d’application généralisée du nouveau régime, la trajectoire des courbes d’évolution est assez éclairante. Comme le montre le graphique ci-dessus, le nombre de refus d’autorisation est en effet supérieur, depuis l’année scolaire 2024-2025, à la diminution des demandes par les familles : les refus cumulés s’élèvent à 18 194 demandes alors que la baisse des demandes sur la même période est de 17 366.

En définitive, les rapporteurs ne peuvent que faire part de leur étonnement face à des taux de refus d’autorisation aussi élevés, alors que le nombre de demandes, en baisse constante depuis 2021-2022, est sans doute proche de l’étiage minimal. Ils s’interrogent sur les raisons qui conduisent les académies, ou du moins certaines d’entre elles, à appliquer de manière aussi restrictive le nouveau cadre juridique mis en place par la loi du 24 août 2021.

2.   Les enseignements issus de l’analyse des données statistiques récentes relatives à l’instruction en famille

Les analyses ci-après, établies à partir des données transmises par le ministère de l’éducation nationale, ne concernent que la période de généralisation du régime d’autorisation préalable (2024-2025 et 2025-2026). Comparer ces données statistiques – relatives aux motifs, aux classes d’âge et aux territoires – avec celles des deux années de transition revêtirait de fait un intérêt limité, car une majorité de demandes bénéficiaient lors de la période transitoire d’un renouvellement automatique sans obligation pour les familles de motiver celles-ci.

a.   Les demandes des familles et les décisions des services académiques en fonction des motifs invoqués par les familles

Nombre de dÉcisions d’autorisation et de refus d’instruction en famille par l’administration pour les annÉes scolaires 2024-2025 et 2025-2026

Année scolaire 2024-2025	Nombre de demandes d’autorisation d’IEF	Part du motif dans l’ensemble des demandes	Nombre de décisions d’autorisation d’IEF délivrées	Taux d’autorisation d’IEF par rapport aux demandes	Nombre de décisions de refus	Taux de refus d’IEF par rapport aux demandes
Motif 1	15 180	34,3 %	12 723	83,8 %	2 457	16,2 %
Motif 2	1 866	4,2 %	1 596	85,5 %	270	14,5 %
Motif 3	12 304	27,8 %	9 036	73,4 %	3 268	26,6 %
Motif 4	14 875	33,6 %	10 310	69,3 %	4 565	30,7 %
Total	44 225	100 %	33 665	76,1 %	10 560	23,9 %

 

Année scolaire 2025-2026	Nombre de demandes d’autorisation d’IEF	Part du motif dans l’ensemble des demandes	Nombre de décisions d’autorisation d’IEF délivrées	Taux d’autorisation d’IEF par rapport aux demandes	Nombre de décisions de refus	Taux de refus d’IEF par rapport aux demandes
Motif 1	12 812	34,5 %	10 878	84,9 %	1 934	15,1 %
Motif 2	1 855	5,0 %	1 602	86,4 %	253	13,6 %
Motif 3	11 073	29,9 %	8 413	76,0 %	2 660	24,0 %
Motif 4	11 353	30,6 %	8 566	75,5 %	2 787	24,5 %
Total	37 093	100 %	29 459	79,4 %	7 634	20,6 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

1.   Les demandes d’autorisation d’IEF en fonction des motifs

La répartition des demandes d’instruction en famille entre les trois motifs 1, 3 et 4 est relativement proche (de 28 % à 34 %), bien que le motif 1 relatif à l’état de santé et au handicap demeure, à ce stade, le principal fondement des demandes par les familles. Seul le motif 2, portant sur la pratique d’activités sportives ou artistiques intensives, se distingue nettement, avec un nombre de demandes très               faible (au maximum 5 % des demandes) ([29]).

RÉpartition des demandes d’autorisation par motif pour les annÉes scolaires 2024-2025 et 2025-2026

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

2.   La variabilité des décisions de l’administration en fonction des quatre motifs

Globalement, pour l’année scolaire 2024-2025, le taux de refus d’autorisation par rapport à l’ensemble des demandes a atteint presque 24 %. Ce taux est estimé à 20,6 % pour l’année scolaire 2025-2026 ([30]). Mais ces chiffres recouvrent des réalités variées selon les motifs invoqués (voir l’annexe 3).

Le motif 2 présente le taux de refus le plus faible (entre 13,6 % et 14,5 %), suivi par le motif 1 (de 83,8 % à 84,9 % d’autorisation par rapport aux demandes).

A contrario, les demandes fondées sur les motifs 3 et 4 affichent des taux de refus assez élevés, de l’ordre de 24 % (près d’un dossier sur quatre) à 30,7 % (presque un dossier sur trois), selon l’année et le motif considérés. À ce stade, le motif 4 lié à la situation propre de l’enfant motivant le projet éducatif, sans conteste le motif le moins défini par le législateur et le pouvoir réglementaire, est celui qui entraîne le plus de décisions de refus, notamment parce qu’il ouvre une large part d’interprétation à l’administration (voir infra).

Taux de refus d’autorisation d’IEF par rapport aux nombre de demandes pour chaque motif

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

3.   La variabilité des décisions académiques en fonction des motifs et des sous-motifs

Une approche par les seuls « grands » motifs ne permet pas d’apprécier finement les décisions de l’administration eu égard à la diversité des raisons invoquées par les familles. Du tableau ci-après, qui détaille les sous-motifs, on retire les enseignements suivants.

En premier lieu, on observe que les taux d’autorisation sont plus faibles pour des raisons liées à la santé (motif 1a) qu’au handicap (motif 1b).

En second lieu, les taux d’autorisation et de refus au titre des motifs 2a (activités sportives intensives) et 2b (activités artistiques intensives) sont similaires ; on ne note pas de divergence de décisions entre les deux types d’activités. En revanche, on constate que les demandes d’IEF au titre du sous‑motif « activités sportives » sont majoritaires, correspondant à 72 % des demandes.

Enfin et, a contrario, on note une différence importante entre les motifs 3a (itinérance en France) et 3b (éloignement géographique de tout établissement scolaire public) ; en 2024-2025, les demandes liées à l’itinérance (émanant de la communauté des gens du voyage essentiellement) ont été acceptées à hauteur de 75 % alors que celles portant sur l’éloignement géographique ont été refusées à hauteur de 65 %.

Les taux d’autorisation et de refus par l’administration diffèrent en fonction des causes précises invoquées par les familles ; une demande fondée sur l’éloignement géographique d’un établissement scolaire public (motif 3b) aura donc six fois plus de risques d’être refusée que celle établie sur le handicap de l’enfant (motif 1b).

DÉtail par motifs et sous-motifs des dÉcisions d’autorisations et de refus au titre de l’annÉe 2024-2025

	Motif 1a	Motif 1b	Motif 2a	Motif 2b	Motif 3a	Motif 3b	Motif 4
	État de santé	Handicap	Activités sportives intensives	Activités artistiques intensives	Itinérance en France	Éloignement géographique de tout établissement scolaire public	Existence d’une situation propre à l’enfant
Nombre d’autorisations	9 336	3 387	1 148	448	8 809	227	10 310
Taux d’autorisation	81,90%	89,50%	85,70%	85,20%	75,60%	34,90%	69,30%
Nombre de refus	2 060	397	192	78	2 844	424	4 565
Taux de refus	18,10%	10,50%	14,30%	14,80%	24,40%	65,10%	30,70%

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

b.   Les autorisations d’instruction en famille en fonction des classes d’âge

Les données ministérielles pour l’année scolaire 2024-2025 ([31]) permettent de constater l’hétérogénéité des décisions de l’administration en matière d’instruction en famille, selon les classes d’âge concernées : les 3-5 ans, les 6-10 ans et les 11-16 ans ([32]). La part de ces trois groupes dans l’IEF n’est pas corrélée à leur représentation dans la population scolarisée.

Effectifs scolaires et enfants instruits en famille en 2025 par classe d’Âge

	Population scolaire				Effectifs instruits en famille
	Effectifs scolaires public et privé sous contrat	Effectifs scolaires privé hors contrat	Total effectifs scolaires	Part de chaque classe d’âge	Effectifs instruits en famille	Part de chaque classe d’âge	Part de l’instruction en famille par rapport à la population scolaire
Préélémentaire (3-5 ans)	2 231 600	24 688	2 256 288	19 %	3 751	11 %	0,17 %
Élémentaire (6-10 ans)	3 864 600	34 711	3 899 311	33 %	8 620	26 %	0,22 %
Second degré (11-16 ans)	5 620 979	24 758	5 645 737	48 %	21 294	63 %	0,38 %
Total			11 801 336	100 %	33 665	100 %	0,29 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Si on observe une baisse des effectifs pour chacune des classes d’âge, les proportions ne sont pas homogènes. Le groupe de 11-16 ans est surreprésenté tandis que celui des 3-5 ans, à l’inverse, est sous-représenté.

RÉpartition des effectifs d’enfants instruits en famille par classe d’Âge

	3-5 ans	6-10 ans	11-16 ans	Total
Année scolaire 2016-2017	-	10 613	19 526	30 139
Part du total		35 %	65 %	100 %
Année scolaire 2018-2019	-	13 215	22 750	35 965
Part du total		37 %	63 %	100 %
Année scolaire 2019-2020	11 081	13 658	23 269	48 008
Part du total	23 %	28,5 %	48,5 %	100 %
Année scolaire 2021-2022	16 288	24 362	31 719	72 369
Part du total	22,5 %	33,5 %	44 %	100 %
Année scolaire 2024-2025	3 751	8 620	21 294	33 665
Part du total	11 %	26 %	63 %	100 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

1.   Surreprésentée dans l’instruction en famille, la classe d’âge des 11-16 ans demeure prédominante

Avant et après la loi du 24 août 2021, la classe d’âge des 11-16 ans demeure largement prédominante dans l’instruction en famille, avec un peu moins des deux tiers des enfants concernés (63 %). Étonnamment, l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire à trois ans en 2019 n’a pas modifié cette proportion.

2.   Les enfants de 6 à 10 ans, une tranche d’âge moins représentée depuis le passage au régime d’autorisation

La classe d’âge des 6-10 ans compte pour environ un quart des enfants instruits en famille (26 %), une proportion relativement proche de la part de cette classe d’âge dans la population scolaire (33 %). Contrairement à la classe d’âge des 11-16 ans, on constate une diminution de la catégorie du groupe d’âge de 6-10 ans, passé de 35-37 % des effectifs instruits en famille à 26 % actuellement.

3.   Marquée par une baisse considérable, l’instruction en famille de la classe d’âge des 3-5 ans est sous-représentée

La classe d’âge des 3-5 ans est doublement intéressante :

– d’une part, l’abaissement de l’instruction obligatoire à trois ans en 2019 a eu un impact sur le nombre de situations d’instruction en famille ;

– d’autre part, il ressort des auditions que les refus réguliers de certaines académies d’autoriser une instruction en famille pour des enfants entre 3 et 5 ans sont d’autant plus mal compris par les familles que non seulement il s’agit parfois de très jeunes enfants (notamment ceux de 3 ans) que les parents n’estiment pas prêts (propreté, etc.) pour la scolarisation, mais encore que, jusqu’à la loi Blanquer de 2019, le maintien à domicile de cette classe d’âge ne donnait pas lieu à une obligation de déclaration. En d’autres termes, en quelques années, les familles sont passées d’un maintien à domicile sans justification à une obligation de scolarisation.

Le groupe des 3-5 ans représente actuellement 11 % du total des enfants instruits en famille, alors que la population scolaire en préélémentaire réunit 19 % de l’ensemble des enfants en âge d’être scolarisés.

Après une hausse des effectifs d’enfants de 3 à 5 ans instruits en famille entre 2019 ([33]) et 2021 (de 11 081 en 2019-2020 à 17 009 enfants en 2020-2021), on constate, depuis, une diminution progressive qui s’est accentuée récemment : 16 288 en 2021-2022, 6 855 en 2023-2024 pour atteindre 3 751 enfants en 2024-2025, soit des effectifs divisés par 3,5. Or, le volume total du nombre d’enfants en IEF a diminué de moitié entre le pic de 2021-2022 (72 000 enfants) et 2024-2025.

On ne peut donc que s’interroger sur les causes d’une telle diminution de ce groupe d’âge, dont seule une partie, fort réduite, est peut-être liée à la chute démographique en France, les premiers effets portant, par construction, sur les classes d’âge les plus récentes. Compte tenu des données à leur disposition, les rapporteurs ne sont pas en mesure d’identifier les raisons d’un tel effondrement des effectifs, en particulier entre 2021-2022 – dernière année scolaire soumise au régime déclaratif – et 2023-2024, seconde et dernière année du régime transitoire, où les 16 088 enfants instruits en famille en 2021-2022 bénéficiaient d’une reconduction automatique de l’autorisation sur simple demande des familles. Pourrait éventuellement être avancée l’hypothèse, non documentée, des effets de la crise sanitaire, possiblement à l’origine d’une « bulle » de l’instruction en famille pour des familles soucieuses de ne pas scolariser leurs jeunes enfants en raison des dangers et des règles sanitaires de l’époque ([34]), et souhaitant les inscrire à l’école une fois la crise terminée.

Les 3 751 enfants instruits en famille en 2024-2025 correspondent à 0,17 % de la population scolaire de cette classe d’âge, alors que la moyenne nationale de l’instruction en famille, tous âges confondus, est de 0,29 %, le groupe prédominant des 11-16 ans atteignant quant à lui 0,38 % de la population scolaire du second degré.

4.   La répartition des groupes d’âge en fonction des motifs

DÉcisions d’autorisation d’instruction en famille
par classe d’Âge et par motif au titre de l’annÉe scolaire 2024-2025

		Dont enfants âgés de 3 à 5 ans	Dont enfants âgés de 6 à 10 ans	Dont enfants âgés de 11 à 16 ans	Total des autorisations d’IEF
Motif 1	Nombre de décisions d’autorisation	579	1 977	10 167	12 723
	Taux d’autorisation	4,6 %	15,5 %	79,9 %	100 %
Motif 2	Nombre de décisions d’autorisation	5	191	1 400	1 596
	Taux d’autorisation	0,3 %	12,0 %	87,7 %	100 %
Motif 3	Nombre de décisions d’autorisation	748	1 510	6 778	9 036
	Taux d’autorisation	8,3 %	16,7 %	75,0 %	100 %
Motif 4	Nombre de décisions d’autorisation	2 419	4 942	2 949	10 310
	Taux d’autorisation	23,5 %	47,9 %	28,6 %	100 %
Total des motifs	Nombre de décisions d’autorisation d’IEF	3 751	8 620	21 294	33 665
	Taux d’autorisation	11,1 %	25,6 %	63,3 %	100 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Pour le groupe des enfants de 11 à 16 ans, la moyenne de 63 % dissimule une réalité plus contrastée. Cette classe d’âge est largement prédominante, et surreprésentée, pour l’instruction en famille au titre des motifs 1, 2 et 3 – elle concentre respectivement 80 %, 88 % et 75 % des autorisations délivrées à ce titre – mais significativement sous-représentée dans les demandes établies au titre du motif 4, où elle correspond à 28,6% des autorisations, alors que la part des 11-16 ans dans l’ensemble de la population scolaire est de 48 %.

Presque un enfant instruit en famille sur deux (48 %) de la classe d’âge des 6-10 ans (enseignement primaire) l’est au titre du motif 4 relatif à la situation propre de l’enfant.

Enfin, fort logiquement, compte tenu de leur jeune âge, l’instruction en famille des enfants de 3-5 ans au titre du motif 2 (activités sportives et artistiques intensives) est résiduelle. Cette classe d’âge n’est par ailleurs que peu représentée pour les motifs 1 et 3, au contraire du motif 4, où elle est nettement surreprésentée, signifiant par conséquent que les familles désireuses de soustraire de la scolarisation leurs jeunes enfants, généralement pour des raisons liées à l’âge et à leur incapacité temporaire à évoluer au quotidien en collectivité, sont contraintes de présenter à l’administration un projet éducatif étayé et convaincant.

Dès lors que 65 % des autorisations d’IEF délivrées pour les enfants de 3 à 5 ans – 2 419 IEF sur un total de 3 751 – portent sur le motif 4, lequel est surreprésenté par rapport aux trois autres motifs, les rapporteurs auraient souhaité connaître les taux de refus appliqués à cette classe d’âge pour ce motif précis. Malheureusement, la Dgesco affirme ne pas disposer de la ventilation par classe d’âge et par motif des demandes et des décisions de refus d’autorisation d’instruction dans la famille, ces données, contrairement aux chiffres des seules autorisations, n’étant pas collectées dans les enquêtes ministérielles. De telles données seraient pourtant utiles pour connaître la répartition des taux de refus entre les trois classes d’âge au titre du motif 4, lequel concentre, toutes classes d’âge confondues, le taux de refus le plus élevé ([35]) des demandes d’IEF. Or c’est essentiellement au titre de ce motif que les familles sollicitent une instruction en famille pour leurs plus jeunes enfants.

c.   Les décisions de refus (et d’autorisation) d’instruction en famille montrent des écarts importants en fonction des territoires

Le tableau ci-après, établi à partir des données ministérielles pour l’année scolaire 2024-2025 ([36]), met en évidence, d’une part la forte disparité entre les académies dans l’application du régime d’autorisation de l’IEF, et d’autre part l’hétérogénéité de l’attrait des familles pour l’instruction en famille selon les académies. La dispersion des résultats indique que les différences territoriales portent non seulement sur la décision administrative d’autorisation et de refus, mais également sur l’appétence – appelé ci-après taux de « pression » – des familles pour ce mode d’instruction.

taux de demandes d’IEF par rapport À la population scolaire
et taux d’autorisation d’ief
par acadÉmie au titre de l’annÉe scolaire 2024-2025

	Population scolaire (public et privé sous contrat)	Nombre de demandes d’autorisation d’IEF	Taux de demandes d’autorisation d’IEF par rapport à la population scolaire (en %)	Taux d’autorisation (en %)	Taux de refus (en %)
Aix-Marseille	532 579	2 428	0,46	80,8	19,2
Amiens	338 016	1 423	0,42	88,4	11,6
Besançon	190 461	970	0,51	62,3	37,7
Bordeaux	553 448	2 435	0,44	70,7	29,3
Clermont-Ferrand	204 514	1 200	0,59	61,3	38,8
Corse	46 331	215	0,46	97,7	2,3
Créteil	908 845	2 314	0,25	64,4	35,6
Dijon	244 270	1 122	0,46	64,5	35,5
Grenoble	601 234	2 980	0,50	78,7	21,3
Guadeloupe	77 909	398	0,51	92,5	7,5
Guyane	89 083	102	0,11	100,0	0,0
La Réunion	210 527	436	0,21	80,0	20,0
Lille	742 285	2 355	0,32	77,7	22,3
Limoges	101 654	651	0,64	73,7	26,3
Lyon	612 038	1 977	0,32	79,9	20,1
Martinique	59 033	195	0,33	71,8	28,2
Mayotte	115 211	107	0,09	83,2	16,8
Montpellier	479 307	2 419	0,50	69,6	30,4
Nancy-Metz	367 227	1 456	0,40	66,7	33,3
Nantes	665 585	2 479	0,37	90,2	9,8
Nice	365 460	1 774	0,49	75,9	24,1
Normandie	555 678	1 808	0,33	75,4	24,6
Orléans-Tours	428 058	2 107	0,49	77,3	22,7
Paris	288 301	418	0,14	69,9	30,1
Poitiers	269 307	1 126	0,42	70,8	29,2
Reims	212 499	871	0,41	86,1	13,9
Rennes	558 271	2 174	0,39	75,8	24,2
Strasbourg	316 432	990	0,31	59,9	40,1
Toulouse	494 990	2 521	0,51	83,9	16,1
Versailles	1 147 342	2 774	0,24	81,3	18,7
TOTAL	11 775 895	44 225	0,38	76,12	23,88

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

1.   Un attrait des familles pour l’instruction en famille variable selon les académies

Les académies de Grenoble (2 980 demandes), de Versailles (2 774) et de Toulouse (2 521) sont celles qui reçoivent le plus grand nombre de demandes d’instruction en famille, avec plus de 2 500 demandes en 2024-2025. Au total, en 2024-2025, 11 académies sur 30 ont instruit chacune plus de 2 000 dossiers.

Le volume des demandes d’instruction en famille est inévitablement lié à la « taille » de l’académie, en l’espèce sa population scolaire. Les 11 académies évoquées ont toutes une population scolaire supérieure à 400 000 élèves ([37]). Pour autant, on constate des exceptions : l’académie de Lyon, 5e académie par sa population scolaire (612 000 élèves) est destinataire de moins de 2 000 demandes (1 977), la Normandie (8e rang, plus de 555 000 élèves), autour de 1 800 demandes.

Si le nombre de demandes d’autorisation d’instruction en famille est corrélé à la « taille » de l’académie, il n’est pas exactement proportionnel à celle-ci. Le taux de « pression » des familles pour bénéficier d’une instruction en famille – à savoir le rapport entre le nombre de demandes d’IEF et la population scolaire – varie selon les territoires, la moyenne nationale s’établissant pour 2024-2025 à 0,38 % ([38]). Deux « petites » académies – Limoges (101 654 élèves) et Clermont-Ferrand (202 514 élèves) – ont les taux de demandes d’instruction en famille les plus élevés, respectivement 0,64 % et 0,59 % de la population scolaire.

À l’autre bout du spectre, les académies ultramarines – à l’exception de la Guadeloupe, et dans une moindre mesure de la Martinique ([39]) – et franciliennes se distinguent par une faible appétence pour ce mode d’instruction ([40]). Ainsi, l’académie de Pa              ris présente un taux de « pression » de 0,14 % (418 demandes pour une population scolaire de près de 290 000 élèves), sans doute en partie explicable par le profil des catégories socioprofessionnelles résidentes mais aussi la densité de l’offre de formation en ét              ablissement ; les académies de Créteil et Versailles affichent des taux respectifs de 0,25 % et 0,24 %.

2.   Des taux de refus (et d’autorisation) marqués par des écarts importants entre les académies

Pour l’année scolaire 2024-2025, au niveau national et tous motifs confondus, 33 665 des 44 225 demandes d’autorisation d’IEF, soit 76 %, ont été acceptées. Près d’une demande d’IEF sur quatre a donc été refusée.

La première observation a trait à l’ampleur des écarts entre les académies.

Si l’on excepte la Guyane (aucun refus opposé à la centaine de demandes formulées), les taux de refus d’autorisation constatés vont de 2,3 % en Corse (5 refus sur 215 demandes) à 40,1 % dans l’académie de Strasbourg, soit presque le double de la moyenne nationale. Au total, 20 académies présentent un taux de refus supérieur ou égal à 20 %. Les académies qui affichent les taux de refus les plus élevés, supérieurs à 33 % (soit un refus pour trois demandes) sont, après celle de Strasbourg, celles de Clermont-Ferrand (38,8 %), Besançon (37,7 %), Créteil (35,6 %), Dijon (35,5 %) et Nancy-Metz (33,3 %).

Parmi les académies ayant un taux de refus assez faible, inférieur à 20 %, se trouvent tout autant des « grandes » académies – Versailles (1ère académie en termes de nombre d’élèves, 17,7 % de refus) ; Nantes (4e rang, 9,8 %) ; Aix-Marseille (10e rang, 19,2 %) ; Toulouse (11e rang, 16,1 %) – que des moyennes – Amiens (16e rang, 11,6 %) ; Reims (21e rang, 13,9 %) et des très « petites » (Mayotte, Guadeloupe, Corse, Guyane ([41])). La deuxième observation est donc que les taux d’autorisation et de refus ne sont pas directement corrélés à la « taille » de l’académie, même si on constate que la majorité des très « petites » académies (moins de 120 000 élèves) appliquent des taux d’autorisation élevés au regard de la moyenne nationale (de 83,2 % à Mayotte à 100 % en Guyane) ([42]).

De même, il n’existe aucun lien entre le taux de « pression » évoqué précédemment et le nombre de refus. L’académie de Toulouse (un peu moins de 500 000 élèves, 11e rang) a un taux de « pression » élevé de 0,51 % mais un faible taux de refus d’IEF de 16,1 %. A contrario, Créteil (2e rang) affiche un taux de « pression » de 0,25 %, donc parmi les plus faibles, mais un taux de refus d’IEF de 35,6 %, parmi les plus élevés.

En conséquence, la probabilité d’obtenir une autorisation varie considérablement selon le territoire concerné, en raison, principalement, non de données sociologiques ou culturelles des territoires ([43]), mais plus vraisemblablement des « différences de traitement de situations similaires entre académies » ([44]) par les équipes en charge de l’étude des demandes.

Si ces écarts entre académies sont préjudiciables pour les familles, en ce qu’elles traduisent une incertitude des résultats quant au traitement des demandes et créer un sentiment d’inégalité, ils sont néanmoins explicables, cette politique publique relevant juridiquement de la responsabilité de chaque recteur d’académie et non du recteur de région académique.

Toutefois, comme exposé ci-après, ces écarts sont également observés entre les départements d’une même académie, ce qui pose la question de l’harmonisation des décisions des Dasen au niveau de chaque recteur d’académie, et par conséquent du pilotage territorial de cette politique publique, les Dasen ne pouvant agir, sur le plan juridique, que sur délégation du recteur.

Comme l’indique l’association Les Enfants d’abord (Led’A) auditionnée par les rapporteurs, « il est intéressant de se pencher sur les taux de refus par département, car les taux de refus par académie, même s’ils sont disparates en eux-mêmes donnent déjà une vision plus "lisse" de la situation que les taux par département qui sont, eux, plus révélateurs de la situation réelle » ([45]).

3.   Des taux de refus (et d’autorisation) marqués par des écarts importants entre les départements d’une même académie

Le tableau présentant au niveau départemental les données relatives aux décisions de refus d’IEF délivrées par les autorités académiques (après Rapo) pour l’année scolaire 2024-2025 est présenté en annexe n° 2.

• Des taux de refus par département très variables, allant de 0 % à presque 60 %

Huit départements affichent des taux de refus des demandes d’instruction en famille très élevés, supérieurs au taux maximal de refus de l’académie de Strasbourg (40,1 % pour rappel) : l’Allier (académie de Clermont-Ferrand, 58,2 %), le Haut-Rhin (Strasbourg, 50 %) – pour ces deux territoires, au moins une demande sur deux est donc rejetée –, le Doubs (Besançon, 47,4 %), la Moselle (Nancy-Metz, 47 %), l’Orne (Normandie, 46,6 %), l’Aude (Montpellier, 43,6 %), le Calvados (Normandie, 43,3 %) et l’Yonne (Dijon, 40,4 %).

Si, globalement, ces départements font partie d’académies affichant elles-mêmes des taux de refus élevés (Strasbourg, Clermont-Ferrand, Besançon, Nancy-Metz voir supra, mais aussi Montpellier, avec 30,4 % de refus), on note que les deux départements normands sont dans une académie où le taux moyen de refus est de 24,6 %, soit un écart supérieur à 20 points, ce qui implique mécaniquement que les autres départements de cette académie ont des taux de refus significativement inférieurs à la moyenne académique. Cet exemple normand illustre parfaitement l’extrême hétérogénéité des décisions d’autorisation et de refus au sein d’une même académie.

À l’autre bout du spectre, on compte huit départements avec des taux de refus inférieurs à 10 % ([46]). Assez logiquement, ces taux très bas concernent des académies ayant elles-mêmes des taux de refus assez bas (Corse, 2,3 % ; Nantes, 9,8 % ; Amiens, 11,6 % ; Reims, 13,9 % ; Toulouse, 16,1 %, etc.).

Le tableau ci-dessous recense le nombre de départements regroupés au regard de leurs taux de refus, par paliers de 10 %. La grande majorité des départements (70 %) a un taux de refus compris entre 10 % et 30 %. On rappellera que le taux moyen national s’élève à 23,9 %.

Nombre de dÉpartements par taux de dÉcision de refus

Taux de refus	Supérieur ou égal à 50 %	2
	Entre 40 % et 50 %	6
	Entre 30 % et 40 %	15
	Entre 20 % et 30 %	42
	Entre 10 % et 20 %	28
	Entre 0 % et 10 %	8

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

• Des écarts de taux départementaux parfois considérables au sein de mêmes académies

Deux indicateurs permettent d’éclairer les données transmises par le ministère de l’éducation nationale quant à l’hétérogénéité des décisions de l’administration au sein d’une même académie.

Le premier indicateur est l’écart entre le taux de refus par département et le taux de refus moyen dans l’académie (moyenne académique).

Assez logiquement, les écarts constatés dans les académies composées de deux ou de trois départements, par construction généralement moins complexes à coordonner que des académies plus grandes, sont plus réduits. Par exemple, dans l’académie de Nice, le département du Var a un taux de refus de 26,7 % et celui des Alpes-Maritimes de 21,2 %, pour une moyenne académique de 24,1 %. Cela étant, le fait de n’avoir que deux départements peut au contraire produire un effet amplificateur sur les écarts de taux, la moyenne académique ne pouvant être lissée avec plusieurs autres taux départementaux. Ainsi, les deux départements de l’académie de Strasbourg affichent des écarts de + 10 points et de – 6 points par rapport à la moyenne académique (40,1 %), car ces deux taux sont éloignés l’un de l’autre (50 % de refus dans le Haut-Rhin et 34,3 % dans le Bas-Rhin).

Les deux tableaux ci-après présentent les écarts les plus importants ([47]) entre les taux de refus départementaux d’instruction en famille et les taux moyens académiques.

Le premier concerne les départements ayant les taux les plus élevés de refus, supérieurs aux taux académiques. On observe ainsi que dans l’Orne, le taux de refus atteint presque le double du taux moyen académique de Normandie, ce qui, sans préjuger de la nature des demandes instruites par les services de l’État, peut augurer d’une politique plus restrictive dans ce département que dans le reste de l’académie.

taux de refus dÉpartementaux (aprÈs rapo) les plus ÉlevÉs par rapport À la moyenne acadÉmique

Nombre de départements dans l’académie	Département	Taux de refus par département	Académie	Taux de refus au niveau académique	Écarts entre les taux de refus départemental et académique
5	Orne	46,6 %	Normandie	24,6 %	+ 22 points
4	Allier	58,2 %	Clermont-Ferrand	38,8 %	+ 19,4 points
5	Calvados	43,3 %	Normandie	24,6 %	+ 18,7 points
4	Moselle	47,0 %	Nancy-Metz	33,3 %	+ 13,7 points
5	Aude	43,6 %	Montpellier	30,4 %	+ 13,2 points
8	Ariège	26,5 %	Toulouse	16,1 %	+ 10,4 points

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Le second, à l’inverse, concerne les départements ayant les taux les plus bas de refus, inférieurs aux taux académiques. Le département de la Meuse affiche ainsi un taux de refus d’instruction en famille de presque 16 points inférieurs au taux moyen académique de Nancy-Metz.

taux de refus dÉpartementaux (aprÈs rapo) les plus bas par rapport À la moyenne acadÉmique

Nombre de départements dans l’académie	Département	Taux de refus par département	Académie	Taux de refus au niveau académique	Écarts entre les taux de refus départemental et académique
4	Meuse	17,6 %	Nancy-Metz	33,3 %	– 15,7 points
4	Cantal	23,3 %	Clermont-Ferrand	38,8 %	– 15,5 points
4	Territoire de Belfort	26,1 %	Besançon	37,7 %	– 11,6 points
5	Hérault	19,6 %	Montpellier	30,4 %	– 10,8 points
4	Meurthe-et-Moselle	22,5 %	Nancy-Metz	33,3 %	– 10,8 points
5	Seine-Maritime	13,8 %	Normandie	24,6 %	– 10,8 points
4	Aube	3,7 %	Reims	13,9 %	– 10,2 points

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Les académies concernées par les écarts les plus importants observés sont composées de 4 (Reims, Nancy-Metz, Clermont-Ferrand et Besançon), 5 (Normandie, Montpellier) ou 8 départements (Toulouse). On note en revanche que l’académie d’Orléans-Tours, composée de 6 départements, connait une dispersion limitée des taux de refus, ce qui témoigne, en dépit de l’éclatement institutionnel, d’une certaine cohérence académique dans la mise en œuvre de cette nouvelle politique publique liée à l’instruction en famille.

Un second indicateur (voir tableau ci-après) mesure l’écart, au sein d’une académie, entre les taux départementaux de refus le plus bas et le plus élevé. Il donne un indice de la dispersion des taux au sein d’une même académie.

Il semble peu pertinent d’associer systématiquement à un indice de dispersion élevé une politique académique restrictive et, inversement, à un indice de dispersion faible, une politique académique plus ouverte, notamment lorsque l’académie se compose de peu de départements. Ainsi l’académie de Lille a un écart faible de 5,54 points mais un taux de refus académique de 22,3 %. Par ailleurs, même si, intuitivement, la multiplication des acteurs décisionnels parait augmenter les risques de dispersion, on ne peut pas établir un lien systématique entre le nombre de départements composant l’académie et un indice de dispersion élevé ; ainsi l’académie de Poitiers, avec six départements, a un écart de dispersion de 7,80 points tandis que celle de Strasbourg – deux départements – affiche un écart de 15,71 points.

Enfin, si un écart important peut possiblement être le signe d’un déficit d’harmonisation académique des décisions prises au niveau départemental, en revanche, un écart faible est assurément le gage d’un traitement relativement identique de demandes familiales similaires.

dispersion des taux de refus dÉpartementaux (aprÈs rapo) le plus bas et le plus ÉlevÉ par acadÉmie

Académie	Taux départemental de refus le plus bas	Taux départemental de refus le plus élevé	Écart entre les deux taux de refus
Clermont-Ferrand	23,30 %	58,21 %	34,91 points
Normandie	13,82 %	46,57 %	32,75 points
Nancy-Metz	17,65 %	46,98 %	29,33 points
Montpellier	19,59 %	43,60 %	24,01 points
Besançon	26,14 %	47,42 %	21,28 points
Toulouse	7,74 %	26,48 %	18,74 points
Reims	3,67 %	20,72 %	17,05 points
Strasbourg	34,29 %	50,00 %	15,71 points
Bordeaux	20,40 %	35,11 %	14,71 points
Limoges	20,76 %	33,83 %	13,07 points
Dijon	28,43 %	40,38 %	11,95 points
Orléans-Tours	18,07 %	28,94 %	10,87 points
Amiens	8,59 %	19,11 %	10,53 points
Grenoble	16,63 %	25,61 %	8,98 points
Lyon	15,29 %	23,54 %	8,25 points
Nantes	5,09 %	13,06 %	7,98 points
Créteil	31,26 %	39,18 %	7,92 points
Poitiers	26,50 %	34,30 %	7,80 points
Rennes	21,44 %	29,22 %	7,78 points
Versailles	16,85 %	22,51 %	5,66 points
Lille	18,86 %	24,40 %	5,54 points
Nice	21,22 %	26,74 %	5,52 points
Aix-Marseille	16,04 %	20,94 %	4,89 points
Corse	0,86 %	4,04 %	3,18 points

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Au final, les écarts infra académiques observés dans certains territoires, parfois significatifs, peuvent être lus comme le signe d’une harmonisation académique insuffisante des actions départementales. En effet, alors qu’ils sont généralement les pilotes de terrain de ces dossiers, les Dasen agissent avec plus ou moins d’autonomie vis-à-vis du recteur d’académie.

Comme l’observe la Cour des comptes, « des disparités de taux de refus ont de nouveau été constatées pour la campagne 2024-2025 ». Si comme l’écrit la Cour, « l’écart des taux de refus départementaux par rapport à la moyenne académique a significativement baissé pour la dernière campagne [2024-2025], ce qui traduit une moindre dispersion au sein des académies » ([48]), les indicateurs développés ci-avant démontrent cependant la persistance d’écarts importants au sein de certaines académies. Même si dans une large partie des cas, ce scenario reste souvent le plus probable, les rapporteurs ne peuvent cependant en déduire qu’il s’agit systématiquement d’un défaut d’harmonisation académique.

En effet, un écart important des taux de refus départementaux au sein d’une même académie peut parfois résulter de la nature des demandes instruites par les services. Ainsi, parce qu’ils sont plus explicites et peuvent plus aisément se fonder sur des « preuves matérielles », le motif 1 et en partie le motif 3 entraînent de fait moins de décisions de refus que le motif 4, qui repose sur le projet éducatif de l’enfant, plus sujet à appréciation de la part de l’administration. En fonction des motifs invoqués, le volume des demandes à instruire au sein des départements peut donc avoir une incidence directe sur le taux de refus, et être à l’origine des écarts constatés. Par ailleurs, certains écarts peuvent mettre en lumière un effet grossissant très localisé et ponctuel ; ainsi, le taux record de refus au niveau national détenu par le département de l’Allier (58,2 % ; académie de Clermont-Ferrand) résulte directement des 136 décisions de refus sur les 147 demandes au titre du motif 3, contribuant à creuser l’écart avec le taux moyen académique. Autre exemple : le taux de refus de 33,8 % dans le département de la Haute-Vienne (académie de Limoges) est consécutif à un taux de refus élevé inédit au titre du motif 1 (plus de 40 %), alors que les deux autres départements ont des taux de refus très faibles au titre de ce motif (6,7 % et 0 %).

C’est ce qu’évoque la Cour des comptes quand elle observe que « ces écarts en matière de refus peuvent s’expliquer par des spécificités locales, par la situation de l’enfant ou par des dossiers de demande de qualité très hétérogène. Toutefois, ils reflètent également en partie des différences de traitement de situations similaires […] entre départements au sein d’une même académie, faute de consignes nationales suffisamment précises » ([49]).

4.   Des demandes d’autorisation au titre du motif 4 marquées par des disparités particulièrement importantes

Les rapporteurs font un constat similaire à celui de la Cour des comptes : « la principale difficulté à laquelle les services de l’Éducation nationale sont confrontés, reste le motif 4 […] dont les contours flous prêtent à interprétation » ([50]).

Les effets d’un encadrement juridique insuffisant sont visibles dans les écarts considérables entre les taux de refus au plan national. En 2024-2025, l’académie dont l’approche fut la plus restrictive (Besançon) a rejeté 77 % des demandes d’autorisation (225 sur 292), tandis qu’à l’autre extrémité la Guyane a autorisé toutes les demandes, et que la Guadeloupe et la Corse ont respectivement seulement refusé 3,4 % et 3,6 % des demandes.

Taux de refus d’autorisation (aprÈs rapo) de l’instruction en famille au titre du motif 4 par acadÉmie

Besançon	77,1 %		Rennes	26,6 %
Strasbourg	58,2 %		Grenoble	25,1 %
Paris	53,6 %		Lyon	23,7 %
Créteil	53,3 %		Orléans-Tours	23,5 %
Dijon	51,9 %		Lille	21,7 %
Clermont-Ferrand	46,0 %		Versailles	18,5 %
Nancy-Metz	45,1 %		Mayotte	16,8 %
Poitiers	44,5 %		La Réunion	16,3 %
Normandie	43,0 %		Toulouse	13,8 %
Aix-Marseille	37,3 %		Amiens	10,8 %
Montpellier	36,5 %		Nantes	10,1 %
Nice	35,4 %		Reims	8,5 %
Bordeaux	35,1 %		Corse	3,6 %
Limoges	32,7 %		Guadeloupe	3,4 %
Martinique	27,9 %		Guyane	0,0 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

La comparaison avec les écarts de taux de refus constatés pour les autres motifs est assez éclairante, et démontre l’incertitude du résultat des demandes effectuées au titre du motif 4 en fonction des territoires.  

Taux de refus acadÉmiques (aprÈs rapo) les plus bas et les plus ÉlevÉs
pour les motifs 1,2 et 3

	Motif 1	Motif 2	Motif 3
Les trois taux de refus les plus bas	0 % ; 0,8 % ; 4,5 %	0 % ; 5,7 % ; 5,9 %	0 % ; 6,1 % ; 6,4 %
Les trois taux de refus les plus élevés	31,3 % ; 24 % ; 22,4 %	35,3 % ; 33,3 % ; 30,8 %	57,1 % ; 55,6 % ; 49,1 %

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

Des disparités infra académiques se constatent parallèlement au niveau des taux de refus par département, signe d’un manque d’harmonisation des décisions au niveau académique. Dans l’académie de Nancy-Metz, un département a refusé 2,4 % des demandes déposées au titre du motif 4, alors que pour la même année, un département de la même académie en refusait quant à lui, 62,6 %, soit trente fois plus.

dispersion des taux de refus dÉpartementaux (aprÈs rapo) le plus bas et le plus ÉlevÉ au titre du motif 4 par acadÉmie

	Taux moyen académique	Taux départemental le plus bas	Taux départemental le plus élevé	Écart entre les taux le plus bas et le plus élevé
Nancy-Metz	45,1 %	2,4 %	62,6 %	60,2 points
Clermont-Ferrand	46,0 %	21,8 %	68,8 %	46,9 points
Besançon	77,1 %	47,5 %	83,9 %	36,4 points
Rennes	26,6 %	15,5 %	42,6 %	27,1 points
Montpellier	36,5 %	22,2 %	48,0 %	25,7 points
Orléans-Tours	23,5 %	16,1 %	39,5 %	23,4 points
Bordeaux	35,1 %	24,5 %	47,4 %	22,9 points
Nantes	10,1 %	4,1 %	25,9 %	21,8 points
Poitiers	44,5 %	30,8 %	52,5 %	21,7 points
Strasbourg	58,2 %	50,5 %	71,8 %	21,4 points
Dijon	51,9 %	38,7 %	59,8 %	21,1 points
Toulouse	13,8 %	7,4 %	28,6 %	21,1 points
Normandie	43,0 %	30,6 %	51,5 %	20,9 points
Grenoble	25,1 %	18,2 %	35,8 %	17,6 points
Aix-Marseille	37,3 %	25,0 %	42,2 %	17,2 points
Lyon	23,7 %	17,5 %	30,2 %	12,7 points
Versailles	18,5 %	12,6 %	25,2 %	12,6 points
Reims	8,5 %	4,5 %	16,2 %	11,7 points
Limoges	32,7 %	28,8 %	37,2 %	8,4 points
Corse	3,6 %	0,0 %	8,0 %	8,0 points
Amiens	10,8 %	6,5 %	14,3 %	7,8 points
Nice	35,4 %	32,4 %	37,8 %	5,4 points
Lille	21,7 %	18,1 %	23,1 %	5,0 points
Créteil	53,3 %	51,4 %	55,9 %	4,5 points

Source : mission d’information, à partir des données du ministère de l’éducation nationale.

3.   Initialement créé pour répondre à une question d’ordre public, l’outillage statistique s’est amélioré, mais l’opacité sur l’accessibilité des données demeure

a.   La nécessité de mieux connaître les effectifs des enfants instruits en famille s’est développé dans un contexte d’ordre public visant à lutter contre les dérives sectaires

C’est précisément ce même motif d’ordre public – la lutte contre les dérives séparatistes – qui a justifié, en 2021, de restreindre le libre accès à ce mode d’instruction.

Initialement, les travaux de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes ([51])) ont identifié l’instruction dans la famille comme un domaine nécessitant une attention particulière, les enfants concernés pouvant être particulièrement exposés aux risques de dérives sectaires et de radicalisation. Les premières évaluations des effectifs instruits en famille sont fondées sur les contrôles des inspecteurs, renforcés depuis la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l’obligation scolaire ([52]). Ainsi, le rapport de la Miviludes pour 2004, citant une réponse à une question parlementaire ([53]), fait état de 1 156 enfants instruits dans les familles pour l’année scolaire 2002-2003 ([54]).

En 2006, l’enquête menée par les services de l’éducation nationale à la demande de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs, « a conduit à recenser 1 323 cas pour l’année scolaire 2004-2005 et 2 869 l’année suivante, 813 et 1149 contrôles ayant été effectués respectivement pendant ces deux périodes » ([55]).

Mais, contrairement aux effectifs des établissements d’enseignement publics ou privés sous contrat, les enfants instruits en famille restaient de fait peu recensés. En effet, « en l’absence du contrôle des services de l’éducation nationale, il n’était pas possible de différencier les modalités d’enseignement alternatives à l’éducation formelle (l’instruction dans la famille ou dans un établissement privé hors contrat) de l’absence d’instruction ou d’une école non déclarée auprès des rectorats (dites "écoles de fait") » ([56]). Or, « l’application de la loi [du 18 décembre 1998] est difficile » ([57]) et il existe « des moyens pour faire échec à ces contrôles » est-il noté dans le rapport de la commission d’enquête ([58]).

Dans ce contexte de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires, et plus particulièrement dans la perspective de la préparation du rapport 2009 de la Miviludes au premier ministre ([59]), le ministre de l’éducation nationale, afin de disposer d’une « meilleure connaissance de la réalité de l’instruction à domicile », a demandé à cette fin à la Dgesco de lancer une enquête conduite par les recteurs et les inspecteurs d’académie. « S’il convient donc d’écarter tout amalgame entre instruction à domicile et risques de dérives sectaires » écrit alors le ministre de l’éducation nationale Xavier Darcos au président de la Miviludes, « il faut cependant être conscient que cette forme d’instruction peut s’avérer être un terreau propice à manifestation de ces risques. C’est la raison pour laquelle il m’est apparu nécessaire de mieux connaître la réalité de l’instruction à domicile » ([60]).

Pour la première fois en janvier 2009 ([61]), le ministère met en œuvre les mesures permettant de disposer, par département et par académie, des statistiques des effectifs concernés par l’instruction à domicile, des motivations invoquées par les familles, du rôle que joue pour ces enfants l’inscription éventuelle à un organisme, public ou privé, d’enseignement à distance ainsi que des volumes, des résultats et des suites des contrôles exercés par les inspecteurs d’académie ([62]). Depuis, la Dgesco mène donc des enquêtes auprès des directions des services départementaux de l’éducation nationale (DSDEN), à intervalles irréguliers jusqu’en 2018 ([63]), puis chaque année depuis l’année scolaire 2018-2019.

On observe que les raisons initiales de ces enquêtes, liées à la recherche de cas de dérives sectaires éventuelles, ont progressivement cédé la place à une information statistique de recensement. « Initialement adressée aux inspecteurs chargés du contrôle de l’instruction dans la famille pour mieux connaître le phénomène, notamment les raisons alléguées par les familles, l’enquête de la Dgesco s’est recentrée progressivement sur le recensement des enfants concernés par cette modalité d’instruction, et depuis 2022 sur le suivi de la mise en place du processus d’autorisation » ([64]). Cela indique que, manifestement, le constat de dérives sectaires dans le cadre de l’IEF n’apparaissait pas comme une évidence pour les personnels chargés des contrôles.

b.   Bien que leur qualité se soit améliorée, les données statistiques sur les enfants instruits en famille demeurent incomplètes

À chaque rentrée scolaire, les enfants inscrits dans un établissement d’enseignement public ou privé sous contrat sont recensés afin d’adapter les moyens nécessaires à leur scolarisation (carte scolaire, dotation des collèges et des lycées, nombre d’enseignants, etc.). Ils sont suivis aux niveaux départemental, académique et national par le système d’information statistique piloté par la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (Depp) du ministère de l’éducation nationale, le service statistique qui garantit la qualité de la production statistique. Au final, les évolutions constatées dans les effectifs des élèves scolarisés dans les établissements public ou privé sous contrat reflètent avec une grande précision les évolutions réelles.

Pour l’instruction en famille en revanche, nul besoin d’adapter les moyens budgétaires à l’évolution des effectifs d’élèves. Ce qui explique la mise en place tardive du suivi statistique des enfants concernés, le recensement étant né d’un besoin exogène, décorrélé de tout objectif de pilotage p                            ar le ministère de l’éducation nationale.

Ainsi que l’a constaté la Cour des comptes dans son rapport portant sur l’instruction à domicile ([65]), les profils des familles et leurs motivations étaient très mal connues du ministère avant 2024. La procédure de déclaration d’instruction en famille en vigueur jusqu’en 2022 n’exigeait en effet aucune information sur la raison de la demande et le profil de la famille. Avant 2022, seules les familles qui demandaient à inscrire leurs enfants au Cned réglementé devaient justifier des raisons qui empêchait l’enfant d’être scolarisé dans un établissement. Par ailleurs, pendant la période transitoire (de 2022 à 2024), seules les familles sollicitant une autorisation de droit commun étaient soumises à une obligation de préciser le motif de la demande. Le ministère de l’éducation nationale ignorait ainsi le motif de l’instruction en famille pour 63 % des enfants en IEF pour l’année scolaire 2019‑2020, 58 % des enfants pour 2022‑2023 et 48 % des enfants en 2023‑2024 ([66]).

Bien qu’elles soient encore insuffisamment rigoureuses au regard des standards attendus en matière de statistiques et qu’elles restent lacunaires, les données portant sur l’IEF se sont progressivement améliorées grâce à trois facteurs principaux.

D’une part, « le renforcement du contrôle du contenu des connaissances requis des enfants instruits dans la famille a contribué à améliorer le suivi statistique au niveau départemental, qui s’est structuré progressivement afin de répondre aux demandes de transmission de statistique du ministère » ([67]). D’autre part, le passage à un régime d’autorisation préalable s’est accompagné d’une information obligatoire des motifs de l’instruction en famille. La procédure de demande d’autorisation permet désormais au ministère de l’éducation nationale de collecter davantage de données, notamment en classifiant la demande parmi les quatre motifs (et les six sous-motifs) prévus dans le formulaire. Enfin, l’obligation, introduite par la loi du 24 août 2021 ([68]), d’attribuer un identifiant national élève (INE) à chaque enfant soumis à l’obligation scolaire, incluant par conséquent les enfants instruits en famille, s’est traduite par l’enregistrement des enfants concernés dans les applications nationales de gestion du ministère de l’éducation nationale par les DSDEN ([69]). Au même titre que les élèves scolarisés dans les établissements publics et privés sous contrat, les enfants instruits dans la famille sont, depuis 2022, enregistrés dans le système d’information statistique ministériel piloté par la Depp. Selon la Cour des comptes, « la comparaison avec les données de la Dgesco indique que les effectifs d’enfants âgés de 3 à 16 ans instruits dans la famille, repérés dans le système d’information du ministère, représentent […] 100 % en 2023 des effectifs recensés par les enquêtes de la Dgesco » ([70]).

Cependant des difficultés perdurent. La richesse et l’exactitude des données collectées sont, en l’état, considérées par la Depp comme encore insuffisamment rigoureuses pour lui permettre d’intégrer les enfants en IEF dans ses statistiques annuelles (voir infra). Par ailleurs, la difficulté à caractériser le profil des enfants instruits en famille tient également au fait que la statistique publique n’analyse pas cette catégorie d’élèves – une critique également émise par Philippe Bongrand dans son ouvrage L’instruction en famille en France ([71]). Ainsi, la Depp n’a réalisé aucune étude statistique portant sur la population d’âge scolaire instruite en famille.

Par ailleurs, ainsi que cela a été vu supra pour la ventilation des refus d’autorisation au titre du motif 4 par classe d’âge, les enquêtes de la Dgesco n’apportent pas l’intégralité des informations utiles car seule une partie des données est collectée au niveau national ([72]). En outre, si la profession des personnes responsables d’un enfant soumis à l’obligation doit être collectée en application des dispositions de l’article R. 131-3 du code de l’éducation ([73]), la Cour des comptes constate, dans son rapport, l’insuffisance du renseignement des catégories socio-professionnelles des parents des enfants en IEF dans les applications Onde (Outil numérique pour la direction d’école) et Siecle (Système d’information pour les élèves des collèges, des lycées et pour les établissements), indiquant que celle-ci n’était pas renseignée pour 21,6 % des enfants pour l’année scolaire 2023-2024. Cette observation est partagée par Philippe Bongrand qui, dans son ouvrage précité, indique que « vu les informations parcellaires contenues dans les courriers par lesquels les parents déclarent l’IEF, vu la diversité, la teneur et l’effectivité des enquêtes de mairie comme des contrôles pédagogique, il n’est pas possible de construire de statistiques exhaustives à l’échelle nationale au sujet de la position sociale de la population qui instruit dans la famille » ([74]).

Les rapporteurs regrettent le manque de rigueur statistique portant sur la population d’âge scolaire instruite en famille. Ils invitent donc le ministère de l’éducation nationale à renforcer le suivi statistique de ces élèves au travers du renseignement des bases Onde et Siecle.

Recommandation n° 4 : consolider le suivi statistique des enfants instruits en famille en s’assurant de la collecte de données lors de la demande d’autorisation et en rendant systématique le renseignement des applications nationales Onde et Siecle.

Par ailleurs, au-delà de la qualité des informations statistiques disponibles se pose surtout la question essentielle de leur transparence, en raison d’un manque flagrant de diffusion dans la sphère publique.

c.   Des données statistiques qui ne sont ni rendues publiques ni transmises : une opacité dénoncée par les défenseurs de l’instruction en famille

Alors que les données relatives aux effectifs d’enfants instruits en famille sont présentes dans le système d’information statistique ministériel piloté par la Depp, elles ne sont pas véritablement exploitées par le ministère de l’éducation nationale. Par exemple, elles ne figurent pas dans la publication annuelle Repères et références statistiques de la Depp, qui couvre l’ensemble du système éducatif ; contrairement aux enfants inscrits dans les établissements privés hors contrat, les enfants instruits en famille restent tenus à l’écart du panorama du système éducatif présenté par cette publication.

Ainsi, aucune donnée publique ministérielle ou académique n’est disponible sur l’instruction en famille. Comme le rappelle la Cour des comptes, les enquêtes de la Dgesco « sont exploitées pour produire des notes exclusivement destinées au ministère, qui ne sont pas publiées. Les principaux chiffres sont communiqués à l’occasion des questions des parlementaires ou à la suite de la demande des collectifs mobilisés sur l’instruction dans la famille » ([75]).

C’est pourquoi la Cour des comptes, dans son rapport de 2025, présente comme première recommandation celle d’« intégrer, dès que possible, les effectifs des enfants instruits dans la famille dans les publications statistiques du ministère en charge de l’éducation nationale » ([76]), considérant qu’à l’instar de tous les enfants scolarisés, ils devraient être intégrés dans les publications statistiques de la Depp.

Interrogés par les rapporteurs sur cette question, les responsables du ministère auditionnés ont répondu partager « la recommandation formulée par la Cour des comptes […] sur la nécessité d’intégrer les effectifs des enfants instruits dans la famille dans ses publications statistiques ». Mais la « volonté du ministère se heurte aux exigences scientifiques et statistiques auxquelles la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (Depp) doit se conformer en tant que service statistique ministériel » ([77]). Tenue à des engagements de qualité, la Depp considère en effet « les données relatives aux enfants instruits dans la famille […] insuffisamment robustes » pour une publication ([78]). Le ministère rappelle d’ailleurs que la Cour des comptes elle-même évoque cette qualité insuffisante, due à l’absence de déclaration par certaines familles ([79]) et à la fragilité même de la procédure de renseignement par les départements ([80]).

Pour les rapporteurs, si l’absence de publication des données peut être en partie justifiée par le respect des exigences de qualité, leur défaut de visibilité demeure néanmoins fortement préjudiciable, surtout quand il se conjugue avec une mauvaise volonté manifeste des services ministériels pour transmettre ces éléments.

D’une part, l’absence de publicité des données ne permet pas de connaître la réalité de l’instruction en famille, notamment les taux d’autorisation et de refus au regard des demandes, et leur ventilation par motif et par territoire. Même si elles ont le mérite d’exister, les réponses ministérielles aux questions parlementaires demeurent largement insuffisantes ([81]).

D’autre part, l’absence d’accès aux données relatives à l’instruction en famille alimente le désarroi des familles, démunies pour connaître la réalité de la situation de l’instruction en famille dans leur département, notamment au regard de l’extrême variabilité des décisions d’accord ou de rejet en fonction des départements.

Enfin, et surtout, le refus des services de transmettre aux associations concernées ce type d’information attise la défiance envers les services de l’État, soupçonnés de vouloir dissimuler ces données, au risque de donner l’impression d’avoir des choses à cacher et de souhaiter, en définitive, la disparition progressive de l’instruction en famille. Toutes les associations de défense de l’instruction en famille auditionnées par les rapporteurs ont fait état de leurs difficultés à obtenir des éléments statistiques auprès de services ministériels, centraux ou territoriaux, les obligeant dès lors à recourir à la commission d’accès aux documents administratifs (Cada) – laquelle leur a donné raison à plusieurs reprises – voire à porter ces refus persistants au contentieux.

Le témoignage de l’association Led’A est à cet égard assez éclairant : « Le ministère tient à ce jour sous clé ces chiffres par département pour les années suivantes [à celle de 2002-2003], au mépris des avis de la Cada et malgré des actions en justice en cours. Et pourtant il en dispose, car comment pourrait-il donner les chiffres nationaux sans avoir fait remonter tous les chiffres de la base ? De plus, notre première action en justice a été fructueuse pour les chiffres par département de 2022-2023. Il n’y a donc pas de raison qu’il ne dispose pas des autres années » ([82]). Selon la même association, les « réticences chroniques à la transparence, […] concernent également les enquêtes annuelles de la Dgesco, et les instructions données en interne » ([83]), y compris les guides ministériels mis à la disposition des académies ([84]), en dépit, indique-t-elle, d’un avis favorable de la Cada pour une telle communication ([85]).

La défiance envers le ministère est amplifiée par le fait qu’avant 2021, les services académiques transmettaient sans difficultés, semble-t-il, les résultats des contrôles compilés dans les enquêtes de la Dgesco, alimentant le sentiment que l’État poursuivrait un dessein caché. Pour l’association Led’A, « le ministère pratique une politique de grande opacité sur les "règles du jeu", peut-être parce que ces règles internes seraient révélatrices de sa volonté de réduction drastique des effectifs ». Dans sa contribution aux travaux de la mission d’information, elle dénonce « les manœuvres et l’acharnement du Gouvernement pour […] occulter de nombreux éléments de mesure de la politique mise en place, notamment les critères d’évaluation des dossiers », concluant que « malgré les demandes des parlementaires et des avis favorables de la Cada, le ministère pratique une rétention systématique des chiffres, des enquêtes de la Dgesco et des instructions données aux académies » ([86]).

En 2022, la même association indiquait n’avoir obtenu l’année précédente les rapports des années scolaires 2015-2016 et 2017-2018 qu’après la décision du Conseil constitutionnel et la promulgation de la loi du 24 août 2021, laissant à penser que la délivrance de ces documents « est nettement dépendante des enjeux politiques » ([87]).

L’association Union nationale pour l’instruction et l’épanouissement de l’enfant (Unie), regrette quant à elle que « la difficulté d’accès à l’information concerne également les statistiques relatives aux demandes et recours, formulées auprès de plusieurs académies. Dans certains cas, ces données n’ont pas été transmises, y compris après saisine de la Cada. Cette situation limite les possibilités d’analyse et de compréhension de la mise en œuvre concrète de la réforme sur l’ensemble du territoire » ([88]).

Pour les rapporteurs, il ne fait nul doute qu’une plus grande transparence dans la publication des données statistiques, quelles qu’elles soient, contribuerait à enrichir le débat public, et surtout atténuerait la dynamique de défiance envers l’État qui semble croissante parmi les collectifs de défense de l’instruction en famille. Ils ne peuvent en conséquence qu’inviter les services de l’éducation nationale à faire figurer, au plus vite, les effectifs des enfants instruits en famille dans les données statistiques ministérielles, le cas échéant dans des publications ad hoc, le temps d’atteindre l’exigence de rigueur statistique requise pour une intégration dans les Repères et références statistiques de la Depp.

Recommandation n° 5 : fiabiliser les données statistiques relatives à l’instruction en famille, et assurer leur diffusion dans les publications statistiques ministérielles.

d.   Des collectifs de défense de l’instruction en famille contraints de saisir la commission d’accès aux documents administratifs et la justice pour obtenir des éléments statistiques

Il ressort des auditions que, face aux refus répétés des services de l’éducation nationale de communiquer des données statistiques depuis la mise en place du régime d’autorisation préalable, les collectifs de défense de l’instruction en famille ont été contraints, à plusieurs reprises, à faire valoir leurs droits tant devant la Cada que par la voie contentieuse.

La Cada a rendu plusieurs avis favorables aux associations concernées. Ainsi, à la date du 2 novembre 2023 ([89]), la Cada, saisie par l’association Led’A ([90]) à la suite du refus du ministère de transmettre des éléments chiffrés émanant des DSDEN, des rectorats et de la Dgesco ([91]), a émis un avis favorable à cette communication, aucune information ne laissant penser que les données sollicitées seraient susceptibles de porter atteinte, notamment, à la protection de la vie privée ([92]). Elle a néanmoins assorti cet avis de la réserve liée à la compatibilité de la demande avec le bon fonctionnement des services. Les données demandées doivent donc figurer dans un document existant en l’état ou susceptible d’être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant ([93]), c’est-à-dire par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur cette dernière une charge de travail déraisonnable ([94]), sans retraitements successifs, en particulier par des interventions manuelles.

Reprenant la même doctrine juridique en février 2024 ([95]), la commission ajoute en revanche qu’en l’absence d’« élément permettant de penser que les données en cause […] ne pourraient être obtenues par un traitement automatisé de données, sans retraitements successifs », elle rend un avis favorable circonstancié au cas d’espèce. Elle précise par ailleurs que si le recteur « ne détient pas l’une ou plusieurs des statistiques sollicitées, il lui appartient […] de transmettre la demande ainsi que le présent avis à l’administration susceptible de les détenir afin qu’elle puisse y donner suite ».

Enfin, dans un avis du 5 septembre 2024 ([96]), la Cada se prononce en faveur de la communication de documents contenant les chiffres et statistiques ([97]), sous les réserves habituelles (ne pas porter atteinte à la protection de la vie privée ou constituer une charge supplémentaire excessive pour les services) et estime par ailleurs que la transmission des rapports d’enquête de la Dgesco relatives à l’instruction en famille, sont communicables, s’ils « ne revêtent pas un caractère préparatoire, et sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par les secrets protégés par » la loi. En revanche, elle émet un avis défavorable à la demande portant sur « l’ensemble des documents administratifs ayant pour thème l’instruction en famille et, notamment, l’harmonisation du traitement des demandes d’autorisation sur l’ensemble du territoire national, adressés par le ministère de l’éducation nationale […] aux services académiques » ([98]), considérant que la portée trop générale la rend irrecevable.

Les collectifs de défense de l’instruction en famille sont plusieurs à avoir engagé des procédures contentieuses pour obtenir les documents sollicités, y compris après un avis favorable de la Cada ([99]). Les associations regrettent ce bras de fer énergivore et chronophage avec des administrations rétives, alors que la plupart des informations existent dans les bases de données, sans nécessiter un retraitement particulier, et sont même accessibles, le cas échéant, via des réponses ministérielles à des parlementaires.

Ainsi, l’association Led’A témoigne avoir obtenu en 2025 auprès du ministère les données relatives aux demandes d’autorisation d’instruction en famille 2022-2023 par département, « après presque deux ans d’attente, une saisine de la Cada et une procédure » juridictionnelle. Elle ajoute que le ministère de l’éducation nationale a par ailleurs été condamné à lui verser la somme de 1 500 euros suite à son refus de communiquer les chiffres des refus d’autorisation. « Deux procédures sont toujours en cours pour obtenir les chiffres des années suivantes, ainsi que les rapports de la Dgesco portant sur les effectifs et les contrôles, pourtant édités en interne tous les ans depuis la promulgation de la nouvelle loi, et les instructions données aux rectorats » écrit-elle ([100]).

Les rapporteurs s’émeuvent face à la débauche d’énergie dont ont dû faire preuve les intéressés et à la perte de temps futile ainsi subie, qu’ils lient à la mise en place du nouveau régime d’autorisation préalable. Selon eux, dans l’attente d’une publication dans les conditions d’exigence requises, les données d’intérêt public sur l’instruction en famille, dès lors qu’elles existent dans les bases de données ou les enquêtes, devraient être communiquées sans difficulté et dans des délais raisonnables aux demandeurs, sous réserve, d’une part, que cette sollicitation émane de collectifs ou d’associations, afin d’éviter la multiplication des demandes, et, d’autre part, que la charge de travail supplémentaire induite par cette transmission demeure raisonnable pour l’administration et compatible avec son bon fonctionnement. Étant donné que la plupart de ces données sont communicables – par exemple, aux parlementaires, à la Cour des comptes, etc. – nul obstacle technique ne parait s’opposer à leur transmission aux administrés dans les conditions posées par la Cada.

B.   Qui sont les enfants instruits en famille ?

Existe-t-il un profil type des enfants instruits à domicile et de leurs familles ? L’ensemble des personnes et organisations auditionnées par les rapporteurs sont formelles : l’IEF se caractérise par la grande variété des profils rencontrés, tant s’agissant des raisons conduisant au choix d’instruire un enfant en famille que s’agissant des types de famille qui ont recours à cette modalité d’instruction.

Les modes d’instruction sont également multiples. Si le Cned est le premier organisme d’enseignement choisi par les familles, les organismes privés d’enseignement à distance ainsi que l’instruction par les membres de la famille sont régulièrement préférés par les ménages. Il n’existe par ailleurs pas de pédagogie favorisée par les familles, dont la seule boussole semble être l’adaptation au parcours et au rythme de l’enfant. 

1.   Une grande diversité de profils

Il est difficile de tracer le portrait-type de l’enfant instruit en famille : la silhouette esquissée relèverait plutôt du patchwork que de l’image réaliste. Si de grandes tendances peuvent être dégagées au niveau statistique sur certaines variables telles que l’âge et le genre des enfants, il n’est pas possible d’identifier des typologies précises d’enfants instruits en famille. Les témoignages des associations de familles instruisant leur enfant à domicile corroborent les recherches des scientifiques et les chiffres officiels de l’éducation nationale : la population ayant recours à l’IEF se caractérise par sa grande hétérogénéité. Philippe Bongrand, dans son ouvrage L’instruction en famille en France ([101]), que l’on peut considérer comme une sociographie de référence sur l’instruction en famille ([102]), entend, à l’appui de ces données, casser les discours « souvent imprécis et nourris de nombreux mythes (celui d’une expérience enchantée, celui d’une emprise sectaire ou radicalisée) » ([103]) souvent relayés au sujet de l’IEF.

a.   Le recours à l’instruction en famille n’est pas uniforme selon les classes d’âge des enfants

Si l’ensemble des classes d’âge sont représentées parmi les enfants instruits en famille, l’intensité du recours à l’IEF varie d’un groupe à l’autre. Trois classes d’âge sont identifiées en fonction du niveau de scolarisation afférent : les enfants de 3 à 5 ans, en âge d’être scolarisés à l’école maternelle, les enfants de 6 à 10 ans, scolarisables à l’école primaire, et les enfants de 11 à 16 ans, qui correspondent à la population du niveau collège et lycée. Les jeunes de plus de 16 ans, qui ne sont plus soumis à l’obligation d’instruction, ne sont pas comptabilisés dans les données publiques.

Comme indiqué supra, tous motifs d’instruction en famille confondus, le groupe des enfants de 11 à 16 ans constitue la classe d’âge prédominante : ils représentent 63 % des enfants instruits en famille pour l’année scolaire 2024‑2025, soit plus de 21 000 élèves.

Le quatrième motif, la situation propre de l’enfant justifiant le projet éducatif, revêt une dimension particulière, l’éloignant, en termes de statistique, des autres motifs : la classe d’âge la plus représentée pour ce motif est celle des enfants de 6 à 10 ans (48 % des enfants en IEF sur ce fondement) et la proportion des enfants de 3 à 5 ans est davantage élevée que pour les autres motifs (23,5 % des enfants en IEF sur ce motif).

Nombre d’enfants instruits en famille par âge et par motif pour l’année 2024‑2025

	Motif 1 État de santé		Motif 2 Activités sportives ou artistiques intensives		Motif 3 Situation d’itinérance ou éloignement géographique		Motif 4 Situation propre à l’enfant		Total par classe d’âge
3 à 5 ans	579	4,5 % ([104])	5	0,3 %	748	8,3 %	2 419	23,5 %	3 751	11 %
6 à 10 ans	1 977	15,5 %	191	12 %	1 510	16,7 %	4 942	48 %	8 620	26 %
11 à 16 ans	10 167	80 %	1 400	87,7 %	6 778	75 %	2 949	28,5 %	21 294	63 %
Total par motif	12 723		1 596		9 036		10 310		33 665

Source : Dgesco, ministère de l’éducation nationale.

1.   Les enfants de familles en situation d’itinérance ou d’éloignement géographique sont plus souvent susceptibles de relever de l’IEF à partir du collège

Les enfants instruits en famille et issus de familles ayant choisi un mode de vie itinérant ou éloignées de tout établissement scolaire sont principalement des élèves en âge d’être scolarisé au collège et au lycée : 75 % des enfants en IEF au titre du motif 3 ont entre 11 et 16 ans. Ce recours à l’IEF serait particulièrement marqué pour les enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs (Efiv) ([105]). Face à ce constat, la Cour des comptes indique que « Les services académiques et départementaux de l’éducation nationale, notamment les centres académiques pour la scolarisation des élèves allophones nouvellement arrivés et des enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs (Casnav), constatent un recours accru à l’instruction dans la famille (au titre du motif 3 "itinérance") à l’entrée du collège » ([106]). Plusieurs explications sont avancées par la Cour des comptes pour justifier cette augmentation du recours à l’IEF pour les jeunes collégiens et lycéens de ces communautés : risque de stigmatisation, entrée dans la puberté pour les filles, refus d’emprunter les transports en commun sur de trop longues distances, procédures d’affectation estimées complexes, etc.

Ainsi, en 2023-2024, au titre du motif 3, 3 330 autorisations ont été délivrées pour des enfants âgés de 11 à 16 ans contre seulement 641 pour les enfants âgés de 6 à 10 ans ([107]). Pour l’année scolaire 2024‑2025, le ministère de l’éducation nationale a dénombré 12 304 demandes d’instruction en famille au titre du motif 3, dont 9 036 ont été acceptées : 2 258 pour des enfants de 3 à 10 ans, et 6 778 pour des enfants de 11 à 16 ans, soit trois quarts des élèves.

L’augmentation du recours à l’IEF en raison d’un éloignement géographique pour les élèves en âge d’être scolarisés au collège ou au lycée trouve ses raisons dans la répartition des collèges et des lycées sur le territoire national : si les 47 000 écoles présentes sur le territoire peuvent garantir une scolarisation à proximité du domicile dans la plupart des départements, la distribution des 7 000 collèges et 3 700 lycées ([108]) peut provoquer des situations d’éloignement géographique plus importantes, notamment dans les départements ruraux.

Aussi, à titre d’exemple, la répartition des douze lycées publics du département des Hautes-Alpes peut conduire certains élèves résidant dans des communes situées dans des zones montagneuses, à la frontière franco-italienne, à devoir effectuer des trajets de plus de 50 kilomètres, représentant plus d’une heure de route, pour se rendre au sein de leur établissement ([109]).

2.   Les enfants en instruction en famille au titre du motif 1 et du motif 2 ont très majoritairement plus de 11 ans

Les données transmises par le ministère de l’éducation nationale révèlent que 80 % des enfants instruits en famille en raison de leur état de santé (motif 1) ont entre 11 et 16 ans. Cette forte concentration des enfants de plus de 11 ans parmi les enfants instruits en famille à ce titre peut s’expliquer par les difficultés rencontrées par les familles pour obtenir des aménagements au sein d’établissements scolaires (assistance d’un accompagnant d’élève en situation de handicap, aménagement des emplois du temps, présence d’unités localisées pour l’inclusion scolaire, etc.). Le manque de places disponibles au sein de structures spécialisées comme les instituts médicoéducatifs ou les instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques a également été évoqué par les familles auditionnées par les rapporteurs comme l’une des contraintes rencontrées. En effet, dans une récente mission, l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) indique que le territoire compte 1 380 instituts médicoéducatifs offrant un total de 74 700 places. Ces établissements sont en proie à de fortes tensions capacitaires, puisqu’en moyenne 50 places sont ouvertes pour 10 000 jeunes demandeurs ([110]).

La même tendance est constatée pour les enfants pratiquant une activité sportive ou artistique intense, les collégiens étant surreprésentés : près de 90 % des autorisations délivrées au titre du motif 2 concernent des enfants de plus de 11 ans. Ce chiffre semble cohérent, mis en comparaison avec la prévalence de cette classe d’âge parmi la population des personnes détenant une licence sportive, les enfants de 10 à 19 ans représentant 35 % des licenciés en sport en 2024 ([111]).

3.   Les enfants en instruction en famille au titre du motif 4 sont principalement de jeunes enfants

À               rebours des autres motifs, le motif 4 concerne principalement de jeunes enfants de 3 à 10 ans, en âge d’être scolarisés à l’école maternelle ou primaire. Ainsi, les données transmises par le ministère de l’éducation nationale indiquent que 23,5 % des enfants en IEF au titre du motif 4 pour l’année scolaire 2024-2025 ont entre 3 et 5 ans, soit 65 % des enfants de 3 à 5 ans instruits en famille cette année là – les 3 à 5 ans représentent en moyenne 5,7 % des enfants en IEF pour les trois premiers motifs. Près de la moitié des enfants relevant du motif 4 ont entre 6 et 10 ans. Philippe Bongrand constate dans son ouvrage une augmentation de cette catégorie d’élèves instruits en famille sur l’ensemble de la période 2007-2019, qui se traduit par l’accroissement du recours à l’instruction en famille hors Cned réglementé, au motif d’un projet familial ([112]). Sur l’ensemble de cette période, la part des enfants de 6 à 10 ans instruits en famille est passée de 24 % à 33 % de l’ensemble des élèves en IEF. Le chercheur constate par ailleurs que « en croisant la répartition par tranche d’âge des enfants avec le mode d’instruction (IEF ([113]) ou Cned réglementé), on constate que les enfants d’âge primaire sont surreprésentés en IEF : ils constituent 61 % des effectifs contre 13 % des enfants inscrits au Cned réglementé » ([114]).

Si les données exploitées par Philippe Bongrand portent sur une période précédant la réforme, au cours de laquelle les quatre catégories de motifs n’existaient pas, un rapprochement – bien qu’imparfait – peut être effectué entre la catégorie du Cned réglementé et les trois premiers motifs, et la catégorie de l’IEF hors Cned réglementé avec le quatrième motif.

La disparité de ces chiffres par rapport aux trois premiers motifs indique que différentes logiques sous-tendent le choix de l’IEF au titre du motif 4 : les élèves instruits en famille sur ce fondement n’étant pas éligibles à l’inscription en classe réglementée au Cned (voir infra), cette inversion des proportions entre école et études secondaires pourrait s’expliquer, selon Philippe Bongrand, par le fait que « des familles évaluent les enjeux d’une scolarisation primaire comme moins déterminante que ceux d’une scolarité dans le second degré, en raison des choix d’option, de langues vivantes ou des enjeux d’orientation vers les différentes voies du lycée. […] les parents se sentent peut-être moins compétents pour accompagner les apprentissages des enfants qui, parvenant au stade supérieur du socle commun de connaissances, de compétences et de culture, abordent en principe des savoirs plus élaborés et plus exigeants du point de vue pluridisciplinaire » ([115]). Le chercheur indique enfin que les enfants entre 11 et 16 ans sont peut-être plus disposés à solliciter et à obtenir de la part de leurs parents leur rescolarisation.

b.   L’IEF, une pratique genrée et socialement déterminée ?

Les résultats des travaux de recherche dirigés par Philippe Bongrand sont clairs : le genre, tout comme la catégorie socio-professionnelle des parents ne sont pas déterminants dans le choix de recourir à l’instruction en famille. Béatrice Mabilon-Bonfils ([116]), auditionnée aux côtés de Philippe Bongrand par les rapporteurs, a également indiqué que le profil des parents est très diversifié, à la fois en termes de diplômes que de catégories socio-professionnelles, incluant tant des familles aisées que des familles de classe moyenne peu diplômées. Ce constat corrobore les observations empiriques des associations rencontrées par les rapporteurs : toutes ont indiqué qu’il n’existait pas de profil type, qu’il s’agisse du genre de l’enfant, de la situation professionnelle des parents ou de leur catégorie socio-professionnelle.

Philippe Bongrand note ainsi que « d’après les synthèses des cinq enquêtes nationales conduites au cours des années 2007 à 2017, 51 % des enfants instruits dans la famille sont de sexe masculin » ([117]), soit une prépondérance identique à celle des garçons dans les effectifs scolarisés et conforme au rapport de masculinité ([118]). Cette stabilité de l’effectif prouve que le recours à l’IEF correspond avant tout à un projet personnel et n’est pas dicté par le genre. Ces constats vont à rebours de certaines idées reçues selon lesquelles l’IEF concernerait davantage les filles ([119]). Tant au niveau national que départemental, les données analysées par le chercheur indiquent une légère prédominance des garçons dans la population des enfants instruits en famille – une situation parfaitement normale d’un point de vue démographique. Philippe Bongrand constate toutefois une particularité au sein des territoires prioritaires, ultra-urbains et considérés comme moins propices à la réussite scolaire, où les filles sont davantage représentées parmi les enfants de plus de 11 ans instruits en famille ([120]).

Si la prise en compte du genre est aisée, la mesure des origines sociales et du niveau de diplôme des parents est en revanche complexe en raison du manque de données disponibles. Ce n’est en effet qu’à compter de 2022 que les ménages souhaitant instruire leur enfant en famille ont eu l’obligation de renseigner, et seulement dans le cadre de la procédure de droit commun, leur catégorie socio-professionnelle et leur niveau de diplôme lors de la demande d’autorisation (voir infra). Philippe Bongrand et Dominique Glasman indiquent par conséquent que « cette question ne connaît actuellement, en France, de réponse robuste ni dans les travaux universitaires, ni dans la littérature grise des administrations » ([121]). La Cour des comptes constate également que « l’absence ou la saisie partielle des PCS [professions et catégories socio-professionnelles] des personnes responsables dans les applications nationales entrave toutefois une meilleure connaissance des conditions socio-économique de l’instruction dans la famille » ([122]). Philippe Bongrand et Dominique Glasman indiquent toutefois que l’instruction en famille n’est pas, et n’a jamais été l’apanage des classes supérieures : « cette affirmation ne repose pourtant, pour l’époque contemporaine, sur aucun argument statistique, tandis que, pour les premières années de la IIIème République une étude souligne qu’il y avait bien des ménages populaires déclarant instruire dans les familles » ([123]). L’étude statistique conduite par la Cour des comptes à partir des données 2023-2024 transmises par la Dgesco et plusieurs DSDEN indique toutefois que la proportion d’enfants de personnes sans activité professionnelle est plus élevée que parmi la population scolaire. La Cour indique que cette surreprésentation peut s’expliquer « par la nécessité que l’une des personnes responsables de l’enfant soit disponible pour s’occuper de l’enfant et de son instruction, à moins qu’une personne extérieure en ait été chargée par la famille » ([124]).

Une seule donnée semble faire état d’une particularité des familles instruisant en famille : celle de la taille des fratries. Philippe Bongrand, s’appuyant sur des chiffres de l’année scolaire 2016-2017 constate en effet que les familles instruisant en famille et dont on connaît la composition ont en moyenne 3,2 enfants, un nombre supérieur à la moyenne nationale par ménage, qui était cette année-là de 1,8 enfant. Par ailleurs, 61 % des familles en IEF sont considérées comme des familles nombreuses (comprenant au moins trois enfants) sur cette même année scolaire. Celles-ci sont ainsi clairement surreprésentées, la proportion de familles nombreuses à l’échelle nationale équivalant pour cette même année à 17 % des ménages avec enfants. Ce constat, quoiqu’un peu daté, établi par Philippe Bongrand a été corroboré de manière empirique lors des auditions conduites par les rapporteurs : tant les représentants des rectorats que des associations ont indiqué qu’il était courant que certaines familles nombreuses instruisent l’intégralité de la fratrie en famille.

Enfin, de la même façon qu’une absence de statistique fiable portant sur la catégorie socio-professionnelle des parents limite la production d’études de référence, les motivations des parents à recourir à l’instruction en famille avant 2022 sont difficilement identifiables. Jusqu’alors, seule l’inscription au Cned réglementé, qui nécessite l’aval du DSDEN (voir infra) permettait de retracer les mobiles des parents. Là encore, les rapporteurs regrettent que l’administration ne dispose pas de telles données pour les années antérieures à 2022, véritable aveu de l’absence de fondement de cette loi. Philippe Bongrand indique ainsi que « l’administration centrale méconnaît les raisons alléguées par les parents pour 66 % à 79 % des enfants » ([125]). Cela est notamment dû à l’absence de nomenclature normalisée au sein des directions des services départementaux de l’éducation nationale durant la période précédant la réforme. Les services départementaux de l’éducation nationale renseignaient les motivations des parents en s’appuyant sur les enquêtes des mairies et les résultats des contrôles, sources considérées incomplètes et hétérogènes par le chercheur car ne relevant pas d’un cadre formalisé imposant une catégorisation des motivations. Ainsi, parmi les raisons connues – qui constituent entre 20 % et 34 % des dossiers hors Cned réglementé ([126]) – la première motivation est l’inadaptation de l’enfant au système scolaire (près de la moitié des raisons connues pour l’années 2016-2017), suivi par les problèmes de santé. Les motivations religieuses, qui ont pourtant fait l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics, ne représentent qu’un très faible pourcentage des motivations des familles, équivalent à 1 %.

Enfin, l’instruction en famille est pratiquée sur l’ensemble du territoire national, sans exception. La Cour des comptes indiquait que pour l’année scolaire 2023-2024, l’IEF concernait entre 0,1 % et 1,4 % de la population départementale soumise à l’obligation de scolarité, avec une prédominance dans les départements du centre et du sud de la France, principalement ruraux avec une faible densité de population ([127]). Ce constat était déjà présent dans les travaux conduits par Philippe Bongrand qui faisait état de taux d’IEF « plus élevés dans les départements hyper-ruraux, plus bas dans les départements hyper-urbains » ([128]) pour l’année scolaire 2016-2017. La faible densité de population, l’éloignement géographique et le manque d’offre de formation au sein de département ruraux peuvent naturellement être identifiés comme des causes, parmi d’autres néanmoins, de ce recours accru à l’IEF. L’Ariège, la Creuse et la Lozère sont ainsi identifiés parmi les départements avec l’un des plus fort taux d’IEF, tant par Philippe Bongrand que par la Cour des comptes. Cette observation est toutefois tempérée par le chercheur, qui indique qu’il ne peut être conclu à un « effet mécanique de la ruralité », certains départements présentant des caractéristiques démographiques similaires – notamment une population scolaire inférieure à la moyenne nationale – mais ne s’illustrant pas parmi les départements où le taux d’IEF est particulièrement élevé.

2.   Comment instruire au sein de la famille ?

La loi ne prévoit aucune obligation relative au mode d’instruction. Celui-ci doit garantir la présence effective d’un enseignement pour les enfants de 3 à 16 ans, conformément au droit de l’enfant à l’instruction tel que défini à L. 131‑1‑1 du code de l’éducation, qui dispose en son premier alinéa que « Le droit de l’enfant à l’instruction a pour objet de lui garantir, d’une part, l’acquisition des instruments fondamentaux du savoir, des connaissances de base, des éléments de la culture générale et, selon les choix, de la formation professionnelle et technique et, d’autre part, l’éducation lui permettant de développer sa personnalité, son sens moral et son esprit critique, d’élever son niveau de formation initiale et continue, de s’insérer dans la vie sociale et professionnelle, de partager les valeurs de la République et d’exercer sa citoyenneté. »

Cet enseignement doit être dispensé au même domicile, pour les enfants d’une seule famille : l’instruction ne peut avoir lieu que de façon individuelle ou au sein de la fratrie. Comme l’indique la circulaire n° 2015-115 du 17 juillet 2015 relative au régime juridique applicable à l’ouverture et au fonctionnement des établissements d’enseignement scolaire privés hors contrat, « dès lors que des enfants d’au moins deux familles se voient dispenser collectivement un enseignement dans le cadre de la formation initiale qui conduit à la maîtrise de l’ensemble du socle commun de connaissances, de compétences et de culture à 16 ans, ou à la préparation d’un titre ou d’un diplôme de niveau IV ou V, il y a lieu de considérer qu’ils sont scolarisés au sein d’un établissement scolaire d’enseignement privé. Ce dernier doit donc être déclaré comme tel aux autorités compétentes, dont les services académiques qui l’inscrivent au répertoire national des établissements (RNE). Dans le cas contraire, il s’agit d’un établissement de fait dont la situation est illégale » ([129]). La fréquentation d’un tel établissement exposerait les parents à une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 d’amende ([130]).

Les parents peuvent ainsi assurer eux-mêmes l’instruction de leurs enfants ou la dispenser par le biais d’un enseignement à distance, tel que le prévoit l’article L. 131-10 du code de l’éducation, modifié par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Les familles peuvent ainsi bénéficier du service public du numérique éducatif et de l’enseignement à distance assuré par le Cned ([131]) ou recourir aux services d’un organisme privé d’enseignement à distance.

Plusieurs modalités s’offrent aux ménages, en fonction du motif d’instruction en famille : l’inscription au Cned en classe dite « réglementée », l’inscription au Cned en classe dite « libre », l’inscription au sein d’un établissement d’enseignement à distance privé, ou l’instruction sans l’assistance d’un tel organisme.

Certains parents ont ainsi recours à des modes d’enseignement suivant différentes pédagogies. Là encore, aucun profil type ne peut être dégagé, sauf le souci de retenir un mode d’enseignement adapté au rythme et aux besoins de l’enfant. Coexistent ainsi de nombreuses pratiques formelles, similaires à un programme scolaire classique, des pratiques éducatives non formelles, favorisant par exemple des approches participatives, des choix éducatifs s’appuyant sur des pédagogies telles que Montessori, Steiner Waldorf, Freinet, ou encore la méthode Singapour. Certains parents font le choix de l’unschooling, qui se caractérise par un apprentissage guidé par l’enfant, sous forme d’apprentissage autonome ou auto-géré, sans programme.

a.   Le Cned réglementé, à mi-chemin entre instruction en famille et scolarisation à distance

Les élèves relevant de l’IEF et inscrits au Cned en classe réglementée sont soumis à un régime hybride : ceux-ci relèvent du cadre de l’instruction en famille mais bénéficient d’une scolarité reconnue par l’État. L’inscription au Cned en classe réglementée présente donc une particularité, plaçant les élèves à mi-chemin entre une situation d’instruction en famille et une scolarisation à distance.

L’inscription en classe règlementée est réservée aux enfants instruits en famille pour les motifs 1, 2 et 3 et offre gratuitement ([132]) un enseignement conforme aux programmes officiels. Elle ouvre des droits équivalents à une scolarisation classique (comme l’obtention de bourses ou la perception de l’allocation de rentrée scolaire) tout en imposant aux élèves des obligations d’assiduité et de résultat.

Sous le régime de déclaration de l’instruction en famille, l’accès en classe réglementée était soumis à l’avis favorable du Dasen du département de résidence de l’enfant, pour l’un des motifs énumérés au point III.1 de la circulaire du ministère de l’éducation nationale n° 2017-056 du 14 avril 2017 relative à l’instruction dans la famille :

– des soins médicaux dans la famille ne permettant pas la fréquentation d’un établissement scolaire ;

– une situation de handicap dûment reconnue par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) dans le cadre du parcours de formation défini à l’article L.112-2 du code de l’éducation ;

– des activités sportives pratiquées dans le cadre d’une filière d’accession au haut niveau et non conciliables avec une scolarité complète dans une école ou un établissement d’enseignement ;

– des activités artistiques intensives non conciliables avec une scolarité complète dans une école ou un établissement d’enseignement ;

– l’itinérance des parents en France : sont concernés les enfants dont les parents sont en itinérance pour raisons professionnelles et les enfants issus des familles itinérantes et de voyageurs ;

– l’éloignement géographique d’un établissement scolaire pour un élève résidant en France apprécié au regard de la durée moyenne du transport scolaire constatée dans le département.

Il n’échappera pas au lecteur que ces six motifs sont tout à fait semblables aux actuels motifs 1, 2 et 3 qui justifient une demande d’instruction en famille. Depuis l’entrée en vigueur de la réforme introduite par la loi du 24 août 2021, l’autorisation d’instruction en famille pour l’année scolaire au titre d’un des trois premiers motifs vaut autorisation d’inscription au Cned réglementé ([133]).

Pour l’année scolaire 2024-2025, 17 215 élèves en IEF étaient inscrits au Cned en classe complète réglementée, soit 52 % des élèves instruits en famille (tous motifs confondus) et 76 % des élèves éligibles à la classe réglementée. Parmi ces élèves, 2,8 % étaient scolarisés à l’école maternelle, 10 % à l’école primaire et 87 % au collège et au lycée ([134]). Selon les résultats du baromètre du Cned ([135]), la moitié des élèves répondants inscrits en classe réglementée au Cned l’ont déjà été par le passé. La direction du Cned indique que ce taux de réinscription a connu une hausse entre 2021 et 2024 : 57 % des élèves inscrits en 2024 l’étaient déjà auparavant, 54 % en 2023, 50 % en 2022 et 40 % en 2021. L’établissement note par ailleurs que l’année scolaire 2024-2025 se distingue par une augmentation des primo-inscrits (47 % en 2024 contre 43 % en 2023), notamment en niveau élémentaire.

L’évolution du nombre d’inscrits au Cned en classe réglementée est révélatrice de l’évolution du recours et des pratiques d’IEF depuis les années 2010. Pour l’année 2010-2011, la Dgesco indique que 70 % des enfants instruits en famille étaient inscrits au Cned réglementé. Dix ans plus tard, pour l’année scolaire 2020-2021, cette proportion chute à 25 % de l’effectif total des enfants instruits en famille, les trois quarts des enfants étant instruits dans la famille pour ce qui peut être qualifié de convenances personnelles. Les données collectées par la Cour des comptes montrent toutefois une grande stabilité des inscriptions au Cned réglementé : le nombre d’enfants inscrits au Cned réglementé est demeuré relativement stable sur la période 2014-2021 : sur ces sept années scolaires, le nombre d’inscrits est passé de 15 059 à 16 737, soit une augmentation de 11 % ([136]). Dans le même temps, le nombre d’enfants instruits en famille hors Cned réglementé a augmenté de plus de 365 %, passant de 9 819 enfants à 45 661. À la suite d’un pic atteint pour l’année scolaire 2021-2022 avec plus de 20 000 inscrits, le nombre d’enfants en classe réglementée est redescendu pour atteindre 17 215 élèves en 2024-2025. C’est ainsi l’augmentation du nombre d’enfants scolarisés hors Cned réglementé qui a provoqué une chute du taux d’enfants scolarisés en classe réglementée, et non une réorientation de ces élèves vers d’autres modes d’instruction.

Les motifs de scolarisation au Cned réglementé reflètent logiquement les proportions des trois premiers motifs d’instruction en famille : les raisons de santé et le handicap (motif 1) représentent 62 % des inscriptions en classe complète réglementée ([137]), le voyage et l’itinérance (motif 3) 15 % des inscriptions et la poursuite d’activités sportives ou artistiques de haut niveau 10 % des inscrits. Les résultats du baromètre 2025 révèlent toutefois que la phobie scolaire constitue le premier motif de scolarité au Cned selon les personnes répondantes, de façon très marquée pour le collège et le lycée (respectivement 41 % et 56 % des inscriptions). Au total, près de la moitié des élèves inscrits au Cned seraient concernés. La majeure partie de ces élèves sont inscrits sur la base du motif 1 relatif à l’état de santé ou au handicap. Une intensification du phénomène est constatée depuis l’année 2021 (les élèves inscrits en raison d’une phobie scolaire représentaient alors 38 % du total des inscrits), particulièrement marquée dans les grandes classes : ce motif représente 8 % des inscriptions en maternelle, 20 % en élémentaire, 41 % au collège et 56 % au lycée. Cette forte prévalence des motifs liés à la santé, notamment mentale, doit être mise en perspective avec les données disponibles pour la période précédant la réforme. Les situations d’itinérance constituaient alors le premier motif d’inscription, loin devant les soins médicaux et le handicap. Philippe Bongrand indique que ce mobile regroupe 63,6 % des inscriptions en classe réglementée au Cned pour l’année 2014-2015, 66,8% pour l’année scolaire 2016-2017 et 62,9 % pour l’année 2018-2019. Les soins médicaux représentent environ 20 % à 25 % des inscriptions au Cned réglementé sur ces mêmes années. Cette inversion des proportions doit toutefois être considérée avec prudence : les chiffres émanant du baromètre du Cned sont fondés sur un peu plus de 5 000 réponses volontaires, soit un retour global de 27 %. Ils ne peuvent dès lors être considérés comme des statistiques d’une nature similaire à celles produites par la Dgesco.

Il convient de noter que les enfants inscrits au Cned ne sont pas soumis au contrôle pédagogique prévu à l’article L. 131-10 du code de l’éducation, à moins qu’une carence ou un manque d’assiduité ne soit constaté. Le suivi de l’assiduité et de l’acquisition des connaissances réalisé par le Cned, relativement similaire à celui effectué au sein des établissements d’enseignement (assiduité, rendu des devoirs et examens, progression des apprentissages, etc.) est cependant estimé suffisant par le ministère de l’éducation nationale pour assurer le respect de l’obligation d’instruction. À ce titre, les rapporteurs relèvent que le Cned lui-même considère son suivi des élèves comme ne pouvant être assimilé à un contrôle pédagogique mené pat les corps d’inspection (voir infra).

b.   Le Cned en classe « libre », l’enseignement à distance public ouvert à tous

Si les enfants instruits en famille au titre du motif 4 ne peuvent bénéficier d’une scolarisation en classe complète réglementée au Cned, les ménages sont libres d’instruire leurs enfants au sein des classes dite « libres ». Les classes libres, complètes ou à la carte, constituent une formule payante d’enseignement à distance, ouverte à tous les élèves. Peuvent ainsi être inscrits en classe libre les élèves instruits en famille au titre du motif 4 sur l’ensemble du programme ou seulement pour certaines matières. L’inscription en classe libre n’est conditionnée à aucune autorisation de la part des services du ministère de l’éducation nationale ([138]) et est par ailleurs ouverte aux élèves scolarisés qui souhaiteraient approfondir certains apprentissages. Contrairement aux cours dispensés dans le cadre règlementé, l’offre libre n’est pas reconnue comme une scolarisation et ne permet donc pas aux élèves de bénéficier des droits acquis aux enfants scolarisés.

c.   Les organismes d’enseignement à distance, une offre privée sous tension

Les organismes d’enseignement à distance privé proposent, à l’image de la classe libre du Cned, des parcours de formation complets ou à la carte aux élèves instruits en famille. Les différents établissements entendus par les rapporteurs font état de situations relativement homogènes, qui reflètent leur positionnement sur le marché de l’enseignement à distance : certaines structures ciblent davantage les Français établis hors de France, d’autres sont plus concentrés sur les enfants instruits en famille. Le collectif Cèdre indique ainsi que 33 % de ses inscrits relèvent de l’IEF, majoritairement pour le quatrième motif ([139]). La Fédération nationale de l’enseignement privé (Fnep) indique également qu’un tiers des élèves inscrits dans les établissements d’enseignement à distance qu’elle représente sont instruits en famille, dont 80 % relèvent du motif 4 ([140]). Pour les Cours privés Valin, les enfants instruits en famille représentent 90 % du total des élèves inscrits ([141]), dans la plupart des cas au titre du motif 4. Les données collectées par le ministère de l’éducation nationale ne permettent pas de connaître les choix d’instruction des parents : il n’est ainsi pas possible de quantifier le nombre d’enfants autorisés à être instruits en famille bénéficiant d’un enseignement à distance dispensé par un organisme privé.

Les établissements auditionnés par la mission ont indiqué concevoir leurs contenus pédagogiques en référence au socle commun de connaissances, de compétences et de culture et aux programmes officiels de l’éducation nationale. Les Cours Griffon mettent ainsi à disposition des élèves un emploi du temps et un programme de travail détaillés, le volume de travail étant estimé à 23 heures d’étude par semaine. Les élèves sont soumis à des évaluations écrites en fonction de leur rythme d’apprentissage et échangent avec leurs professeurs par visioconférence. La direction de l’établissement indique que « Le suivi individuel est très précis, les professeurs sont aussi là pour conseiller et accompagner les parents. L’environnement pédagogique est serein et efficace : il vise à l’épanouissement de l’élève, qui passe assurément par un développement intellectuel solide (grammaire, calcul mental, culture générale, chronologie historique…) » ([142]). Les élèves de ces organismes sont préparés aux diplômes nationaux, qu’ils présentent en candidats libres, les notes obtenues dans le cadre des enseignements dispensés par les établissements privés d’enseignement à distance n’entrant pas en compte pour le brevet et le baccalauréat. L’ensemble des organismes auditionnés dans le cadre de la mission d’information indiquent que les inscriptions sont possibles à tout moment de l’année scolaire.

Les tarifs de ces établissements sont variables, en fonction des classes suivies et du nombre de matières enseignées. Les organismes interrogés ont indiqué que ces tarifs pouvaient s’échelonner de 500 euros à 925 euros par an en primaire et de 1 400 euros à 3 000 euros au lycée en classe complète.

Le secteur de l’enseignement privé à distance a été durement éprouvé par la réforme, en raison de la baisse conséquente d’enfants instruits en famille pour des motifs s’apparentant au motif 4. Les conséquences de la réforme sur les organismes d’enseignement à distance sont développées infra.

d.   Instruire en famille, pour combien de temps ?

L’instruction en famille sur l’ensemble de la scolarité d’un enfant relève plutôt de l’exception que de la norme. Dominique Glasman, professeur de sociologie et docteur en sciences de l’éducation, indiquait ainsi aux rapporteurs que la majorité des familles concernées ont recours à ce mode d’instruction comme solution temporaire afin de pallier un inconfort ou une problématique ponctuelle rencontrée à l’école, les choix de long terme demeurant rares. Le chercheur indique, dans une analyse portant sur le recours à l’instruction en famille au sein d’un département hyper-urbain sur une période de dix ans, de 2011-2012 à 2020-2021, qu’un jeune sur deux passés par l’IEF y est resté une seule année. Dans ce même département et sur cette même période seulement 25 % des jeunes restent en IEF trois années ou plus, proportion baissant à 15 % pour les enfants en IEF durant quatre années ou plus. Pour Dominique Glasman, ces chiffres démontrent que, dans la plupart des cas l’IEF est une solution temporaire et qu’« une fois le problème réglé, ou une autre solution que l’IEF trouvée, l’enfant retourne à l’école » ([143]).

Ces résultats sont corroborés par les analyses effectuées par la Cour des comptes, qui indique également dans son rapport sur l’instruction dans la famille que « le choix de l’instruction dans la famille est pour une durée d’un an pour la majorité des effectifs » ([144]). Il y est précisé que, selon les données complètes des enquêtes de la Dgesco, seuls 25 % des effectifs hors Cned réglementé ont été instruits trois ans ou plus dans la famille sur la période 2010-2019. La Cour a par ailleurs analysé, à l’appui des données disponibles sur les applications nationales, que sur les 48 637 enfants instruits dans famille pour l’année 2022-2023, seuls 26 % ont poursuivi cette modalité d’instruction l’année suivante. En 2023-2024, cette proportion est montée à 45 %. S’agissant du Cned réglementé, la Cour note que la moitié des élèves sont inscrits pour une seule année, tous motifs confondus. Par ailleurs, seuls 10 % des inscrits en 2020-2021 et 23 % des inscrits en 2021-2022 l’étaient pour trois ans.

e.   L’instruction en famille n’est pas une stratégie d’évitement scolaire

Le fait, pour un enfant, de ne pas être inscrit au sein d’un établissement scolaire et d’être instruit en famille ne constitue pas une stratégie d’évitement scolaire, phénomène qui se caractérise par une absence totale d’instruction ou un absentéisme scolaire injustifié, volontaire ou involontaire ([145]). Les rapporteurs soulignent le fait que l’instruction en famille ne saurait en aucun cas être assimilée à une situation d’absentéisme ou de non-instruction. Par ailleurs, la pratique de l’instruction en famille non déclarée, qui constitue en elle-même une manifestation d’évitement scolaire (indépendamment du fait qu’une instruction soit prodiguée ou non) ne peut être apparentée à l’instruction en famille effectuée régulièrement, sur autorisation des services de l’éducation nationale.

La lutte contre l’évitement scolaire vise l’absentéisme scolaire mais également les périodes qui interviennent entre une déscolarisation et une rescolarisation : déménagement, changement d’établissement, scolarisation à la suite d’une période d’instruction en famille ou d’une mise en demeure de scolariser un enfant, ce afin de garantir qu’aucun enfant ne soit privé de son droit à l’instruction. Ainsi, si l’IEF peut être citée parmi les points d’attention de la lutte contre l’évitement scolaire, ce n’est pas tant la pratique de l’instruction à domicile en elle-même qui est visée, que les périodes intervenant à la suite d’une IEF (nouvelle demande d’autorisation, mise en demeure de scolariser, etc.), lesquelles peuvent éventuellement conduire un enfant à devenir « invisible » aux yeux de l’éducation nationale dès lors qu’il ne serait ni inscrit au sein d’un établissement scolaire, ni instruit en famille. Aussi, les rapporteurs soulignent que l’instruction en famille, n’a jamais été considérée, au cours des multiples auditions réalisées par la mission, comme une source d’évitement scolaire.

1.   Le recensement, par chaque maire, des enfants de sa commune en âge d’être scolarisés est l’outil principal de lutte contre l’évitement scolaire

Le recensement annuel des enfants soumis à l’obligation d’instruction, que doivent effectuer les maires ([146]), en application de l’article L. 131-6 du code de l’éducation, est le premier outil déployé par l’État pour s’assurer que l’obligation d’instruction est respectée et repérer les enfants en rupture d’instruction. En effet, depuis la loi du 28 mars 1882 portant sur l’organisation de l’enseignement primaire, il incombe au maire d’établir la liste des enfants soumis à l’obligation scolaire sur le territoire de sa commune. L’article L. 131-6 du code de l’éducation prévoit ainsi que, chaque année, « à la rentrée scolaire, le maire dresse la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l’obligation scolaire. Les personnes responsables doivent y faire inscrire les enfants dont elles ont la garde ». Pour en faciliter l’établissement et la mise à jour, les directeurs des écoles et les chefs des établissements scolaires, publics ou privés, doivent déclarer au maire et au Dasen, dans les huit jours qui suivent la rentrée des classes, les enfants fréquentant leur établissement. La liste établie par le maire « est mise à jour le premier de chaque mois » et « l’état des mutations est fourni à la fin de chaque mois » ([147]).

À cette fin, le maire peut mettre en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel afin de procéder au recensement des enfants et de recueillir les informations concernant leur inscription et leur assiduité scolaires ([148]). Le maire collecte ainsi les données relatives à l’identité de l’enfant, les modalités de son instruction, l’identité des responsables légaux de l’enfant, l’adresse de l’allocataire des prestations familiales, le nom et l’adresse de l’établissement d’enseignement fréquenté, la date d’inscription au sein de cet établissement ou la date de délivrance de l’autorisation d’instruction en famille, les mentions des saisines pour défaut d’assiduité, les mentions de sanction d’exclusion temporaire ou définitive. En application de l’article R. 131-4 du code de l’éducation, le maire doit faire connaître sans délai au directeur académique des services de l’éducation nationale les manquements à l’obligation d’inscription dans une école ou un établissement d’enseignement ou d’autorisation d’instruction dans la famille prévue par l’article L. 131-5 de ce même code. Le maire a également la faculté de demander aux organismes chargés du versement des prestations familiales les données relatives à l’identité de l’enfant ouvrant droit au versement de prestations familiales, ainsi que celles relatives à l’identité de l’allocataire responsable de l’enfant ([149]).

Les rapporteurs de la loi du 24 août 2021 précitée constataient déjà que « cette obligation soulève de grandes difficultés, et la connaissance des enfants d’âge scolaire présents sur le territoire d’une commune est parfois lacunaire. Elle ne permet pas de mettre fin à la situation d’enfants "fantômes", invisibles, qui ne sont ni inscrits dans un établissement scolaire, public ou privé, ni déclarés instruits en famille. Ceci résulte, notamment, de la complexe coordination des fichiers entre les services départementaux de l’éducation nationale, les services municipaux, les services de la sécurité sociale ou d’autres services et constitue une difficulté à laquelle il convient de mettre fin » ([150]). D’autres causes sont cependant avancées pour expliquer les difficultés de recensement, notamment le transfert au niveau intercommunal de la compétence « eau et assainissement » ([151]), empêchant désormais les communes de réaliser « la facturation de ce service […] seul lien qui permettait aux conseils municipaux de connaître et suivre les familles installées dans la commune et ainsi définir le nombre d’enfants en âge d’être scolarisés. » ([152])

La lutte contre l’évitement scolaire a été renforcée par la mise en place des instances départementales de prévention de l’évitement scolaire, instituées par la loi du 24 août 2021 (voir encadré ci-dessous). L’objectif de ces cellules est de réunir au sein d’une même instance l’ensemble des participants concernés par la situation des enfants afin de croiser la totalité des informations rendues disponibles par les différents services de l’État compétents (communes, services du conseil départemental, préfectures, rectorats, caisses d’allocations familiales, etc.) afin d’identifier les élèves « invisibles » et les enfants en situation d’évitement scolaire. Les instances interviennent dans des cas d’absence d’instruction, d’absentéisme scolaire volontaire et involontaire, dans le cadre du contrôle de l’instruction dans la famille et des écoles hors contrat et du contrôle des « écoles de fait », et permettent d’apporter une réponse cohérente et coordonnée pour remédier à toute situation d’évitement scolaire. Les différents rectorats entendus par les rapporteurs ont souligné l’importance et la pertinence de l’action des cellules départementales dans la lutte contre l’évitement scolaire mais aucun n’a fait état d’une concentration particulière des efforts sur les populations pratiquant l’instruction en famille.

La Dgesco a toutefois indiqué aux rapporteurs que le fonctionnement des instances départementales de prévention de l’évitement scolaire se heurtait à plusieurs écueils :

– comme identifié par la Cour des comptes, en raison d’un blocage juridique, le partage de données entre les CAF et les services de l’éducation nationale s’effectue par l’intermédiaire du recensement effectué par le maire en application des articles L. 131-6 et R. 131-10-1 du code de l’éducation ;

– en application de l’article R. 131-10-3 du code de l’éducation, la transmission des données par les CAF aux maires n’est effectuée qu’à la demande de ceux-ci, qui ne sont de fait pas tenus d’en demander systématiquement la communication ;

– les services préfectoraux ne sont pas autorisés à recevoir les données issues des organismes de prestations familiales, des fichiers établis par les maires ou par les services de l’éducation nationale ;

– l’accès aux données relatives au recensement des enfants est encadré par l’article R. 131-10-5 du code de l’éducation et réservé aux seuls élus ayant reçu délégation du maire pour les affaires sociales ou scolaires, les agents des services municipaux de ces mêmes services, individuellement désignés par le maire, et ne prévoit leur communication qu’aux seuls agents du centre communal d’action social (CCAS), au directeur académique des services de l’éducation nationale agissant sur délégation du recteur d’académie, au président du conseil départemental et ses représentants ainsi que les agents des services départementaux chargés de l’aide et de l’action sociale, et le coordonnateur prévu par l’article L. 121-6-2 du code de l’action sociale et des familles.

Face à ce constat, les rapporteurs incitent le gouvernement à prendre sans tarder les mesures nécessaires pour faciliter, dans le respect de la protection des données à caractère personnel et en garantissant la sécurisation de celles-ci, le partage de données afin de rendre plus opérant le dispositif de lutte contre l’évitement scolaire.

Recommandation n° 6 : favoriser, dans le respect de la protection des données à caractère personnel, le partage de données entre les différents services concourant au fonctionnement des instances départementales de prévention contre l’évitement scolaire (notamment les services des CAF et des DSDEN).

Par ailleurs, l’attribution, depuis la rentrée scolaire 2022, d’un INE aux enfants instruits en famille ou scolarisés au sein d’un établissement hors contrat permet de renforcer le suivi des élèves soumis à l’obligation d’instruction. Toutefois, par construction, les enfants n’ayant jamais été scolarisés ou n’ayant jamais été autorisés à être instruits en famille ne se voient pas attribuer d’INE et donc ne figurent pas dans les systèmes d’information ministériels.

La Cour des comptes expose par ailleurs les limites du repérage des enfants en âge d’être scolarisés, notamment en cas de déménagement dans un autre département ou une autre académie : les gestionnaires des DSDEN ont indiqué que les accès au système d’information sont restreints à l’échelle du département pour les élèves du premier degré et à l’échelle de l’académie pour le second degré.

Enfin, à la suite de la découverte d’un enfant de 9 ans, précédemment scolarisé au sein d’un établissement scolaire, séquestré pendant plus d’un an, le ministre de l’éducation nationale a annoncé la mise en place d’un système d’alerte automatisée en cas de désinscription d’un établissement non suivie d’une rescolarisation. Édouard Geffray a ainsi indiqué que serait établi « un système automatique qui fait que, chaque fois qu’un élève quittera une école sans être rescolarisé dans une autre, une alerte automatique apparaîtra sur l’ordinateur du directeur de son école d’origine pour qu’il puisse faire un signalement aux autorités académiques et derrière, à l’autorité judiciaire » arguant que « Le silence vaudra alerte » ([153]). Les rapporteurs demeurent attentifs à la mise en place de ce nouveau système d’alerte, qui devra évidemment prendre en considération les cas de déscolarisation suivis d’une demande d’autorisation d’instruction en famille.

II.   La génèse de la réforme de 2021 : d’un rÉgime dÉclaratif à un régime d’autorisation préalable

La réforme introduite par la loi du 24 août 2021, qui s’inscrit dans le cadre d’une loi consacrée à la lutte contre les séparatismes, semble en réalité avoir été motivée par une volonté de faire diminuer les effectifs d’enfants instruits en famille. Cette réforme a établi un nouveau cadre d’action pour les services académiques, désormais investis de la mission de contrôler a priori les demandes d’IEF, en plus de leurs missions préexistantes de contrôle pédagogique a posteriori. Représentant une charge administrative nouvelle pour les services et pour les familles, ce bouleversement du régime juridique de l’IEF a provoqué plusieurs effets de bord regrettables.

A.   Le cadre juridique issu de la réforme de 2021 : l’instauration d’un régime d’autorisation en vue d’une régulation accrue de l’instruction en famille

Face à la hausse continue des effectifs d’enfants instruits en famille, l’exécutif estime nécessaire, à l’orée des années 2020 « de resserrer les modalités de l’instruction en famille », pour reprendre les termes du rapporteur général du projet de loi CRPR à l’Assemblée nationale ([154]).

Après une longue période de stabilité juridique et alors que les évolutions précédentes avaient essentiellement concerné les modalités de contrôle de l’IEF, le renforcement de l’encadrement législatif de l’instruction en famille se concrétise par la loi du 24 août 2021, laquelle prévoit la fin du régime déclaratoire hérité de la loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire – dite loi Ferry – , et son remplacement par un régime d’autorisation préalable.

Le passage d’un régime déclaratif, qui n’autorise que des contrôles a posteriori, à un régime d’autorisation, qui ajoute un contrôle a priori, constitue un changement de paradigme juridique. Celui-ci s’inscrit en réalité dans une trajectoire commencée il y a plus d’un quart de siècle, lorsque le législateur, à la fin des années 1990, a souhaité prioriser, sur le plan juridique, la voie de la scolarisation. La loi du 24 août 2021 vient donc parachever, à ce stade, le choix de la scolarisation, mode d’instruction privilégié par les pouvoirs publics depuis plus de deux décennies.

1.   Après une longue stabilité juridique, le cadre de l’instruction en famille évolue pour s’inscrire dans la prééminence accordée à la scolarisation

a.   Une égalité juridique des modes d’instruction de 1882 jusqu’à la fin du XXe siècle

La loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire a constitué le cadre juridique de l’instruction en famille pendant plus d’un siècle, reposant sur deux principes :

– d’une part, une instruction obligatoire indifféremment donnée soit dans les établissements, « soit dans les familles, par le père de famille lui-même ou par toute personne qu’il aura choisie » (article 4) ([155]), sans prééminence, dans les textes, d’un mode d’enseignement sur un autre ;

– d’autre part, l’information du maire par les responsables légaux de l’enfant, qu’il s’agisse d’une instruction à domicile ou à l’école (article 7) ([156]).

Le texte original de 1882 a connu pendant plus d’un siècle assez peu d’évolutions.

En 1936, par la loi Jean Zay, l’information du maire par les responsables légaux devient une déclaration : lorsqu’un enfant atteint l’âge de six ans, ils doivent « déclarer au maire de la commune s’ils entendent lui faire donner l’instruction dans la famille, dans une école publique ou dans une école privée » ([157]).

En 1946, deux adaptations sont apportées ([158])  :

– d’une part, on note une première scission dans l’unité du régime juridique des deux modes d’instruction, puisque l’inscription de l’enfant dans une école, publique ou privée, ne nécessite plus que les responsables légaux en informent le maire, contrairement à l’instruction dans la famille ;

– d’autre part, l’instruction dans la famille doit désormais être également déclarée à l’inspecteur d’académie (en plus du maire).

Enfin, en 1998, la déclaration d’instruction en famille est annualisée ([159]).

b.   La loi du 18 décembre 1998 fait de l’instruction en famille un mode d’instruction alternatif mais ne remet pas en question le régime déclaratif et la liberté de choix des parents

Même si elle n’est pas marquée par un changement de régime juridique de l’instruction en famille, le régime déclaratif étant maintenu, la fin du XXe siècle connait cependant une évolution majeure, l’article 1er de la loi du 18 décembre 1998 ([160]) posant pour la première fois le principe d’une instruction obligatoire prioritairement assurée au sein des établissements d’enseignement. Pour les autorités, « il serait, en effet, incompréhensible, en cette fin de XXème siècle où l’obligation scolaire est une conquête, de ne pas affirmer la prééminence de l’école. La liberté des choix ne signifie pas pour autant que tous les choix sont équivalents ou indifférents à l’épanouissement de l’enfant » ([161]). La scolarisation est désormais définie comme le mode de droit commun de l’instruction obligatoire, reléguant de fait l’instruction en famille à une voie alternative. Néanmoins, la loi de 1998 ne remet en cause ni l’existence de l’instruction en famille, qui peut répondre à des situations sociales, familiales ou médicales particulières, ni le régime déclaratif.

Le législateur souhaite alors non seulement encourager la fréquentation scolaire et lutter contre toutes les formes d’abandon scolaire « mais aussi veiller à ce que, au nom d’une liberté dans les choix d’instruction, les principes fondamentaux de l’éducation due aux enfants ne se trouvent dévoyés par une instruction sommaire, voire sectaire » ([162]). Ce même argument de lutte contre les dérives sectaires sera de nouveau employé quelques années plus tard pour justifier le changement de régime juridique de l’instruction en famille (voir infra).

À cet égard, il importe de rappeler que dès le milieu des années 2000, des travaux ont associé la question de la vigilance face aux séparatismes et celle de l’instruction en famille. En 2006, sous la présidence de Georges Fenech, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs ([163]) émet 50 propositions ([164]) dont la première est de « redéfinir le régime de l’instruction à domicile », en définissant précisément les conditions du choix de ce mode d’instruction, les motivations des parents devant être clairement énoncées. L’instruction à domicile « pourrait se justifier dans l’hypothèse de la maladie, d’un handicap de l’enfant, d’un déplacement de la famille et de tout autre motif réel et sérieux des parents qui serait apprécié par l’inspecteur d’académie sous le contrôle du juge administratif » ([165]). Bien qu’elle n’emploie pas expressément le terme d’« autorisation », une telle proposition présage fortement du changement de régime juridique à venir en 2021, d’autant qu’elle s’inscrit également dans une perspective affichée de lutte contre les dérives sectaires et les séparatismes.

La question du changement de cadre juridique de l’instruction en famille est ensuite abordée lors des débats autour de la future loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Mais ni le gouvernement ni le législateur ne souhaitent alors abandonner le modèle du régime déclaratif ([166]). « Concédant que le choix de l’instruction à domicile puisse être motivé par l’état de santé ou le handicap de l’enfant, la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a jugé qu’il pouvait également relever "de la stricte convenance des parents". » Quant au gouvernement, il « n’a pas souhaité "aboutir à inverser le principe de liberté, en exigeant de tout parent de produire des raisons réelles et sérieuses" » ([167]).               Quelques milliers d’élèves ayant « recours à cette formule, il ne saurait être envisagé de la supprimer, au motif qu’elle est instrumentalisée par quelques mouvements sectaires » ([168]). Les critères du choix de l’instruction à domicile ne sont donc pas limitativement énoncés – « une telle pratique serait en effet contraire au libre choix des modalités de l’instruction », peut-on lire dans le rapport de la Miviludes pour 2007 ([169]) – et la liberté accordée aux parents en ce domaine est préservée. À cette date, il revient toujours au maire d’établir « quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables » de l’enfant instruit à domicile ([170]), dans le cadre de l’enquête obligatoire qu’il doit mener dès la première année.

2.   Du projet politique à la réalité juridique : le projet initial d’interdiction de l’instruction en famille cède la place à la mise en œuvre d’un régime d’autorisation préalable

a.   Dans le projet présidentiel initial, le passage à une scolarisation obligatoire pour tous implique la quasi-interdiction de l’instruction en famille

Dans son discours des Mureaux du 2 octobre 2020 sur le thème de la lutte contre les séparatismes, le président de la République Emmanuel Macron entend « agir à l’école : 50 000 enfants suivent l’instruction à domicile. Chaque jour des recteurs découvrent des enfants totalement hors système […]. Face à ces dérives qui excluent des milliers d’enfants de l’éducation […] à l’expérience de l’altérité qui est le cœur de l’école républicaine, j’ai pris une décision : dès la rentrée 2021, l’instruction à l’école sera rendue obligatoire pour tous dès trois ans. L’instruction à domicile étant strictement limitée aux impératifs de santé » ([171]).

En posant comme objectif la généralisation de la scolarisation, l’annonce présidentielle implique l’impossibilité de recourir à l’instruction en famille, sauf en cas de motifs impérieux de santé. Cette prise de position est un changement majeur dans un système éducatif qui, même s’il donne une prééminence à la scolarisation depuis la fin des années 1990, a depuis 140 ans laissé aux parents le libre choix du mode d’instruction de leurs enfants. D’une instruction obligatoire pour tous, on passerait, sauf exception, à une scolarisation obligatoire pour tous.

Les travaux interministériels ont précisé la portée de l’interdiction envisagée de l’instruction en famille dans le cadre de la scolarisation obligatoire pour tous. Au-delà des seuls motifs d’ordre médical, elle serait restreinte aux cas dans lesquels la scolarisation de l’enfant est impossible ou pour lesquels la situation particulière de l’enfant justifie une telle autorisation annuelle, sans, cependant, que puissent être prises en considération les demandes reposant sur les convictions politiques, philosophiques ou religieuses des responsables légaux de l’enfant.

b.   Une interdiction de l’instruction en famille abandonnée suite à l’avis du Conseil d’État

Le projet de loi initial, transmis pour avis au Conseil d’État ([172]), prévoyait une « interdiction de l’instruction dans la famille » ([173]), ne permettant donc une instruction en famille qu’à titre dérogatoire, sans que puissent être invoquées des convictions politiques, philosophiques ou religieuses.

Le recours à une instruction en famille devait être soumis à une autorisation expresse de l’autorité compétente de l’État, qui ne pouvait l’accorder qu’en cas d’impossibilité de scolarisation en établissement, pour des motifs tenant à la situation de l’enfant ou à celle de sa famille, lesquels devaient être précisés au niveau réglementaire. Sauf impossibilité avérée de scolarisation, pour des motifs d’ordre médical ou matériel faisant objectivement obstacle à une présence en établissement, la liberté des parents se serait par conséquent limitée à choisir pour leurs enfants entre des établissements publics ou privés.

Pour le Conseil d’État, ce projet de loi, qui marque une rupture avec les réformes précédentes essentiellement relatives au renforcement des contrôles a posteriori ([174]), très succincts dans le dispositif initial de la loi de 1882, « soulève de délicates questions de conformité à la Constitution », notamment celle de savoir si ce droit pour les parents, constant depuis 140 ans, relève ou non d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR), autonome ou inclus dans la liberté de l’enseignement.

Par ailleurs, la restriction d’une liberté « doit être appréciée au regard de sa nécessité, de son adéquation et de sa proportionnalité au regard des difficultés rencontrées et de l’objectif poursuivi ». Or, à cet égard, le Conseil d’État relève que les carences et les dérives évoquées par le gouvernement, « si elles sont avérées, ne concernent, selon les indications mêmes données par le Gouvernement, qu’une très faible proportion de situations, en tout cas, s’agissant des carences dans l’instruction dispensée, pour celles qui peuvent être qualifiées de graves ». Il considère, de surcroit, que les difficultés relatives aux moyens, résultant de l’augmentation récente du nombre d’enfants instruits en famille, « ne sont pas, par elles-mêmes, de nature à justifier la suppression de la liberté pour les parents de recourir à ce mode d’instruction de leurs enfants ». En définitive, le Conseil d’État estime qu’en l’état « le projet du Gouvernement ne répond pas à la condition de proportionnalité ».

Pour autant, il admet que le législateur peut néanmoins faire le choix d’un nouveau resserrement des conditions d’exercice de cette liberté, de manière à répondre aux objectifs annoncés, à savoir « empêcher que le droit de choisir l’instruction en famille ne soit utilisé pour des raisons propres aux parents, notamment de nature politique ou religieuse, qui ne correspondraient pas à l’intérêt supérieur de l’enfant et à son droit à l’instruction ».

Par conséquent, plutôt que de supprimer la possibilité d’instruction dans la famille sauf en cas d’impossibilité avérée de scolarisation, il propose un dispositif législatif énonçant les cas, limitatifs, dans lesquels le recours à l’instruction en famille serait possible. Le Conseil d’État soumet à cet effet au gouvernement le projet d’« un encadrement reposant sur des motifs précis, dont l’appréciation pourra être contrôlée par le juge administratif, et offrant des garanties aux familles qui entendent mettre en œuvre un projet éducatif de qualité ».

En termes pratiques, le bénéfice de l’instruction en famille ne serait plus conditionné à une simple déclaration par la famille, mais soumis à une autorisation de l’autorité académique – valable une année – accordée exclusivement pour certains motifs : l’état de santé ou le handicap de l’enfant, la pratique d’activités sportives ou artistiques intensives, l’itinérance de la famille en France ou l’éloignement géographique d’un établissement scolaire, ou enfin « l’existence d’une situation particulière de l’enfant, sous réserve alors que les personnes qui en sont responsables justifient de leur capacité à assurer l’instruction en famille ». Ce dernier motif préserve la possibilité d’un choix éducatif pour les parents mais tiré de considérations propres à l’enfant, alors que les autres motifs sont généralement associés à une « contrainte » matérielle.

Le gouvernement a modifié son projet de loi conformément aux observations du Conseil d’État : la possibilité d’instruire les enfants dans les familles demeure possible, mais doit faire l’objet d’une autorisation préalable, tout en étant circonscrite à certaines situations énumérées sous forme de dérogations.

c.   Remis en cause par le Sénat, le régime d’autorisation a été souhaité par les députés

Les dispositions de l’article 21 du projet de loi CRPR ont fait l’objet de vifs débats lors de leur examen en première lecture à l’Assemblée nationale. En séance fut notamment adopté un calendrier d’entrée en vigueur différée du nouveau régime d’autorisation. C’est notamment à l’occasion de ces débats à l’Assemblée nationale, avant de les réitérer devant le Sénat, que le ministre de l’éducation nationale a fait les promesses rassurantes de « préserver ce qui se passe bien […] : nous ne restreindrons pas cette liberté ; bien au contraire, nous allons l’encadrer et ainsi mieux protéger ceux qui font bien l’instruction en famille » ([175]).

Adopté avec modifications en première lecture à l’Assemblée nationale, l’article 21 a ensuite été supprimé par la commission spéciale chargée d’examiner le texte au Sénat, opposée à une telle réforme, avant d’être rétabli en séance publique mais dans une version minimale, réduite à une unique disposition relative au contrôle pédagogique réalisé annuellement par les services de l’éducation nationale, sans remise en cause du régime décl              aratif.

En seconde lecture, l’Assemblée nationale a rétabli l’article 21 dans une rédaction très proche de celle adoptée en première lecture, confirmant le passage à un régime d’autorisation.

Le projet de loi définitivement adopté a ensuite été soumis au Conseil constitutionnel.

3.   La reconnaissance de la constitutionnalité du régime d’autorisation appliqué à l’instruction en famille

Saisi de multiples recours après l’adoption définitive de la loi confortant le respect des principes de la République ([177]), le Conseil constitutionnel a dû se prononcer sur la conformité de différentes mesures de la loi, notamment celles de l’article 49 portant sur la réforme de l’instruction en famille.

a.   Les griefs à l’encontre des dispositions de la réforme de l’instruction en famille

La limitation de la liberté des parents de choisir le mode d’instruction – scolarisation ou instruction en famille – qui parait, à leurs yeux, le plus conforme à l’intérêt de leur enfant, suscite beaucoup de débats, tant au sein de la classe politique que parmi les juristes ([178]), même si en définitive, fort peu de familles, au regard de la population scolaire, exercent cette liberté.

Le passage d’un régime de déclaration de l’instruction en famille à un régime d’autorisation préalable transforme la liberté de choix des parents en une demande formelle soumise à une décision administrative. Pour nombre de commentateurs, l’introduction d’un régime d’autorisation a priori, à travers un « contrôle » généralisé sur dossier, ne constitue pas une simple modification de procédure, mais bien un changement de régime juridique au détriment de la liberté des choix d’instruction des enfants par les parents. Le régime antérieur, assez libéral, se trouve renversé, l’interdiction devenant la règle. L’ancien responsable, entre 1992 et 1995, du service juridique du Conseil constitutionnel Jean-Pierre Camby ([179]) l’énonce ainsi : « Dès lors que le législateur impose une autorisation préalable à une activité, la liberté n’est plus la règle, elle devient conditionnée. Son exercice doit être justifié par la poursuite de motifs appropriés. Sont ainsi modifiés tant la charge de la preuve, laquelle incombe désormais aux parents, que le moment où elle doit être apportée. Le nombre infime de ceux qui choisissaient antérieurement cette possibilité n’enlève rien au constat que cette voie libérale est désormais fermée » ([180]).

Les parlementaires opposés à la mise en place du régime d’autorisation de l’instruction en famille soutiennent, entre autres griefs (voir encadré ci-dessous), que les dispositions de l’article concerné méconnaissent, en particulier, le PFRLR de liberté de l’enseignement, dont ils estiment que l’instruction en famille est une composante depuis sa reconnaissance par la loi du 28 mars 1882.

b.   Pour le Conseil constitutionnel, l’instruction en famille est une modalité de l’instruction obligatoire et non une composante de la liberté d’enseignement

Le Conseil constitutionnel a écarté l’ensemble des griefs invoqués. Il a notamment considéré que si l’article 49 prévoit que l’autorisation d’instruction en famille est accordée sans que puissent être invoquées d’autres raisons que l’intérêt supérieur de l’enfant, elles n’ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la liberté de conscience ou d’opinion des personnes qui présentent un projet d’instruction en famille.

Concernant le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’enseignement, il a jugé que l’instruction en famille n’en était pas une composante.

Dans son avis du 5 décembre 2020, le Conseil d’État avait en effet soulevé la question de la constitutionnalité de la réforme de l’instruction en famille envisagée par le gouvernement – en l’espèce, l’interdiction de ce mode d’instruction, sauf cas exceptionnel – notamment celle de savoir si un droit hérité des grandes lois de la IIIe République, garanti depuis près d’un siècle et demi et consacrant une liberté pour les familles, relevait ou non d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République, autonome ou inclus dans la liberté de l’enseignement.

Si jusqu’alors, le Conseil constitutionnel avait jugé que le principe de la liberté de l’enseignement constitue l’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, réaffirmés par le Préambule de la Constitution de 1946 et auxquels la Constitution de 1958 a conféré valeur constitutionnelle ([181]) et, à quelques reprises, défini le périmètre de la liberté d’enseignement ([182]), il ne s’était en revanche jamais prononcé sur la question de l’instruction en famille. D’où l’importance de sa décision à l’occasion de la loi du 24 août 2021.

Le Conseil d’État, lui, statuant au contentieux en 2017 ([183]), a jugé que le « principe de la liberté de l’enseignement, qui figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, implique la possibilité de créer des établissements d’enseignement […], tout comme le droit pour les parents de choisir, pour leurs enfants, des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public, y compris l’instruction au sein de la famille » ([184]). Par ailleurs, dans son avis rendu sur le projet de loi pour une école de la confiance, l’Assemblée générale du Conseil d’État « a retenu une position prudente, voire même plutôt favorable à la reconnaissance de la compétence du législateur » en matière d’instruction en famille, comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi CRPR. Il a ainsi relevé que « s’il est loisible au législateur de permettre l’instruction au sein de la famille, il lui appartient également de déterminer les principes et les principales modalités de son contrôle dans le respect des principes constitutionnels et conventionnels » et a conclu que le « droit à l’instruction dans la famille [est] reconnu par le législateur » ([185]).

Le Conseil constitutionnel a donc cherché à déterminer si la liberté d’instruire en famille, directement issue de la loi Ferry de 1882, relevait d’un PFRLR ([186]), ce qui lui conférerait alors une valeur constitutionnelle. Il estime à cet égard que, si l’article 4 de la loi du 28 mars 1882 pose un principe d’instruction obligatoire, il n’a fait de l’instruction en famille qu’une modalité, encadrée par la loi, de mise en œuvre de l’instruction obligatoire ([187]), et non un principe énoncé pour lui-même, avec un degré de généralité suffisant. Cela ne fait donc pas de l’instruction en famille une composante du principe fondamental reconnu par les lois de la République de la liberté de l’enseignement ([188]).

Cette décision du juge constitutionnel a été critiquée par de nombreux commentateurs, y compris des juristes de droit public, en ce qu’elle entérine la suppression d’une liberté, marquant dès lors une régression des droits des familles. Pour beaucoup de défenseurs de l’instruction en famille, cette décision du Conseil constitutionnel, face à un choix historique – l’instruction en famille n’ayant jamais fait l’objet d’une telle restriction depuis la loi Ferry du 28 mars 1882 –, est un « rendez-vous manqué de la liberté de l’enseignement ». Est notamment dénoncé le raisonnement sommaire du Conseil constitutionnel qui « se livre ici à une interprétation très peu littérale de la loi Ferry » et le caractère insuffisant de sa motivation ([189]). Pour d’autres, « c’est par une argutie que le Conseil constitutionnel a détaché l’instruction en famille du principe de la liberté d’enseignement […]. Si l’instruction en famille est une modalité de mise en œuvre de l’instruction obligatoire, elle se rattache bien à la liberté d’enseignement » ([190]).

En accord avec certains commentateurs, les rapporteurs ne peuvent que regretter que les membres du Conseil constitutionnel « relaient cet état d’esprit qui interprète ce qui relève de l’exercice de la liberté d’enseignement à travers le choix de ne pas scolariser ses enfants dans un établissement d’enseignement […] comme une marque de défiance croissante de la part de certains parents à l’égard des enseignements et du fonctionnement de l’école de la République. Défiance qui ne serait pas uniquement pédagogique mais également idéologique, le rejet des contenus d’instruction s’accompagnant alors d’un rejet des valeurs » ([191]). Cette prise de position est d’autant plus dommageable que l’association entre l’instruction en famille et la dynamique de rejet des valeurs de la République ne repose en réalité sur aucun fondement matériel, ou de manière très marginale.

B.   Des motivations de la réforme caractérisées par un manque de données objectivées et une focalisation sur un lien entre le séparatisme et l’instruction en famille

En 2020, le gouvernement entend justifier la réforme proposée par deux motifs principaux.

D’une part, il est nécessaire d’assurer l’instruction complète et effective ainsi que la socialisation de l’enfant, alors que des carences dans l’instruction dispensée en famille sont relevées lors des contrôles. « L’instruction dans la famille, qui traduit une forme de séparatisme social […] est naturellement préjudiciable aux enfants. En effet, c’est tout le processus de développement cognitif et de socialisation de l’enfant et, par suite, de sa famille, qui est remis en question par cette forme croissante de repli sur soi » est-il affirmé dans l’étude d’impact du projet de loi ([192]). D’autre part, il est primordial de lutter contre les dérives constatées dans l’utilisation par certains parents de ce mode d’instruction, alors qu’il est attesté que cela conduit soit « à mettre en danger la santé psychique de l’enfant », soit à dissimuler « le recours à des écoles clandestines » ([193]).

Le gouvernement prend appui sur la circonstance de l’importante augmentation du nombre d’enfants en IEF, en particulier ces dernières années, cette croissance présageant selon lui d’une hausse des carences et des dérives séparatistes constatées en cas d’inaction. Les rapporteurs tiennent cependant à rappeler que la forte hausse de l’IEF au début des années 2020 résulte en grande partie de l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire et du contexte de crise sanitaire.

1.   Une absence flagrante de données objectivées, en particulier d’ordre statistique, qui fragilise le principe même de cette réforme

Comme nombre de parlementaires à l’époque, les rapporteurs regrettent que les carences et les dérives avancées par le gouvernement n’aient fait l’objet d’aucune étude statistique solidement documentée, qu’il s’agisse du dévoiement de la liberté de l’instruction en famille à des fins d’entreprises séparatistes ou des insuffisances constatées dans les pratiques pédagogiques de certaines familles. De fait, les exemples et les données cités dans l’étude d’impact du projet de loi, qui n’ont pas été éclairés par les débats parlementaires et les réponses ministérielles se limitent à quelques cas individuels qu’il serait très hasardeux de généraliser.

Pour eux, restreindre la liberté d’instruire en famille, héritée de la loi Ferry de 1882, sur le fondement de données objectives aussi indigentes s’avère problématique.

Les rapporteurs partagent le constat fait par la plus haute juridiction administrative dans son avis du 3 décembre 2020, le Conseil d’État relevant « que les carences et dérives […], si elles sont avérées, ne concernent, selon les indications mêmes données par le Gouvernement, qu’une très faible proportion de situations, en tout cas, s’agissant des carences dans l’instruction dispensée, pour celles qui peuvent être qualifiées de graves […]. Il souligne enfin que, malgré les indications qualitatives qui figurent dans l’étude d’impact, cette suppression n’est pas appuyée par des éléments fiables et documentés sur les raisons, les conditions et les résultats de la pratique de l’enseignement au sein de la famille : les éléments dont on dispose permettent surtout de savoir que cette réalité est très diverse » ([194]).

2.   Une liberté d’instruction en famille injustement sacrifiée sur l’autel de la lutte contre les séparatismes : un prétexte infondé qu’aucune donnée documentée n’est venue attester, ni avant ni après l’entrée en vigueur de la loi

Le projet d’une réforme de l’instruction en famille, annoncé par le discours des Mureaux du 2 octobre 2020 ([195]), s’inscrit dans la stratégie gouvernementale de lutte contre les séparatismes et l’islamisme radical.

À cet égard, l’étude d’impact du projet de loi évoque plusieurs affaires récentes qui « ont montré les limites du dispositif actuel de l’instruction dans la famille », certains contrôles ayant révélé « un repli d’ordre communautaire ou sectaire » tandis que « d’autres enfin ont permis de détecter l’existence d’écoles de fait, ouvertes à l’initiative de familles préférant éviter de scolariser leurs enfants dès l’âge de trois ans ou permettre à ces derniers de suivre un enseignement à caractère confessionnel plus marqué voire exclusif d’autres enseignements fondamentaux ».

Le recours à l’instruction en famille repose sur diverses raisons, mais deux peuvent recouvrir une dynamique séparatiste, à l’opposé des valeurs de la République :

– le volonté des parents d’éduquer leurs enfants en dehors de l’école et de l’ouverture sociale et culturelle liée à la diversité des publics et des disciplines enseignées qui lui sont associées ;

– le souhait de maintenir les enfants dans un environnement restreint et souvent exclusif, notamment religieux, conforme aux convictions de la famille.

Par ailleurs, de manière générale, les responsables des « écoles de fait » – interdites par la loi – remettent effectivement en cause certains éléments du droit à l’éducation et les valeurs républicaines. Selon l’étude d’impact du projet de loi, ces derniers s’abritent le cas échéant derrière une déclaration d’instruction en famille, laquelle « réduit la possibilité pour les autorités académiques de s’assurer que les enfants bénéficient effectivement du droit à l’éducation, notamment dans toutes ses dimensions disciplinaires, et que les parents respectent l’obligation d’instruction » ([196]).

Dans le discours des Mureaux, le président de la République évoque des recteurs qui « chaque jour […] découvrent des enfants totalement hors système », des préfets qui « chaque semaine […] ferment des écoles illégales, souvent administrées par des extrémistes religieux ». Le même discours mentionne la fermeture de quatre écoles, sans qu’on puisse cependant relier ce fait avec l’instruction en famille.

Quant à l’étude d’impact, elle fait état de « contrôles d’accueils collectifs de mineurs […] et d’organismes de "soutien scolaire" [qui] ont […] mis en évidence l’existence d’écoles de fait : depuis la rentrée scolaire 2020, dans le département de la Seine-Saint-Denis, deux établissements d’enseignement illégaux ont été découverts à l’occasion de contrôles organisés par les services de l’État. Des associations accueillaient ainsi des enfants officiellement déclarés instruits dans la famille et leur délivraient un enseignement scolaire en méconnaissance du droit à l’instruction […]. Le fait que ces enfants soient déclarés officiellement instruits en famille constitue une couverture pour ces associations, auxquelles les parents délèguent alors l’instruction de leurs enfants, en tout illégalité » ([197]). Selon une communication d’une mission « flash » de l’Assemblée nationale de 2018, les contrôles de l’instruction à domicile ont révélé l’existence de 11 écoles de fait (dont 5 ont fait l’objet d’une saisine du procureur de la République) au cours de l’année 2016-2017 ([198]).

Auditionnée, la direction nationale du renseignement territorial (DNRT) a déclaré que « la croissance de ce mode d’enseignement a été accompagné d’une amplification des remontées inquiétantes sur la période ; ce phénomène est d’ailleurs corrélé à la baisse de la part d’élèves suivant un enseignement dit "réglementé" du Centre national d’enseignement à distance » (voir encadré ci-dessous) ([199]). Cependant, la DNRT n’a pas été en mesure de fournir de données chiffrées sur la part des familles relevant de l’IEF qui prodiguaient alors « un enseignement marqué par des dérives sectaires, des idéologies extrémistes violentes ou par le séparatisme islamiste ». Pour les chercheurs entendus par les rapporteurs, le lien entre l’instruction en famille et le séparatisme musulman demeure en réalité exceptionnel, les familles concernées n’ayant pas besoin du cadre souple de l’instruction en famille pour se radicaliser et ne pas envoyer leurs enfants à l’école.

En réalité, force est de constater que nulle donnée chiffrée n’a été communiquée quant au nombre d’enfants concernés par les soupçons de dérives séparatistes ou communautaristes. Ni l’étude d’impact du projet de loi, ni les synthèses d’enquêtes sur l’IEF réalisées par la Dgesco à partir des données des DSDEN, ni aucun autre document n’apporte une évaluation. Les rares cas mis en exergue par la communication gouvernementale, notamment d’« écoles de fait » – dont le régime déclaratif, en l’espèce, n’a pas empêché la découverte – ou par certains rapports, sont à mettre en perspective avec les milliers d’enfants en IEF, pour lesquels aucun problème n’est signalé. On note à cet égard que le vademecum sur l’instruction dans la famille, diffusé par le ministère de l’éducation nationale à l’attention de ses agents, indique que « les cas d’enfants exposés à un risque de radicalisation et repérés à l’occasion du contrôle de l’instruction au domicile familial sont exceptionnels » ([200]). Pour les rapporteurs, l’ambivalence de cette phrase est particulièrement intéressante. Car elle signifie soit que les cas de radicalisation sont marginaux, soit que les contrôles au domicile ne permettent pas suffisamment de démontrer le risque de radicalisation, auquel cas il est légitime de s’interroger sur la pertinence d’un contrôle sur dossier intervenant a priori pour détecter des cas de dérives, là où le contrôle sur pièces a posteriori a échoué.

Les débats parlementaires et les échanges avec le gouvernement n’ont apporté aucun éclairage sur cette question des données chiffrées. Les députés et les sénateurs opposés à cette réforme n’ont eu de cesse de demander des données fiables et documentées pour objectiver leurs décisions sur un sujet aussi sensible. En séance à l’Assemblée nationale, le député Gaël Le Bohec faisait état de l’absence de réponse ministérielle à un courrier datant de plusieurs mois dans lequel il avait demandé « des données chiffrées sur le phénomène de l’IEF, sur le nombre d’établissements clandestins et d’enfants qu’ils accueillent, et sur le nombre d’enfants en voie de radicalisation » ([201]). Toutes les associations auditionnées ont confirmé l’opacité du ministère dans la transmission des données relatives à l’instruction en famille au moment des débats parlementaires.

Les rapports successifs de la Miviludes ([202]) n’établissent nullement, de manière statistiquement démontrée, un lien entre l’instruction en famille et le séparatisme ou les dérives sectaires ou communautaires, même s’ils n’écartent pas le risque de passerelle au niveau individuel. Par ailleurs, la Miviludes observe que les dérives sectaires ou fondamentalistes touchent également, voire davantage, des établissements hors contrat, comme l’attestent les rapporteurs de la commission d’enquête du Sénat sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre, dans leurs travaux de juillet 2020 ([203]).

Cette même commission d’enquête sénatoriale, si elle note l’augmentation des effectifs en instruction en famille et dans les écoles hors contrat, n’établit               aucun lien entre l’IEF et les séparatismes.

Du côté des sociologues entendus par les rapporteurs, le constat est identique, même s’ils reconnaissent des biais scientifiques dans leurs travaux, les personnes interrogées concernées étant parfois enclines à masquer la vérité sur les raisons réelles qui les ont conduites à privilégier l’IEF. Béatrice Mabilon-Bonfils estime « difficile d’établir une relation directe entre l’augmentation du nombre d’enfants instruits en famille observé avant la réforme et l’existence d’un phénomène qui serait massif de séparatisme. Deux questions doivent être distinguées : l’existence possible de situations problématiques et leur représentativité au sein au sein de l’ensemble des populations concernées ». Sur cette question, les travaux d’enquête de Philippe Bongrand et Dominique Glasman auprès de parents ou d’agents chargés des contrôles permettent de documenter les divers profils de famille recourant à l’IEF. Selon eux, les connaissances actuelles ne permettent pas d’affirmer que les « parents en proie à une radicalisation » seraient prépondérants parmi les familles concernées par l’IEF, leurs enquêtes suggérant au contraire que ce type de profil reste exceptionnel ([204]).

Dès lors, on peut considérer que présenter l’instruction en famille comme un facteur du séparatisme en France – comme l’a fait le gouvernement de l’époque – a témoigné d’une forme de suspicion générale qui n’a été corroborée par aucun élément documenté.

Les rapporteurs ont par ailleurs souhaité connaître les potentiels effets de la réforme de l’IEF sur la prévalence des dynamiques séparatistes, contre laquelle elle est censée agir. Là également, les données statistiques sont d’autant plus inexistantes que le lien entre l’instruction en famille et les dérives séparatistes n’a jamais été démontré.

Destinataire des synthèses de la Dgesco pour les années scolaires 2019-2020 et 2021-2022, l’association Led’A confirme qu’« aucun chiffre n’étaye la thèse de séparatisme ou radicalisation en IEF »  ([205]). Alors que l’IEF a été présentée comme une menace pour l’intégrité de la République, l’association observe que le rapport pour 2021-2022 est « réduit à un document de deux pages, ridiculement […] pauvre en informations. La logique aurait voulu au contraire qu’il [le ministère de l’éducation nationale] se donne les moyens d’une enquête approfondie. Mais le ministère sait pertinemment que ses allégations ne seraient pas confirmées par de telles enquêtes, comme elles ne l’ont jamais été par le passé » ([206]).

L’audition de la DNRT elle-même atteste d’un phénomène très marginal. « Sur la seule thématique de la radicalisation, parmi les environ 800 individus pris en compte par la DNRT, trois mettent en œuvre une instruction à domicile pour leurs enfants ou cherchent à accéder au dispositif » ([207]). L’instruction en famille n’est pas un point d’entrée pour les services concernés. Les individus radicalisés sont identifiés selon d’autres voies que l’instruction en famille, via un signalement sur un autre aspect ; en réalité le lien avec l’instruction en famille n’est qu’incident.

Rédigé par la Dgesco et le ministère de l’intérieur à destination des collectivités territoriales pour les aider à faire face aux situations de radicalisation, le guide juridique sur le rôle des acteurs locaux dans le cadre de l’instruction dans la famille (2024) précise que les cas d’enfants radicalisés à l’occasion de l’instruction dans la famille restent exceptionnels.

Enfin, on note que la Cour des comptes prend le soin de mentionner les quelques refus d’autorisation d’IEF justifiés par l’inscription des personnes chargées de l’instruction au fichier des auteurs d’infractions terroristes (Fijait) ou à celui des auteurs d’infractions sexuelles et violentes (Fijaisv) ([208]) : 48 refus en 2022-2023 (dont 34 pour des enfants déjà précédemment instruits dans la famille), 4 en 2023-2024 et 17 en 2024-2025. Mais, outre que les chiffres renvoient au constat d’une réalité marginale, les personnes en question ne sont pas nécessairement liées à une mouvance séparatiste ou sectaire. Par ailleurs, une telle vigilance de la part de l’État n’exige en rien d’abandonner le régime déclaratif, le contrôle s’effectuant à partir de l’identité du demandeur.

En conclusion, les rapporteurs ne peuvent que constater un paradoxe révélateur de l’état d’esprit de l’exécutif à propos de l’IEF. Le défaut de solidité statistique est invoqué par le ministère de l’éducation nationale pour expliquer l’absence de publication de données (pourtant relativement simples, comme par exemple les taux de refus d’autorisation d’IEF), mais l’absence de données statistiques portant sur le séparatisme et radicalisation dans le cadre de l’IEF n’a pas empêché le gouvernement de supprimer un droit et de jeter la suspicion sur les milliers de familles qui instruisait leur enfant dans le cadre familial.

3.   Un passage à un régime d’autorisation justifié par les avantages de la scolarisation par rapport à l’instruction en famille

Outre les éléments portant sur la lutte contre la radicalisation et le séparatisme, le gouvernement a également justifié sa réforme par des considérations propres à l’instruction, en mettant en avant les avantages de la scolarisation par rapport à l’IEF, particulièrement pour ce qui a trait à la qualité des apprentissages, à la socialisation des enfants et aux enjeux de santé publique.

Ces motifs, s’ils peuvent être relativisés à bien des égards, voire contestés du fait, notamment, d’un défaut de données statistiques documentées, sont néanmoins plus solides que ceux fondés sur la lutte contre les séparatismes. À cet égard, les rapporteurs observent que, interrogés sur les principes ayant guidé le projet initial de réforme de l’IEF, les représentants du ministère de l’éducation nationale ont en premier lieu mentionné, lors de leur audition, les enjeux liés à la qualité des apprentissages fondamentaux et à la socialisation, ceux portant sur l’ordre public leur apparaissant secondaires.

Les rapporteurs regrettent que les aspects sécuritaires de cette réforme aient à l’époque préempté la quasi-totalité du débat public, y compris au sein du Parlement, et occulté les autres enjeux de cette réforme, qui auraient nécessité des réponses, en termes de politiques publiques, plus adaptées qu’une restriction générale de l’exercice du droit d’instruire en famille.

a.   Une scolarisation qui serait le gage d’une meilleure instruction et de meilleurs apprentissages

L’article L. 131-1-1 du code de l’éducation, qui fixe les grands objectifs du droit de l’enfant à l’instruction, vise à garantir :

– d’une part, l’acquisition des instruments fondamentaux du savoir, des connaissances de base, des éléments de la culture générale et, selon les choix, de la formation professionnelle et technique ;

– d’autre part, l’éducation permettant de développer la personnalité, le sens moral et l’esprit critique, et d’élever le niveau de formation initiale et continue.

Dans ce cadre, l’étude d’impact du projet de loi CRPR rappelle que l’enjeu premier de la scolarisation est la transmission à l’enfant d’« une instruction effective et complète lui permettant d’acquérir les connaissances, la méthode et l’esprit critique requis à chaque niveau d’enseignement. Il en va à la fois de son épanouissement intellectuel et psychique ». Pour offrir à l’élève des apprentissages de qualité, l’instruction, a fortiori dans un contexte de complexité croissante des savoirs et de nécessaire « prise en compte de l’ensemble du développement de l’enfant dans toutes ses dimensions », doit être dispensée par des professionnels compétents, régulièrement formés (et inspectés), en vue de garantir une maîtrise des contenus disciplinaires et « de penser des modalités d’individualisation ».

Dans son discours des Mureaux d’octobre 2020, le président de la République exprime une vision très critique, et assez virulente, de l’instruction en famille, associée à des « dérives qui excluent des milliers d’enfants de l’éducation à la citoyenneté, de l’accès à la culture, à notre Histoire ».

Cette vision critique est largement développée dans les travaux interministériels de préparation du projet de loi : « L’instruction dans la famille, quelles que soient les qualités des parents, ne peut être regardée comme de nature à garantir le niveau des enseignements dispensés à l’enfant, et par suite celui de ses apprentissages […] La République ne peut donc admettre que soient obérés les capacités et l’avenir d’un enfant, au seul motif que ses parents voudraient assurer par eux-mêmes sa formation ». Dans ces conditions, la croissance de l’instruction dans la famille « est naturellement préjudiciable aux enfants. » est-il affirmé dans l’étude d’impact du projet de loi ([209]).

Cette appréciation sévère se fonde sur les constats dressés par les personnels du ministère de l’éducation nationale chargés du contrôle pédagogique. Ainsi, l’étude d’impact recense, sur plus de trois pages ([210]), les carences récurrentes résultant de l’instruction en famille, les amalgamant parfois avec des difficultés observées dans le champ de la socialisation (voir infra). Ces carences consistent principalement en :

– un travail insuffisant sur les démarches permettant l’appropriation des savoirs en raison d’une approche très académique et d’une moindre formation à l’esprit critique ;

– des enseignements manquants ou tronqués (notamment dans les sciences et le sport) ;

– une moindre ouverture au monde (activités extérieures, connaissance de l’actualité).

S’il n’appartient pas aux rapporteurs d’apprécier la teneur de ces carences éducatives et pédagogiques, suffisamment développées dans l’étude d’impact, ils ont en revanche le devoir de s’interroger sur la « prévalence » de ces constats faits par les inspecteurs chargés du contrôle.

Car, sur ce sujet, l’étude d’impact est moins prolixe et en réalité plus ambivalente, mêlant des considérations sur les modes d’apprentissage et sur l’évaluation du niveau des élèves. On y lit ainsi que « certaines inspections ont […] mis en évidence les lacunes d’une part non négligeable des enfants instruits à domicile », avec « 10 % des enfants contrôlés » présentant « des lacunes majeures » ([211]) lesquelles, selon le rapporteur général du texte à l’Assemblée nationale, ne permettraient pas aux enfants concernés « d’acquérir, à 16 ans, les connaissances requises du socle commun de connaissances, de compétences et de culture » ([212]).

Pour les rapporteurs, il convient de distinguer ce qui relève des carences dans les méthodes d’apprentissage mises en œuvre par les familles en IEF et les effets desdites carences sur le niveau, largement inconnu, des connaissances et des compétences des enfants concernés.

Car, sur ce dernier sujet, tant les auditions conduites dans le cadre de la mission d’information que le rapport de la Cour des comptes ont démontré l’absence d’indicateurs « pour renseigner sur le niveau et la réussite scolaire » ([213]) des enfants instruits en famille, et comparer ces niveaux avec ceux des élèves en établissement ([214]). Le ministère de l’éducation nationale et les rectorats ont indiqué à la Cour des comptes ne disposer d’aucun indicateurs ou de comparaisons avec les enfants scolarisés en établissement ([215]). Le contrôle pédagogique effectué dans le cadre de l’IEF, en effet, n’a nullement pour objet de vérifier les écarts de niveau éventuels entre des enfants du même âge, les uns scolarisés et les autres instruits en famille ([216]). Par ailleurs, comme le souligne la Cour des comptes, « l’élaboration de tels indicateurs de comparaison devrait être accompagnée de précautions méthodologiques compte tenu du fait qu’un enfant instruit dans la famille a pu antérieurement fréquenter un établissement scolaire » ([217]), ce qui est par ailleurs le cas de la grande majorité des enfants instruits en famille puisque plus d’un enfant sur deux reste une seule année en IEF (voir supra).

Enfin, toujours selon la Cour des comptes, « l’outil des évaluations nationales qui a été largement développé ces dernières années pour les élèves en établissement scolaire, n’est guère mobilisé pour l’instruction dans la famille. » ([218]) Même si les familles sont informées par les DSDEN de la possibilité pour leur enfant de participer aux évaluations nationales, rares sont celles qui se saisissent de cet outil. Quant aux élèves inscrits au Cned, l’établissement public est « en attente d’une automatisation par la Depp de la communication des résultats des élèves du Cned aux examens (baccalauréat et diplôme national du brevet) » ([219]) ; à ce stade, aucun suivi de cohorte n’est donc possible ([220]).

Pour les rapporteurs, le taux de 10 % des enfants contrôlés présentant « des lacunes majeures » affiché par le gouvernement pour justifier une restriction de l’IEF parait être un prétexte pour limiter considérablement le recours à un mode d’instruction désavoué. Il est regrettable que cette réforme générale, de fait, s’applique à la large majorité des familles appliquant des méthodes pédagogiques permettant d’atteindre des résultats conformes aux objectifs du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Plutôt que de limiter indistinctement l’exercice d’une liberté d’enseignement séculaire, une bonne politique publique aurait privilégié une mesure plus ciblée, par la mise en place, par exemple, d’un réel accompagnement des familles utilisant des méthodes d’instruction déficientes, comme cela a été évoqué par les représentants des inspecteurs pédagogiques auditionnés.

Enfin, il semble indispensable de mettre en perspective ce taux de lacunes majeures avec la baisse tendancielle du niveau des élèves scolarisés en France constatée depuis des années par toutes les études nationales et internationales, notamment les plus récentes, qui semble autrement plus préoccupante. Par exemple, on note dans un récent rapport de la Depp que 28 % des élèves entrant en classe de 6ème ont un faible niveau de lecture en français, appartenant aux groupes les moins performants ([221]). À l’inverse, les exemples d’excellence qui sont rendus possibles par l’instruction en famille sont passés sous silence par l’éducation nationale ; on peut à ce titre mentionner le cas d’une jeune fille de 9 ans qui, en juillet dernier, a passé avec succès le diplôme national du brevet (collège), grâce à un programme adapté en IEF, soulignant ainsi le faible niveau attendu à l’examen ([222]).

b.   Une scolarisation qui serait le gage d’une meilleure socialisation des enfants

Les propos du président de la République lors de son discours des Mureaux du 2 octobre 2020 – évoquant « ces dérives qui excluent des milliers d’enfants de […] de l’accès […] à l’expérience de l’altérité qui est le cœur de l’école » – donnent la ligne politique du gouvernement : seule l’école, « lieu […] et de la socialisation, où les enfants font l’expérience des valeurs de la République et du vivre ensemble » ([223]), permet de répondre à la promesse républicaine.

Le ministère de l’éducation nationale présente l’école comme un « espace de socialisation de l’enfant » dès la classe de maternelle ([224]). La socialisation est d’autant plus importante qu’elle est synonyme d’apprentissage du respect des règles communes : rituels en maternelle, règles de vie à l’école et au collège. Le respect de ces règles, portées par une autorité institutionnelle (incarnée notamment par le professeur), conduit à ce que l’enfant apprenne rapidement qu’il ne peut pas se comporter de la même manière à l’école et à la maison. Il ne s’agit pas seulement de respecter le cadre de l’école, mais d’apprendre que la vie en société passe par des règles communes. Le développement psychologique de l’enfant et la construction de soi passent par de multiples interactions, à la fois avec ses pairs, et avec des tiers adultes, qui incarnent une autorité différente de celle des parents. À cet égard, l’étude d’impact du projet de loi CRPR rend compte, assez clairement, de l’intention du gouvernement de l’époque : « La construction de citoyens libres et éclairés implique qu’un enfant puisse faire la double expérience de l’altérité et de la collectivité, dans un cadre neutre et protecteur respectueux de ses convictions […]. On ne peut donc admettre […] qu’un enfant puisse être de fait soustrait de cette nécessaire sociabilisation, sur la base du seul choix des parents » ([225]). De la même manière, le rapporteur général du projet de texte insiste sur « le rôle majeur que joue l’école dans la socialisation et l’équilibre des enfants […] contribuant […] à la mixité sociale des publics » ([226]).

Nul ne songe à remettre en question les ambitions de l’école en matière de socialisation des enfants, même si des nuances pourraient sans aucun doute être apportées selon les territoires et les établissements où s’effectue la scolarisation. Selon le sociologue Dominique Glasman, dont les travaux portent sur la « très grande diversité des pratiques liées à l’instruction en famille », une partie des parents souhaite en effet « échapper aux problèmes que les enfants rencontrent (ou pourraient subir) dans la cour de récréation ou sur le chemin de l’école » ([227]).

Mais, pour les rapporteurs, fonder la restriction du droit à l’instruction en famille sur une telle argumentation est biaisé : l’objectif de socialisation porté par la scolarisation n’implique en rien qu’une absence de scolarisation – via l’instruction en famille – conduit systématiquement les enfants à une « a-socialisation », un séparatisme social ou un entre-soi délétère, tant pour l’individu que pour la société. L’argument selon lequel « l’instruction dans la famille […] traduit une forme de séparatisme social » ([228]) apparait, aux yeux des rapporteurs, au mieux erroné, au pire mensonger.

Comme le soulignent Philippe Bongrand et Amélie Derobert, « l’instruction en famille suscite communément des interrogations au sujet de la "socialisation des enfants" » ([229]), qu’il s’agisse de leur sociabilité, de leur aptitude à intégrer le corps social ou de leur capacité à construire une identité. Après avoir mené des analyses sur la base d’enquêtes administratives conduites par les mairies, les chercheurs concluent : « Des parents qui se préoccupent de leurs enfants, des jeunes qui étudient régulièrement des matières scolaires et qui fréquentent ces "activités" que leurs alter ego scolarisés nomment extra-scolaires, des garçons et des filles parfois timides, mais qui parviennent à entrer dans la discussion avec des inconnues venues rencontrer leur famille : la "socialisation" des enfants instruits en famille que décrivent les enquêtes de mairie apparaît ainsi la plupart du temps fort banale. Ce constat contraste avec la radicale altérité, l’exotisme ou l’inquiétude que fait présumer la méconnaissance de l’instruction en famille » ([230]).

Les travaux des chercheurs auditionnés remettent tous en cause l’idée d’une instruction en famille porteuse de séparatisme social ou d’isolement des jeunes, enfermés au sein d’un cercle familial étroit. Même s’ils ne sont pas exempts de biais scientifiques ([231]), ces travaux démontrent qu’« il ne s’agit pas, en général, d’enfants isolés et sans liens avec d’autres » ([232]). Les sociologues entendus constatent une multiplicité de pratiques et d’activités de socialisation et de rencontres avec d’autres enfants, « beaucoup plus que quand ils sont scolarisés ». Alors que la forte croissance de l’IEF avait permis à des familles de s’organiser en commun pour des activités extra-scolaires (voir encadré ci-après), bénéficiant de tarifs avantageux pour les musées, les espaces culturels, etc, la réduction des effectifs d’enfants en IEF a rendu ce genre de sorties plus difficile, portant de facto préjudice à leur socialisation, soit une conséquence de la réforme à l’opposé d’un des objectifs implicites de la loi.

Selon Dominique Glasman, la question de la socialisation des enfants en IEF « semble reposer sur l’image d’enfants qui, parce qu’instruits dans la famille, n’en sortiraient pas ou guère. En réalité, pour la très grande majorité des enfants que l’enquête sociologique peut rencontrer, cette image est fausse » ([233]). Le Dr. Marie Gallé-Tessonneau, docteure de psychologie et thérapeute spécialisée dans le refus scolaire anxieux, précise par ailleurs que « les différences observées dans la construction des relations avec les pairs, l’autonomie, la confiance en soi ou l’adaptation à des cadres collectifs ne sont pas liées en soi au fait d’être scolarisé en établissement ou instruit en famille. Elles sont principalement liées au niveau de développement de l’enfant, à son état psychologique et à la présence ou non de troubles associés, notamment anxieux ou dépressifs. Autrement dit, ce sont les caractéristiques cliniques de l’enfant qui déterminent son fonctionnement, bien plus que son cadre de scolarisation » ([234]).

Certes, des dérives individuelles existent – que les enquêtes sociologiques ne dissimulent pas ([235]) – mais elles restent isolées, la grande majorité des familles qui recourent à l’instruction en famille menant une vie sociale normale, y compris les enfants. On note d’ailleurs dans les rapports des contrôles opérés par les inspecteurs du ministère de l’éducation nationale que les résultats sont « très généralement satisfaisants en termes d’instruction […] des enfants instruits en famille semblent avoir acquis une autonomie et une confiance en eux-mêmes qui leur permettent d’entreprendre des projets et de faire preuve de peu d’agressivité à l’égard de leurs pairs » ([236]).

Comme pour le volet sécuritaire, la problématisation de séparatisme social mise en scène par l’exécutif de l’époque ne renvoie qu’à une réalité marginale. Par ailleurs, pour justifier le changement de régime juridique de l’IEF, le gouvernement n’a pas été en mesure, de même que s’agissant de la lutte contre le radicalisme, de s’adosser à la moindre étude sociologique, et, a fortiori, statistique, attestant des effets délétères de cette modalité d’instruction sur le comportement social d’un grand nombre d’enfants bénéficiaires.

Et pour cause : à la question de savoir ce qu’avoir été instruit en famille produit chez les enfants ou les adolescents, Dominique Glasman répond qu’il est difficile d’affirmer quoi que ce soit à ce sujet, « à la fois parce que […] les effets en sont diversifiés selon les individus […], et parce que l’on ne dispose pas, à ce jour, concernant notre pays, d’autres sources d’évaluation que les appréciations des parents eux-mêmes, indispensables mais insuffisantes ; à notre connaissance, les services de l’Éducation nationale n’ont jamais entrepris de recherche sur ce sujet […] on reste [...] à ce jour, dans l’attente de travaux de recherches qui permettent de donner, à cette question précise, une réponse à la fois solide, informée, et aussi nuancée qu’elle mérite de l’être » ([237]).

c.   Une scolarisation qui serait le gage d’une meilleure prévention et d’une plus grande protection sanitaire des enfants

L’enjeu de santé publique et de protection de l’enfance est également avancé, l’attention portée aux besoins fondamentaux (physiologiques, psychologiques, estime de soi, etc.) et à la prévention sanitaire (bien-être physique, mental et social), devant être une priorité de l’école ([238]).

L’école – qui dispose à cet effet de personnels médicaux, infirmiers, sociaux et éducatifs –, contribue au suivi sanitaire des élèves, au dépistage de certains troubles de santé et permet de vérifier le respect des obligations vaccinales ; elle inscrit son action dans un cadre plus général de promotion et d’éducation à la santé (éducation à l’alimentation, à la sexualité, etc.) ([239]), de promotion et du respect du corps (le sien et celui de l’autre), etc. Elle constitue donc de ce point de vue tant un lieu de contact systématique avec le dispositif de santé scolaire ([240]) qu’un lieu de détection au quotidien, notamment par l’enseignant (changement de comportement, difficulté d’apprentissage, problème de langage, etc.).

L’école permet d’identifier précocement des difficultés rencontrées par un enfant et de développer des apprentissages adaptés, en référence à des méthodes pédagogiques diverses. De nombreux troubles (troubles dys) sont détectés par les équipes pédagogiques – les professeurs mais également les psychologues et les personnels de santé –, permettant ainsi une remédiation et un accompagnement adéquats. Pour un enfant instruit à domicile, c’est, par construction, moins évident ; si l’enfant bénéficie de soins et de dépistages, le caractère systématique du repérage est moindre, en particulier pour des troubles qui ne sont pas spontanément manifestes, et dépend davantage de la famille et de l’offre sanitaire locale. À l’école, plusieurs professionnels peuvent prendre part au repérage, contrairement à un enfant en IEF, où un signal peut rester invisible, notamment si la sphère familiale ignore qu’un comportement ou une difficulté mérite une évaluation.

La commission d’enquête présidée par Georges Fenech en 2006 considérait à cet égard que « plus les liens avec les modes de scolarité habituels sont distendus, moins le suivi médical des enfants est assuré […] le contrôle sanitaire ne retrouve pleinement sa place que lorsque l’instruction à domicile a été jugée défaillante par l’éducation nationale et que les enfants concernés sont admis dans un établissement d’enseignement public ou privé » ([241]).

Si, en matière de prévention sanitaire, les avantages de la scolarisation comparés à l’IEF peuvent sembler évidents, on doit néanmoins mettre en perspective les objectifs en matière de politique de santé publique avec les moyens, notamment humains, dont l’école dispose à cet effet. Un récent rapport de la mission d’information sénatoriale sur la prévention en santé dresse en effet le constat d’un bilan d’une éducation nationale peinant « à assumer sa mission de promotion de la santé », avec des services de santé scolaire « dans un état de délabrement sérieux » et des enseignements censés favoriser l’éducation à la santé « imparfaitement assurés » ([242]).

1.   Des dispositifs de prévention sanitaire différents selon les modes d’instruction

Sur le plan juridique, les dispositions relatives aux parcours de santé des enfants ne paraissent pas toutes s’appliquer aux enfants instruits en famille, ce qui est regrettable.

Si les vingt examens médicaux obligatoires avant 19 ans ([243]) et les vaccinations obligatoires, prévus par le code de la santé publique ([244]), sont à destination de tous les enfants, la portée de l’article L. 541- 1 du code de l’éducation se limite aux enfants scolarisés ([245]) : « les élèves bénéficient, au cours de leur scolarité, d’actions de prévention et d’information, […] de visites médicales et de dépistage obligatoires, qui constituent leur parcours de santé dans le système scolaire. […]. Une visite est organisée à l’école pour tous les enfants âgés de trois ans à quatre ans ([246]) […]. Des examens médicaux périodiques sont également effectués pendant tout le cours de la scolarité et le suivi sanitaire des élèves est exercé avec le concours de l’infirmier et, dans les établissements du second degré, d’un assistant de service social ».

Lors des débats sur le projet de loi CRPR, des parlementaires ont vainement tenté d’étendre la portée de l’article L. 541-1 aux enfants instruits en famille, en leur faisant bénéficier du parcours de santé, notamment les visites médicales et de dépistages ([247]) ou en complétant les missions des médecins et infirmiers de l’éducation nationale du suivi des enfants en IEF ([248]).

2.   Des dispositifs de contrôle du suivi sanitaire des enfants instruits en famille insatisfaisants

Pour les rapporteurs, l’actuel dispositif de contrôle de la prévention sanitaire dans le cadre de l’IEF peut être perfectionné, notamment parce qu’il repose sur une transmission d’informations entre plusieurs acteurs : les maires, les services départementaux de l’éducation nationale, voire le cas échéant, les services des conseils départementaux.

Dans le cadre de l’enquête qu’est tenue de conduire le maire dès la première année de l’instruction en famille, et dont les résultats doivent être transmis au Dasen ([249]) :

– d’une part, il faut vérifier si l’instruction donnée est compatible avec l’état de santé des enfants ;

– d’autre part, depuis la loi du 24 août 2021, une attestation de suivi médical – récente et établie par un professionnel de santé, indiquant que l’enfant fait effectivement l’objet d’un suivi individuel de son état de santé ([250]) – doit être fournie par les personnes responsables de l’enfant.

Or, plusieurs éléments limitent fortement l’efficacité de ce dispositif.

D’une part, ainsi que le montre la Cour des comptes, « cette enquête du maire est peu effectuée » ([251]). La Cour avance plusieurs raisons, en particulier « un manque de personnel (notamment dans les petites communes rurales) [et] une réticence des maires à s’immiscer dans la sphère familiale ». De fait, les maires peinent parfois à mener ces vérifications auprès de familles qui perçoivent cette mesure de contrôle comme intrusive (voir infra) ([252]). D’autre part, la remise aux maires de l’attestation de suivi médical est loin d’être généralisée, d’autant que ces derniers ne disposent d’aucun moyen pour l’imposer – le défaut de cette attestation est simplement mentionné dans les résultats de l’enquête et, le cas échéant, porté à la connaissance du président du conseil départemental dans le cadre d’une information préoccupante. Enfin, une grande partie des services municipaux n’ont pas les compétences requises pour apprécier les données médico-sociales dont ils pourraient avoir connaissance.

Enfin, les enquêtes nationales sur la santé des enfants et des adolescents – pilotées par les directions de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) ([253]) et réalisées par les personnels de santé de l’éducation nationale – sont exclusivement réalisées en milieu scolaire ([254]).

Pour les rapporteurs, il parait souhaitable d’améliorer les dispositifs de contrôle de la prévention sanitaire des enfants instruits en famille. Alors que les enfants scolarisés sont intégrés à un parcours institutionnel de santé, l’IEF repose principalement sur une attestation de suivi médical, qui est une pièce administrative, et ne fait pas l’objet d’un dispositif national permettant de mesurer la réalisation effective des dépistages, la couverture vaccinale ou le repérage des troubles de santé.

La production par la famille, en plus de l’attestation de suivi médical, d’un certificat médical attestant que l’enfant est à jour de ses vaccinations et dépistages obligatoires, est une piste à explorer. Elle permettrait notamment de répondre aux arguments selon lesquels « le refus de se soumettre aux obligations vaccinales motive certains parents à choisir l’instruction en famille » ([255]).

4.   Le passage au régime d’autorisation traduit la volonté gouvernementale de réduire significativement le nombre d’élèves instruits en famille

Pour les rapporteurs, au-delà des arguments présentés par la communication officielle du gouvernement, la réforme de 2021 avait comme objectif prioritaire de favoriser la scolarisation et de stopper la hausse des effectifs d’enfants en IEF, notamment dans un contexte d’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire – le nombre d’enfants hors Cned réglementé ayant été multiplié par quatorze sur la période 2007- 2020 ([256]).

Sur ce dernier point, les rapporteurs partagent l’avis de Jean-Pierre Camby, pour qui les mesures sur l’instruction en famille s’inscrivent dans la continuité de la loi dite Blanquer de 2019, laquelle contraint les parents voulant scolariser leur enfant à partir de quatre ans à solliciter une autorisation. « Peut-être faut-il voir dans cette volonté politique la raison d’être, profonde mais moins mise en avant, de ces dispositions de la loi de 2021 […]. La scolarisation obligatoire à trois ans aurait eu du mal à s’imposer si la possibilité d’instruire à domicile avait été maintenue » ([257]).

Plusieurs passages de l’étude d’impact du projet de loi CRPR, particulièrement éclairants, confortent le point de vue d’une réforme mise en œuvre davantage pour favoriser la scolarisation face à la « forte progression de l’instruction dans la famille, qui ne permet plus de la regarder comme une expérience temporaire et marginale » que pour réguler les possibles dérives individuelles que le régime déclaratif de l’IEF est censé faciliter. Il est ainsi affirmé qu’« il pourrait sembler […] paradoxal que le législateur et le Gouvernement aient, ces dernières années, abaissé l’âge de l’instruction obligatoire, imposé la vaccination obligatoire pour l’inscription à l’école, renforcé le niveau de formation des professeurs et augmenté le niveau d’exigence tant en matière disciplinaire (éducation physique et sportive…) que sur l’éducation à la santé, à la sexualité et à l’égalité femme/homme notamment, et que cette politique éducative puisse être contournée sur une simple décision des parents de recourir à l’instruction dans la famille » ([258]).

Si les intentions du gouvernement de l’époque paraissent donc relativement claires, les rapporteurs se sont cependant interrogés sur l’existence d’objectifs chiffrés de réduction des effectifs d’enfants instruits en famille qui auraient pu être assignés aux académies.

Au moins deux éléments justifient en effet un tel questionnement.

D’une part, on ne peut que relever les propos de la directrice générale de l’enseignement scolaire, Caroline Pascal, devant la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale en septembre 2024, affirmant que le ministère avait des « résultats par rapport aux objectifs qui avaient été portés, c’est-à-dire de réduire notamment la très forte hausse qu’il y avait eu après le covid. Nous étions en 2018-2019 à 35 000 élèves en instruction en famille. Nous sommes passés à 72 000 élèves à la sortie du covid, et revenus aujourd’hui à 35 000 élèves. C’est un point important parce que je crois que nous retrouvons l’étiage habituel des choix que les familles ont toujours fait ou ont traditionnellement fait d’instruction en famille » ([259]).

D’autre part, certains représentants des organisations professionnelles des inspecteurs pédagogiques auditionnés ont ouvertement mentionné la possibilité d’un pilotage par indicateurs par des Dasen, qui se seraient fixé des objectifs chiffrés d’autorisation, les conduisant en conséquence à refuser des dossiers afin d’atteindre des « quotas » ([260]). Ont été expressément évoquées des « consignes données ou perçues par les Dasen » visant à limiter le nombre des autorisations.

Cela étant, aucune information matérielle n’est venue confirmer l’existence d’objectifs chiffrés à destination des recteurs et               des Dasen. À cet égard, les réponses des académies auditionnées ont été unanimes : nul objectif chiffré ni jauge n’ont été fixés, ni par les services centraux, ni par les services académiques ; chaque dossier est étudié de manière spécifique, au cas par cas.

Mais l’inexistence d’objectifs chiffrés assignés aux services académiques ne signifie pas l’absence de consignes transmises aux recteurs et à leurs équipes, notamment à travers les réunions de recteurs mensuelles. Défendu par le ministre de l’éducation nationale Jean-Michel Blanquer et relayé par les responsables de l’administration centrale, l’objectif de prioriser la scolarisation et de réduire l’instruction en famille jusqu’à – pour reprendre l’expression de la directrice générale – « l’étiage habituel des choix que les familles ont toujours fait », conjugué au manque d’expérience des équipes académiques sur ces questions, de surcroit dans un cadre juridique relativement flou ouvrant une part assez large à l’interprétation ([261]), a probablement conduit à des comportements « malthusiens » dans certains départements. Cela a donc pu aboutir à une lecture stricte de la loi par des Dasen de bonne foi, et se traduire par un nombre important de refus appliqués à des demandes pourtant bien documentées.

Il ressort des auditions le sentiment que certaines demandes d’IEF ont été refusées car aucun élément ne prouvait l’impossibilité d’une scolarisation. Or, ce type de raisonnement est en parfaite contradiction tant avec l’esprit qu’avec la lettre de la loi laquelle impose à l’administration d’agir dans l’intérêt supérieur de l’enfant, sans présupposer in abstracto que la scolarisation est la meilleure des solutions (voir infra). Pour les rapporteurs, au-delà de l’élément culturel qui mène les personnels de l’éducation nationale, souvent en toute bonne foi, à privilégier la scolarisation, il est par ailleurs fortement probable que le constat de l’impossibilité pour les services de l’État d’assurer efficacement le contrôle pédagogique de milliers d’enfants supplémentaires a conduit le ministère à limiter autant que possible le nombre d’enfants en IEF (voir infra). De fait, la conjonction de ces deux facteurs culturel et matériel s’est traduite par une interprétation très restrictive de la loi du 24 août 2021.

C.   Les effets du passage du régime de la déclaration à celui de l’autorisation

La mise en œuvre de la réforme, entrée en vigueur à compter de la rentrée scolaire 2022 et pleinement effective à partir de la rentrée 2024, a contraint les services de l’État ainsi que les familles à s’adapter à la nouvelle procédure de demande d’autorisation.

La mise en place du régime d’autorisation a provoqué de profonds changements pour les services de l’État, qui doivent désormais traiter l’ensemble des demandes d’autorisation reçues entre le 1er mars et le 31 mai, dans un délai de deux mois à compter de leur réception. L’activité de contrôle n’a toutefois évolué qu’à la marge, les contrôles n’ayant pas été réformés par la loi du 24 août 2021 précitée. De plus, la mise en place d’une procédure d’autorisation administrative a conduit à la création d’un contentieux portant sur les refus de délivrer une autorisation émise par l’administration.

Par ailleurs, le passage du régime déclaratif au régime d’autorisation a été vécu comme un véritable bouleversement de la part des familles. La simple déclaration a été remplacée par un dossier de demande d’autorisation très fourni, devant comprendre de nombreux justificatifs. Pour le motif 4 notamment, la constitution du dossier étayant le projet pédagogique envisagé par la famille représente une charge de travail conséquente pour les responsables de l’enfant.

Enfin, la mise en œuvre de la réforme a également provoqué des effets de bord perçus comme indésirables. D’une part, le passage de la déclaration à la demande d’autorisation et la restriction de l’instruction aux quatre motifs définis à l’article L. 131-5 du code de l’éducation ont conduit certaines familles à poursuivre l’instruction de leurs enfants sans autorisation. Certaines de ces familles considèrent cette poursuite illégale de l’IEF comme un acte de résistance, s’inscrivant dans le cadre de la désobéissance civile. D’autres ménages continuent d’instruire leurs enfants à domicile tout en restant « hors des radars » de l’éducation nationale. D’autre part, la réduction brutale du nombre d’enfants instruits en famille a eu pour effet de contracter la demande de contenus pédagogiques dispensés par des organismes privés d’enseignement à distance, éprouvant fortement ces derniers.

1.   Pédagogie, adaptation, formation : quel pilotage de la part de la Dgesco ?

L’introduction d’une nouvelle étape d’analyse des dossiers de demande d’autorisation de l’instruction en famille a nécessité la mobilisation et la formation de nouveaux agents au sein des services académiques pour traiter les demandes et les recours administratifs formés contre les décisions de refus d’autorisation. Les familles ont également dû s’adapter à la nouvelle procédure et trouver les ressources pour constituer les dossiers de demande, parfois complexes.

a.   Une réforme synonyme de nouvelles missions pour les services académiques

1.   Un réseau de « référents IEF » en poste dans tous les services départementaux

Un pilotage national a été mis en œuvre par le ministère de l’éducation nationale afin d’accompagner les services académiques dans le déploiement du dispositif de l’autorisation d’instruction dans la famille et d’harmoniser le traitement des demandes d’autorisation.

Tout d’abord, des référents académiques et départementaux chargés du suivi de l’instruction en famille (dits « référents IEF ») ont été désignés, parmi les personnels exerçant des missions d’inspection. Leur rôle consiste à mettre en place des outils de pilotage afin d’avoir une vision départementale de l’évolution quantitative des effectifs d’enfants instruits dans la famille, accompagner les personnes chargées du contrôle de l’instruction dans la famille et assurer des remontées d’information au niveau national. Les référents accompagnent également les familles dans le cadre de leur demande d’autorisation. Les référents IEF sont des inspecteurs de l’éducation nationale (IEN) ou des inspecteurs du second degré exerçant à temps plein au sein des services départementaux de l’éducation nationale.

Un réseau national des référents IEF a par conséquent été mis en place. Au début de chaque année civile, la Dgesco a organisé des visioconférences réunissant les référents IEF afin de préparer les campagnes de dépôt des demandes d’autorisation d’instruction en famille débutant le 1er mars.

2.   De nouvelles missions au sein des services académiques et départementaux

La réforme a conduit à faire évoluer les missions des agents des services académiques. Alors que le précédent régime déclaratif ne nécessitait qu’un enregistrement administratif des déclarations d’instruction dans la famille, les services doivent désormais étudier tous les dossiers de demande d’autorisation – auparavant, seules les demandes d’instruction au Cned réglementé étaient analysées au sein des DSDEN – et instruire les dossiers portés à la connaissance des commissions devant lesquelles sont formés les Rapo exercés contre les décisions de refus. Comme l’indiquent les représentants du rectorat de Bordeaux, « cette évolution implique une analyse individualisée de chaque dossier au regard des critères légaux, la vérification des pièces justificatives, l’appréciation des situations propres aux enfants, la rédaction de décisions juridiquement motivées » ([262]).

Les postes administratifs des directions départementales ont subi une forte hausse de leur activité, concentrée sur les deuxième et troisième trimestres de chaque année civile : les services reçoivent les dossiers de demande lors de la campagne annuelle du 1er mars au 31 mai et disposent d’un délai de deux mois pour apporter une réponse, soit jusqu’au 31 juillet maximum pour les derniers dossiers reçus. Les services doivent également traiter les recours administratifs formés contre les décisions de refus, qui doivent être formulés dans un délai de deux semaines à compter de la réception de la décision contestée. Les commissions devant lesquelles sont formés les recours doivent par la suite être réunies dans un délai maximal d’un mois à compter de la réception du recours. Comme l’indique l’académie de Bordeaux : « Des Rapo sont reçus toute l’année mais le pic d’activité en matière de dossiers à examiner et de décisions à envoyer se situe entre mai et septembre. Le rejet de certains Rapo donne parfois lieu à un contentieux traité au niveau des affaires juridiques. La DAJ [direction des affaires juridiques] a donc dû se mobiliser pour assurer un appui réglementaire, aux DSDEN notamment, sur l’instruction des demandes en pré-contentieux et faire face à l’accroissement du nombre des requêtes contentieuses, notamment en période estivale » ([263]).

Ces nouvelles missions ont entraîné des restructurations internes des services et des créations de postes. Les représentants de l’académie de Nancy‑Metz, auditionnés par les rapporteurs, ont ainsi indiqué qu’il « a été nécessaire de mettre en place une nouvelle organisation au sein de la division de l’organisation scolaire (DOS) pour gérer cette nouvelle mission. Les missions d’un gestionnaire de catégorie B ont été modifiées afin d’intégrer le traitement du dossier IEF. L’académie s’est vue dotée de 2 postes d’IEN spécifiquement mobilisés sur l’IEF » ([264]). À Bordeaux, le pilotage académique est assuré par un inspecteur d’académie‑inspecteur pédagogique régional (IA-IPR), accompagné d’un coordonnateur académique et de deux inspecteurs de l’éducation nationale qui se consacrent à temps plein à l’instruction en famille. L’académie de Versailles a pour sa part créé un service spécifique, rattaché à la division des établissements d’enseignement privés.

L’apparition de nouvelles missions s’accompagne d’une nécessaire exigence de formation des nouveaux membres du personnel chargés du traitement des dossiers et de procédures de recours. Or, la formation des agents semble être un impensé de la mise en œuvre de la réforme. La Dgesco admet ainsi que « le recrutement s’est fait rapidement après le vote de la loi, avec un renforcement des effectifs au sein des académies pour couvrir les postes nécessaires. Ces nouveaux personnels ont toutefois dû être formés sur le sujet "sur le tas", car les recrutements ne pouvaient pas être réalisés de manière instantanée. Les référents sont ainsi montés en compétences au fur et à mesure qu’ils prenaient part à la mise en œuvre de la loi » ([265]). Les rapporteurs s’étonnent de cette absence de formation des agents, dont l’analyse est pourtant décisive pour le quotidien des enfants et de leurs familles.

Si le passage du régime déclaratif au régime d’autorisation a eu pour conséquence de créer de nouvelles missions d’analyse et de traitement des dossiers et des procédures de recours, la baisse du nombre d’enfants instruits en famille a mécaniquement conduit à une diminution du nombre de contrôles pédagogiques. L’académie de Bordeaux reconnaît ainsi que « la diminution du nombre d’autorisations accordées a entraîné une baisse du nombre d’enfants instruits en famille et, par conséquent, une diminution du volume des contrôles pédagogiques. Les moyens ainsi dégagés ont permis de renforcer la qualité des contrôles réalisés, de développer des outils d’évaluation harmonisés et d’améliorer la formation des personnels chargés de ces contrôles » ([266]).

3.   Un appui technique et juridique de la part de la Dgesco

La Dgesco a indiqué aux rapporteurs qu’un tableau récapitulatif des données chiffrées de l’année scolaire en cours relatives à l’IEF par académie avait été transmis aux recteurs d’académie en janvier 2024, février 2025 et mars 2026. Ce tableau est accompagné d’une « mise en perspective par rapport à la synthèse nationale afin d’aider les académies à assurer une équité et harmoniser le traitement entre toutes les demandes au sein de l’académie » ([267]).

Par ailleurs, la Cour des comptes indique que la direction des affaires juridiques du ministère de l’éducation nationale a apporté un appui renforcé aux services interacadémiques. En complément des modèles de courriers transmis dès 2022 aux services académiques, un nouveau guide destiné aux services a été conçu, comprenant 26 fiches incluant des courriers-type et des récapitulatifs des procédures à mettre en œuvre pour traiter les dossiers. Le guide a été diffusé via la plateforme Pléiade et transmis aux référents académiques et départementaux au début du mois de février 2025, succédant au précédent vademecum qui datait de 2020. La Dgesco indique que « ce guide a pour objet d’accompagner les services académiques dans le traitement des demandes d’autorisation d’instruction dans la famille ainsi que dans le contrôle pédagogique et le suivi des enfants autorisés à être instruits dans la famille » ([268]). Le document a fait l’objet d’une mise à jour en janvier 2026 afin de tenir compte de récentes évolutions jurisprudentielles. L’association Led’A a indiqué aux rapporteurs avoir demandé au ministère de l’éducation nationale la transmission de ce guide, qui lui a été refusée malgré un avis positif de la Cada – cette dernière ayant indiqué que « ces éléments étaient communicables au public » ([269]).

La Dgesco a également transmis aux référents académiques et départementaux le guide juridique relatif au rôle des acteurs locaux dans le cadre de l’instruction dans la famille, rédigé conjointement avec la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur, à la fin du mois d’août 2024. Ce guide a été rendu public sur le site collectivites-locales.gouv.fr ainsi que sur les sites internet de certains rectorats mais est difficilement accessible aux usagers car très peu mis en valeur en ligne.

Les rapporteurs constatent que la publication de ces guides n’est intervenue qu’à compter de 2024, soit plus d’un an après l’entrée en vigueur de la réforme. Ils regrettent que ces guides n’aient pas pu bénéficier aux services académiques en charge de l’étude des demandes d’autorisation dès la rentrée scolaire 2022 et pendant la majeure partie de la période de transition.

Ainsi, si la mise en place d’un réseau de référents IEF a permis de favoriser une coordination au sein des académies, les rapporteurs observent, comme la Cour des comptes, qu’aucun référentiel commun susceptible d’harmoniser les décisions n’a été déployé par la Dgesco. Le pilotage de la réforme par la Dgesco se révèle incomplet : si des actions ont été mises en œuvre afin d’accompagner les services départementaux de l’éducation nationale, le manque de formation du personnel consacré à l’analyse des dossiers et l’absence de construction d’un référentiel commun n’ont pas répondu aux besoins des académies.

b.   De nouvelles obligations pour les familles

La réforme a été vécue par les familles assurant l’instruction de leur enfant comme un véritable bouleversement. À la simple déclaration annuelle, éventuellement accompagnée d’une demande d’inscription au Cned réglementé s’est substitué une nouvelle procédure, bien plus lourde.

L’association S’instruire en Pays de la Loire indique que « Pour tout motif, le régime de demande d’autorisation implique une grande charge administrative supplémentaire aux enjeux majeurs, générant une charge émotionnelle conséquente et délétère pour les familles » ([270]). S’agissant du motif 4, l’association indique que la constitution du dossier représente « un travail colossal pour les parents instructeurs qui passent de nombreuses heures chaque année à rédiger leur projet, au détriment du temps passé avec leurs enfants, et ce par contrainte ».

Lors de son audition par les rapporteurs, la Dgesco a indiqué avoir procédé à la réécriture du guide relatif à l’IEF, désormais consultable sur le site internet education.gouv.fr. Si les rapporteurs ne sous-estiment pas l’utilité de ces guides, ils s’interrogent sur leur notoriété. L’association Unie indique que « Nous ne sommes pas certains que toutes les familles en IEF aient connaissance de l’existence de ces guides qui peuvent pourtant les aider à comprendre les attentes de l’administration. Un lien vers ces guides ou la page ci-dessus, inséré dans les courriers des demandes d’autorisation, pourrait être un moyen efficace de les diffuser au plus grand nombre. S’agissant de ces guides, ils sont utiles pour certains aspects techniques mais sont insuffisants pour garantir une application claire, homogène et sécurisée du droit à l’IEF » ([271]).

Les familles se tournent ainsi très largement vers le milieu associatif pour être correctement informées, voire pour solliciter de l’aide dans la constitution des dossiers de demande d’autorisation. L’association S’instruire en Pays de la Loire a indiqué aux rapporteurs que l’aide à la constitution des dossiers est le premier objet de demande de la part des familles, un constat corroboré par les nombreuses associations auditionnées par les rapporteurs.

2.   Des effets collatéraux désastreux

La réforme a eu pour conséquence de provoquer deux effets de bord : d’une part, certaines familles ayant autrefois déclaré instruire leurs enfants dans la famille poursuivent cette pratique sans autorisation ; d’autre part, la baisse du nombre d’enfants en IEF depuis 2022 a fortement fragilisé le secteur de l’enseignement privé à distance.

Ces situations conduisent les rapporteurs à s’interroger : le passage au régime d’autorisation a-t-il conduit des familles ayant déclaré instruire leurs enfants en famille par le passé et se soumettant aux contrôles à poursuivre l’IEF sans autorisation ? La loi du 24 août 2021 aurait-elle eu effet contraire à son objectif de mieux encadrer l’instruction en famille en poussant des familles à instruire leurs enfants irrégulièrement, sans être repérées, et par conséquent contrôlées ?

a.   Des familles refusant de demander une autorisation à la suite de la réforme

Qu’elles soient opposées par principe au fait de demander l’autorisation d’instruire leur enfant en famille ou découragées à la suite de plusieurs refus, perçus comme injustifiés, certaines familles débutent ou poursuivent l’instruction de leur enfant dans la famille sans autorisation.

Certaines familles revendiquent ce refus de se plier à l’obligation de demande d’autorisation. Un véritable mouvement de désobéissance civile ([272]) s’est constitué à la suite de la réforme, vécue comme une rupture de confiance de l’État envers les pratiquants de l’IEF. Le mouvement Enfance libre, créé en 2022, réclame ainsi le retour à un régime déclaratif. Ses représentants indiquent que leur action « repose d’abord sur la constitution d’un mouvement collectif de familles et de citoyens acceptant de s’exposer publiquement aux conséquences administratives, financières et judiciaires liées à cette démarche, afin de rendre visibles les effets concrets de la restriction de l’instruction en famille sur les familles concernées » ([273]). Les représentants du mouvement ont indiqué qu’il n’existait pas de courant de désobéissance civile avant 2022. Aujourd’hui, 130 familles appartiennent au mouvement, qui a compté, depuis sa création, 193 membres.

Parmi ces familles, une minorité de militants « refusent par principe le régime actuel d’autorisation préalable, et assument une stratégie visant à faire émerger des procès médiatisés, conçus comme des espaces de visibilité publique et de confrontation politique autour de la question de la liberté d’instruction » ([274]). La majorité des familles est constitué de parents ayant entrepris des démarches de demande d’autorisation et entrés en désobéissance civile à la suite de refus ou de parcours complexes. Ces familles considèrent que la désobéissance civile est l’une des stratégies les plus efficace pour alerter sur les conséquences de la réforme. Leur fédération au sein du mouvement d’une part permet une meilleure visibilité des actions et, d’autre part, garantit un cadre d’entraide et de solidarité face aux conséquences administratives, financières, sociales et psychologiques que peut entraîner leur situation. Les familles engagées sont clairement identifiées sur le site internet du mouvement et y publient une déclaration d’entrée en désobéissance civile, adressée aux services académiques de leur département.

Enfance libre indique que 63 familles ont cessé leur engagement depuis la création du mouvement. Certaines ont rescolarisé leur enfant, d’autres ont obtenu une autorisation d’instruire leur enfant en famille. Quelques rares familles ont quitté le territoire national pour s’installer à l’étranger.

Il est également probable que certaines familles refusent de demander l’autorisation d’instruire en famille et poursuivent l’instruction de leur enfant à domicile, sans revendiquer leur action. L’identification de ces familles est alors extrêmement complexe, notamment lorsque l’enfant n’a pas été précédemment instruit en famille sous le régime déclaratif ou scolarisé au sein d’un établissement scolaire. Les rapporteurs s’interrogent ici sur l’effet contreproductif de la loi : en voulant encadrer plus fermement l’IEF, le gouvernement a pu inciter certaines personnes à se soustraire totalement au contrôle de l’éducation nationale. Ces familles qui déclaraient leur enfant et se soumettaient aux contrôles pédagogiques sont désormais en dehors des radars de l’éducation nationale, sans aucune garantie que le droit à l’instruction des enfants soit bien respecté. Il est également possible de concevoir que certaines familles, particulièrement visées par les dispositions de la loi du 24 août 2021 en raison de comportements considérés comme séparatistes, se soient immédiatement soustraites au régime d’autorisation pour poursuivre l’instruction en famille illégalement, ou aient déménagé à l’étranger afin d’y trouver des régimes d’IEF plus souples.

b.   Des organismes privés d’enseignement à distance pénalisés par la réforme

Les organismes d’enseignement à distance auditionnés par les rapporteurs ont unanimement constaté une fragilisation du secteur à la suite de la réforme, en raison de la diminution du nombre d’enfants instruits en famille hors Cned réglementé.

Les Cours Valin et les Cours académiques de France indiquent ainsi avoir constaté une diminution de leurs effectifs d’élèves de l’ordre de 70 % des inscrits depuis la mise en œuvre de la réforme. Le secteur de l’enseignement à distance est marqué par cette baisse de la demande, qui a conduit certains établissements historiques à fermer leurs portes, à l’instar de l’école Ker Lann ou de Hattemer Academy. Le Collectif Cedre a par ailleurs indiqué aux rapporteurs que la diminution des effectifs a contraint l’organisation à se restructurer et à diminuer de moitié les équipes pédagogiques et administrative. La Fnep fait état de situations critiques, révélant que certains établissements « sont aujourd’hui au bord de l’arrêt de leur activité, à bout de réserves et avec des finances exsangues » ([275]). La fédération dénonce l’absence de considération des organismes d’enseignement à distance et reproche à la loi du 24 août 2021 d’avoir manqué sa cible, atteignant « des acteurs solides et sérieux, et [fragilisant] ceux qui restent et continuent leur activité comme ils l’ont toujours dans le cadre du respect des valeurs républicaines. Le législateur et l’administration dans l’application qu’elle a fait de la loi ont organisé la disparition d’un outil éducatif d’enseignement à distance unique au monde » ([276]). Pour les structures auditionnées, la situation actuelle résulte de l’assimilation entre instruction en famille et enseignement à distance, faisant supporter au second les supposés torts du premier. Les rapporteurs soulignent par ailleurs que les établissements d’enseignement à distance ont permis à de très nombreux enfants de ne pas souffrir d’une discontinuité de leurs apprentissages pendant la crise sanitaire du covid-19.

Les différents organismes auditionnés ont également signalé aux rapporteurs qu’une concurrence presque déloyale était instillée par les services de l’État, en faveur du Cned. La Fnep indique ainsi que, pour les trois premiers motifs, « les courriers d’autorisation émis par les DSDEN mentionnent explicitement que cet accord vaut avis favorable pour une inscription au Cned réglementé (gratuit pour les familles), y compris quand les familles ont mentionné dans la zone du Cerfa prévue à cet effet qu’ils ont prévu de s’inscrire dans un EAD [établissement d’enseignement à distance] privé » ([277]). Cette spécification est perçue par les établissements comme une « forme de "détournement" des familles vers le Cned, également en perte d’élèves » ([278]). Si les rapporteurs sont sensibles à la situation des organismes d’enseignement à distance, ils considèrent que la mention de la gratuité de l’inscription au Cned réglementé pour les motifs 1 à 3 demeure une information utile à transmettre aux familles.

Enfin, contrairement aux familles qui ont recours à l’offre réglementée du Cned, celles qui font appel à des établissements d’enseignement à distance sont soumises à un contrôle pédagogique annuel. Les structures s’interrogent ainsi sur la pertinence de ce double standard, n’émettant aucune objection à collaborer avec les services de l’éducation nationale pour assurer le contrôle du respect de l’obligation d’instruction et de l’assiduité dans les mêmes conditions que le Cned.

Inquiets des répercussions de la réforme sur les organismes d’enseignement à distance, les rapporteurs proposent par conséquent de mieux intégrer ces structures au processus de contrôle pédagogique. Ils recommandent ainsi de faire des établissements d’enseignement à distance de véritables acteurs des contrôles en leur donnant les moyens de signaler les défauts d’assiduité et les suspicions de rupture d’instruction aux services départementaux dont relèvent les enfants concernés. Cette proposition vise à rétablir la confiance entre ces organismes, dont l’utilité et la qualité sont démontrées, et les services de l’État. Cet appui sur les organismes d’enseignement à distance pourrait également réduire le poids de certains contrôles.

Par ailleurs, alors que les organismes privés d’enseignement à distance français sont déclarés auprès des services de l’État, ils voient émerger, avec inquiétude, de nouvelles plateformes numériques proposant des services à distance, ainsi qu’une offre émanant d’organismes établis à l’étranger, échappant à tout contrôle. La prolifération d’organismes proposant des contenus éducatifs de nature séparatiste, en contradiction totale avec les principes de la République constitue un risque réel pour le secteur. Le Collectif Cedre précise ainsi que certaines familles font aujourd’hui le choix d’inscrire leurs enfants dans des établissements implantés à l’étranger « notamment pour les raisons idéologiques ou religieuses mises en avant par ces organismes qui échappent clairement au régime de déclaration et de conformité des contenus pédagogiques » ([279]), comme les établissements rigoristes Pazapa ou Eve éducation. Ces établissements semblent échapper à toute vigilance, en dépit des interrogations sur la compatibilité de leur enseignement avec les principes républicains. La Fnep indique à cet égard que « Aucune instance de l’État n’a été en mesure de prendre ce sujet sérieusement jusqu’à envisager une interdiction d’accès à ces sites depuis le territoire national, malgré de nombreux signalements » ([280]). Les représentants des organismes d’enseignement à distance entendus craignent que la « casse » du secteur français provoquée par la réforme, dont résulte une baisse de l’offre nationale, ne conduise à un report de la demande vers ce type d’organismes étrangers non contrôlés et dont les enseignements ne sont pas conformes aux standards français.

Recommandation n° 7 : faire des organismes d’enseignement à distance déclarés des acteurs du contrôle du respect de l’obligation d’instruction en leur donnant les moyens de signaler des carences d’instruction.

D.   Un coût de la réforme difficile à estimer

Le passage d’un régime déclaratif à un régime d’autorisation a entraîné de nouveaux coûts pour les services de l’État en raison du surplus d’activité occasionné par l’étude des dossiers de demande d’autorisation d’instruction en famille, la préparation et la réunion des commissions devant lesquelles ont formés les Rapo et la gestion des contentieux afférents.

1.   L’IEF, un mode d’instruction plus coûteux par nature ?

Il est complexe d’estimer le coût annuel de l’instruction en famille, dont les dépenses sont incluses dans la Dépense intérieure d’éducation (DIE), aux côtés de l’ensemble des dépenses du système éducatif. Comme le relève la Cour des comptes, « À la différence de la scolarisation dans un établissement d’enseignement public ou privé sous contrat, les dépenses publiques relatives à l’instruction dans la famille sont liées aux coûts de l’administration et de contrôle, et dans une moindre mesure aux activités d’enseignement. […] Le compte de l’éducation ne permet donc pas d’identifier la part des dépenses publiques mobilisées pour l’instruction dans la famille » ([281]).

De même, le coût d’un enfant instruit en famille est ainsi difficilement identifiable, à la différence de la dépense moyenne par élève, estimée par l’Insee à 9 080 euros par an pour le premier degré et 11 660 euros par an pour le second degré en 2024 ([282]). Si les enfants instruits en famille n’occasionnent pas de coûts liés aux activités d’enseignement, à l’exception de ceux inscrits au Cned réglementé, le traitement des dossiers et l’organisation des contrôles constituent des dépenses administratives conséquentes au sein des rectorats. Christophe Foltzenlogel, juriste au Centre européen pour le droit et la justice (CEDJ) auditionné par les rapporteurs a toutefois indiqué que la dépense moyenne d’en enfant scolarisé devait être mis en perspective avec le coût d’un enfant instruit en famille pour l’État, qui « ne représente un coût que d’environ 500 euros par le coût d’une demi-journée de contrôle » ([283]).

Néanmoins, compte tenu de la dissémination des enfants instruits en famille sur le territoire national, le coût marginal de leur scolarisation – c’est-à-dire le coût d’un enfant supplémentaire dans un établissement – est relativement faible. La Dgesco a ainsi précisé aux rapporteurs que les rescolarisations occasionnées par la réforme ont été effectué à moyens constants au sein des différentes académies. En effet, si le nombre d’élèves en IEF a chuté, au niveau national, de 16 622 élèves entre les années scolaires 2021-2022 et 2022-2023, il n’a diminué que de quelques centaines élèves par département. Ce constat avait également été établi par la Cour des comptes, qui avait relevé que « pour 96 départements, il s’agirait de scolariser en moyenne un enfant par établissement du premier degré et moins de trois par établissement du second degré […]. Il est très peu probable que la rescolarisation comme la déscolarisation des enfants instruits dans la famille influencent les mesures de carte scolaire (fermeture ou ouverture de classes). Les effets sur les prévisions d’effectifs d’élèves et sur les moyens alloués aux établissements sont non significatifs. À ce titre, les rectorats visités ont également indiqué que, les rescolarisations, dispersées sur l’ensemble du territoire, ont été effectuées à moyens constants » ([284]).

Enfin, certains acteurs associatifs regrettent l’absence de prise en compte de la dépense publique évitée par l’instruction en famille – et par conséquent l’absence de comptabilisation du coût total des rescolarisations occasionnés par la réforme. L’association Led’A indique ainsi avoir « identifié un certain nombre de frais individuels qui ne reposent pas nécessairement sur le ministère de l’Éducation nationale mais demeurent un poids financier pour la société, lié à la scolarisation forcée » ([285]) tels que la multiplication des contentieux devant les tribunaux administratifs, les multiples saisines du Médiateur de l’éducation nationale et du Défenseur des droits, les frais liés à la prise en charge des élèves en situation de handicap (mise à disposition d’un AESH, matériel spécialisé, etc.), le forfait communal, les frais liés à la restauration collective et aux activités périscolaires, les frais liés au matériel scolaire et aux fournitures ou encore le versement de l’allocation de rentrée scolaire.

Les rapporteurs partagent le constat du secteur associatif : la dépense publique « évitée » doit être estimée afin de proposer un aperçu transparent et complet de ce que représente l’IEF.

2.   Un coût de la réforme difficile à estimer car reposant sur les seuls moyens supplémentaires accordés aux rectorats

Le coût de la réforme se calcule en fonction de la dépense supplémentaire occasionnée par le changement de régime, par rapport à ce qu’aurait produit le maintien du régime déclaratif. Seuls les moyens supplémentaires sont connus, les conséquences des restructurations des services académiques sur les autres missions dévolues aux rectorats n’ayant pas été examinées.

a.   L’étude d’impact du projet de loi n’a qu’imparfaitement estimé la dépense publique supplémentaire occasionnée par la réforme

L’étude d’impact du projet de loi CRPR indique que la rescolarisation de 29 000 enfants (chiffre alors anticipé par les services de l’État) se traduirait en :

– 19 200 élèves supplémentaires dans le premier degré public, soit un coût brut évalué à 840 équivalents temps plein (ETP) ;

– 5 250 élèves supplémentaires dans le second degré public, soit un coût brut évalué à 337 ETP ;

– 3 140 élèves supplémentaires dans le premier degré privé sous contrat, soit un coût brut évalué à 125 ETP.

– 1 410 élèves supplémentaires dans le second degré privé sous contrat, soit un coût brut évalué à 56 ETP.

L’étude indique néanmoins que « la baisse démographique concomitante du nombre d’élèves et la répartition de ces mouvements sur un nombre très important de classes limiteront les ouvertures de classes et le besoin réel d’emplois supplémentaires à un volume qui peut être évalué à un maximum de 420 emplois » ([286]) pour le premier degré public. Les besoins « nets » pour le second degré public et pour le secteur privé sous contrat ne sont toutefois pas détaillés.

Le surcoût lié à la scolarisation des élèves dans des établissements privés sous contrat était estimé, pour l’État et les collectivités territoriales à 2,8 millions d’euros pour le premier degré et à 0,85 million d’euros pour le second degré en raison de l’augmentation du montant total du forfait communal.

Il a également été prévu que le versement de l’allocation de rentrée scolaire à ces 29 000 enfants conduirait à une dépense supplémentaire de 6,25 millions d’euros par an.

Enfin, il avait été estimé que la scolarisation de ces 29 000 élèves provoquerait des dépenses supplémentaires pour les collectivités territoriales, sur les postes hébergement, restauration et transport. C              ompte tenu de la croissance démographique des effectifs attendue dans le second degré à la rentrée scolaire 2021, l’étude d’impact indiquait que « seul demeurerait un surcoût "net" potentiel au titre du second degré public, qui peut être évalué à environ 12,6 millions d’euros » ([287]).

Les rapporteurs relèvent avec amertume que l’étude d’impact ne proposait aucune estimation des dépenses supplémentaires supportées par les services administratifs, se bornant à indiquer que « La réduction du nombre d’enfants concernés par la nouvelle procédure d’autorisation de l’instruction dans la famille entraînera une baisse substantielle du nombre de contrôles pédagogiques à réaliser par les services académique » et que l’examen des dossiers occasionnera une charge de travail supplémentaire.

b.   La difficile estimation du surcoût induit par la réforme

Tout d’abord, l’augmentation substantielle du nombre d’enfants instruits en famille lors de la période précédant la réforme a conduit à une augmentation du nombre de contrôles, dont le volume a été multiplié par sept entre l’année scolaire 2007-2008 et l’année scolaire 2018-2019 sans que de nouveaux moyens soient alloués aux académies. La Cour des comptes estime qu’« à raison de 200 jours d’inspection par an, les ressources d’inspection qui ont été mobilisées en 2021-2022 sont évaluées à 91,7 ETP d’inspecteurs du premier degré et 34,1 ETP d’inspecteurs du second degré, soit respectivement 6,7 % des emplois d’inspecteurs du programme 140 et 1,9 % des emplois d’inspecteurs du programme 141. Le coût des ressources d’inspection mobilisées en 2021 est ainsi estimé à 13,7 millions d’euros » ([288]). La baisse du nombre de contrôles à la suite de la réforme a permis de réduire la tension sur les effectifs en charge des contrôles, au bénéfice de la qualité de ces derniers.

La Dgesco a indiqué aux rapporteurs que 80 emplois d’inspecteurs, dont 60 inspecteurs de l’éducation nationale et 20 inspecteurs du second degré ont été créés pour la mise en œuvre de la réforme. Pour la Cour des comptes « Les emplois créés correspondent à un ratio de 632 enfants âgés de 3 à 10 ans par inspecteur du premier degré et 711 enfants âgés de 11 à 16 ans par inspecteur du second degré » ([289]).

Au-delà de l’attribution de nouveaux effectifs, les académies ont été contraintes à restructurer leurs services afin de remplir leurs nouvelles missions, en affectant davantage d’ETP à l’examen des dossiers et à la réunion des commissions chargées de statuer sur les Rapo. Les inspecteurs ainsi affectés ont par conséquent disposé de moins de temps à consacrer à leurs autres missions d’inspection et de suivi des enseignants.

Ainsi, à Bordeaux, la réorganisation des services nécessaire pour absorber l’instruction des dossiers s’est faite à moyens administratifs constants mais deux postes d’IEN et un poste d’IA-IPR ont été créés dans l’académie. Si les services se sont réorganisés, l’académie note que la réforme mobilise environ 6 ETP, et sollicite particulièrement le directeur académique des services.

Le rectorat de Versailles a déclaré que l’équivalent de 6 ETP sont mobilisés parmi les IEN et 4,5 ETP parmi les inspecteurs du second degré ainsi que 5 à 6 ETP pour la gestion administrative. L’académie de Nancy-Metz indique que la réforme a créé une surcharge de travail en 2022 ainsi qu’en 2024, lors de la fin de la période transitoire. Cette charge accrue n’a toutefois pas été compensée et « la gestion de l’IEF est pleinement intégrée dans l’organisation des missions des uns et des autres sans coût supplémentaire » ([290]).

Enfin, l’un des rectorats auditionnés par les rapporteurs a indiqué que les commissions devant lesquelles sont formés les Rapo, représentent un certain coût pour les services, en ce qu’elles immobilisent de nombreux agents : « Le "coût" pour les personnels du rectorat peut être chiffré comme suit, en "temps de fonctionnaire" alloué : nombre de commissions Rapo par an (13 en 2024-2025 ; 11 en 2025-2026) x nombre de participants (quorum à 3 participants) x durée de la commission (entre 0 – pas de dossier – à 2 heures) » ([291]).

Ainsi, il n’existe à ce jour aucun chiffrage précis du coût de la réforme pour les services de l’État : si les moyens supplémentaires accordés aux rectorats sont connus, ni les effets des restructurations internes, ni les conséquences de l’attribution de nouvelles missions n’ont été rigoureusement estimés.

c.   Les conséquences de la réforme sur le financement du Cned réglementé

Le passage du régime déclaratif au régime de demande d’autorisation n’a pas contribué à faire chuter de façon significative les effectifs d’enfants inscrits au Cned réglementé (voir supra). La Cour des comptes indique que le coût complet des formations en classe complète réglementée est évalué à 27,4 millions d’euros en 2022, soit près d’un quart des moyens dont disposait le Cned cette année-là.

La subvention pour charge de service public du Cned s’élève à 28,9 millions d’euros pour 2026. Celle-ci s’élevait à 32,7 millions d’euros en 2022, 33,8 millions d’euros en 2023, 37,7 millions d’euros en 2024 et 30,8 millions d’euros en 2025.  

La seule conséquence notable de la réforme porte sur l’offre commerciale du Cned, les inscriptions en classe complète libre ayant diminué depuis la réforme. L’étude d’impact annexée au projet de loi avait envisagé une telle baisse, indiquant que la perte de recettes devrait être compensée par une augmentation de la subvention pour charge de service public.

3.   Quel coût pour les familles ?

Le coût de l’IEF est difficile à estimer pour les familles mais peut s’avérer très significatif : l’instruction d’un enfant à domicile est synonyme de renoncement à un salaire, le parent instructeur ne pouvant continuer à exercer une activité professionnelle, à moins que l’enfant soit instruit par quelqu’un n’appartenant pas à la cellule familiale. Pour les enfants ‘qui ne sont pas éligibles au Cned réglementé, la souscription à l’offre libre du Cned ou à une offre d’enseignement auprès d’un organisme privé peut représenter plusieurs milliers d’euros. L’achat de matériel pédagogique, l’agencement d’un espace d’instruction au sein du domicile représentent également des coûts pour les familles.

Enfin, les enfants instruits en famille hors Cned réglementé ne sont éligibles ni aux bourses scolaires pour le collège et le lycée, ni à l’allocation de rentrée scolaire. Ces enfants ne sont pas concernés non plus par les dispositifs communaux ou départementaux dont bénéficient les enfants scolarisés, tels que l’accès aux cantines scolaires, l’attribution de bourses de fréquentation scolaire, la mise à disposition d’un ordinateur ou d’une calculatrice scientifique, l’obtention d’un kit de rentrée scolaire ou d’aides financières à destination des jeunes (à l’instar de la carte « Cjeune » offerte par le département des Bouches-du-Rhône).