Ce document a été présenté par M. Emile Blessig, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 28 novembre 2007.

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Le Conseil européen de Tampere de 15 et 16 octobre 1999 a fait du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, selon lequel les décisions de justice sont exécutées directement dans toute l’Union sans aucune procédure de réception, la « pierre angulaire » de la construction de l’espace judiciaire européen. Le traité de Lisbonne, qui devrait être signé le 13 décembre 2007, consacre cet objectif en introduisant dans le futur traité sur le fonctionnement de l’Union (TFU), qui se substituera au traité instituant la Communauté européenne (TCE), un article 69 E disposant que «  la coopération judiciaire en matière pénale dans l’Union est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires  ».

Plusieurs textes importants ont permis d’avancer dans cette direction. La plus marquante est la décision-cadre du 13 juin 2002 sur le mandat d’arrêt européen qui a remplacé les procédures d’extradition entre Etats membre en supprimant l’exigence de la double-incrimination pour trente-deux infractions graves. S’y sont ajoutées des décisions-cadres relatives à la reconnaissance mutuelle des décisions de gel des avoirs et des éléments de preuve, des sanctions pécuniaires et des décisions de confiscation.

Le programme de La Haye adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 a confirmé la priorité donnée à l’extension du champ du principe de reconnaissance mutuelle.

L’un des aspects déterminants de ce principe est la reconnaissance et l’exécution des sanctions dans un autre Etat membre que l’Etat de jugement.

Cette approche, pendant nécessaire de la liberté de circulation des personnes, vise à accroître les chances de réinsertion sociale des personnes condamnées dans un autre Etat que leur pays de résidence en leur donnant la possibilité de conserver leurs liens familiaux, linguistiques et culturels, à renforcer la protection des victimes et de la société et à faciliter et garantir l’application effective des peines.

Le choix du Conseil a été de mettre en chantier deux décisions-cadres s’appliquant respectivement aux peines privatives de liberté et aux peines alternatives à la privation de liberté. La première, qui traite des matières les plus sensibles et a fixé le cadre général d’intervention de l’Union et les principes directeurs relatifs aux transfèrements, a été approuvée par la Délégation pour l’Union européenne dans sa réunion du 22 novembre 2006. La seconde aujourd’hui examinée constitue son complément, et doit s’interpréter à sa lumière.

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Un premier projet de décision-cadre, déposé par l’Autriche, la Finlande et la Suède, (projet de décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne », 7307/05 COPEN 54 du 12 avril 2005) s’est ainsi attaché à permettre aux personnes condamnées dans un Etat membre de purger leur peine ou mesure privatives de liberté dans l’Etat membre dont elles sont ressortissantes ou dans lequel elles résident. L’économie générale de la décision a fait l’objet d’un accord politique lors du Conseil « Justice et affaires intérieures » des 4 et 5 décembre 2006.

Le projet de décision-cadre introduit de nombreuses innovations importantes améliorant sensiblement les modalités de transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l’Union par rapport à l’instrument juridique en vigueur, la convention du 21 mars 1983 élaborée au sein du Conseil de l’Europe et ratifiée par l’ensemble des Etats membres.

En premier lieu, le transfèrement d’un détenu d’un Etat membre à un autre ne concernerait plus uniquement les ressortissants de l’Etat requis, mais aussi ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet Etat, ainsi que ceux qui ont « d’autres liens étroits » avec ce dernier.

De manière plus novatrice, le contrôle de la double incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions (si elles sont punies d’une peine privative de liberté d’un maximum d’au moins trois ans) identique à celle retenue pour le mandat d’arrêt européen. Cependant, face à l’opposition d’une majorité d’Etats membres qui demeuraient réticents à exécuter une condamnation pour des faits ne constituant pas une infraction dans leur droit interne, il a été précisé que chaque Etat membre pourra décider de ne pas appliquer le principe de suppression de la double-incrimination dans le cadre de cet instrument par le biais d’une déclaration notifiée au secrétaire général du Conseil. Le Gouvernement français a d’ailleurs indiqué qu’il se réserve le droit de faire usage de cette faculté.

Un des freins principaux à l’application efficace de la procédure prévue dans la convention précitée de 1983 réside dans la subordination du transfèrement au triple consentement du détenu, de l’Etat de condamnation et de l’Etat d’exécution.

Le projet initial de décision-cadre allait très loin en proposant la suppression consentement de l’Etat requis et de la personne condamnée sauf dans les cas où cette dernière a sa résidence légale habituelle dans l’Etat d’émission ou si elle n’a que des « liens étroits » avec l’Etat requis.

Le Conseil, attentif à ce que l’instrument ne s’éloigne pas de son objectif initial de réinsertion des détenus en poursuivant d’autres fins, comme le souci de lutter contre la surpopulation carcérale en transférant les détenus étrangers vers d’autres Etats, a limité le transfèrement automatique sans consentement aux personne transférées vers l’Etat dont elles sont ressortissantes et sur le territoire duquel elles vivent ou vers lequel elles seraient expulsée une fois la peine purgée en vertu d’un ordre d’expulsion figurant dans le jugement ou dans une mesure découlant du jugement.

En tout état de cause, neuf motifs de refus de transfèrement automatique seraient laissés à l’appréciation de l’Etat requis, dans les cas où le principe «  ne bis in idem  » (selon lequel nul ne peut être puni, jugé ou poursuivi deux fois pour les mêmes faits) est mis en cause, ceux où demeure le contrôle éventuel de la double incrimination (infractions autres que celles pour lesquelles ce contrôle est supprimé), ceux où la peine est prescrite dans l’Etat d’exécution, ceux où la personne condamnée ne pouvait pas être tenue pour responsable en raison de son âge en application du droit de l’Etat d’exécution, ceux où le reliquat de la peine est inférieur à quatre mois, ceux où la décision a été rendue par défaut, ceux où la peine prononcée comporte une mesure de soins psychiatriques ou médicaux qui ne peut être exécutée dans l’Etat requis en raison de son système juridique ou de santé et ceux où l’existence d’une immunité dans le droit de l’Etat requis rend impossible l’exécution de la peine.

Le projet de décision-cadre prévoit que l’exécution de la condamnation par l’Etat requis ne pourrait plus faire l’objet d’une conversion de la peine (sous réserve d’une éventuelle adaptation si la durée ou la nature de la condamnation sont incompatibles avec les principes fondamentaux du droit de l’Etat d’exécution). En revanche, l’Etat d’exécution serait seul compétent pour décider des modalités d’exécution de la peine, y compris en ce qui concerne les motifs de libération conditionnelle, sous réserve cependant qu’il tienne compte des dispositions du droit interne de l’Etat de jugement en vertu desquelles la personne concernée peut prétendre à une mesure de liberté conditionnelle à partir d’une certaine date (qui ne pourra, en tout état de cause, intervenir avant que la moitié de la peine ait été purgée).

Le projet de décision-cadre prévoit enfin de fixer un délai de 90 jours à l’autorité compétente de l’Etat d’exécution pour se prononcer sur «  l’ordonnance d’exécution européenne  », le nouveau titre européen tendant à l’exécution des condamnations définitives dans un autre Etat membre. Les frais résultant du transfèrement seraient pris en charge par l’Etat d’exécution à l’exception de ceux occasionnés exclusivement sur le territoire de l’Etat d’émission.

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En complément de la décision-cadre examinée ci-dessus, il est apparu nécessaire d’étendre la reconnaissance mutuelle des peines aux sanctions alternatives à la privation de liberté, qu’il s’agisse des peines assortis de sursis avec mise à l’épreuve ou des peines de substitution.

Là encore, l’instrument juridique actuel, la convention du Conseil de l’Europe du 30 novembre 1964 pour la surveillance des personnes condamnées ou libérées sous condition, s’est révélé insuffisant : seuls douze Etat membres de l’Union l’ont ratifiés, dont la France, formulant d’ailleurs de nombreuses réserves. Son application pratique a été, dans les faits, très limitée.

Les dispositions proposées, à l’initiative de l’Allemagne et de la France, s’inspirent autant que possible de la décision-cadre relative aux peines privatives de liberté afin de garantir une application cohérente et efficace des instruments dans le domaine de la coopération pénale. Relevant du troisième pilier de l’Union, elles sont soumises à l’accord unanime du Conseil. La présidence portugaise de l’Union souhaite parvenir à un accord politique lors du Conseil JAI des 6 et 7 décembre prochain.

De manière générale, le texte vise à permettre aux personnes condamnées à des peines assorties de sursis avec mise à l’épreuve ou à des peines de substitutions de se rendre de l’Etat de condamnation dans leur Etat de résidence habituelle sans que cela ne compromette l’effet des mesures de probation prononcés, afin de favoriser leur réinsertion, de prévenir la récidive et d’encourager le recours à ce type de peines en évitant que les juridictions y renoncent d’emblée face au risque que les condamnés étrangers regagnent leur Etat de résidence au mépris de l’exécution de leurs obligations.

Le champ de l’instrument est vaste, couvrant :

– les peines ou les mesures privatives de liberté dont l’exécution est suspendue sous certaines conditions (en droit français, le sursis avec mise à l’épreuve dont disposent les articles 132-40 à 132-53 du Code pénal et 734 et 739 à 747 du Code de procédure pénale, le sursis assorti de l’obligation d’effectuer un travail d’intérêt général visé aux articles 132-54 à 132-57 du Code pénal et 734 et 747-1 à 747-2 du Code de procédure pénale et la liberté conditionnelle définie aux articles 729 à 733 du Code de procédure pénale) ;

– les peines de substitution dont l’objet consiste dans le respect d’une injonction ou d’une obligation particulière (en droit français, les travaux d’intérêt général prononcés à titre de peine principale définis aux articles 131-8 et 131-22 du Code pénal) ;

– les condamnations sous condition définies comme la suspension de la fixation d’une peine sous réserve de respecter une ou plusieurs obligations (en droit français, l’ajournement du prononcé de la peine avec mise à l’épreuve dont disposent les articles 132-66 à 132-70 du Code pénal).

Des difficultés subsistent cependant à ce stade sur la définition précise du champ de l’instrument en raison de la diversité des sanctions selon les systèmes juridiques nationaux. Ainsi, par exemple, le droit interne du Royaume-Uni, des Pays-Bas et de Malte ne connaît pas le mécanisme de la libération conditionnelle.

Comme dans le cas des peines privatives de liberté, le projet de décision-cadre fixe le principe de reconnaissance mutuelle des peines en prévoyant :

– d’une part, la reconnaissance automatique des peines sans contrôle de double-incrimination pour la liste de 32 infractions (si elles sont punies d’une peine d’une durée d’au moins trois ans) retenue pour le mandat d’arrêt européen, et

– d’autre part, le transfert automatique de la prise en charge de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitutions prononcées à l’encontre des personnes ayant leur résidence habituelle dans l’Etat d’exécution.

Cependant, les motifs généraux de refus de prise en charge prévus dans la décision-cadre relative aux peines privatives de liberté seraient intégralement repris (voir supra ). En outre, une difficulté se pose s’agissant de la reconnaissance mutuelle des peines prononcées par les procureurs – cette faculté existant dans le droit interne de quelques Etats membres. La France a proposé que cette reconnaissance soit explicitement laissée à l’appréciation des Etats membres (« opt-in ») sous réserve que le prononcé respecte des conditions cumulatives, en particulier qu’il ait le caractère d’une décision judiciaire statuant sur la culpabilité et mettant fin à l’action publique et qu’il reçoive l’imprimatur d’un tribunal ou le consentement de la personne condamnée.

En revanche, comme pour les peines privatives de liberté, le transfert ne serait pas soumis au consentement de la personne condamnée, réputé acquis dès lors qu’elle décide de retourner dans son pays de résidence.

Le projet de décision-cadre définit un ensemble minimal d’obligations dont chaque Etat membre doit pouvoir assurer le suivi (obligation d’informer de tout changement de domicile, interdiction de quitter ou de se rendre dans certains lieux, obligation de se présenter auprès de l’autorité d’exécution, obligation de réparer le préjudice causé, obligation d’éviter tout contact avec des personnes ou des objets, obligation d’effectuer un travail ou une prestation d’intérêt général, obligation de soins, désignation d’un agent de probation). Chaque Etat membre peut également, par voie de déclaration, élargir les obligations dont il est prêt à assumer la surveillance. Les discussions demeurent vives au sein du Conseil sur le libellé exact des obligations minimales, qui peuvent ne pas correspondre à des instruments juridiques connus par leur droit interne.

En dépit de la définition de ce dénominateur commun, qui ne peut pas être assimilé à une harmonisation des peines, la diversité des système juridiques nationaux a conduit à ménager à l’autorité judiciaire de l’Etat d’exécution une faculté d’adaptation de la peine lorsque les mesures de probation sont incompatibles avec son droit, en veillant cependant, afin d’éviter une dénaturation de la peine minant l’efficacité du dispositif, d’une part, à ce qu’elle correspond autant que possible à celle prononcée dans l’Etat de condamnation et, d’autre part, à consulter préalablement l’autorité d’émission sur l’adaptation envisagée, la prise en charge pouvant être refusée en cas de désaccord.

L’efficacité des peines de substitution est subordonnée à son adaptation en fonction du comportement du condamné. Le projet de décision-cadre serait ainsi vidé de sa substance si l’Etat d’émission conservait compétence pour prendre chacune des décisions ultérieures affectant la peine, qu’il s’agisse, par exemple, de la modification d’une obligation, de l’allongement de la période de probation ou de la révocation du sursis. C’est pourquoi il est proposé de donner compétence à l’Etat d’exécution, sur le modèle du dispositif retenu dans le projet de décision-cadre relatif aux peines privatives de liberté, pour prendre toute décision ultérieure en rapport avec la peine.

Deux exceptions seraient cependant aménagées.

D’un côté, l’Etat d’exécution pourrait indiquer, dans une déclaration, qu’il se réserve la faculté de refuser d’assumer cette compétence «  dans des cas particuliers  » explicitement définis. Une hypothèse de compromis au sein du Conseil est de limiter cette dérogation au prononcé et à l’exécution d’une privation de liberté en cas de non respect des obligations.

De l’autre, l’autorité judiciaire d’émission de la peine pourrait expressément décider de conserver l’exercice des compétences qui s’attachent au suivi de la peine.

Comme dans les instruments traditionnels de reconnaissance mutuelle, la décision, accompagnée d’un certificat, qui seul serait traduit dans la langue de l’Etat requis, est transmise directement par l’autorité judiciaire de l’Etat d’émission à l’autorité judiciaire territorialement et matériellement compétente de l’Etat d’exécution.

La définition du délai fixé à l’autorité compétente de l’Etat d’exécution pour se prononcer fait encore l’objet d’un débat au sein du Conseil, dont la majorité de membres semble s’orienter vers le choix de 60 jours.

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Le projet de décision-cadre, à l’image de celui relatif aux peines privatives de liberté, constitue clairement un pas important vers la mise en place d’un espace judiciaire européen. L’initiative franco-allemande est d’autant plus positive qu’elle encourage dans la culture judiciaire des Etats membre la détermination pratique de sanctions de substitution à la prison en droit pénal. Il est en effet évident qu’en l’absence de conditions d’application cohérentes et effectives à l’échelle de l’Union, les juges nationaux auront tendance à ne pas recourir aux mesures de probation à l’encontre des ressortissants et des résidents d’autres Etats membres.

Le rapporteur du Parlement européen, M. Maria da Assunçao Esteves, a cependant relevé que la «  reconnaissance mutuelle atteint parfois les limites de son efficacité du fait d’une harmonisation encore balbutiante des droits pénaux des Etats membres  ». En témoigne, à ses yeux, la présente décision-cadre dont les objectifs seraient sans doute plus aisément servis «  si les Etats membres adoptaient le même type de peines ou avaient un droit pénal et des procédures pénales proches  ». Cependant, ce n’est pas aujourd’hui le cas et il n’est pas sûr que les Etats membres souhaitent franchir à ce stade cette nouvelle étape dans l’édification d’un espace pénal intégré.

Dans le même esprit, les deux projets de décision-cadre relatif à la reconnaissance mutuelle des peines aménagent de nombreuses dérogations pouvant être sollicitées par les Etats membres (notamment sur le consentement des transferts d’exécution des peines, sur la suppression du contrôle de la double-incrimination et sur les modalités d’adaptation ultérieure des peines), rendant l’application des instruments à géométrie variable au risque d’en obscurcir la lisibilité pour les praticiens.

Le réalisme garde ses nécessités, et dans ce contexte, les dispositions proposées apparaissent équilibrées et efficaces.

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Après les observations de MM. Guy Geoffroy et Christophe Caresche et du Président Pierre Lequiller, la Délégation a ensuite approuvé le présent projet de décisioncadre du Conseil.