Le présent projet de décision du Conseil, qui reprend la déclaration n° 4 annexée au traité de Lisbonne dans la rédaction agréée par le Conseil européen des 18 et 19 octobre dernier, met en place, à compter de l’entrée en vigueur de la règle de la double-majorité au Conseil (en vertu de laquelle les décisions sont adoptées si elles rassemblent 55 % des Etats représentant 65 % de la population) le 1er novembre 2014, le mécanisme dit de Ioannina.

 Il faut en effet rappeler qu’à l’initiative principale de la Pologne et afin d’atténuer l’effet couperet de la double-majorité, la conférence intergouvernementale de 2007 a défini une procédure de veto temporaire pour les Etats mis en minorité au Conseil en « réactivant » et précisant le mécanisme dit de Ioannina, héritier du compromis de Luxembourg de 1966, adopté en 1994 à la demande de l’Espagne lors du passage de l’Union européenne de 12 à 15 membres.

Ce compromis permet à la Présidence du Conseil de procéder à une nouvelle délibération, au terme d’un délai «  raisonnable  » (mais non précisément défini), d’un texte soumis à un vote à la majorité qualifiée lorsque des Etats membres approchant de la minorité de blocage sans l’atteindre le demandent.

Les seuils d’invocation sont fixés par l’article premier du projet de décision à un niveau élevé (les Etats requérants doivent représenter au moins 75 % de la population ou 75 % du nombre d’Etats membres par rapport aux 35 % ou aux 45 % constituant la minorité de blocage) jusqu’en 2017. Jusqu’à cette date en effet, la double-majorité est très significativement tempérée par le fait que chaque Etat membre peut demander de recourir au système de pondération des voix défini par le traité de Nice.

Ils sont cependant très significativement abaissés par la suite, puisque les pourcentages passeraient dans l’article 4 à au moins 55 % de la population ou au moins 55 % du nombre d’Etats nécessaires à la constitution d’une minorité de blocage.

Il faut rappeler que ce mécanisme n’est pas une nouveauté : le traité constitutionnel y recourait mais, d’une part, avec des seuils plus exigeants de 75 % et, d’autre part, de manière transitoire, le Conseil devant réfléchir aux moyens d’y mettre fin en 2014.

 Le mécanisme de Ioannina n’est en aucun cas un droit de veto absolu qui aboutirait à faire passer, à partir de 2017, les seuils effectifs de majorité qualifiée de 55 % à 75 % des Etats et de 65 % à 81 % de la population (voir le graphique ci-dessus). En effet, l’article 2 du projet de décision du Conseil rappelle que la constitution des « super-minorités » de blocage au sens de Ioannina interrompt la prise de décision au Conseil pour un « délai raisonnable ». Surtout, face aux divergences importantes entre les Etats membres sur l’acceptation de ce « délai raisonnable », la Pologne avançant la durée inacceptable de deux ans et demi, la conférence intergouvernementale a ajouté que ce délai ne saurait «  porter préjudice aux limites obligatoires de temps fixées par le droit de l’Union  », précision décisive puisqu’en général le délai d’examen du Conseil est limité, par exemple dans le cas de la codécision, à trois mois au maximum.

 Une deuxième difficulté s’est élevée s’agissant du statut juridique de ce compromis.

Le présent projet de décision du Conseil peut être adopté et modifié selon les mêmes modalités que les décisions fixant les modalités de prise de décision du Conseil, c’est-à-dire à la majorité qualifiée.

Afin de faire droit à l’exigence polonaise de garantir la pérennité du dispositif, sans pour autant l’inscrire dans le marbre des traités et des protocoles, la conférence intergouvernementale a adopté un protocole n° 11 bis annexé au traité de Lisbonne précisant que la décision de modifier le mécanisme devra être précédée d’un débat au Conseil européen lequel statue par consensus. Ainsi protégé par son statut de droit primaire, le protocole garantit ainsi que le mécanisme ne pourra être modifié face à l’hostilité d’un seul Etat membre.

 Ainsi, il est raisonnable de penser que le compromis de Ioannina sera désormais un élément permanent tempérant la règle de la double-majorité. Il est vrai qu’il n’en contrarie pas les effets, puisque le blocage ne peut être que temporaire. Mais il constitue un élément de ralentissement potentiel des travaux du Conseil.

La Délégation a approuvé ce texte au cours de sa réunion du 11 décembre 2007.