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— — SOMMAIRE — Pages Document mis en distribution le 28 avril 1998  N°857 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 avril 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI (n° 815) relatif aux polices municipales, PAR M. JACKY DARNE, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Police. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Jean-Louis Borloo, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Ameline, MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Michel Inchauspé, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 I. — UN ENRACINEMENT DES POLICES MUNICIPALES JURIDIQUEMENT MAL MAÎTRISÉ 6 1. La place grandissante des polices municipales 6 2. Un cadre juridique lacunaire 11 II. — UN PROJET DE LOI QUI INTÈGRE LES POLICES MUNICIPALES DANS UNE APPROCHE GLOBALE DE LA SÉCURITÉ 14 1. La reconnaissance des agents de police municipale trouve une consécration législative renforcée 15 2. Le champ d’intervention des agents de police municipale est balisé par des compétences clairement définies 15 3. La capacité judiciaire des agents de police municipale est étendue tout en étant mieux définie 16 4. L’action des polices municipales s’inscrit dans une relation de complémentarité opérationnelle avec les missions incombant, de droit commun, à la police nationale ou la gendarmerie 16 5. Les conditions d’exercice des fonctions d’agents de police municipale sont précisées et harmonisées 18 6. L’activité des polices municipales peut être contrôlée 18 7. Des périodes transitoires sont aménagées 19 III. — UN PROJET DE LOI QUI DÉFINIT UN STATUT PLUS PROTECTEUR DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE 19 AUDITION de M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, ministre de l’Intérieur 21 DISCUSSION GÉNÉRALE 29 EXAMEN DES ARTICLES 35 TITRE PREMIER — DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LE CODE DES COMMUNES 35 Article premier (art. L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales) : Compétences des agents de police municipale 35 Article 2 (art. L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales) : Elaboration d’un règlement de coordination 41 Article 3 (art. L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales) : Institution d’une commission consultative des polices municipales 49 Article 4 (art. L. 2212-8 du code général des collectivités territoriales) : Vérification des services de police municipale 51 Article 5 (art. L. 2212-9 du code général des collectivités territoriales) : Mise en commun occasionnelle des services de police municipale 52 Article 6 (art. L. 412-49 du code des communes) : Principes généraux du statut des agents de police municipale 55 Article 7 (art. L. 412-51 du code des communes) : Armement des agents de police municipale 59 Article 8 (art. L. 412-52 du code des communes) : Identification et équipement des agents de police municipale 66 Article additionnel après l’article 8 : Dotation exceptionnelle de premier équipement 68 Article 9 (article L. 412-53 du code des communes) : Code de déontologie 68 Article 10 (art. L. 441-1 du code des communes) : Application du projet de loi en Alsace-Moselle 69 Article 11 : Abrogations 70 TITRE II — DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE 71 Article 12 (art. 21-2 du code de procédure pénale) : Compétences judiciaires des agents de police municipale 71 Article 13 : Modification de l’intitulé d’un chapitre du code de procédure pénale 75 Article 14 (art. 78-6 du code de procédure pénale) : Procédure de relevé d’identité par les agents de police municipale 75 TITRE III — DISPOSITIONS STATUTAIRES 81 Article additionnel avant l’article 15 : Création d’emplois d’encadrement de catégories A et B dans le cadre d’emplois des agents de police municipale 81 Article 15 : Formation continue 81 Article additionnel après l’article 15 : Compétences du conseil national de la fonction publique territoriale 85 Article 16 : Pension de réversion et rente viagère d’invalidité à taux plein aux ayants-cause 85 TITRE IV — DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 88 Article 17 : Police de la conservation du domaine public 88 Article 18 : Ediction du règlement de coordination à l’issue du délai de six mois à compter de la publication du règlement-type 89 Article 19 : Report de l’uniformisation de l’identification des polices municipales 90 Article 20 : Nouvel agrément des agents de police municipale 91 TABLEAU COMPARATIF 93 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 109 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 125 MESDAMES, MESSIEURS, Même si certains s’en émeuvent, les polices municipales font désormais partie intégrante de l’environnement quotidien de beaucoup de nos concitoyens. Pour s’en convaincre, il suffit de rappeler que l’on dénombre près de 12.500 agents de police municipale, affectés dans environ 3.000 communes, effectif à rapporter à celui du corps de maîtrise et d’application – agents et gradés – dépendant de la direction de la sécurité publique de la police nationale, soit 53.000 personnes hors préfecture de police. Cette importance numérique ne doit cependant pas masquer l’extrême hétérogénéité des polices municipales, la moitié des communes concernées n’employant qu’un seul fonctionnaire à ce titre, alors que seulement 13 d’entre elles disposent d’un service d’au moins 75 agents. De fait, il est difficile de comparer une commune rurale employant, parfois à temps partiel, un seul agent et une métropole régionale dont le service compte plus de 100 fonctionnaires. De même, un monde sépare un service de police municipale qui exerce des missions proches de celles d’une police de plein exercice et qui en a tous les attributs – armement, tenue, véhicules... – avec celui qui emploie quelques fonctionnaires pour assurer principalement la sortie des écoles ou le bon ordre du marché dominical. Depuis bientôt dix ans, les réflexions et les projets se sont multipliés afin de donner un véritable statut à ces personnels et de clarifier leurs missions, le cadre juridique actuel étant à la fois manifestement lacunaire et inadapté. Récemment, sous la pression d’une actualité préoccupante, ce débat semble s’accélérer puisque l’année dernière, peu de temps avant la dissolution de l’Assemblée nationale, la commission des lois, sur le rapport de M. Dominique Bussereau, adoptait un projet de loi déposé en 1995 par M. Charles Pasqua et défendu par M. Jean-Louis Debré. En outre, rappelons que notre Assemblée a déjà récemment évoqué cette question au cours de la présente législature, à l’occasion de l’examen de la proposition de loi relative aux polices municipales (n°361), présentée et également rapportée par M. Dominique Bussereau. Le projet de loi qui nous est soumis s’inscrit dans le prolongement de ces démarches tout en étant beaucoup plus ambitieux. En effet, il participe d’une réflexion globale sur la sécurité, annoncée par le premier ministre lors de son discours de politique générale et développée par le ministre de l’Intérieur à l’occasion du colloque de Villepinte les 24 et 25 octobre derniers. Au-delà des indispensables ajustements techniques et juridiques qu’il propose, le présent projet est la traduction d’une approche renouvelée de la sécurité qui repose sur la mise en oeuvre d’une véritable police de proximité, sur la cohérence de l’action des pouvoirs publics et des différents acteurs concernés, mais témoigne aussi du souci d’assurer une plus grande transparence. Ces objectifs ont été mis en pratique depuis quelques mois au travers de la mise en place du conseil de sécurité intérieure, du recrutement de 20.000 adjoints de sécurité et du dépôt d’un projet de loi relatif à la déontologie de la sécurité. Le présent projet est le quatrième volet de ce plan d’envergure qui apporte des réponses innovantes, équilibrées et efficaces, à une préoccupation légitime de nos concitoyens. I. — UN ENRACINEMENT DES POLICES MUNICIPALES JURIDIQUEMENT MAL MAÎTRISÉ Le développement des polices municipales, qui constituent aujourd’hui une réalité opérationnelle incontournable, s’est opéré dans un environnement juridique incertain, pour ne pas parler d’un véritable vide juridique. Peu satisfaisante au plan pratique, cette situation est surtout choquante dans un Etat de droit, puisque, en définitive, ce sont les libertés publiques qui sont en jeu. 1. La place grandissante des polices municipales Contrairement à une idée reçue, l’exercice de la police dans les communes par une administration étatique est une option récente : à l’exception des agglomérations parisienne et lyonnaise, la IIIème République, par la loi du 5 avril 1884, confiait aux maires non seulement l’exercice du pouvoir réglementaire, mais aussi l’organisation et la direction des services de police dans leurs villes. Après des étatisations ponctuelles (par exemple les polices de Marseille en 1908, de Nice en 1920, de Metz, Mulhouse et Strasbourg en 1925), la loi du 23 avril 1941 portant organisation générale de la police en France va procéder à l’étatisation des polices urbaines dans les municipalités de plus de 10.000 habitants. A compter de cette date, ce modèle devient donc le droit commun, même si demeurent de nombreux particularismes locaux. Renforcé par l’article 88 de la loi du 7 janvier 1983 qui prévoyait une étatisation “ à la demande ”, inappliqué du fait de ses implications budgétaires, le principe de l’étatisation des polices est actuellement fixé par l’article L. 2214-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité, qui a abrogé les dispositions correspondantes des lois de 1941 et de 1988 précitées. Complété par le décret n° 96-27 du 19 septembre 1996, cet article prévoit que la police d’Etat peut être établie dans une commune, en fonction de ses besoins de sécurité, appréciés au vu de la population permanente et saisonnière, de la situation de la commune dans un ensemble urbain et des caractéristiques de la délinquance. L’Etat n’est donc plus tenu de faire droit à la demande de la commune, mais il peut, en revanche, lui imposer le statut qu’il souhaite. Comme on le constate, le principe d’une police véritablement nationale, soumise à une unité de direction et régie par une organisation uniforme est donc une caractéristique relativement récente de l’organisation policière en France. L’étatisation de la police, aujourd’hui perçue comme consubstantielle à l’approche régalienne des problèmes de sécurité publique, a été l’instrument de l’efficacité croissante et de la modernisation continue de l’institution policière en raison de la cohérence de l’action publique et de la mobilisation des moyens qu’elle implique. En outre, et même si cet objectif peut apparaître insuffisamment atteint aujourd’hui, elle a permis d’assurer une relative égalité des citoyens devant le service public en charge de la sécurité. Pour autant, cette évolution n’a pas entraîné la disparition des polices municipales. Paradoxalement, ces dernières ont connu un développement accéléré ces dernières années, au point de représenter, comme on l’a vu, un pourcentage non négligeable des forces de l’ordre étatiques déployées sur le territoire de la République. En fait, la montée en puissance de ces polices municipales, qu’il s’agisse de services cantonnés à une action de proximité ou de ceux ayant toutes les apparences – notamment vestimentaires – de la police nationale, s’explique de plusieurs manières. Tout d’abord, on ne peut exclure que la création d’une police municipale soit un avatar de la décentralisation. Les maires sont amenés à assumer des responsabilités de plus en plus larges, et beaucoup d’administrés considèrent que le premier édile est responsable au premier chef de la sécurité dans sa ville, même si la réalité juridique est bien plus nuancée. Jugés périodiquement sur leur bilan d’ensemble, certains maires sont légitimement tentés d’investir le terrain de la sécurité sans mesurer d’ailleurs toujours les conséquences de cet engagement. Ajoutons, de surcroît, que la mise en place d’une police municipale est un argument électoral efficace dans un contexte marqué par la prégnance des questions de sécurité. Poussées à l’extrême, ces considérations peuvent faire de la police municipale un véritable enjeu de pouvoir, le maire en usant comme d’un outil spécifique pour conforter son statut local, en particulier vis–à–vis de l’Etat, dans un domaine considéré comme une prérogative régalienne par excellence. Ainsi conçue, la police municipale risque de représenter, dans le meilleur des cas, une amorce de remise en cause de l’unité de la République et dans le pire, ni plus ni moins qu’une vulgaire garde prétorienne. Cependant, c’est essentiellement l’aggravation – réelle ou perçue –de la délinquance qui a joué un rôle déterminant dans l’implantation des polices municipales. En particulier sont en cause la petite et moyenne délinquance ainsi que la banalisation de certains comportements déviants, à la limite de la délinquance, que l’on appelle désormais communément les “ incivilités ”, attitudes qui ont toutes en commun d’alimenter fortement le sentiment d’insécurité. A cet égard, on se contentera de rappeler que les infractions dites “ de masse ” (1) ont augmenté de près de 25 % depuis le milieu des années quatre-vingt et que leur part dans le total de la criminalité est passé de 55 % en 1984 à près de 71 % en 1996. Face à cette évolution, de nombreuses personnes stigmatisent l’effacement relatif de la police ou de la gendarmerie et soulignent que ces dernières délaissent peu à peu la préservation de la sécurité quotidienne, mission considérée comme socialement primordiale. De fait, la bonne volonté des personnels n’arrive pas à compenser les contraintes budgétaires. Force est de reconnaître que le manque de moyens, mais aussi des conditions de travail parfois inadaptées, affectent la visibilité de la présence policière. La modification récente des rythmes de travail pourrait être de nature à infléchir cette tendance mais il est encore trop tôt pour en dresser un bilan. Combien d’élus de communes petites et moyennes n’ont–ils pas déploré les horaires rigides et immuables du poste de police de leur ville, laissant libre champ à une délinquance avertie ? En milieu urbain, les commissariats de quartiers disparaissent et la police semble négliger les problèmes de la vie quotidienne, se cantonnant à des rondes en voiture ; quant à l’îlotage, un moment présenté comme une panacée, il ne s’intègre pas toujours dans une démarche d’ensemble et déçoit parfois. Dans les zones rurales ou périurbaines, la gendarmerie est confrontée aux regroupements d’unités qui l’éloignent des incidents, retardent ses interventions et nuisent à son efficacité. Dans ce contexte, certains considèrent que la police municipale représente une réponse inéluctable et adaptée, même si l’on constate que les communes qui se dotent d’une police municipale importante ne pas sont forcément celles qui connaissent les taux de délinquance les plus élevés. De fait, la police municipale peut faire valoir un certain nombre d’avantages. Par vocation, elle est une police de proximité, intégrée dans la commune et au fait des problèmes quotidiens des habitants. Elle peut devenir un outil utile et efficace de prévention, qui ne se limite pas à une simple réponse policière. La gendarmerie et surtout la police nationale semblent plutôt réagir qu’agir contre la délinquance et sont, par nécessité et par culture, mobilisées sur des missions principalement répressives. Enfin, il ne faut pas négliger le fait que le déploiement de la police municipale conduit mécaniquement à renforcer les effectifs présents sur la voie publique. En 1997, on dénombrait 12.471 agents de police municipale employés dans 2.950 communes, ce qui représente l’équivalent de 23,5 % des fonctionnaires du corps de maîtrise et d’application (gardiens de la paix et gradés) de la direction de la sécurité publique, hors Préfecture de police. Sans que cela constitue une surprise, on observe une progression rapide des effectifs de “ municipaux ”, qui semble néanmoins se ralentir depuis quelques années : on comptait ainsi 5.641 agents pour 1.748 communes en 1984, 8.159 agents pour 2.345 communes en 1987, 9.361 agents pour 2.663 communes en 1989 et 10.977 agents pour 2.849 communes en 1993. Il faut sans doute y voir un effet de “ saturation ” du ratio policiers/habitants mais aussi l’impact des contraintes budgétaires et du resserrement des budgets de fonctionnement des communes. Les statistiques présentées dans l’étude d’impact du projet de loi montrent que les effectifs d’agents de police municipale, quoiqu’en hausse, restent très concentrés. Ainsi, 1.408 communes, soit 48 % du total, n’emploient qu’un agent de police municipale alors que 573 disposent d’un service de plus de cinq agents, dont seulement 109 de plus de 20 agents. Au vu des dernières statistiques disponibles, les vingt communes comptant les effectifs les plus importants étaient les suivantes, en Ile-de-France et en dehors de cette région : I. — HORS ILE-DE-FRANCE
II. — ILE-DE-FRANCE
2. Un cadre juridique lacunaire D’une manière générale, la situation actuelle se caractérise par un hiatus évident entre les pouvoirs de police du maire, largement définis par la loi et précisés par une abondante jurisprudence, et les compétences des agents qu’il peut recruter pour les mettre en œuvre, lesquelles sont définies de manière rudimentaire et ambiguë. Rappelons qu’à coté de l’exercice de la police municipale stricto sensu, le code général des collectivités territoriales confie au maire l’exécution des mesures de sûreté générale émanant de l’administration (art. L. 2122-27), pour lesquelles il agit en tant que représentant de l’Etat, le code de procédure pénale lui conférant également de la qualité d’officier de police judiciaire (art. 16), placé sous le contrôle du procureur de la République. L’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, délimite la police municipale par référence à trois critères, la sûreté, la sécurité et la salubrité, illustrés par huit alinéas dont la rédaction, qui exhale un parfum très IIIème République, mériterait sans doute d’être revue. De plus les articles L. 2213-1 à L. 2213-31 du même code définissent les pouvoirs de police portant sur des domaines particuliers (police de la circulation et du stationnement, police de funérailles et des lieux de sépultures, police des campagnes et autres polices). Cette liste n’est pas limitative, le maire pouvant intervenir sur toute question qui met en cause l’ordre public municipal ; en matière de police spéciale, il ne peut en revanche que prendre des mesures plus restrictives si des circonstances locales le justifient, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat dans son célèbre arrêt “ Société les films Lutétia ” (18 décembre 1959). Dans les communes où la police est étatisée, le maire garde l’essentiel de ses compétences, l’Etat ayant en charge le bon ordre “ quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes ” et le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, en cas de rixes, ameutements, bruits et rassemblement nocturnes (art. L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales). A Paris, la compétence appartient au préfet de police en vertu de l’arrêté des Consuls du 12 Messidor an VIII, mais la loi du 29 décembre 1985 a restitué au maire certains pouvoirs limités. Dans les départements de la petite couronne, les préfets exercent les pouvoirs qui leur sont conférés dans les communes de police d’Etat ainsi que ceux concernant la liberté et la sûreté de la voie publique sur les routes à grande circulation. Disposant de larges compétences, le maire doit également avoir les moyens humains de les mettre en œuvre. Dans les communes où la police a été étatisée, le maire peut utiliser le personnel d’Etat, mis à sa disposition, mais sur lequel il ne dispose d’aucun pouvoir hiérarchique. Dans les autres communes, les décisions du maire peuvent être appliquées, en zones rurales, par des gardes champêtres, qui, outre la police des campagnes, ont des pouvoirs importants puisqu’ils peuvent dresser procès-verbal en cas d’infractions à des arrêtés municipaux. Par ailleurs, le maire peut, en application de l’article R. 250-1 du code de la route, recruter des agents de surveillance de la voie publique, uniquement compétents pour les infractions au stationnement des véhicules, ou des gardes particuliers assermentés visés à l’article 29 du code de procédure pénale. Dans toutes les communes, le maire peut, enfin, en application de l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, recruter des agents de police municipale qui exécutent, “ dans la limite de leurs attributions et sous son autorité ”, les tâches relevant de sa compétence et “ qu’il leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique ”. Pour ce faire, “ ils sont chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire ”. Ces agents bénéficient, par ailleurs, de la qualité d’agents de police judiciaire adjoints en application de l’article 21 du code de procédure pénale. Se bornant à ces quelques considérations générales, la loi ne décrit en fait ni l’organisation, ni les fonctions, ni les attributions des agents de police municipale. En revanche, elle crée un décalage entre les pouvoirs réglementaires de police du maire et les compétences des agents de police municipale puisque ceux-ci ne peuvent pas verbaliser les infractions qu’ils constatent, se bornant à rédiger des rapports d’information. De la même manière, la loi n’organise aucun cadre précis pour régir les relations entre les polices municipales, dont les effectifs atteignent parfois plusieurs dizaines de fonctionnaires, et les forces nationales de sécurité. Il en est de même des modalités pratiques d’exécution de leurs missions, aucune règle législative ou réglementaire ne déterminant un dispositif précis de portée générale. Pour la tenue et l’équipement, les quelques circulaires existantes, lorsqu’elles sont appliquées, sont susceptibles d’interprétations très lâches. Quant à l’armement des polices municipales, il est soumis aux règles de droit commun, puisque réglementé par le décret du 6 mai 1995. Or ce régime pour le moins confus ne tient pas compte de la nature des missions dévolues aux agents de police municipale, le maire pouvant théoriquement les doter – moyennant une autorisation préfectorale il est vrai – d’armes, qualifiées par ce même texte d’armes de guerre. Mis à par ceux qui y trouvent un intérêt malsain, nul ne peut raisonnablement se satisfaire d’un tel vide juridique, indigne d’un Etat de droit où les citoyens sont, à juste titre, sourcilleux sur l’exercice des libertés publiques. En outre, cet état de fait ne peut qu’aggraver l’inégalité croissante entre nos concitoyens face à l’insécurité : les communes disposant d’un fort potentiel fiscal, profitent parfois du flou législatif pour se doter de polices municipales nombreuses, suréquipées et omniprésentes, alors que les communes défavorisées, là où la délinquance est la plus présente, ne peuvent compter que sur les moyens hélas contraints de la police nationale. D’une manière générale, votre Rapporteur partage le constat dressé l’année dernière par notre collègue M. Dominique Bussereau dans son rapport précité, selon lequel : “ Cette situation, qui privilégie la confusion, le système D et le fait accompli n’a que des inconvénients. Pour les personnels d’abord, dont le sens du devoir et le dévouement n’est pas reconnu à sa juste place et qui n’ont pas les moyens d’assurer leurs missions dans de bonnes conditions, pour les élus locaux, souvent obligés de “ surfer ” sur les marches de la légalité faute d’un cadre juridique adapté, pour les usagers qui ne sont pas en mesure de savoir précisément qui fait quoi, pour la société, enfin, qui ne peut se prémunir contre les éventuelles dérives qui pourraient survenir ”. II. — UN PROJET DE LOI QUI INTÈGRE LES POLICES MUNICIPALES DANS UNE APPROCHE GLOBALE DE LA SÉCURITÉ La remise en ordre impérative du cadre juridique dans lequel agissent les polices municipales est le leitmotiv de tous les travaux et réflexions auxquels elles ont donné lieu depuis plus de dix ans. Rappelons que l’on dénombre au moins quatre rapports rédigés par les préfets MM. Louis Lalanne (1987) et Jean Clauzel (1990), puis par MM. Patrick Balkany (octobre 1993) et Jacques Genthial (1998) et, à ce jour, deux projets de lois – le premier présenté par M. Paul Quilès en janvier 1993 (déposé sous le n° 199) et le second déposé par M. Charles Pasqua en mars 1995 (n° 1983) puis soutenu par M. Jean-Louis Debré en avril 1997 – enfin, on citera la proposition de loi déposée par M. Dominique Bussereau en octobre 1993 puis redéposée en octobre dernier (n° 361) qui a récemment fait l’objet d’un débat devant notre Assemblée. Comme on le sait, aucun des projets de loi déposés jusqu’alors n’a pu aboutir du fait des conséquences du calendrier électoral. Cependant, à l’examen, ils reflétaient une assez grande convergence s’agissant de la définition des missions dévolues aux polices municipales et des moyens juridiques mis à leur disposition, même si les modalités techniques de mise en oeuvre de ces orientations différaient quelquefois. Bien que l’on ne puisse nier une parenté avec ses prédécesseurs sur certains points particuliers, le projet de loi qui nous est aujourd’hui proposé exprime une réflexion renouvelée. Il ne s’agit plus seulement de donner un cadre juridique à un état de fait, ce qui conduit souvent à entériner le statu quo, mais surtout de chercher à intégrer les polices municipales dans une approche globale de la sécurité. Par ailleurs, conscient que le succès de la réforme suppose l’adhésion des personnels intéressés, le Gouvernement complète son dispositif par un certain nombre de dispositions statutaires nécessaires, négligées dans les projets précédents. Il aménage enfin des périodes transitoires pour l’application de la loi. Ces objectifs sont mis en œuvre par vingt articles qui modifient le code général des collectivités territoriales, le code des communes, le code de procédure pénale et, marginalement, le code de la voirie routière. La densité du texte n’est cependant qu’apparente puisque les renvois à des décrets en Conseil d’Etat sont presque systématiques, ce dont on peut s’étonner s’agissant d’une matière touchant de près les libertés publiques ... Quelques idées-force sous-tendent les dispositions du projet de loi relatives à l’exercice des missions des polices municipales. 1. La reconnaissance des agents de police municipale trouve une consécration législative renforcée Alors que le code général des collectivités territoriales se borne à indiquer que les agents de police municipale sont nommés par le maire après avoir été agréés par le procureur de la République, le projet de loi (article 6) fixe quatre nouveaux principes : les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux, régis à ce titre par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; ne peuvent être recrutés que les candidats remplissant des conditions particulières fixées par les décrets portant statut particulier ; ils doivent avoir reçu un double agrément, par le procureur de la République, d’une part, et le préfet, d’autre part ; l’agrément peut être retiré indifféremment par le préfet ou le procureur de la République. 2. Le champ d’intervention des agents de police municipale est balisé par des compétences clairement définies L’article premier apporte notamment trois séries de modifications à l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales afin de conforter et préciser les prérogatives des agents de police municipale : il les autorise à dresser procès-verbal en cas d’infraction aux arrêtés de police municipale, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, comblant ainsi explicitement le décalage entre le pouvoir de police du maire et les compétences des agents chargés de le mettre en œuvre ; il leur permet de verbaliser certaines infractions au code de la route, répondant ainsi à une demande traditionnelle, et légitime, des intéressés ; enfin, il prévoit que les agents de police municipale doivent mettre en œuvre des moyens limités à l’accomplissement de leur mission, disposition dont on comprend facilement la signification mais difficilement la portée juridique. En outre, le projet (article 17) étend les compétences rationae materiae des agents de police municipale, désormais compétents pour sanctionner, à l’instar des gardes champêtres, les contraventions de voirie routière en cas d’atteinte au domaine public routier. 3. La capacité judiciaire des agents de police municipale est étendue tout en étant mieux définie Beaucoup d’agents de police municipale regrettent de ne pouvoir agir efficacement à défaut de ne pouvoir relever l’identité des contrevenants. Cette question est complexe car son règlement ne peut être un prétexte à la banalisation des contrôles d’identité. Optant pour une solution équilibrée, l’article 14 propose de les habiliter à “ relever ” l’identité d’une personne ayant commis une infraction qu’ils peuvent constater par procès-verbal. S’inscrivant dans un cadre judiciaire – il y a eu une infraction – cette procédure ne peut servir de fondement à un contrôle d’identité préventif, compétence exclusive des officiers de police judiciaire. Ces derniers gardent de surcroît la maîtrise de toute la procédure, les agents de police municipale ne pouvant retenir le contrevenant sans leur autorisation expresse. Par ailleurs, l’article 12 tire toutes les conséquences de la qualification d’agent de police judiciaire adjoint actuellement reconnue par l’article 21 du code de procédure pénale au profit des agents de police municipale : désormais, les rapports et procès-verbaux qu’ils dresseront seront directement adressés aux officiers de police judiciaire territorialement compétents, ceux-ci les transmettant au procureur de la République, et non plus au seul maire, comme en dispose actuellement l’article D. 15 du même code. Si le maire est en effet officier de police judiciaire, cette qualification reste partielle et sans réelle portée fonctionnelle. 4. L’action des polices municipales s’inscrit dans une relation de complémentarité opérationnelle avec les missions incombant, de droit commun, à la police nationale ou la gendarmerie Il est bien clair que les polices municipales ne sont pas des polices de plein exercice et ne constituent pas l’embryon d’une police locale, comme en connaissent certains autres pays : leurs actions ne se conçoivent que dans le cadre défini par la loi, sans préjudice des compétences générales de la police nationale et de la gendarmerie. Le projet de loi confirme que leur vocation essentielle est la police administrative et la police de prévention de proximité et cantonne strictement leurs interventions en matière judiciaire ; en outre, elles n’ont pas à connaître des opérations de maintien de l’ordre. Renforçant sur ce point les objectifs affichés par ses prédécesseurs, le présent projet organise une coordination étroite, fonctionnelle et hiérarchisée entre polices municipales et polices d’Etat, qui tient compte des considérations locales tout en maintenant le rôle tutélaire de l’Etat. D’une manière générale, la complémentarité des polices municipales et des polices d’Etat est assurée par les modalités de délivrance de l’agrément (article 6), désormais accordé conjointement par le procureur et le préfet qui est notamment en charge, pour le compte de l’Etat, du champ de compétence privilégié des agents de police municipale, à savoir police administrative et police de prévention. Mais surtout, cette relation de complémentarité est essentiellement organisée par le règlement de coordination (article 2). Institués, pour des raisons pratiques, dans les seules communes disposant de service d’une certaine importance, ces documents devront être conformes à un modèle-type établi par décret en Conseil d’Etat. L’appréciation des conditions locales permettra de préciser la nature et la forme des interventions des polices municipales et, partant, les modalités de la coordination entre ces services et les forces nationales de sécurité. A ce stade, il convient d’insister sur le fait que cette coordination, est conçue de manière souple, le Gouvernement, ne tranchant pas de manière définitive dans le débat quelque peu théorique entre complémentarité stricto sensu et subsidiarité : s’il est acquis que certaines missions relèvent exclusivement de la police nationale ou de la gendarmerie, il est difficile de faire une césure précise pour certaines autres. Sauf à tenter de dresser un inventaire “ à la Prévert ” nécessairement discutable, il est raisonnable de laisser au préfet une marge d’appréciation au vu des circonstances locales. Ce règlement est la clef de voûte du dispositif : si le préfet et le maire ne peuvent se mettre d’accord, le préfet peut l’arrêter seul ; en outre, à défaut de règlement, les agents de police municipale ne peuvent travailler la nuit, ce qui constitue, on en conviendra, une puissante “ aide pédagogique ” en faveur de la collaboration entre maire et préfet. Par ailleurs, on rappellera que la complémentarité fonctionnelle est, comme on l’a vu, renforcée dans le domaine judiciaire (article 12), les O.P.J. devenant désormais destinataires au premier chef des procès–verbaux dressés par les agents de police municipale. Enfin, l’article 5 autorise plusieurs communes à utiliser conjointement leurs polices municipales à l’occasion d’événements exceptionnels. Ce dispositif, qui ne constitue en aucune manière une ébauche d’intercommunalité, est strictement encadré, qu’il s’agisse des communes concernées où des moyens pouvant être mis en commun. En tout état de cause, cette faculté est soumise à autorisation préfectorale. 5. Les conditions d’exercice des fonctions d’agents de police municipale sont précisées et harmonisées Comme on l’a vu, l’imprécision, voire le défaut, de base légale conduit à une grande diversité des pratiques en la matière. Sur ce point également, le projet de loi apporte des réponses pragmatiques et précises. Tout d’abord, de manière plus explicite que ses prédécesseurs, il pose le principe du non-armement des polices municipales (article 7) ; cependant, il prévoit un armement en fonction de circonstances de temps et de lieu particulières, à la demande du maire mais sur autorisation nominative du préfet, et dans le cadre des règlements de coordination. Cette solution de bon sens tient compte de la réalité des missions des agents de police municipale, lesquelles ne nécessitent pas un armement permanent, mais aussi des risques encourus lors de certaines d’entre elles et qui justifient de leur donner, à cette occasion, les moyens d’assurer leur protection. S’agissant de l’identification des agents de police municipale, l’article 8 dispose que celle-ci doit être spécifique mais homogène, notamment en matière de tenue, de signalisation des véhicules et de type d’équipement dont ils disposent. Tout en prévenant les risques de confusion, ce choix permettra à chacun de savoir à qui il a affaire. Cela étant, ne dissimulons pas le fait qu’en pratique, cette uniformisation nécessitera un délai assez long, notamment en raison du coût qu’elle entraînera pour certaines collectivités. 6. L’activité des polices municipales peut être contrôlée Véritable innovation, l’organisation et le fonctionnement des services de police municipale peuvent être vérifiés à la demande du maire, du préfet ou du procureur de la République. Contrairement aux projets précédents, l’article 4 confie directement cette compétence au ministre de l’Intérieur, après avis de la commission consultative des polices municipales dont la création est prévue par le texte. Le principe du suivi des activités des agents de police municipale est également renforcé par l’article 9 du projet de loi qui prévoit l’établissement d’un code de déontologie, à l’instar de celui auquel sont soumis les fonctionnaires de la police nationale. Cette mesure doit être appréhendée à l’aune de la création prochaine du Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité qui sera compétent pour les manquements à la déontologie constatés dans les services de police municipale. 7. Des périodes transitoires sont aménagées En dehors de compétences données aux agents de police municipale pour participer aux missions de police de la conservation du domaine public routier (article 17), les dispositions du titre IV du projet de loi visent à régir plusieurs périodes transitoires à l’issue de l’entrée en vigueur de la loi. Ainsi, l’article 18 offre la possibilité au préfet qui n’a pu s’accorder avec le maire pour définir un règlement de coordination au terme du délai de six mois à compter de la publication du règlement-type, d’édicter seul ce règlement de coordination après avis du procureur de la République. Ce même délai est également ouvert à partir de l’entrée en vigueur du décret d’application du dispositif d’identification des agents de police municipale, introduit à l’article L. 412-52 du code des communes (article 19). Enfin, si l’exercice des missions des agents de police municipale est soumis à un agrément, les intéressés en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi restent aptes à remplir ces missions, jusqu’à ce qu’il soit statué sur leur agrément, le refus de ce dernier pouvant déboucher sur leur reclassement dans un autre cadre d’emplois (article 20). III. — UN PROJET DE LOI QUI DÉFINIT UN STATUT PLUS PROTECTEUR DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE Cette réforme serait incomplète si elle ne s’attachait à améliorer le statut des agents de police municipale. C’est ce à quoi s’emploie le titre III du projet de loi. Participent de cet objectif l’obligation de dispenser aux intéressés une formation continue (article 15) ; l’attribution aux conjoints et aux orphelins des agents tués au cours d’une opération de police du montant cumulé de la pension et de la rente viagère d’invalidité dont le fonctionnaire aurait pu bénéficier, ce dernier faisant l’objet, à titre posthume, d’une promotion de grade ou, à défaut, d’échelon (article 16). Ces progrès ne sauraient occulter toutefois la persistance de différences préjudiciables à ce cadre d’emplois, peu compatibles avec la volonté affirmée par ailleurs de renforcer la coopération et la complémentarité de ces agents avec les services de l’Etat. Il en va ainsi de l’absence de réponse apportée aux handicaps dont souffre la carrière des intéressés. C’est parce que celle-ci est appelée à se dérouler exclusivement au sein de la catégorie C, c’est-à-dire avec des perspectives de promotion par définition très réduites, que certaines communes n’hésitent pas à contourner les contraintes du cadre d’emplois, en recrutant des agents contractuels ou en recourant aux heures supplémentaires, afin de mieux rémunérer les chefs de police municipale et les brigadiers-chefs principaux chargés d’encadrer les agents. Aussi, pour corriger cette situation, source d’inégalités et génératrice de frustrations, votre Commission vous invite à permettre à tout le moins aux agents exerçant des fonctions d’encadrement d’être rattachés aux catégories A et B. Il serait également regrettable que l’opportunité de ce projet de loi ne soit pas mise à profit pour remédier à l’absence d’intégration de l’indemnité spéciale de fonction des agents de police municipale dans l’assiette de leur pension. Conjuguée à l’absence de bonification d’annuité tous les cinq ans, cette différence de traitement par rapport au régime de retraite des agents de la police nationale nuit en effet aux agents de police municipale, les incitant à poursuivre leur période d’activité jusqu’à la liquidation de leur retraite à soixante ans, alors même qu’un départ des cadres dès cinquante ans pourrait être créateur d’emplois. * * * AUDITION de M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, ministre de l’Intérieur M. JEAN-PIERRE CHEVÈNEMENT, MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, A RAPPELÉ QUE C’ÉTAIT LA TROISIÈME FOIS EN CINQ ANS QU’UN PROJET DE LOI SUR LES POLICES MUNICIPALES ÉTAIT DÉPOSÉ À L’ASSEMBLÉE NATIONALE, LE PREMIER PRÉSENTÉ PAR M. PAUL QUILÈS N’AYANT JAMAIS ÉTÉ EXAMINÉ ET LE SECOND DÉPOSÉ PAR M. CHARLES PASQUA AYANT SEULEMENT ÉTÉ EXAMINÉ PAR LA COMMISSION DES LOIS QUELQUES JOURS AVANT LA DISSOLUTION DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. IL A PRÉCISÉ QUE 8 % DES COMMUNES AVAIENT UNE POLICE MUNICIPALE, LE PLUS SOUVENT COMPOSÉE DE MOINS DE CINQ AGENTS, TREIZE COMMUNES SEULEMENT AYANT PLUS DE SOIXANTE-QUINZE AGENTS, LES EFFECTIFS TOTAUX S’ÉLEVANT À ENVIRON 12.500 AGENTS – DONT UN TIERS SONT ARMÉS – ALORS QUE LA POLICE NATIONALE EN COMPTE 120.000 ET LA GENDARMERIE 94.000. LE MINISTRE A INDIQUÉ QUE LE PREMIER OBJECTIF DE SON PROJET ÉTAIT DE GARANTIR LA COMPLÉMENTARITÉ ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE NATIONALES, D’UNE PART, ET LES POLICES MUNICIPALES, D’AUTRE PART, COMPLÉMENTARITÉ ASSURÉE PAR LE RÈGLEMENT DE COORDINATION QU’ÉDICTERONT CONJOINTEMENT LE PRÉFET ET LE MAIRE, APRÈS AVIS DU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE, LORSQUE LA COMMUNE DISPOSERA DE CINQ AGENTS DE POLICE MUNICIPALE AU MOINS. IL A PRÉCISÉ QUE CE RÈGLEMENT DÉFINIRAIT LA NATURE ET LES LIEUX D’INTERVENTION DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE, LES MODALITÉS DE LA COORDINATION AVEC LES SERVICES DE L’ETAT ET LES CONDITIONS DANS LESQUELLES, PAR DÉROGATION, CERTAINS AGENTS DE POLICE MUNICIPALE POURRAIENT ÊTRE ARMÉS. CONFIRMANT QUE LE DEUXIÈME OBJECTIF DE SON PROJET ÉTAIT DE CLARIFIER LES PRÉROGATIVES ET ATTRIBUTIONS DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE EN RENFORÇANT LEURS COMPÉTENCES JUDICIAIRES, LE MINISTRE A SOULIGNÉ QUE LEUR POUVOIR DE VERBALISATION SERAIT ÉTENDU À LA CONSTATATION DES CONTRAVENTIONS À CERTAINS ARRÊTÉS DE POLICE DU MAIRE, DANS LES LIMITES PRÉCISÉES PAR LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE, ET À LA VERBALISATION DE CERTAINES CONTRAVENTIONS AU CODE DE LA ROUTE, EN MATIÈRE DE STATIONNEMENT ET DE CIRCULATION, ÉNUMÉRÉES PAR UN DÉCRET EN CONSEIL D’ETAT. LE MINISTRE A SOULIGNÉ QUE, POUR RENDRE EFFECTIVE CETTE COMPÉTENCE DE VERBALISATION, LE PROJET DE LOI RECONNAISSAIT AUX AGENTS DE POLICE MUNICIPALE LE POUVOIR DE RELEVER L’IDENTITÉ DES CONTREVENANTS, PROCÉDURE NOUVELLE SE SITUANT ENTRE LE SIMPLE RECUEIL ET LE CONTRÔLE D’IDENTITÉ, ÉTANT ENTENDU QUE SEUL L’OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE DE LA POLICE OU DE LA GENDARMERIE NATIONALES POURRA DÉCIDER DES SUITES À DONNER EN CAS DE REFUS DU CONTREVENANT, QUI NE POURRA EN AUCUN CAS ÊTRE RETENU CONTRE SA VOLONTÉ PAR L’AGENT DE POLICE MUNICIPALE. IL A PRÉCISÉ QUE, POUR L’EXERCICE DE CES ATTRIBUTIONS, LES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE SERAIENT INTÉGRÉS DANS LA STRUCTURE JUDICIAIRE, LEURS PROCÈS-VERBAUX ÉTANT TRANSMIS AU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE PAR L’INTERMÉDIAIRE D’UN OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE, LE MAIRE ÉTANT DESTINATAIRE D’UNE COPIE DE CES ACTES. SUR LA QUESTION DE L’ARMEMENT, IL A INDIQUÉ QUE, DANS CERTAINES CIRCONSTANCES ET POUR L’EXERCICE DE MISSIONS BIEN DÉFINIES TELLES QUE L’ÎLOTAGE DE NUIT DANS LES QUARTIERS DIFFICILES, DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE POURRAIENT ÊTRE AUTORISÉS PAR LE PRÉFET À PORTER UNE ARME SI LE MAIRE EN FAIT LA DEMANDE MOTIVÉE, OBSERVANT QUE CETTE AUTORISATION SERAIT NOMINATIVE ET QUE SEULES LES COMMUNES POURRAIENT DÉTENIR ET CONSERVER LES ARMES DONT LES CATÉGORIES SERONT FIXÉES PAR UN DÉCRET EXCLUANT LES ARMES LES PLUS DANGEREUSES, EN PARTICULIER CELLES DE PREMIÈRE CATÉGORIE DITES “ ARMES DE GUERRE ”. PAR AILLEURS, IL A ESTIMÉ QUE LE PROJET METTRAIT UN TERME À LA CONFUSION ENTRE LES CORPS DE POLICE, EN POSANT LE PRINCIPE DE L’UNIFORMISATION DES TENUES ET DES ÉQUIPEMENTS DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL ET EN LES DISTINGUANT SANS AMBIGUÏTÉ DE CEUX DE LA POLICE NATIONALE. ENFIN, LE MINISTRE A INDIQUÉ QUE LE DERNIER OBJECTIF DE SON PROJET ÉTAIT D’ASSURER LE CONTRÔLE DE L’ETAT. A CET ÉGARD, IL A SOULIGNÉ QU’IL APPARTIENDRAIT AU GOUVERNEMENT D’ARRÊTER LES CATÉGORIES ET LES NORMES TECHNIQUES D’ÉQUIPEMENT DES POLICES MUNICIPALES. IL A ÉGALEMENT PRÉCISÉ QUE LE MAIRE, LE PRÉFET OU LE PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE POURRAIENT DEMANDER LA VÉRIFICATION DU FONCTIONNEMENT ET DE L’ORGANISATION D’UNE POLICE MUNICIPALE, LE MINISTRE DE L’INTÉRIEUR AYANT LA RESPONSABILITÉ D’EN DÉCIDER ET, À CETTE FIN, DE FAIRE APPEL À L’INSPECTION GÉNÉRALE DE L’ADMINISTRATION OU À L’INSPECTION GÉNÉRALE DE LA POLICE NATIONALE OU DE DEMANDER AU MINISTRE DE LA DÉFENSE LE CONCOURS DES SERVICES D’INSPECTION PLACÉS SOUS SON AUTORITÉ. EN CONCLUSION DE SON PROPOS, LE MINISTRE A SOULIGNÉ QUE, CONTRAIREMENT AUX TEXTES PRÉCÉDENTS, LE PROJET DE LOI PRÉVOYAIT UNE AMÉLIORATION DE LA SITUATION STATUTAIRE DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE, EN RENDANT OBLIGATOIRE LA FORMATION CONTINUE, EN FAISANT BÉNÉFICIER LEURS AYANTS CAUSE, EN CAS DE DÉCÈS AU COURS D’UNE OPÉRATION DE POLICE, D’UNE PENSION DE RÉVERSION À TAUX PLEIN ET EN INSTITUANT UN CADRE B DESTINÉ À CRÉER UNE FILIÈRE D’ENCADREMENT ET DE PROMOTION. IL A ENFIN CONSIDÉRÉ QUE LE PROJET DE LOI CONTRIBUERAIT À CLARIFIER UNE SITUATION AUJOURD’HUI CONFUSE POUR LE PLUS GRAND BÉNÉFICE DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE ET DES ÉLUS AYANT RECOURS À LEURS SERVICES. TOUT EN RECONNAISSANT QUE CETTE SITUATION N’ÉTAIT PAS IMPUTABLE AU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, M. JACKY DARNE, RAPPORTEUR, A REGRETTÉ QUE CE PROJET DE LOI INTERVIENNE SI TARDIVEMENT. IL A CONSTATÉ QUE, DEPUIS UNE DÉCENNIE, LES MAIRES AVAIENT DÛ METTRE EN ŒUVRE DES MOYENS DE SUBSTITUTION POUR PALLIER LES CARENCES DE L’ETAT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ PUBLIQUE SUR LE TERRITOIRE DES COMMUNES, OBSERVANT, À CET ÉGARD, QUE LE DÉVELOPPEMENT DES POLICES MUNICIPALES AVAIT ÉTÉ, D’UNE CERTAINE MANIÈRE, UNE SOURCE D’ÉCONOMIE POUR L’ETAT QUI S’ÉTAIT PARFAITEMENT ACCOMMODÉE DE CETTE SITUATION. IL A ESTIMÉ QUE CERTAINS MAIRES SERAIENT TOUT À FAIT PRÊTS À DIMINUER LES EFFECTIFS DE LEUR POLICE MUNICIPALE SI L’ETAT ASSUMAIT PLEINEMENT SES MISSIONS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ. IL A INSISTÉ SUR LE FAIT QUE LA POPULATION ÉTAIT TRÈS ATTACHÉE À LA PRÉSENCE D’UNE POLICE DE PROXIMITÉ, PARTICULIÈREMENT POUR LUTTER CONTRE LA PETITE ET MOYENNE DÉLINQUANCE. SALUANT LE TEXTE PRÉSENTÉ PAR LE MINISTRE DE L’INTÉRIEUR COMME UN PROGRÈS RÉPONDANT AUX ATTENTES DES MAIRES, MAIS AUSSI DES POLICIERS MUNICIPAUX, IL A FAIT PART DE SA SATISFACTION DE VOIR QUE LE PROJET DE LOI PERMETTAIT, PAR UNE CERTAINE SOUPLESSE, UNE ADAPTATION AUX CONTEXTES LOCAUX. PAR AILLEURS, IL A ESTIMÉ QUE LA CLARIFICATION DES RAPPORTS ENTRE L’ETAT ET LES COMMUNES, TELLE QU’ELLE APPARAÎT DANS LE TEXTE, ÉTAIT UTILE. A PROPOS DU RÈGLEMENT DE COORDINATION DONT L’OBJET EST DE DÉFINIR LE CADRE DANS LEQUEL S’EXERCENT LES FONCTIONS DE POLICE MUNICIPALE, LE RAPPORTEUR S’EST INTERROGÉ SUR LA LOGIQUE QUI CONSISTAIT À DONNER LE DERNIER MOT AU PRÉFET EN CAS DE DÉSACCORD ENTRE CELUI-CI ET LE MAIRE ; IL A PROPOSÉ QUE LE PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE PUISSE INTERVENIR POUR TRANCHER CES SITUATIONS DE BLOCAGE. IL A D’AILLEURS REGRETTÉ UNE SUSPICION EXAGÉRÉE À L’ÉGARD DES MAIRES, LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ LUI PARAISSANT AMPLEMENT SUFFISANT POUR VEILLER AU RESPECT DU DROIT PAR LES ÉLUS MUNICIPAUX. CONCERNANT L’ARMEMENT, IL A CONSIDÉRÉ QUE L’INTERDICTION DES ARMES DE GUERRE ÉTAIT UTILE, TOUT EN SOULIGNANT QUE, NÉANMOINS, IL NE FALLAIT PAS, PAR PRINCIPE, PROHIBER LA POSSIBILITÉ POUR LES POLICIERS MUNICIPAUX D’ÊTRE ARMÉS. IL A EXPRIMÉ ENSUITE SES RÉSERVES SUR LA DISPOSITION QUI PERMET LA MISE EN COMMUN DE POLICIERS MUNICIPAUX ENTRE PLUSIEURS COMMUNES LORS DE MANIFESTATIONS EXCEPTIONNELLES OU DURANT LA SAISON TOURISTIQUE, CONSIDÉRANT QUE CETTE SITUATION NE PERMETTRAIT PAS D’ÉTABLIR CLAIREMENT LES RESPONSABILITÉS DES DIFFÉRENTS INTERVENANTS. ENFIN, IL A CONSTATÉ QUE LE VOLET SOCIAL DU PROJET DE LOI RÉPONDAIT EN PARTIE AUX DEMANDES DES POLICIERS MUNICIPAUX QUI APPRÉCIAIENT NOTAMMENT LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA FORMATION ET AUX PENSIONS DE RÉVERSION. IL A ESTIMÉ QUE LA CRÉATION D’UNE FILIÈRE DE RECRUTEMENT DE FONCTIONNAIRES DE CATÉGORIE B ÉTAIT UNE RÉPONSE ADAPTÉE AUX ATTENTES DE CES PERSONNELS, FAISANT CEPENDANT ÉTAT DU FAIT QUE LES ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES DE POLICIERS MUNICIPAUX AURAIENT SOUHAITÉ QUE LE PROJET DE LOI AILLE PLUS LOIN DANS D’AUTRES DOMAINES, NOTAMMENT PAR UN ALIGNEMENT AVEC D’AUTRES PROFESSIONS TELLE CELLE DES POMPIERS. M. FRANTZ TAITTINGER A ESTIMÉ ÉGALEMENT QUE LA CRÉATION ET L’EXPANSION DES POLICES MUNICIPALES EN FRANCE ÉTAIENT NÉES DES CARENCES DE L’ETAT. TOUT EN OBSERVANT QUE LE PROJET DE LOI CONTENAIT DE NOMBREUX ÉLÉMENTS POSITIFS, IL A JUGÉ SOUHAITABLE QU’ON NE REVIENNE PAS SUR LE PRINCIPE DE LA SOUMISSION DES POLICES MUNICIPALES À L’AUTORITÉ DU MAIRE MÊME SI, A-T-IL ADMIS, UNE COORDINATION ENTRE LA POLICE NATIONALE, LA GENDARMERIE ET LES SERVICES DU PRÉFET EST NÉCESSAIRE. A PROPOS DE L’ARMEMENT DE CES POLICES, IL A CONSTATÉ QUE PEU D’ABUS AVAIENT ÉTÉ RELEVÉS ET REGRETTÉ QUE L’ON FASSE À CE PROPOS TROP D’AMALGAMES. APRÈS AVOIR RAPPELÉ QUE LE PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE ET LE PRÉFET EXERÇAIENT ACTUELLEMENT D’ORES ET DÉJÀ DES CONTRÔLES EN LA MATIÈRE, IL A SOUHAITÉ QUE SOIT CLARIFIÉ LE CLASSEMENT, AUJOURD’HUI PEU SATISFAISANT, DES ARMES PAR CATÉGORIE. IL A NOTÉ ÉGALEMENT QUE, PAR EXEMPLE, CERTAINS PERSONNELS DE LA R.A.T.P., LES CONVOYEURS DE FONDS ET LES ADJOINTS DE SÉCURITÉ ÉTAIENT ARMÉS. DANS CES CONDITIONS, IL S’EST INTERROGÉ SUR LES RESTRICTIONS QUI ÉTAIENT APPORTÉES À L’ARMEMENT DES POLICIERS MUNICIPAUX. TOUT EN RECONNAISSANT QUE LE PROJET DE LOI AVAIT LE MÉRITE D’EXISTER, M. MICHEL CRÉPEAU A CEPENDANT TENU À SOULIGNER QUE LES RESPONSABILITÉS DE L’ETAT ET DES COMMUNES NE DEVRAIENT PAS ÊTRE CONFONDUES. CONSIDÉRANT QU’IL APPARTENAIT À L’ETAT, ET DONC À LA POLICE NATIONALE, DE VEILLER À L’APPLICATION DES LOIS, ALORS QUE LE RESPECT DES ARRÊTÉS DU MAIRE RELEVAIT DE LA COMPÉTENCE DE LA POLICE MUNICIPALE, IL A OBSERVÉ QU’AVEC LA MULTIPLICATION D’ARRÊTÉS PORTANT SUR L’ENVIRONNEMENT, LE PERMIS DE CONSTRUIRE, LA RÉGLEMENTATION DES SECTEURS SAUVEGARDÉS OU LES MANIFESTATIONS DE TOUTE NATURE, AINSI QUE LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIONS DE PRÉVENTION, LE CHAMP D’INTERVENTION DES POLICES MUNICIPALES S’ÉTENDAIT SUBSTANTIELLEMENT. IL A EXPRIMÉ LA CRAINTE QUE LEUR DÉVELOPPEMENT N’ABOUTISSE À UNE NÉGATION DES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC RELEVANT DE L’ETAT ET À UN DÉSÉQUILIBRE ENTRE LES COMMUNES, SEULES LES PLUS RICHES ÉTANT CAPABLES DE SE DOTER D’UNE POLICE MUNICIPALE. FAISANT PART DE SON HOSTILITÉ PERSONNELLE À L’ARMEMENT DES POLICIERS MUNICIPAUX, M. MICHEL CRÉPEAU A SOULIGNÉ QU’EN CAS D’ACCIDENT LIÉ À L’USAGE DES ARMES, C’EST LA RESPONSABILITÉ DU MAIRE QUI SE TROUVERAIT ENGAGÉE. IL A ENFIN REGRETTÉ QUE LE DERNIER MOT DONNÉ AU PRÉFET POUR L’ÉTABLISSEMENT DU RÈGLEMENT DE COORDINATION, EN CAS DE DÉSACCORD AVEC LE MAIRE, N’APPARAISSE COMME UNE REMISE EN CAUSE DE LA DÉCENTRALISATION. EXPRIMANT SON DÉSACCORD AVEC LE POINT DE VUE DE M. MICHEL CRÉPEAU, M. RENAUD DONNEDIEU DE VABRES A SOULIGNÉ QUE, SI LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INCOMBAIT PRINCIPALEMENT À L’ETAT, IL APPARTENAIT ÉGALEMENT AUX MAIRES DE VEILLER AU BON ORDRE, À LA SÛRETÉ ET À LA SÉCURITÉ PUBLIQUES, CONSIDÉRANT CEPENDANT QUE C’EST À TORT QU’ILS ÉTAIENT PLACÉS, SUR CE TERRAIN, EN PREMIÈRE LIGNE, PAR L’OPINION PUBLIQUE. IL A QUALIFIÉ LE PROJET DE LOI DE TIMIDE, SOULIGNANT QU’EN LIMITANT LES POUVOIRS DES MAIRES, IL TRAHISSAIT UNE MÉFIANCE À LEUR ÉGARD. REGRETTANT QUE LE TEXTE ORGANISE UN FACE-À-FACE ENTRE LES MAIRES ET LES PRÉFETS, IL A CONSIDÉRÉ QU’IL AURAIT ÉTÉ PRÉFÉRABLE DE RENFORCER LES RELATIONS ENTRE LES MAIRES ET LES PROCUREURS DE LA RÉPUBLIQUE. IL A OBSERVÉ QUE LA DÉVOLUTION À L’ETAT DES RESPONSABILITÉS ASSUMÉES PAR LES COMMUNES AURAIT LE MÉRITE DE DÉCHARGER CELLES-CI DE MISSIONS QU’ELLES NE PEUVENT ASSURER. S’AGISSANT DE LA QUESTION DE L’ARMEMENT, M. RENAUD DONNEDIEU DE VABRES A SOULIGNÉ QUE LA PERSPECTIVE DU DÉSARMEMENT DES POLICIERS MUNICIPAUX INQUIÉTAIT LES AGENTS DE LA POLICE NATIONALE, QUI CRAIGNAIENT DE SE TROUVER, DE CE FAIT, SEULS À ASSUMER LES MISSIONS DE SÉCURITÉ LA NUIT. IL S’EST ÉGALEMENT ÉTONNÉ DE LA DISPARITÉ DE TRAITEMENT ENTRE LES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE ET LES ADJOINTS DE SÉCURITÉ QUI POURRONT ÊTRE ARMÉS APRÈS UNE BRÈVE FORMATION. M. LOUIS MERMAZ A OBSERVÉ QUE LA CRÉATION DES POLICES MUNICIPALES NAISSAIT D’UNE DEMANDE DES HABITANTS QUI TIENNENT TOUJOURS LEUR MAIRE POUR RESPONSABLE LORSQU’ILS ONT LE SENTIMENT QUE L’INSÉCURITÉ SE DÉVELOPPE DANS LEUR COMMUNE. CONSTATANT QUE LES EFFECTIFS DE LA POLICE NATIONALE ÉTAIENT INSUFFISANTS, IL A CONSIDÉRÉ QUE C’ÉTAIT CETTE RÉALITÉ QUI OBLIGEAIT LES MAIRES À FAIRE FACE À CES CARENCES. IL A REGRETTÉ QUE CEUX-CI NE SOIENT PAS TOUJOURS TENUS INFORMÉS PAR LA POLICE NATIONALE OU LA GENDARMERIE DES DÉLITS ET DES CRIMES COMMIS SUR LE TERRITOIRE DE LEUR COMMUNE. IL A ENSUITE ÉVOQUÉ LA POSSIBILITÉ D’ENVISAGER UN PARTAGE DES RESPONSABILITÉS ENTRE LE MAIRE ET LE PRÉFET EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ PUBLIQUE, NOTAMMENT PAR LA MISE À DISPOSITION DU MAIRE D’EFFECTIFS DE LA POLICE NATIONALE. PUIS, IL A EXPRIMÉ SON DÉSACCORD CONCERNANT LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI VISANT À LIMITER L’ACTIVITÉ DES POLICES MUNICIPALES APRÈS VINGT HEURES. IL A CONCLU EN FAISANT ÉTAT DU RÔLE QUE POUVAIENT TENIR LES AGENTS LOCAUX DE SÉCURITÉ ET LES AGENTS LOCAUX DE MÉDIATION RECRUTÉS PAR LES MUNICIPALITÉS DANS LE CADRE DE LEUR POLITIQUE DE SÉCURITÉ. EXPRIMANT SON ADHÉSION GLOBALE AU PROJET DE LOI, M. RENÉ DOSIÈRE A OBSERVÉ QUE, COMME EN MATIÈRE D’ÉQUIPEMENTS COLLECTIFS, L’INTERVENTION DES COMMUNES DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ ÉTAIT SOUVENT JUSTIFIÉE PAR LES DÉFAILLANCES DE L’ETAT, SOULIGNANT QUE CETTE SITUATION N’ÉTAIT PAS SANS CONSÉQUENCES SUR L’AUGMENTATION DE LA PRESSION FISCALE DES COLLECTIVITÉS LOCALES. IL S’EST INTERROGÉ SUR LA POSSIBILITÉ D’INTÉGRER LES RÈGLEMENTS DE COORDINATION DANS LES CONTRATS LOCAUX DE SÉCURITÉ. RAPPELANT QUE L’ÉTUDE D’IMPACT ÉVALUAIT LES DÉPENSES ENTRAÎNÉES PAR LA MISE EN ŒUVRE DE LA RÉFORME DES POLICES MUNICIPALES À ENVIRON 25 MILLIONS DE FRANCS, IL A SOUHAITÉ SAVOIR SI CES DÉPENSES FERAIENT L’OBJET D’UNE COMPENSATION FINANCIÈRE DE LA PART DE L’ETAT. IL A DEMANDÉ AU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR CE QUI S’OPPOSAIT À LA MISE EN FOURRIÈRE DES VÉHICULES PAR LES POLICIERS MUNICIPAUX. EVOQUANT LA COMMISSION CONSULTATIVE DES POLICES MUNICIPALES QUI DOIT ÊTRE CRÉÉE, IL A SOUHAITÉ SAVOIR SI SON PRÉSIDENT, DÉSIGNÉ PAR LE MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, POURRAIT ÊTRE UN MAIRE ET SI CELLE-CI POURRAIT ÊTRE CONSULTÉE SUR L’ÉLABORATION DU CODE DE DÉONTOLOGIE DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE. IL S’EST ENFIN INTERROGÉ SUR L’OPPORTUNITÉ D’UNE REMISE EN CAUSE DE L’ARRÊTÉ DU 12 MESSIDOR AN VIII, QUI CONFIE AU PRÉFET DE POLICE LES POUVOIRS DE POLICE À PARIS, D’UNE PART, ET SUR L’APPLICATION DE CE PROJET DE LOI DANS LES DÉPARTEMENTS ET TERRITOIRES D’OUTRE-MER, D’AUTRE PART. CONSTATANT QUE LES EFFECTIFS DE POLICE MUNICIPALE POUVAIENT ÊTRE TRÈS IMPORTANTS DANS CERTAINES COMMUNES, M. GÉRARD GOUZES A SOUHAITÉ SAVOIR SI LA LIMITATION DE LEUR NOMBRE OU L’INSTITUTION DE QUOTAS POUVAIT ÊTRE ENVISAGÉE. IL S’EST, PAR AILLEURS, DEMANDÉ SI LES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE N’EXERÇAIENT, EN RÉALITÉ, LEURS COMPÉTENCES QUE PAR DÉLÉGATION DU MAIRE. M. ALAIN TOURRET A APPELÉ L’ATTENTION DU MINISTRE SUR LE FAIT QUE LA POPULATION DES QUARTIERS DÉFAVORISÉS EXPRIMAIT PAR DES PÉTITIONS NOMBREUSES SON DÉSACCORD SUR LE DÉSARMEMENT DES POLICIERS MUNICIPAUX. IL A CONSTATÉ QUE, BIEN SOUVENT, LA POLICE MUNICIPALE ÉTAIT LA MIEUX ADAPTÉE POUR INTERVENIR DANS LES QUARTIERS DIFFICILES, OÙ ELLE ÉTAIT PLUTÔT BIEN ACCUEILLIE, LES HABITANTS LA DISTINGUANT CLAIREMENT DE LA POLICE NATIONALE. IL A SOUHAITÉ QUE CETTE DISTINCTION PUISSE APPARAÎTRE DE MANIÈRE MANIFESTE NOTAMMENT PAR LE PORT D’UN UNIFORME DIFFÉRENCIÉ. EN RÉPONSE AUX INTERVENANTS, LE MINISTRE A APPORTÉ LES PRÉCISIONS SUIVANTES : — APRÈS UNE MONTÉE EN PUISSANCE RAPIDE AU COURS DES ANNÉES QUATRE-VINGT, ON OBSERVE, DEPUIS QUELQUE TEMPS, UN RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE DES EFFECTIFS DES POLICES MUNICIPALES. NÉANMOINS, IL EST INDISPENSABLE DE LÉGIFÉRER DANS CE DOMAINE DE MANIÈRE À CLARIFIER LE RÉGIME JURIDIQUE APPLICABLE À LEURS MISSIONS, D’AUTANT QUE CERTAINS MAIRES SONT TENTÉS DE PROFITER DES AMBIGUÏTÉ DE LA LÉGISLATION ACTUELLE POUR ÉTENDRE LES TÂCHES CONFIÉES AUX POLICES MUNICIPALES AU-DELÀ DE LEUR VOCATION NATURELLE. — IL EST EXACT QUE L’APPRÉCIATION PORTÉE SUR LE RÔLE DES POLICES MUNICIPALES EST LIÉE À CELLE DE L’ENGAGEMENT DE L’ETAT DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ. A CET ÉGARD, IL CONVIENT DE SOULIGNER QUE LE GOUVERNEMENT CHERCHE À AMÉLIORER LA RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA POLICE NATIONALE SUR LE TERRITOIRE PAR LE BIAIS DE REDÉPLOIEMENTS ET PAR L’AFFECTATION D’ADJOINTS DE SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS SENSIBLES. A CET ÉGARD, LE CONSEIL DE SÉCURITÉ INTÉRIEUR DEVRAIT ARRÊTER UN CERTAIN NOMBRE DE CHOIX AU VU DES CONCLUSIONS DU RAPPORT CONFIÉ À MM. JEAN-JACQUES HYEST ET ROLAND CARRAZ. — D’UNE MANIÈRE GÉNÉRALE, LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDRE PUBLIC INCOMBE À L’ETAT, MÊME SI, DANS CERTAINS CAS, IL PEUT ÊTRE DIFFICILE D’ÉTABLIR UNE SÉPARATION STRICTE DES RESPONSABILITÉS, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE POLICE DE PRÉVENTION, CE QUI PLAIDE EN FAVEUR D’UN RENFORCEMENT DE LA COORDINATION ENTRE LES FORCES DE POLICE RELEVANT DE L’ETAT ET LES POLICES MUNICIPALES. CEPENDANT, IL EST NORMAL QUE LE PRÉFET, EN CHARGE DE L’ORDRE PUBLIC DANS LE DÉPARTEMENT, PUISSE ÊTRE AMENÉ À SE PRONONCER EN DERNIER RESSORT SUR LES MODALITÉS D’INTERVENTION DES DIFFÉRENTS ACTEURS DE LA SÉCURITÉ. — ON PEUT ENVISAGER DE DONNER AUX AGENTS DE POLICE MUNICIPALE LE DROIT DE VERBALISER L’ENSEMBLE DES CONTRAVENTIONS AUX ARRÊTÉS DE POLICE DU MAIRE, ÉTANT ENTENDU QUE LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ EXERCÉ PAR LE PRÉFET DOIT PERMETTRE DE GARANTIR LA VALIDITÉ DE CES ARRÊTÉS. — MÊME SI, DANS LEUR MAJORITÉ, LES MAIRES N’ONT PAS SOUHAITÉ ARMER LEUR POLICE MUNICIPALE, IL EST DIFFICILE D’ENVISAGER UN DÉSARMEMENT GLOBAL DES POLICIERS MUNICIPAUX ACTUELLEMENT ARMÉS, IL REVIENT CEPENDANT À LA LOI DE FIXER, POUR L’AVENIR, UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES EN LA MATIÈRE. PAR AILLEURS, LES RÈGLEMENTS DE COORDINATION POURRONT FIXER UNE PÉRIODE TRANSITOIRE POUR LA MISE EN ŒUVRE DES NOUVELLES DISPOSITIONS. — LE PROJET DE LOI N’ENTEND PAS INSTITUER UNE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE EN MATIÈRE DE POLICE MUNICIPALE ET SE BORNE À PRÉVOIR LA POSSIBILITÉ DE METTRE EN COMMUN UNE PARTIE DES EFFECTIFS RELEVANT DE PLUSIEURS COMMUNES DANS DES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES, TELLES QUE L’ORGANISATION D’UNE MANIFESTATION CULTURELLE OU SPORTIVE. — TOUTE PROPOSITION VISANT À ACCROÎTRE LES RETRAITES VERSÉES AUX AGENTS DE POLICE MUNICIPALE DOIT INTÉGRER LE FAIT QU’ELLE CONDUIRAIT MÉCANIQUEMENT À ACCROÎTRE LES CHARGES FINANCIÈRES PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES. — LES POUVOIRS DE POLICE DU MAIRE CONCERNENT LA TRANQUILLITÉ, LA SALUBRITÉ PUBLIQUE ET LE MAINTIEN DU BON ORDRE, C’EST-À-DIRE LA POLICE DE PROXIMITÉ, POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LAQUELLE LE MAIRE DOIT METTRE EN ŒUVRE DES MOYENS PROPORTIONNÉS. — LES RÈGLEMENTS DE COORDINATION DEVRAIENT ÊTRE ÉLABORÉS EN PRENANT EN COMPTE, LE CAS ÉCHÉANT, LES DISPOSITIONS DES CONTRATS LOCAUX DE SÉCURITÉ. AUTANT QUE FAIRE SE PEUT, CES RÈGLEMENTS SERONT ADAPTÉS AUX SPÉCIFICITÉS LOCALES, MAIS LE RÈGLEMENT-TYPE APPROUVÉ PAR DÉCRET EN CONSEIL D’ETAT POURRAIT FIXER UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES GÉNÉRAUX. — LES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE POURRONT CONTINUER, DANS LA PLUPART DES CAS, À EFFECTUER DU TRAVAIL DE NUIT, DANS LA MESURE OÙ CETTE QUESTION SERA RÉGLÉE DANS LE CADRE DES RÈGLEMENTS DE COORDINATION. — BIEN QUE PLACÉS SOUS L’AUTORITÉ HIÉRARCHIQUE DES MAIRES, LES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE RESTENT NÉANMOINS AGENTS DE POLICE DE JUDICIAIRE ADJOINTS EN APPLICATION DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE. DÈS LORS, IL EST NORMAL DE LES INTÉGRER DANS LA PYRAMIDE FONCTIONNELLE ET HIÉRARCHIQUE DE LA POLICE JUDICIAIRE. — ACTUELLEMENT, ON CONSTATE DES PRATIQUES TRÈS DIVERGENTES S’AGISSANT DE L’ORGANISATION DES RELATIONS ET DE L’ÉCHANGE D’INFORMATIONS ENTRE LES MAIRES ET LA POLICE. EN TOUT ÉTAT DE CAUSE, IL EST NORMAL QUE LE MAIRE SOIT CORRECTEMENT INFORMÉ DE CE QUI SE PASSE DANS SA COMMUNE. — LES REGROUPEMENT DE BRIGADES DE GENDARMERIE OPÉRÉS IL Y A QUELQUES ANNÉES ONT ÉTÉ MOTIVÉS PAR LE SOUCI DE LIMITER LES CONTRAINTES RÉSULTANT DES ASTREINTES, TOUT EN PRÉSERVANT DES DÉLAIS RAPIDES D’INTERVENTION. — LE COÛT BUDGÉTAIRE GLOBAL DU PROJET DE LOI, ÉVALUÉ À PRÈS DE VINGT-CINQ MILLIONS DE FRANCS PAR L’ÉTUDE D’IMPACT, CORRESPOND À UNE ESTIMATION DU COÛT D’UN RENOUVELLEMENT TOTAL DES ÉQUIPEMENTS, ÉTANT ENTENDU QUE CELUI-CI POURRAIT ÊTRE ÉTALÉ AU COURS D’UNE PÉRIODE TRANSITOIRE. — IL N’EST PAS NÉCESSAIRE D’ENVISAGER UNE COMPENSATION FINANCIÈRE DE CETTE CHARGE PAR L’ETAT, DÈS LORS QUE LA CRÉATION D’UNE POLICE MUNICIPALE NE CONSTITUE PAS UNE DÉPENSE OBLIGATOIRE POUR LES COMMUNES. — L’ARRÊTÉ DU 12 MESSIDOR AN VIII, QUI EST LE FONDEMENT JURIDIQUE DE L’ORGANISATION POLICIÈRE À PARIS, TIENT COMPTE DES PROBLÈMES D’ORDRE PUBLIC TOUT À FAIT SPÉCIFIQUES QUI SE POSENT DANS LA VILLE CAPITALE. — L’EXTENSION DES COMPÉTENCES DES AGENTS DE POLICE MUNICIPALE EN MATIÈRE D’INFRACTION AU CODE DE LA ROUTE EST SOUHAITABLE, MAIS ELLE DOIT SE LIMITER AUX INFRACTIONS COURANTES, À L’EXCLUSION DES DÉLITS OU DES INFRACTIONS DONT LA CONSTATATION EST RÉSERVÉE AUX OFFICIERS DE POLICE JUDICIAIRE. — DANS SA RÉDACTION ACTUELLE, LE PROJET DE LOI EST APPLICABLE DANS LES D.O.M. MAIS PAS DANS LES T.O.M. * * * DISCUSSION GÉNÉRALE Après l’exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus. Tout en rappelant que ce texte était très attendu par les maires comme par les professionnels, M. René Dosière a souligné qu’il ressortait du rapport rédigé par M. Genthial que les polices municipales remplissaient leurs tâches à la satisfaction générale. Il a souhaité que l’examen du projet de loi soit donc l’occasion de rendre hommage aux policiers municipaux et d’améliorer leur carrière. Il a considéré que le projet parvenait à un équilibre satisfaisant, notamment sur les questions de l’armement et de la coordination avec les forces de police et de gendarmerie, tout en souhaitant que la coopération, qui est d’ores et déjà satisfaisante lorsqu’il s’agit pour la police municipale de prêter renfort à la police nationale, soit effective en sens inverse. Après avoir souhaité que le rapport de M. Genthial soit communiqué aux parlementaires, M. Dominique Bussereau a rappelé que le projet de loi était préparé de longue main, puisqu’il avait été précédé de deux textes déposés sous les précédentes législatures et d’un débat à l’Assemblée en janvier dernier engagé sur la base d’une proposition de loi qu’il avait déposée. Il a estimé que l’actuel projet s’inscrivait dans la continuité des précédents, tout en constatant qu’il était d’essence peu décentralisatrice et renvoyait par trop systématiquement à des décrets en Conseil d’Etat. Il a indiqué que la position de son groupe dépendrait de l’accueil réservé a ses amendements par le Gouvernement. Formulant le vœu que sa discussion puisse être menée jusqu’à son terme, à l’inverse de ce qu’il était advenu des précédents projets de loi, M. Gérard Gouzes a fait part de son approbation globale sur le texte, exprimant cependant ses réticences à l’égard de certaines de ses dispositions. Considérant que la police nationale avait une mission essentielle à remplir, il a insisté sur la nécessité de veiller à ce que les polices municipales ne se substituent pas à elle, soulignant qu’il convenait également d’éviter qu’elles ne s’érigent en milices privées. Intervenant en application de l’article 38, alinéa premier, du Règlement, M. Christian Estrosi a observé qu’une loi sur les polices municipales était attendue depuis fort longtemps par les agents de police municipale comme par les maires, mais estimé que le dispositif proposé ne répondait pas à cette attente. Il a jugé qu’il aurait été souhaitable de conduire au préalable une réflexion sur l’état d’insécurité qui existe dans notre pays, de recenser les moyens susceptibles d’être apportés pour y faire face et de procéder au renforcement des forces de la police municipale par des agents de police nationale. Il a plaidé pour l’ouverture permanente des commissariats de police, le renforcement des rondes et la substitution d’agents de police nationale aux agents de police municipale pour surveiller les entrées et les sorties des établissements scolaires. Contestant la nécessité de traiter en priorité la question des polices municipales, il a fait observer qu’aujourd’hui leurs missions allaient au-delà du cadre légal, avec le consentement tacite de la police nationale et du parquet. Observant que le texte risquait de mettre en cause des pratiques qui donnent entière satisfaction, il a exprimé la crainte qu’il n’aboutisse en fait à aggraver l’insécurité. Considérant que les agents de police municipale ne devaient pas se trouver placés sous l’autorité du préfet pour constituer un simple appoint aux forces de la police nationale, il s’est inquiété du mécanisme du double agrément des agents de police municipale par le procureur de la République et par le préfet. Relevant l’absence de dérapages dans le fonctionnement des polices municipales, il a souligné que ses agents bénéficiaient parfois d’une meilleure formation que ceux de la police nationale. Puis, il a déploré que le projet de loi affirme à titre de principe que les agents de police municipale ne portent pas d’arme, observant qu’il serait extrêmement risqué de désarmer les agents, notamment ceux qui exercent des missions de nuit. Il a critiqué les trop nombreux renvois opérés par le projet de loi à des décrets en Conseil d’Etat, jugeant qu’ils aboutissaient à priver le législateur de ses droits. Il s’est par ailleurs interrogé sur la couleur qu’il conviendrait de retenir pour l’uniforme des agents de police municipale. Enfin, il a regretté que le projet apporte des réponses insuffisantes à la question de leur statut social notamment par comparaison avec les avantages dont jouissent les agents de l’Etat exerçant des missions comparables. Soulignant que le projet de loi se situait dans le prolongement des orientations en matière de sécurité définies lors du colloque de Villepinte, M. André Gerin a estimé qu’il était bienvenu malgré sa portée limitée. Evoquant l’ensemble des problèmes qu’il convenait de résoudre – insécurité, violence, incivilité – il a considéré qu’il convenait de mettre en œuvre des politiques de médiation et de conciliation permettant de restaurer le lien civique, civil et social. Après avoir observé que la clarification des compétences de la police nationale et des polices municipales était essentielle, il a jugé indispensable d’obtenir du Gouvernement des réponses précises à la question des effectifs de la police nationale. A ce propos, il a fait état de son expérience de maire de l’agglomération lyonnaise pour évoquer l’intérêt de la formule des contrats locaux de sécurité, tout en regrettant l’absence d’informations sur les éventuels redéploiements de personnel de la police nationale. Rappelant sa préférence pour l’absence d’armement des polices municipales, il a observé qu’il ne fallait néanmoins pas diaboliser cette question. Il a, par ailleurs, souhaité que la définition du statut de ces personnels soit l’occasion de leur accorder une véritable reconnaissance. Enfin, il a rappelé qu’il convenait d’améliorer la “ lisibilité ” des missions du service public en distinguant clairement les compétences du maire, des fonctionnaires de police et du procureur de la République. Après avoir observé que la sécurité devait relever de la responsabilité pleine et entière de l’Etat, M. Robert Pandraud a rappelé que le régime actuel des polices municipales était un héritage d’une loi du régime de Vichy et des lois de décentralisation. Evoquant les revendications des policiers municipaux qui souhaitent bénéficier d’un statut identique à celui des agents de la police nationale, il a estimé que les attributions de celle-ci, notamment en matière de police judiciaire ainsi que les sujétions particulières qui pèsent sur elle, plaidaient pour le maintien de statuts différenciés. Regrettant le risque d’une excessive parcellisation des activités de police, il a estimé que le projet de loi était marqué par un souci trop prononcé de compromis. Citant l’exemple espagnol, il a ainsi regretté que l’ensemble de police de la voirie et de la circulation ne soit pas municipalisé. Il a par ailleurs affirmé que, s’il semblait difficile de désarmer les polices municipales qui sont actuellement armées, il ne faudrait pas que le texte soit perçu comme un encouragement à la généralisation de cet armement. Enfin, il a considéré que distinguer, pour autoriser le port d’armes par les policiers municipaux, entre les missions de jour et de nuit, était absurde, les limites horaires ne pouvant être satisfaisantes. Soulignant que le port d’un uniforme et d’une arme constituaient des symboles forts de l’autorité aux yeux de la population, M. Jean-Antoine Léonetti a affirmé que les polices municipales donnaient aux citoyens toute satisfaction. Après avoir estimé que le projet de loi ne permettait pas de clarifier les compétences des polices municipales et regretté que son articulation avec les textes réglementaires d’application ne traduise un véritable flou juridique, il a jugé absurdes les dispositions relatives aux limitations horaires du port des armes par les policiers municipaux. Il a par ailleurs considéré que le coût des polices municipales pour les contribuables communaux ne se justifiait pas, dès lors que ces polices étaient cantonnées à la constatation des infractions de voirie et de stationnement. Dans ce cadre, il a estimé qu’il serait préférable que l’Etat exerce seul les missions de police. Jugeant que le projet de loi s’inscrivait dans un souci d’équilibre entre le respect des libertés publiques et la garantie de la tranquillité publique, M. Louis Mermaz a estimé que l’existence des polices municipales permettait de résoudre de manière pragmatique la question de la présence quotidienne des forces de police sur le terrain. A cet égard, il a regretté les insuffisances de la police nationale et l’absence de réponse satisfaisante à la question des effectifs. Il a par ailleurs observé que les contrats locaux de sécurité et la meilleure articulation des compétences de la police nationale et de la police municipale contribuaient à faire du maire un véritable acteur de la politique de sécurité. Regrettant les limitations horaires introduites par le projet de loi, il a par ailleurs estimé que des explications du Ministre sur le contenu des décrets d’application étaient nécessaires. Regrettant que l’Etat puisse déléguer ses fonctions régaliennes, M. Alain Tourret a estimé que si la suppression des polices municipales n’était pas à l’ordre du jour, il convenait au moins de les rendre supportables. Il a considéré qu’il était nécessaire dans ce cadre d’organiser un véritable partenariat entre l’Etat et les collectivités locales et souligné qu’il fallait donner aux polices municipales les moyens d’exister et d’agir. Enfin, évoquant l’exemple des entreprises de convoyage de fonds, il a souhaité la suppression des délégations de missions de sécurité au secteur privé. S’interrogeant sur les missions du maire en matière de respect de la sécurité et de la tranquillité publiques, M. Renaud Donnedieu de Vabres a estimé qu’il était indispensable de clarifier la répartition des compétences avec l’Etat dans ce domaine. Considérant que le maire devait rendre compte de ses décisions à ses électeurs, il a observé qu’il était indispensable qu’il dispose des moyens de faire respecter l’ordre public dès lors qu’il en avait la charge, faute de quoi il serait préférable que cette compétence lui soit totalement retirée. En réponse aux intervenants, le rapporteur a fourni les précisions suivantes : — Le vide juridique dans lequel les polices municipales exercent leur mission n’est pas admissible dans un Etat de droit. Dans ces conditions, l’opportunité de légiférer au plus vite dans ce domaine est évidente, de la même manière qu’il conviendra d’améliorer rapidement le régime juridique actuellement applicable aux sociétés privées de gardiennage. — Le projet de loi s’intègre dans une réflexion globale visant à améliorer la cohérence de la politique de sécurité publique par le renforcement de la coordination entre les différentes parties prenantes, en particulier entre la police, la gendarmerie nationale, la justice et les polices municipales. A cet égard, il convient de rappeler l’accent mis par le Gouvernement sur l’élaboration rapide des contrats locaux de sécurité, lesquels ont vocation à devenir l’instrument privilégié de cette nouvelle politique. — Il est exact que le projet de loi dans sa rédaction actuelle comporte de trop nombreux renvois à des décrets en Conseil d’Etat mais il convient néanmoins de conserver certaines marges de manoeuvre réglementaires, notamment pour permettre l’adaptation des modalités de coordination entre polices d’Etat et polices municipales au vu des besoins locaux. — Dans la mesure où le maire est à la fois représentant de l’Etat et titulaire d’un pouvoir de police autonome, il est indispensable d’accroître la complémentarité entre les polices municipales et les forces de sécurité relevant de l’Etat, sachant que celle-ci ne peut être assimilée à un véritable partenariat, dès lors que l’Etat reste responsable en dernier ressort de la politique de sécurité menée sur l’ensemble du territoire. — S’il est vrai que le projet de loi encadre l’activité des polices municipales, il n’en reste pas moins qu’il consacre explicitement leur existence et leur reconnaît ainsi la place légitime qu’elles occupent dans la préservation de la sécurité sur le territoire communal. La Commission a rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-Louis Debré. * * * TITRE PREMIER Avant l’article premier La Commission a été saisie d’un amendement de M. Dominique Bussereau modifiant la répartition des compétences entre le préfet et le maire, en confiant notamment à la police municipale la charge du respect de la tranquillité publique et de la lutte contre le bruit. Après les observations du rapporteur, de M. Gérard Gouzes et de M. Renaud Donnedieu de Vabres, la Commission a rejeté cet amendement. La Commission a ensuite rejeté les amendements nos 74 à 77 de M. Laurent Dominati, défendus par M. Dominique Bussereau, tendant à abroger le régime particulier de la Ville de Paris en matière de police. Article premier Cet article modifie l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences des agents de police municipale afin de préciser et d’étendre les prérogatives de ces agents. Jusqu’en 1995, les missions de la police municipale étaient définies par la loi en termes vagues : l’article L. 131-15 du code des communes se bornait à indiquer que, sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, le bon ordre, la sûreté, la salubrité et la sécurité publique peuvent être placés par le maire sous la surveillance d’agents de police municipale agréés par le procureur de la République. Première étape du renforcement de la cohérence de l’action publique dans le domaine de la sécurité, l’article 9 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relatif à la sécurité a largement remanié les dispositions en vigueur de manière à baliser le rôle de la police municipale, notamment au regard des prérogatives réglementaires du maire. Les principes ainsi posés, qui s’inspiraient de ceux déjà préconisés dans le projet de loi de M. Paul Quilès en 1993, étaient les suivants : — les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leur attribution et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie ; — celles-ci sont limitées à la prévention et à la surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique ; cette rédaction étend la mission de la police municipale à la prévention, mais concomitamment, elle exclut explicitement la répression de la délinquance, les investigations, ou les opérations de maintien de l’ordre qui restent de la compétence exclusive de la police nationale ou de la gendarmerie ; — les policiers municipaux sont expressément chargés de l’exécution des arrêtés municipaux, mention qui permet de combler – encore partiellement – les lacunes de la législation ; — ils exercent leur fonction sur le territoire de la commune, ce qui exclut toute forme de coopération intercommunale ; — ils disposent d’une partie des prérogatives dévolues par le code de procédure pénale aux agents de police judiciaire adjoints (cf. commentaire de l’article 12). En délimitant plus clairement le champ de compétence de la police municipale, ce dispositif a levé un certain nombre d’ambiguïtés. En particulier, les polices municipales ne peuvent être considérées comme un corps de police assimilable à une “ troisième ” police de plein exercice. En effet, elles n’agissent que sur le territoire de la commune et effectuent essentiellement des missions à caractère administratif axées sur la prévention et la surveillance ; en tout état de cause, leurs interventions ne se conçoivent qu’en complémentarité avec les actions que les forces de police nationales peuvent évidemment entreprendre dans ces mêmes domaines. En dépit de ces améliorations, la rédaction de l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales reste néanmoins insatisfaisante. En particulier, elle donne mission aux agents de police municipale de faire exécuter les arrêtés municipaux, mais ne leur confère pas le droit de constater les éventuelles infractions par des procès-verbaux, contrairement aux gardes-champêtres qui disposent de cette prérogative en application de l’article L. 2213-18 du code général des collectivités territoriales. Le présent article propose de combler ce vide juridique ; à cette occasion, il étend les prérogatives des agents de police municipale tout en les encadrant par quelques principes généraux concernant les moyens qu’ils peuvent mettre en œuvre. • Outre le pouvoir de verbaliser ponctuellement en application du code de la route (articles R. 250 et R. 251 en matière d’arrêt et de stationnement) ou de lois spéciales (cf. article R. 211-21-5 du code des assurances ou loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature), les agents de police municipale disposent d’ores et déjà de certains moyens juridiques pour garantir l’exécution des arrêtés municipaux. En particulier, l’article 21 du code de procédure pénale, sur lequel on reviendra ultérieurement, dispose que les agents de police municipale, en qualité d’agents de police judiciaire adjoints, doivent “ rendre compte à leurs chefs hiérarchiques de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance ”. L’article D. 15 du même code prévoit que cette information prend la forme de “ rapports ” adressés à leurs supérieurs hiérarchiques, en l’occurrence au maire qui a la qualité d’O.P.J., à charge pour ce dernier de les transmettre sans délai au procureur de la République. Ces rapports, à l’instar des procès-verbaux, ne valent en matière délictuelle qu’à titre de simple renseignement dans le cas d’infractions prévues par le code pénal (art. 430 du code de procédure pénale) ; en revanche, ils font foi jusqu’à preuve contraire lorsque le délit résulte d’une loi spéciale (art. 431 du code de procédure pénale) et, surtout, en matière contraventionnelle (art. 537 du même code). Ainsi, dans leur champ de compétence et notamment s’agissant des infractions aux arrêtés municipaux, les rapports de contravention dressés par les agents de police municipale ont une force probante équivalente à celle des procès-verbaux. Dans ces conditions, est-il indispensable de corriger la loi ? En fait s’ils produisent des effets comparables, rapports et procès-verbaux n’ont pas la même nature juridique : le rapport peut être corrigé par le supérieur hiérarchique, alors que le procès-verbal relève de la seule compétence de son auteur. Mais surtout le procès-verbal n’a pas d’implication répressive et judiciaire par lui-même, le procureur restant libre d’entamer ou non une poursuite. Par ailleurs, l’article D. 15 du code de procédure pénale, applicable à l’ensemble des agents de police judiciaire adjoints, ne constitue pas un support juridique suffisamment stable dans la mesure où les rapports des agents de police municipale sont adressés aux maires, lesquels ne sont pas des O.P.J. de plein exercice. C’est pourquoi, la plupart des réflexions menées sur ce sujet ont suggéré une modification de la loi : le rapport Clauzel indiquait ainsi que ces derniers “ doivent être habilités à constater par procès-verbal – concurremment avec police et gendarmerie nationale – et non plus seulement par rapport, les infractions aux arrêtés municipaux pris par le maire dans le cadre de ses pouvoirs de police ”, qu’il s’agisse de police générale ou spéciale ; de son côté, le projet de loi présenté par M. Paul Quilès disposait que les agents de police municipale “ constatent par procès-verbal les contraventions aux arrêtés de police municipale ... ”, formule que l’on retrouvait également dans le projet de loi examiné par votre commission l’année dernière. Le présent article prévoit également de concrétiser ces propositions mais selon des modalités particulières. En application de la nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales, les agents de police municipale pourront constater par procès-verbaux les infractions aux arrêtés du maire. Cependant, une fois ce principe posé, le projet lui apporte un tempérament puisque cette prérogative s’exerce dans “ les conditions et limites fixées par décret en Conseil d’Etat ”. Cette précision signifie que l’Etat se réserve la possibilité de fixer les modalités concrètes de verbalisation mais aussi de “ faire le tri ” entre les arrêtés municipaux susceptibles de donner lieu à procès-verbal. Bien que l’on puisse comprendre les réserves qu’inspirent certains arrêtés municipaux, on s’interrogera cependant sur le bien fondé de cette délégation. D’abord, même s’ils ne peuvent verbaliser certains manquements aux arrêtés municipaux, les agents de police municipale gardent la possibilité de rédiger un rapport, dont les conséquences pratiques sont proches, étant entendu qu’ils ne pourraient dans ce cas avoir recours à la nouvelle procédure de relevé d’identité instituée par l’article 14 ci-après. Ensuite, si l’Etat à des doutes sur la pertinence de certains arrêtés municipaux, il est de bien meilleure méthode que le préfet exerce son contrôle de légalité pour en demander l’annulation par la voie contentieuse. Indiquons, enfin, que les contrevenants auront des difficultés pour connaître les compétences précises des agents de police municipale auxquels ils pourront être confrontés. S’il apparaît en retrait sur ce point, le présent article répond en revanche explicitement à une revendication fréquente de bon nombre d’élus locaux en donnant la possibilité aux agents de police municipale de sanctionner certaines infractions au code de la route. Actuellement, ce pouvoir, subordonné à l’agrément et à l’assermentation des agents, est résiduel puisque limité aux contraventions de stationnement ou d’arrêts gênants ainsi que celles d’embarras de la voie publique en application des articles R. 250 et R. 250-1 du code de la route, pris sur la base de l’article L. 24 du même code, qui renvoie la détermination des agents habilités à constater les infractions au code de la route à un décret en Conseil d’Etat. Ils ne peuvent en revanche constater ni les stationnements dangereux ni les infractions aux règles de circulation routière. A la suite du rapport Lalanne, celui rédigé par le préfet Clauzel préconisait d’autoriser les agents de police municipale à constater par procès-verbal “ les infractions courantes et surtout flagrantes et patentes ” (franchissement d’un stop, non-respect des feux ou des sens interdits ...), c’est-à-dire celles “ du titre premier du livre premier du code de la route dans sa partie réglementaire ”. Le projet de loi présenté par M. Paul Quilès retenait cette proposition et insérait cette compétence dans le code des communes. Cette extension relève du bon sens : la lutte contre l’insécurité routière est une priorité, aussi est-il quelque peu absurde de se priver des services de police municipale, police de proximité par excellence, pour réprimer les infractions routières quotidiennes. A condition d’exclure les délits et de régler la question des infractions entraînant la détection de l’état d’imprégnation alcoolique, de la compétence exclusive des O.P.J. et A.P.J., une modification de la législation en ce sens est donc opportune. Même si cet élargissement de compétences pourrait sans doute se satisfaire d’un texte réglementaire, une adaptation de la loi est néanmoins utile par souci de lisibilité juridique mais aussi par cohérence avec l’article 14 du présent projet autorisant les agents de police municipale à relever l’identité des contrevenants en cas d’infraction au code de la route. Par ailleurs, son insertion dans le code général des collectivités territoriales est justifiée puisqu’en application de l’article L. 2213-1 du même code, la police de la circulation, en dehors des routes à grande circulation, appartient au maire. Au cas particulier, le renvoi à un décret en Conseil d’Etat ne pose pas de difficulté car il est cohérent avec les dispositions de l’article L. 24 précité. On peut néanmoins penser que la loi gagnerait en clarté s’il était fait plus précisément référence aux contraventions visées au livre deuxième de la deuxième partie du code de la route. La Commission a été saisie d’un amendement de M. Dominique Bussereau, tendant à énumérer les attributions des agents des polices municipales. Le rapporteur ayant considéré qu’il appartenait aux règlements de coordination de le faire, la Commission a rejeté cet amendement. Elle a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur supprimant le renvoi à un décret en Conseil d’Etat pour la définition des modalités de constatation des infractions aux arrêtés de police du maire et précisant les contraventions au code de la route pouvant être sanctionnées par des agents de police municipale (amendement n° 95). En conséquence, les amendements n° 2 de M. Patrick Delnatte, n° 47 de M. Jacques Peyrat et n° 61 de M. Robert Poujade, ayant été satisfaits, sont devenus sans objet. Puis la Commission a examiné un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti, tendant à préciser que les polices municipales concourent au respect de l’ordre public. Le rapporteur s’est opposé à cet amendement en estimant qu’il confiait aux polices municipales des compétences trop extensives. M. Robert Pandraud a estimé qu’au plan local le préfet devait demeurer le premier responsable du respect de l’ordre public. La Commission a rejeté cet amendement. • Le II du présent article introduit dans le code général des collectivités territoriales une disposition originale selon laquelle les moyens dont disposent les agents de police municipale sont “ limités à ce qui est nécessaire à l’accomplissement de leurs missions ”. Cette consécration législative du principe de précaution, qui rappelle une mention comparable figurant dans le projet de loi présenté par M. Paul Quilès, est symbolique mais n’emporte pas la conviction. D’abord, il s’agit à l’évidence d’un principe général du droit en matière de police ; ensuite, l’Etat aura la possibilité de limiter plus efficacement les moyens mis en œuvre puisqu’en application de l’article 8 du présent projet, un décret en Conseil d’Etat fixera les catégories et les normes des équipements dont seront dotés les agents de police municipale. La Commission a adopté cinq amendements identiques présentés par le rapporteur, M. Dominique Bussereau (amendement n° 96), M. Patrick Delnatte (amendement n° 3), M. Robert Poujade (amendement n° 62) et M. Jacques Masdeu-Arus (amendement n° 79), tendant à supprimer ce paragraphe. En conséquence, l’amendement n° 46 de M. Jacques Peyrat, confiant aux maires le pouvoir de décider des moyens mis à la disposition des policiers municipaux, ainsi qu’un amendement de précision de M. Jean-Antoine Léonetti sont devenus sans objet. La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Ernest Moutoussamy, donnant compétence aux policiers municipaux pour constater les contraventions aux règles applicables dans la zone des cinquante pas géométriques. La Commission a adopté l’article premier ainsi modifié. Article 2 Cet article insère une nouvelle disposition dans le code général des collectivités territoriales selon laquelle l’Etat et la commune cosignent un document destiné à préciser les modalités d’intervention de la police municipale. Cette innovation essentielle, pierre angulaire du projet de loi, est la traduction juridique de la complémentarité entre la police ou la gendarmerie nationale et les polices municipales. Ses modalités d’élaboration et ses effets pratiques confirment la primauté de l’Etat dans la définition des missions qui incombent aux différents acteurs concourant à la sécurité. Il n’existe pas actuellement de structure ou d’outil de coordination entre les polices municipales et la police ou la gendarmerie nationale, mis à part quelques exemples isolés (cf. protocole d’accord entre le préfet de la région Picardie et le maire d’Amiens, signé en 1992, et celui conclu entre la police nationale et la mairie de Chamalières en 1996). Le plus souvent, les interventions des uns et des autres s’organisent – souvent facilement, parfois difficilement – au gré des circonstances, des situations de fait et de la plus ou moins bonne volonté des différents responsables et de leur capacité à établir un dialogue fructueux. Quant aux plans locaux de sécurité élaborés à partir de 1992, qui auraient pu en devenir le support adéquat, ils n’ont pas tenu leurs promesses. Pour pallier cette carence, le présent article prévoit l’élaboration d’un “ règlement de coordination ”, élaboré “ conjointement ” par le maire et le préfet, lorsque la police municipale emploie plus de cinq fonctionnaires. Le champ d’application du règlement de coordination ne recouvre donc pas l’ensemble des communes où existe une police municipale, mais uniquement celles ayant un service employant plus de cinq agents. L’élaboration d’un règlement ne concerne pas seulement la création ex nihilo d’un service de police municipale employant plus de cinq personnes. Si le service préexiste, un règlement devient alors nécessaire lorsque ce seuil est franchi. A cet égard, on notera que le présent article, codifié dans le code général des collectivités territoriales, s’applique en régime de croisière, une mesure transitoire étant prévue (art. 18) afin de régir la situation des services comptant au moins cinq agents en activité à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Les effectifs décomptés correspondent à des emplois budgétaires et non à ceux effectivement pourvus. Par ailleurs, dans le cas où existent des emplois à temps partiel, le seuil est apprécié au regard du nombre d’emplois en équivalent temps plein, afin de ne pas alourdir le fonctionnement des petites structures. S’agissant de l’effectif justifiant l’élaboration d’un règlement, le projet se distingue du projet de loi de M. Paul Quilès, qui ne retenait aucun seuil, mais rejoint, en revanche, l’option préconisée en 1995. Ce choix s’explique pour des raisons pratiques compte tenu du nombre de communes concernées, soit 573, sachant que les services correspondants ne représentent qu’environ 19 % du total mais regroupent près de 70 % des effectifs. Sur le fond, il permet également de limiter la procédure aux situations dans lesquelles une coordination des actions est indispensable puisqu’à partir de cinq agents il devient possible de mettre sur pied une véritable brigade. Tout en reconnaissant qu’il n’y a pas de solution idéale, votre Rapporteur estime cependant souhaitable d’abaisser ce seuil à trois agents, effectif qui permet souvent de constituer une équipe permanente. Cette option renforcerait la logique de coordination entre acteurs de la sécurité sans pour autant submerger les préfectures, puisque 994 communes seulement seraient concernées. De surcroît, elle permettrait de clarifier la situation des communes employant entre cinq et trois agents en matière de travail de nuit et d’armement (cf. infra). La Commission a examiné l’amendement n° 4 de M. Patrick Delnatte ayant pour objet la suppression du seuil de cinq emplois d’agents de police municipale au-delà duquel doit être édicté un règlement de coordination. Le rapporteur ayant estimé qu’il était préférable de mettre en place un seuil de trois agents, la possibilité d’élaboration d’un règlement de coordination étant ouverte sans être obligatoire en-deçà, la Commission a rejeté cet amendement, ainsi que l’amendement n° 82 de M. Jacques Masdeu-Arus, ayant le même objet. Elle a, en revanche, adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 97), ainsi que deux amendements identiques l’un présenté par le rapporteur et l’autre par M. Dominique Bussereau, abaissant à trois le nombre d’agents de police municipale requis pour que l’édiction d’un règlement de coordination devienne obligatoire (amendement n° 98). Le support de la coordination ne prend pas la forme d’une convention, cadre habituel des actions concertées entre l’Etat et les collectivités territoriales. Le choix de cette structure juridique, assimilable à un acte unilatéral conjoint – dont on trouve un précédent à l’article 38 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au R.M.I. relatif à l’élaboration du programme départemental d’insertion – n’est pas neutre et conforte la primauté de l’Etat en matière de sécurité publique. De fait, si le règlement de coordination est “ édicté conjointement ” par le maire et le préfet après avis du procureur de la République, probablement sous la forme d’un arrêté cosigné, il doit cependant être conforme à un règlement-type élaboré par le seul ministère de l’Intérieur puis approuvé par décret en Conseil d’Etat. A priori, cette précision peut sembler limiter la “ marge de négociation ” du maire et du préfet. Cependant, le contenu de ce règlement-type, qui n’est pas encore arrêté, devrait être assez lâche afin que les règlements locaux puissent tenir compte autant que faire se peut des circonstances locales. Le règlement doit être élaboré dans les six mois à compter de la délibération portant à cinq le nombre d’agents de police municipale. La prépondérance de l’Etat se manifeste également à ce stade puisque si le maire et le représentant de l’Etat dans le département n’arrivent pas à se mettre d’accord dans ce délai, ce dernier peut édicter seul le règlement, après avis du procureur de la République. La rédaction proposée peut conduire à admettre implicitement l’absence de règlement de coordination dans le cas où le préfet ne prend pas d’initiative en ce sens. Le souci de renforcer la coordination entre les polices municipales et les forces relevant de l’Etat pourrait plaider pour une solution différente, mais une élaboration unilatérale systématique par le préfet dans ce cas de figure risquerait sans doute d’attiser une situation déjà tendue entre ce dernier et le maire. Soulignons toutefois que l’absence de règlement devrait être peu fréquente en raison de ses conséquences sur les capacités d’action de la police municipale. La Commission a rejeté l’amendement n° 50 de M. Jacques Peyrat et n° 35 de M. Lionnel Luca supprimant les dispositions permettant au préfet, en cas de désaccord avec le maire, d’édicter seul le règlement de coordination. Puis elle a été saisie de cinq amendements soumis à discussion commune : un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti, assignant au procureur de la République la mission d’arbitrer un conflit éventuel entre le maire et le préfet sur l’établissement du règlement de coordination ; un amendement de M. René Dosière, prévoyant l’édiction de ce règlement par le préfet après un double avis de la commission consultative des polices municipales et du procureur de la République, ce dernier avis devant être conforme ; deux amendements identiques, l’un du rapporteur et l’autre de M. Dominique Bussereau, adjoignant l’avis de la commission consultative des polices municipales à celui du procureur de la République ; enfin, un amendement de M. Ernest Moutoussamy, permettant au conseil municipal d’édicter seul le règlement après avis du procureur de la République. S’associant à M. Jean-Antoine Léonetti pour reconnaître la nécessité d’un arbitrage en cas de désaccord entre le préfet et le maire, M. René Dosière a estimé que l’avis conforme du procureur de la République répondait au problème posé. M. Robert Pandraud a jugé qu’il ne serait pas compatible avec le bon fonctionnement de l’administration de subordonner la décision du préfet à un avis conforme du procureur de la République, soulignant le risque de confusion entre les pouvoirs qu’une telle disposition serait susceptible de générer, le maire, au demeurant, pouvant toujours former un recours contre une décision préfectorale. Mme Catherine Tasca, présidente, tout en reconnaissant qu’il existait d’autres cas d’actes administratifs pris sur avis conforme, a cependant estimé qu’il convenait de veiller à ne pas brouiller les responsabilités. Au terme de ce débat, MM. Jean-Antoine Léonetti et René Dosière ayant retiré leurs amendements, la Commission a adopté les amendements du rapporteur et de M. Dominique Bussereau (amendement n° 100), puis a rejeté l’amendement de M. Ernest Moutoussamy. Le projet de loi ne prévoit pas de modalités de révision du règlement. Sauf à alourdir le dispositif législatif, on peut envisager que le règlement lui-même mette en place des mécanismes d’évaluation périodique et les modalités de révision si nécessaire. Le contenu du règlement de coordination est évoqué de manière succincte. A ce stade, le présent article se borne à mentionner quelques éléments tels que, “ notamment ”, la nature des interventions ou les lieux dans lesquelles elles s’opèrent, ainsi que les modalités de coordination avec la police ou la gendarmerie, précision proche de la tautologie compte tenu de l’objet même du règlement. En pratique, il devrait fixer les missions respectives des polices d’Etat et des polices municipales, les conditions dans lesquelles celles-ci travaillent la nuit, les circonstances et les modalités de leur armement et le cadre des échanges d’informations. Votre rapporteur suggère que la rédaction du présent article soit ajustée en conséquence. D’une manière générale, le Gouvernement privilégie la souplesse et les considérations locales. De ce point de vue, il ne prend pas partie, ni pour les tenants de la stricte complémentarité, ni pour les tenants de la “ subsidiarité ” selon lesquels les actions de la police municipale doivent être étroitement cantonnées à quelques missions de prévention et de surveillance générales. De fait, il est difficile de raisonner en termes aussi tranchés compte tenu des réalités du terrain, étant entendu que si la police et la gendarmerie ont une compétence de droit commun, les polices municipales n’ont qu’une compétence d’attribution et n’ont pas vocation à la répression de la grande délinquance, à la recherche du flagrant délit, au maintien de l’ordre et à la police judiciaire. Votre Rapporteur souhaite que l’édiction des règlements de coordination tienne compte, lorsqu’ils existent, des contrats locaux de sécurité ; inversement, il serait judicieux que ces derniers, bien que dépassant le champ de la coordination entre la police municipale et les forces relevant de l’Etat, intègrent les acquis formalisés par les règlements de coordination. Il serait en effet contre-productif de cloisonner ces deux procédures qui visent, chacune pour leur part, à accroître l’efficacité de l’action publique dans le domaine de la sécurité. La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur précisant que le règlement de coordination doit définir, d’une part, la nature des missions confiées aux agents de police municipale, notamment en ce qui concerne les tâches administratives, la circulation, le stationnement, l’ordre et la tranquillité publiques et, d’autre part, l’organisation des relations et les modalités de transmission d’informations entre la police municipale et la police nationale ou la gendarmerie nationale. M. Dominique Bussereau s’est interrogé sur le bien fondé de la référence faite à la tranquillité publique et sur la pertinence de l’emploi du mot “ notamment ”. M. Robert Pandraud a estimé que ces dispositions présentaient un caractère réglementaire. Faisant observer que le règlement de coordination aurait le mérite de s’adapter à la réalité du terrain, M. René Dosière a suggéré une modification d’ordre rédactionnel que le rapporteur a retenue. La Commission a adopté l’amendement ainsi modifié (amendement n° 99), rendant ainsi sans objet un amendement rédactionnel présenté par M. Jacques Floch. Innovant par rapport à ses prédécesseurs, le présent article prévoit enfin une sanction du défaut de règlement. Dans cette hypothèse, les polices municipales ne peuvent agir qu’entre 7 et 20 heures, mises à part certaines exceptions ponctuelles (gardes des édifices communaux et cérémonies exceptionnelles). Déjà prévue dans le projet déposé en janvier 1993, cette disposition dont la mise en œuvre pratique pourrait être délicate – il conviendrait à tout le moins d’étendre cette plage horaire inadaptée aux réalités du terrain – a une valeur largement pédagogique, les maires étant incités à signer rapidement des règlements de coordination. En ce sens, elle doit être rapprochée de l’article 7 qui subordonne également l’armement à l’existence de même document. La Commission a été saisie de deux amendements présentés par M. Jacques Masdeu-Arus (n° 84) et M. Jean-Antoine Léonetti tendant à supprimer les dispositions qui prévoient qu’aussi longtemps qu’un règlement de coordination n’a pas été édicté, les missions des polices municipales ne peuvent, sauf quelques rares exceptions, s’exercer qu’entre 7 heures et 20 heures. M. Jean-Antoine Léonetti a fait valoir que si l’on prenait le parti d’inscrire dans la loi les horaires de présence sur le terrain des agents de police municipale, il serait nécessaire de pousser cette logique jusqu’au bout en détaillant bien davantage leurs missions et leurs moyens. Il a considéré que cette question des horaires dissimulait en réalité la transformation de statut de ces agents, appelés à n’être que des auxiliaires des agents de la police nationale. M. Renaud Donnedieu de Vabres a suggéré que le législateur prévoie expressément que le règlement de coordination autorise le travail de jour et de nuit. Rejoignant, sur ce point, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. Louis Mermaz s’est interrogé sur le dispositif retenu pendant la période transitoire. M. René Dosière et le rapporteur ont fait observer que les dispositions prévues devaient être comprises comme une incitation pour le maire à parvenir à un accord avec le préfet sur le règlement de coordination. La Commission a rejeté les amendements de M. Jacques Masdeu-Arus (n° 84) et de M. Jean-Antoine Léonetti, de même que l’amendement n° 5 de M. Patrick Delnatte maintenant aux polices municipales leurs prérogatives actuelles tant que le règlement de coordination ne serait pas établi. Puis, elle a été saisie d’un amendement du rapporteur, portant l’amplitude de service des agents de police municipale, en l’absence du règlement de coordination, de six heures à vingt-deux heures. M. Louis Mermaz s’est interrogé sur l’opportunité d’autoriser l’intervention de ces agents dès six heures du matin, observant que peu de délits étaient commis à cette heure. Mme Catherine Tasca s’est inquiétée de la possibilité pour une commune d’assurer un service d’une telle amplitude horaire, lorsqu’elle n’emploie qu’un nombre limité d’agents de police municipale. Tout en convenant de l’intérêt d’élargir la plage horaire permettant l’intervention de la police municipale, Mme Christine Lazerges a considéré que la solution proposée par le rapporteur ne prenait pas en compte certaines situations comme la tenue de fêtes locales qui peuvent se terminer fort tard. M. Renaud Donnedieu de Vabres a regretté que le projet de loi ne prévoie pas de corrélation entre les effectifs des polices municipales et les missions qui leur sont assignées. M. Jean-Antoine Léonetti a estimé que le problème n’était pas d’opposer les missions diurnes aux missions nocturnes, les délinquants ne commettant pas systématiquement leurs délits après vingt-deux heures, mais de définir précisément ces missions. M. Robert Pandraud a estimé que la limitation des horaires d’intervention des polices municipales risquait fort d’être inapplicable ; il a souligné, en outre, que la menace d’un arrêté du ministre de l’Intérieur, en cas d’absence de règlement de coordination, aurait été tout aussi incitative. La Commission a adopté l’amendement du rapporteur, l’horaire de fin de service des agents de police municipale étant porté de vingt-deux à vingt-trois heures (amendement n° 101). Elle a ensuite rejeté l’amendement n° 34 de M. Lionnel Luca autorisant l’organisation de gardes, même non statiques, par des agents de police municipale, même en l’absence de règlement de coordination. La rédaction proposée laisse subsister une interrogation en ce qui concerne les services comptant moins de cinq agents, puisque ceux-ci sont théoriquement exclus du champ d’application du règlement de coordination. Interrogé sur ce point, le Gouvernement estime que, dans ces communes, le travail de nuit resterait possible sans être subordonné à la signature d’un règlement, contrairement à l’option retenue en ce qui concerne l’armement. Cette interprétation repose sur une appréciation concrète des interventions effectuées par les petits services qui n’est pas dénuée de pertinence, mais elle serait sans aucun doute confortée si l’effectif nécessitant la signature d’un règlement était ramené de cinq à trois agents. La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant l’établissement d’un règlement de coordination dans les communes, à leur demande, employant moins de trois agents de police municipale (amendement n° 102). Au total, le dispositif du Gouvernement permet d’envisager la coexistence de polices municipales à plusieurs vitesses, les compétences étant graduées selon le degré de coordination avec les polices étatiques. On peut dès lors imaginer que certains maires optent pour une plus grande autonomie en contrepartie de compétences réduites. Suivant son rapporteur, la Commission a rejeté les amendements identiques n° 33 de M. Lionnel Luca, n° 48 de M. Jacques Peyrat et n° 80 de M. Jacques Masdeu-Arus, tendant à supprimer l’article. Elle a également rejeté l’amendement n° 63 de M. Robert Poujade ainsi que l’amendement n° 49 de M. Jacques Peyrat, tendant à élargir les pouvoirs du maire dans la définition des modalités de coordination entre l’action de la police municipale et des forces de l’ordre relevant de l’Etat. La Commission a été saisie d’un amendement de M. Dominique Bussereau, substituant aux termes “ règlement de coordination ” et “ règlement type ”, les termes “ protocole d’accord ” et “ modèle type ”. Après que M. Robert Pandraud eut indiqué sa préférence pour la notion de règlement, le rapporteur a estimé que les mesures de coordination ne constituaient pas un acte contractuel, mais un acte administratif conjoint. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté deux amendements identiques, l’un de M. Ernest Moutoussamy et l’autre, n° 81, de M. Jacques Masdeu-Arus supprimant l’obligation faite aux règlements de coordination d’être conformes à un règlement type approuvé par décret en Conseil d’Etat, ainsi que l’amendement n° 83 de M. Jacques Masdeu-Arus supprimant, par coordination, la référence à un règlement-type. La Commission a ensuite été saisie des amendements nos 6 et 7 de M. Patrick Delnatte, permettant respectivement la création, au sein des polices municipales, dans des conditions définies par le règlement de coordination, de brigades cynophiles et de brigades motorisées. M. Bernard Roman a plaidé pour l’adoption de l’amendement n° 6. M. Robert Pandraud a jugé qu’il était de nature réglementaire et aurait un coût financier élevé. M. Renaud Donnedieu de Vabres a estimé que cet amendement reflétait l’ambiguïté du projet de loi, considérant qu’il serait préférable de préciser nettement les missions des maires avant de définir leurs moyens ; il a souligné les inconvénients inhérents à une énumération qui comporterait nécessairement des omissions. Le rapporteur s’est opposé à ces amendements qui ont été rejetés. La Commission a adopté l’article 2 ainsi modifié. Article 3 Cet article insère une nouvelle disposition dans le code général des collectivités territoriales instaurant une commission consultative des polices municipales. L’idée de créer un lieu de concertation où pourraient être évoquées les questions concernant les polices municipales n’est pas nouvelle. Ainsi, après que le rapport du préfet Jean Clauzel l’eut envisagé, le projet de loi n° 199 de M. Paul Quilès déjà cité proposait la création d’une “ commission nationale de concertation ”, chargée de donner un avis sur les normes techniques prises par le Gouvernement pour l’équipement des agents de police municipale. Le projet déposé par M. Charles Pasqua allait nettement au-delà puisqu’il envisageait l’institution d’une instance hybride, a la fois consultée sur les questions d’ordre général intéressant les polices municipales mais aussi chargée de vérifier, en tant que de besoin, leur bon fonctionnement. Sur ce point particulier le projet de loi revient à la solution préconisée en 1993, puisqu’il confie au seul ministre de l’Intérieur la charge d’assurer le suivi des polices municipales (cf. article 4). La future instance est donc cantonnée à un rôle consultatif. Le présent article n’en pose que le principe, l’intervention de la commission étant mentionnée dans des dispositions particulières : tel est le cas en cas de vérification d’un service de police municipale (art. 4) et de définition des normes techniques intéressant les équipements (art. 8). En revanche, elle n’intervient pas en matière de déontologie, ce qui est logique dès lors que le Gouvernement propose, par ailleurs, la création d’un conseil supérieur de déontologie de la sécurité, compétent sur les services de police municipale. De la même manière, les questions de statut ou de formation ne sont pas de son ressort puisque relevant déjà d’instances de concertation telle que le conseil supérieur de la fonction publique territoriale. La future “ commission consultative des polices municipales ” est placée auprès du ministère de l’Intérieur qui en désigne le président, nouvelle manifestation du souci de marquer la prépondérance de l’Etat. Dans la mesure où les maires sont responsables au premier chef du fonctionnement de leurs services, il serait légitime de confier la présidence de la commission à l’un d’entre eux. La commission est composée pour une moitié de représentants de l’Etat – policiers, gendarmes, magistrats ... – sans doute également désignés par le ministre de l’Intérieur sur proposition de leurs ministères de tutelle et, pour l’autre, en nombre égal, de représentant de maires et de policiers municipaux. S’agissant d’une instance purement consultative, on pourrait envisager une composition tripartite égalitaire permettant de renforcer la place des organisations représentatives du personnel et des élus locaux, directement concernés par la question des équipements. La Commission a été saisie de six amendements soumis à une discussion commune : un amendement du rapporteur, un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti, l’amendement n° 51 de M. Jacques Peyrat et l’amendement n° 64 de M. Robert Poujade donnant, selon des modalités diverses, une représentation égale à l’Etat, aux maires et aux policiers municipaux au sein de la commission consultative des polices municipales ; un amendement de M. Dominique Bussereau substituant aux représentants des policiers municipaux des représentants des magistrats ; l’amendement n° 37 de M. Lionnel Luca, excluant que l’Etat dispose d’une représentation majoritaire dans cette instance. M. Robert Pandraud a jugé inconcevable que l’Etat ne soit pas majoritaire dans cette instance et plaidé pour que la présidence de la commission revienne à l’un de ses représentants. M. René Dosière a souhaité que les représentants des agents de police municipale soient choisis parmi ceux appartenant à des syndicats représentatifs. Le rapporteur ayant fait valoir qu’une telle précision ressortissait à la compétence du pouvoir réglementaire et souligné, par ailleurs, que le maire pouvait être considéré comme un représentant de l’Etat, M. Dominique Bussereau a retiré son amendement au profit de celui du rapporteur, qui a été adopté (amendement n° 103), l’amendement de M. Jean-Antoine Léonetti s’est ainsi trouvé satisfait, les amendements n° 37 de M. Lionnel Luca, n° 51 de M. Jacques Peyrat et n° 64 de M. Robert Poujade devenant sans objet. Bien évidemment, les détails de la composition de cette commission et ses modalités de fonctionnement quotidien sont, en revanche, laissés aux soins d’un décret d’application. La Commission a rejeté deux amendements tendant à la suppression de cet article, l’amendement n° 36 de M. Lionnel Luca et l’amendement n° 85 de M. Jacques Masdeu-Arus. Puis, la Commission a rejeté un amendement de M. Dominique Bussereau, rendant obligatoire la consultation de la commission sur l’ensemble des textes réglementaires et détaillant ses attributions, en la chargeant notamment d’établir un bilan des actions de formation initiale et continue des agents de police municipale. La Commission a adopté l’article 3 ainsi modifié. Article 4 Cet article complète le code général des collectivités territoriales d’un nouvel article posant le principe et les modalités du suivi des polices municipales. Actuellement, aucune disposition législative ne prévoit de procédure spécifique de vérification de l’organisation ou du fonctionnement des services de police municipale. Quant aux corps d’inspection existants, ils ne sont pas directement compétents à l’égard des agents des collectivités territoriales. Ainsi, l’inspection générale de l’administration peut porter assistance aux collectivités territoriales mais uniquement sur leur demande (décret n° 81-1241 du 12 mars 1981). De son coté, l’Inspection générale de la police nationale ne peut, par définition, intervenir dans le fonctionnement des services de police municipale. Ainsi que l’avait préconisé en 1990 le rapport Clauzel, le projet de loi déposé en 1995 confiait la vérification de ces services à une instance indépendante, c’est-à-dire une commission nationale des polices municipales. Celle-ci pouvait, soit désigner une délégation en son sein en vue d’effectuer les vérifications, soit demander une inspection au ministre de l’Intérieur. Cette solution n’était pas exempte de défauts. Tout d’abord, elle conduisait à créer une instance d’une nature juridique ambiguë, à mi chemin entre l’autorité administrative indépendante et la commission administrative de droit commun. Ensuite, elle sous-entendait une spécificité des polices municipales, dont le fonctionnement relèverait d’une logique propre, a priori irréductible à celle de l’Etat républicain. Fort opportunément, le présent article renonce à cette option et propose un schéma plus classique. La vérification peut porter sur l’organisation d’un service – en ce sens elle s’apparente alors à un simple audit – ou sur son fonctionnement, ce qui relève de la logique du contrôle. Elle peut être demandée par le maire, mais aussi par le préfet ou le procureur de la République. C’est le ministre qui prend la décision, après avis de la commission consultative des polices municipales. En la matière, il est préférable de solliciter l’avis d’une institution autonome de concertation, ce qui permet d’avoir un regard extérieur, plutôt que celui du premier magistrat municipal dont l’opposition risquerait de créer un climat conflictuel. En revanche, le ministre arrête les modalités de la vérification, après consultation du maire, ce qui s’explique notamment par des raisons pratiques. Le ministre peut faire appel – ce qui devrait être le cas le plus fréquent – à un service d’inspection placé sous son autorité, c’est-à-dire, en l’espèce, à l’Inspection générale de l’administration ou à l’Inspection générale de la police nationale. Il peut également, avec l’accord de son collègue de la défense, solliciter les inspections qui dépendent de ce dernier. L’intérêt de cette faculté n’est pas évident. Dans tous les cas de figure, les agents concernés sont des fonctionnaires territoriaux qui n’ont aucun rapport avec le statut militaire. Mieux vaut donc laisser compétence au seul ministre de l’Intérieur par le biais des inspections qui dépendent de lui. La Commission a rejeté l’amendement n° 38 de M. Lionnel Luca tendant à la suppression de cet article. Elle a ensuite adopté trois amendements du rapporteur : un amendement rédactionnel (amendement n° 104) ; un amendement excluant les services d’inspection générale placés sous l’autorité du ministre de la défense du champ des inspections susceptibles d’exercer un contrôle sur les services de police municipale (amendement n° 105) ; enfin un amendement supprimant le dernier alinéa de l’article qui renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin d’en préciser les modalités d’application (amendement n° 106). Elle a rejeté, en revanche, deux amendements de M. Patrick Delnatte, l’amendement n° 9 liant les vérifications de l’organisation et du fonctionnement des services de police municipale à l’avis conforme de la commission consultative des polices municipales et l’amendement n° 10, permettant aux maires des communes concernées d’avoir copie des conclusions de ces contrôles de même que l’amendement n° 86 de M. Jacques Masdeu-Arus, supprimant toutes précisions relatives aux modalités de ces vérifications. La Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié. Article 5 En application de l’article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, les polices municipales exercent leurs activités sur le seul territoire de la commune. Cette restriction, liée à l’essence même des pouvoirs de police du maire, peut, il est vrai, poser certaines difficultés pratiques dans des situations concrètes telles que le déroulement d’une cérémonie exceptionnelle ou une manifestation sportive. La plupart des réflexions menées jusqu’alors ont néanmoins évité de s’engager sur le terrain d’une quelconque coopération intercommunale en matière de police municipale. Un refus catégorique a ainsi été exprimé dans le rapport Clauzel, puis confirmé dans les projets déposés par MM. Quilès et Pasqua. Il reste que certains élus, confrontés à des problèmes concrets, ont souhaité infléchir cette position rigide. En particulier, à la suite d’un amendement déposé par M. Dominique Bussereau, l’article 75 de la loi du 16 décembre 1996 permet théoriquement de délivrer des agréments temporaires à des assistants de police municipale, non armés, dans les communes touristiques. Encore à l’initiative du même auteur, la commission des lois adoptait, lors de l’examen du projet de loi n° 1983 déjà cité, un amendement permettant à deux ou plusieurs communes de mettre en commun une partie de leurs services de police municipale, dans certaines circonstances particulières, sur autorisation préfectorale. L’absence de décret d’application, pour le premier, et l’interruption de la discussion parlementaire, pour le second, ont empêché la mise en œuvre de ces textes mais le Gouvernement a souhaité prendre en compte la préoccupation qu’ils expriment moyennant des modalités resserrées. Le principe en est acceptable, sachant que dans bien des cas, la gestion de ces périodes exceptionnelles fait, par ailleurs, souvent l’objet d’un concours de la police nationale ou de la gendarmerie. Le présent article rend ainsi possible une utilisation commune de tout ou partie des effectifs de police municipale par des communes dans les conditions suivantes : — il doit s’agir d’un événement exceptionnel ou d’un flux important de population lié à la saison touristique. Votre rapporteur accepte le principe de cette coopération au coup par coup lors de manifestations exceptionnelles mais est réservé sur son extension en cas d’afflux de populations de vacanciers. En effet dans ce cas, elle suppose une certaine pérennité de la coopération qui est de nature à poser des difficultés administratives et opérationnelles. En outre, en pratique, la portée de cette faculté laisse perplexe dès lors que les communes voisines risquent fort de connaître des besoins comparables. — peuvent y avoir droit les communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération. Sur ce dernier point, il semblerait préférable de se référer à un groupement de communes ou une structure de coopération intercommunale afin de donner une base juridique plus solide au dispositif et de mettre en présence des maires ayant l’habitude de travailler ensemble. — une fois associés, les agents de police municipale de la commune tiers amenés à intervenir sur le territoire d’une autre commune ne disposent pas de la plénitude de leurs compétences. Le présent article prévoit en effet que la mise en commun ne concerne que le domaine de la police administrative. Autrement dit, sur le territoire d’une commune donnée, seuls les agents de police municipale du service de cette même commune pourront verbaliser les infractions aux arrêtés du maire. Cette restriction est légitime puisque les agents de police municipale ont vocation à assurer l’exécution des arrêtés de police du maire, laquelle s’exerce sur le seul territoire de sa commune. C’est un arrêté préfectoral qui autorisera cette coopération et en fixera les modalités pratiques, qu’il s’agisse de sa durée, de son aire géographique et des moyens humains et matériels qu’elle concerne. La Commission a rejeté l’amendement n° 39 de M. Lionnel Luca tendant à la suppression de l’article, ainsi qu’un amendement présenté par M. Dominique Bussereau permettant la constitution de regroupements des polices municipales composés d’agents recrutés et administrés par un groupement intercommunal créé à cet effet selon les règles des articles L. 163-1 et suivants du code des communes, après que le rapporteur eut fait observer que cette proposition ouvrait la voie à la création de corps de police intercommunaux en contradiction avec les principes retenus dans le projet de loi. Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction de cet article de sorte que la coopération intercommunale en matière de police municipale soit uniquement possible dans le cas de manifestations exceptionnelles, à l’exclusion de l’hypothèse d’afflux de touristes, le rapporteur estimant que cette dernière possibilité ouverte par le projet de loi serait de nature à poser des difficultés de gestion pour les communes concernées. M. Dominique Bussereau a fait observer qu’à l’intérieur d’un même groupement de communes, certaines collectivités avaient une vocation touristique et pouvaient, dès lors, rencontrer des difficultés particulières qui ne pourraient pas être réglées par la rédaction proposée par le rapporteur. Il a par ailleurs estimé souhaitable de permettre la mise en commun des polices municipales à l’occasion d’une catastrophe naturelle, indiquant qu’il avait déposé un amendement en ce sens. Le rapporteur a estimé que les difficultés rencontrées par les communes touristiques pourraient être réglées plus efficacement par des formules alternatives telles que le recrutement d’agents à temps partiel ; approuvant, en revanche, la proposition de M. Dominique Bussereau visant à prendre en compte l’hypothèse de catastrophes naturelles, il a proposé qu’elle soit retenue à titre de sous-amendement que la Commission a adopté, ainsi que son amendement ainsi sous-amendé (amendement n° 107). De ce fait, l’amendement n° 11 présenté par M. Patrick Delnatte autorisant la coopération intercommunale en matière de police dans les transports en commun et un amendement de M. Dominique Bussereau permettant la coopération intercommunale, tant en matière de police administrative que de police judiciaire, sont devenus sans objet. La Commission a adopté l’article 5 ainsi modifié. Après l’article 5 La Commission a rejeté l’amendement n° 1 de Mme Françoise de Panafieu, étendant aux inspecteurs du service de sécurité de la Ville de Paris le droit de constater les infractions au règlement des parcs et promenades ainsi qu’au règlement sur les cimetières, le rapporteur ayant fait observer que cette disposition n’avait pas sa place dans le projet de loi, tandis que M. Robert Pandraud contestait cet argument, soulignant que les occasions de modifier le statut de Paris étaient rares. Article 6 Cet article modifie et complète l’article L. 412-49 du code des communes, seule disposition législative régissant actuellement le statut des fonctionnaires de police municipale. L’article L. 412-49 précité, issu de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, se borne à mentionner que les “ agents de police municipale nommés par le maire doivent être agréés par le procureur de la République. ”. A l’évidence, cette mention est pour le moins sommaire, aussi n’est-il pas étonnant que les rapports successifs aient critiqué ce régime juridique rudimentaire et souhaité une remise à plat du statut des agents. Cela étant, force est de reconnaître que, depuis 1994, certaines améliorations sont survenues puisque plusieurs textes réglementaires ont précisé les règles applicables aux agents de police municipale. Rappelons qu’il s’agit du décret n° 94-732 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d’emploi des agents de police municipale, du décret n° 94-933 du 25 octobre 1994 relatif à l’organisation de la formation initiale d’application des agents de police municipale stagiaires et de l’arrêté du même jour fixant le programme des matières des épreuves du concours pour le recrutement des agents de police municipale. Concrètement, une fois inscrits sur la liste d’aptitude et recrutés par une commune, les candidats sont nommés stagiaires pour une durée d’un an, dont les six premiers mois sont consacrés à la formation initiale. Cette nomination n’est cependant parfaite qu’après agrément du procureur de la République, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat (CE, 17 janvier 1996, Pirrozelli). La loi ne fixe aucun critère particulier pour sa délivrance, celui-ci étant un acte banal de police administrative permettant, en particulier, de déterminer l’“ honorabilité ” du candidat sous le contrôle du juge administratif. En dépit de ces précisions, un certain nombre de règles générales régissant leur statut, notamment s’agissant de leur mode de nomination, font encore défaut ou apparaissent, en l’état, inadaptées. Le présent article, qui reprend les grandes lignes des projets de loi n° 199 et n° 1983, remédie à cette situation en posant un certain nombre de principes. Le premier d’entre eux est que les agents de police municipale sont des fonctionnaires territoriaux. En fait, cette précision qui semble aller de soi était implicitement admise, le décret n° 94-732 précité ayant été pris en application de l’article 4 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1994 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, lequel dispose que les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d’emplois régis par des statuts particuliers. Par ailleurs, ces fonctionnaires doivent avoir été recrutés dans les conditions prévues par les décrets prévus à l’article 6 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, c’est à dire les statuts particuliers du cadre d’emplois des agents de police municipale qui déterminent des conditions d’aptitude et de formation préalables. Il n’est pas fait référence aux textes actuellement en vigueur puisque ceux-ci devront être modifiés pour tenir compte des nouvelles dispositions législatives. Plus intéressantes sont les nouvelles précisions relatives à leur condition de nomination. Toujours nommés par le maire après avoir été recrutés à partir de la liste d’aptitude, les agents de police municipale doivent désormais : — être assermentés, devant le tribunal, à l’instar des fonctionnaires de police d’Etat, des gardes-champêtres (art. L. 412-48 du code des communes) ou de certains agents des compagnies de transports publics ; en fait, cette disposition conduit, d’une part, à rendre obligatoire une faculté dont disposent d’ores et déjà les maires à l’égard de tout agent communal en application de l’article L. 412-18 du code des communes et, d’autre part, à généraliser une formalité déjà nécessaire pour que les agents de police municipale puissent verbaliser les infractions au code de la route pour lesquelles ils sont compétents (art R. 250 à R. 252 du code de la route) ; — et surtout avoir reçu un double agrément du procureur de la République et du préfet, et non plus du seul procureur. Cette solution, que d’aucuns considéreront sans doute trop rigide, a été préconisée dans les deux rapports précités ; elle est justifiée dès lors que la police municipale a une vocation de police administrative de prévention et que le représentant de l’Etat est étroitement associé à son fonctionnement quotidien, notamment par le biais du règlement de coordination. Il eut d’ailleurs été possible de ne retenir que l’agrément préfectoral, sachant que cette solution avait cours avant 1982 ; le choix opéré est cependant logique dans la mesure où le projet de loi conforte également les compétences judiciaires attribuées aux agents de police municipale. En dépit d’une rédaction ambiguë sur ce point, il est souhaitable que l’agrément soit préalable à la nomination. Cette option ne constituerait pas véritablement une innovation puisque, dans le régime actuel, la nomination du stagiaire n’est “ parfaite ” qu’après l’agrément du procureur. Cette exigence d’antériorité semble logique et représente une garantie à la fois pour le maire – qui risquerait dans le cas contraire d’être confronté à des problèmes insolubles de gestion – et le candidat. La Commission a rejeté l’amendement n° 40 de M. Lionnel Luca supprimant les deux derniers alinéas de l’article qui prévoient que la nomination des agents de police municipale par le maire est subordonnée à un agrément du préfet et du procureur de la République qui peut être retiré. Elle a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur précisant que la nomination par le maire, puis l’assermentation des agents de police municipale intervient après leur agrément par le représentant de l’Etat dans le département et le procureur de la République (amendement n° 108). Les amendements n° 87 de M. Jacques Masdeu-Arus, n° 12 de M. Patrick Delnatte et n° 52 de M. Jacques Peyrat tendant à supprimer l’agrément du préfet sont, en conséquence, devenus sans objet. Il reste que l’octroi de l’agrément impose le suivi effectif d’une formation initiale dont on notera, à cette occasion, qu’elle ne fait l’objet actuellement d’aucune évaluation performante, notamment avant la titularisation. L’agrément peut être retiré par le préfet ou le procureur de la République. On observera que si l’octroi de l’agrément de l’agent nécessite l’accord des deux, son retrait peut être décidé à l’initiative d’un seul. Cette dichotomie s’explique par le fait que chacune des deux autorités est amenée à se prononcer au vu d’éléments de faits différents, de nature administrative pour le préfet, de nature judiciaire pour le procureur. De plus, cette différence est la traduction de la jurisprudence administrative selon laquelle un agrément conjoint n’est valide que dans la mesure où il y a accord des deux signataires, ce qui n’est plus le cas si l’un d’entre eux seulement souhaite procéder au retrait (voir par exemple CE, 26 oct. 1988, Ministre des affaires sociales). En tout état de cause, considéré comme une décision administrative, le retrait de l’agrément, qu’il soit prononcé par l’un ou l’autre, tout comme sa délivrance, est susceptible de recours devant le tribunal administratif, ainsi que l’a plusieurs fois confirmé le Conseil d’Etat. A cette occasion, le juge exerce un contrôle normal de la qualification des faits. Votre Rapporteur s’interroge sur le caractère univoque de la décision qui ne laisse pas de marge de manœuvre aux autorités de l’Etat. Par souci de proportionnalité, il serait opportun de prévoir également la faculté de retirer l’agrément à titre temporaire. La Commission a été saisie de deux amendements de rédaction globale du troisième alinéa de cet article : un amendement du rapporteur permettant un retrait temporaire d’agrément et imposant la consultation préalable du maire et un amendement de M. Dominique Bussereau permettant au maire après la suspension ou le retrait de l’agrément d’un agent de police municipale d’engager à son encontre des poursuites disciplinaires. Tout en s’interrogeant sur l’articulation du dispositif proposé par le rapporteur avec le régime des sanctions disciplinaires, M. Dominique Bussereau a retiré son amendement au profit de l’amendement du rapporteur, qui a été adopté (amendement n° 109), rendant ainsi sans objet plusieurs amendements : l’amendement n° 13 de M. Patrick Delnatte limitant à un mois la suspension d’agrément ; un amendement de M. Ernest Moutoussamy subordonnant le retrait de l’agrément à la proposition du conseil municipal ; l’amendement n° 53 de M. Jacques Peyrat enlevant au préfet le pouvoir de retirer l’agrément ; un amendement de M. Dominique Bussereau permettant une suspension de l’agrément. Lorsque l’agrément est retiré, le maire peut révoquer l’agent mais il peut également lui proposer un reclassement dans un autre cadre d’emploi, dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi n° 84-53 précitée, lesquels ne l’autorisent, en principe, qu’en cas d’inaptitude résultant d’une cause physique. L’amendement n° 14 de M. Patrick Delnatte, rendant obligatoire le reclassement de l’agent municipal dont l’agrément aurait été retiré, ainsi que l’amendement n° 65 de M. Robert Poujade garantissant l’information du maire après la décision de retrait de l’agrément sont devenus sans objet en raison de l’adoption de l’amendement n° 109. En dehors de ce cas d’espèce, le maire dispose par ailleurs à l’égard des agents de police municipale de la plénitude du pouvoir disciplinaire que lui confient les articles 89 et suivants de la même loi. La Commission a adopté l’article 6 ainsi modifié. Article 7 Cet article permet de mettre un terme aux incertitudes juridiques nées de l’imprécision de la réglementation en vigueur en définissant les conditions dans lesquelles les policiers municipaux peuvent détenir et porter une arme. Les réactions qu’il a suscitées – parfois excessives – lors de la présentation du projet de loi atteste de son caractère fortement symbolique. En vertu de la législation en vigueur, les maires décident librement de l’opportunité d’armer ou non les agents de leur service de police municipale. Aucune disposition législative ne réglemente la matière, seuls s’appliquant les articles 25 et 58 du décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l’application du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions. Or, ces articles organisent un régime à la fois complexe – une réforme ne serait d’ailleurs pas inutile – et libéral. L’article 25 précité prévoit ainsi que les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargées d’un service de police ou de répression sont autorisés, après simple visa du préfet, à détenir et à acquérir la plus grande partie des armes individuelles de première catégorie (armes de guerre), des armes de quatrième catégorie (armes à feu d’autodéfense et leurs munitions) et de sixième catégorie (armes blanches), catégorie d’armes dont la détention est libre ; en outre, les administrations ou services publics peuvent acquérir ces mêmes armes en vue de leur remise aux agents précités. Quant à l’article 58 du même décret, il autorise ces mêmes fonctionnaires à porter ces catégories d’armes dans l’exercice de leurs fonctions. Il convient d’insister sur le fait que le pouvoir du préfet est extrêmement réduit puisque limité à un simple visa a posteriori, à l’exclusion de toute autorisation préalable, ainsi que l’a rappelé à plusieurs reprises la juridiction administrative (cf. T.A Orléans, 29 décembre 1992, Maire de Chateaudun ; T.A. Versailles, 27 février 1997, Préfet de l’Essonne c/ commune de Marcoussis). Au total, si l’on s’en tient aux termes même du décret, les agents de police municipale peuvent en théorie facilement détenir et porter des “ pistolets automatiques, des fusils ou mousquetons ou pistolets mitrailleurs de tous calibres ”, voire des “ lunettes de tir de nuit utilisant l’intensification de lumière ” et “ des grenades de toutes espèces ”. On se rassurera en indiquant qu’ils ne peuvent toutefois pas utiliser des “ canons, obusiers et mortiers de tous calibres ”, des “ missiles, roquettes ou engins incendiaires ” ou des “ armes auxquelles un rayon laser confère des capacités de mises hors de combat ou de destruction ”....... Contrairement à une idée parfois reçue, les maires n’ont pas massivement décidé d’armer leurs agents de police municipale puisque seulement 38 % d’entre eux le sont (4.692). En outre l’armement n’est pas lié à la taille du service : il existe à Nice (237 agents), Cannes (185 agents), Strasbourg (102 agents), Antibes (98 agents) ou Nîmes (54 agents), mais il n’est pas prévu à Lyon (235 agents), Lille (97 agents), Toulouse (85 agents), Amiens (80 agents) ou Nantes (55 agents). Outre des motifs d’opportunité, certains maires sont réticents à autoriser l’armement pour des raisons juridiques, l’engagement de la responsabilité sans faute de la commune en cas d’accident étant de nature à inciter les responsables locaux à la prudence. Par ailleurs, théoriquement, les missions confiées à la police municipale ne nécessitent pas le port permanent d’une arme, en particulier lorsqu’il s’agit d’armes à feu. Pour autant, il n’échappe à personne que la question de l’armement des agents de police municipale est extrêmement sensible. D’abord, beaucoup d’agents estiment, non sans motif, que l’armement est devenu indispensable compte tenu des missions que les polices municipales ont été peu à peu amenées à exercer. Il n’est pas besoin d’être grand clerc pour imaginer ce que le port d’une arme peut avoir de rassurant lors d’une ronde de nuit dans un quartier en but à une violence urbaine endémique. Nul doute que l’exposition au danger doit avoir pour contrepartie de garantir aux personnes concernées les moyens d’assurer leur protection. Ces observations illustrent clairement que la question de l’armement n’est pas centrale mais qu’elle est consubstantiellement liée à celle de la détermination des tâches confiées aux agents de police municipale. En outre, reconnaissons que beaucoup de citoyens, de responsables locaux ou de fonctionnaires de police municipale considèrent – à tort ou à raison – que le port d’une arme, au moins autant que celui d’un uniforme, est un attribut de la force publique, conférant une plus grande légitimité aux fonctions d’ordre. Indiquons enfin que les élus et agents de police municipale attachés à l’armement font largement état du statut des adjoints de sécurité, recrutés pour des contrats de cinq ans, bénéficiaires d’une formation de moins de deux mois, qui les autorise à porter un armement compte tenu de la nature de leurs missions. Ces considérations, dans leur ensemble, éclairent les conclusions des rapports déjà cités et qui sont, sur ce point, divergeantes : ainsi le préfet Jean Clauzel estimait que, “ compte tenu des compétences proposées pour les polices municipales : police administrative et de prévention, police complémentaire des deux polices d’Etat, police de jour, il n’est pas nécessaire que les agents de police municipale soient armés. ” ; en revanche, sans surprise, M. Patrick Balkany considérait que le régime actuel devait être maintenu puisque “ selon les tâches qu’ils leur confient et qu’ils sont les mieux à même d’apprécier, les maires, et eux seuls, doivent garder à la fois la liberté et la responsabilité de doter ou non d’une arme leurs policiers municipaux ”. Le présent article, reprenant grosso modo les principes posés dans le projet de loi n° 199, confirmés dans le projet 1983, propose une solution équilibrée : le principe est que les agents de police municipale ne sont pas armés ; toutefois, au vu des circonstances et compte tenu des missions exercées, le préfet peut les autoriser, à la demande du maire, à détenir et à porter des armes. Dès lors que ces dispositions doivent être interprétées comme n’autorisant qu’un armement occasionnel, votre Rapporteur approuve cette démarche. Sans même insister sur les lacunes de la formation dans ce domaine, compte tenu des missions de la police municipale telles qu’elles sont définies par le projet de loi, l’armement permanent, du moins en ce qui concerne les armes à feu, apparaît superflu ; par contre, il est impératif que les agents de police municipale puissent, le cas échéant, assurer leur protection lorsque les tâches qui leur sont confiées, comme c’est parfois le cas, les exposent à un risque particulier. Le premier alinéa de l’article L. 412-51 (nouveau) du code des communes précise les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent être autorisés à détenir et porter une arme, quelle que soit sa catégorie. Sont donc bien sûr visées les armes à feu de première ou quatrième catégorie mais aussi les armes de sixième catégorie, telles que bâton de défense ou grenades lacrymogènes. En premier lieu, cette autorisation ne peut être donnée que “ lorsque, dans des circonstances particulières, les conditions d’exercice de leurs fonctions le justifient ... ”. Cette formulation inutilement redondante signifie concrètement que l’armement doit être justifié par des missions (gardiennage, rondes) et des circonstances de temps (la nuit) ou de lieu (par exemple parking en sous-sol) spécifiques. A contrario, l’esprit de la loi ne serait pas respecté si l’autorisation était formulée en termes insuffisamment précis permettant, de fait, le port quasi quotidien d’armes individuelles. Contrairement au régime actuel, l’armement est donc subordonné à une autorisation préfectorale préalable, sur demande motivée du maire ; celui-ci le maire devra ainsi justifier sa demande par des éléments de fait précis. Innovation par rapport aux projets précédents, l’autorisation doit être nominative, c’est-à-dire qu’elle ne peut bénéficier qu’aux agents en charge, à un moment déterminé, des missions en cause. Si l’autorisation concerne toute les catégories d’armes, on peut envisager que le préfet la module en fonction de la dangerosité de l’arme : même si certaines d’entre elles sont des armes redoutables, le port de la matraque pourrait être, par exemple, admis dans des circonstances plus larges. Mais surtout, la délivrance d’une autorisation est subordonnée à l’existence du règlement de coordination. Cette nouvelle condition, qui constitue une puissante incitation en faveur de l’élaboration des règlements, est tout à fait cohérente puisque l’armement est une conséquence éventuelle des missions confiées à un service de police municipale, lesquelles sont fixées par ce même document. Dans sa rédaction actuelle, le présent article semble donc réserver l’armement aux seuls services comptant plus de cinq agents, c’est-à-dire à ceux pour lesquels la loi prévoit un règlement de coordination. En fait, l’intention du Gouvernement est plus ambiguë puisque les rédacteurs du projet admettent que des services plus petits puissent être armés à la condition que la commune signe un règlement de coordination. Recevable sur le principe, cette interprétation ne découle cependant pas du texte proposé, aussi serait-il souhaitable de le corriger en ce sens. Ajoutons, par ailleurs, que ce problème serait largement réglé si le seuil d’effectifs à partir duquel un règlement est nécessaire était ramené de cinq à trois agents de police municipale. Le deuxième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’état s’agissant de la définition des circonstances justifiant l’armement. Cette délégation peut sembler contradictoire avec le fait que cette définition est théoriquement du ressort de règlement de coordination, mais participe sans aucun doute du souci d’encadrer la marge de manœuvre des préfets en la matière. De la même manière, le décret précisera les catégories et types d’armes concernées. Il est probable que le texte d’application ne retiendra pas celles pouvant apparaître comme les plus dangereuses, telles que les pistolets de gros calibres dotés d’une grande capacité de tir. Le décret précisera également le régime juridique dans lequel sont acquises et détenues les armes. Actuellement, deux cas de figure sont envisageables : les agents de police municipale sont autorisés à acquérir et détenir personnellement des armes de quatrième catégorie, l’acquisition de celles de sixième catégorie étant libre ; les mairies peuvent acquérir et détenir ces mêmes armes pour les remettre aux agents de police municipale pour l’exercice de leur fonction. Le présent article remet en cause ce régime puisqu’il interdit implicitement aux agents de police municipale d’acquérir ou de détenir des armes pour l’exercice de leur fonction. Dans ces conditions, les armes portées en tant que de besoin par les agents de police municipale ne peuvent être acquises et détenues que par les communes, conformément aux dispositions du c de l’article 25 du décret n° 95-589 précité et les agents de police municipale ne peuvent acquérir et détenir des armes que dans les conditions prévues pour les particuliers, par exemple en cas de pratique du tir sportif. Enfin, le décret devrait fixer les conditions d’utilisation des armes par les agents de police municipale. Sauf à être surabondante, cette mention devrait faire référence à la légitime défense et à l’usage nécessaire et proportionné au but à atteindre, à l’instar du rappel figurant dans l’arrêté du 30 octobre 1997 fixant les droits et obligations des adjoints de sécurité. L’ensemble de ce dispositif, sous réserve de quelques corrections, est satisfaisant mais il convient de noter qu’il ne prévoit aucune mesure en ce qui concerne la gestion des situations acquises. S’il n’y a pas de difficulté pour les agents de police municipale recrutés à compter de l’entrée en vigueur de la loi, un problème délicat va inévitablement se poser vis-à-vis des agents actuellement en fonction et armés en permanence. Or, si le projet de loi prévoit des dispositions transitoires en matière d’équipement et d’uniforme, il est muet en matière d’armement. Sauf à priver le dispositif de tout intérêt, il semble donc nécessaire que le Gouvernement fasse part rapidement de ses intentions, de sorte que le dispositif puisse entrer en application sans poser de graves problèmes aux collectivités, lesquelles ont notamment supporté le coût d’acquisition de ces armes, et aux agents habitués à en porter. La Commission a rejeté l’amendement n° 41 de M. Lionnel Luca tendant à la suppression de l’article, puis trois amendements en proposant une nouvelle rédaction ; l’amendement n° 54 de M. Jacques Peyrat, permettant aux agents de police municipale, sur autorisation du maire, de porter des armes dans l’exercice de leurs fonctions ; l’amendement n° 88 de M. Jacques Masdeu-Arus, offrant aux maires la possibilité de décider, après délibération en conseil municipal, d’armer leur police municipale, si les circonstances le justifient ; l’amendement n° 66 de M. Robert Poujade, habilitant les agents de police municipale, sur décision du maire, à détenir, dans l’exercice de leurs fonction, des armes de sixième catégorie, lorsque des missions et des circonstances particulières, définies dans un protocole de coordination le justifient, ou des armes de quatrième catégorie, sur demande motivée du maire et sur décision du préfet. M. Dominique Bussereau a présenté un amendement, confiant au préfet le soin d’autoriser les agents de police municipale à détenir et à porter des armes de quatrième ou sixième catégorie, à la demande du maire et sous réserve d’une formation préalable. Il a fait valoir qu’à la différence du texte sur lequel il a exprimé son accord global, il proposait de mettre l’accent sur le caractère préalable de la formation des agents de police municipale ; il s’est par ailleurs interrogé sur les intentions du Gouvernement s’agissant des agents de police municipale déjà armés. M. Armand Jung a évoqué, à ce titre, l’exemple de la ville de Strasbourg, qui dispose d’une police municipale armée depuis deux siècles. Pour tenir compte de cette situation, il a suggéré que le règlement de coordination autorise le statu quo, qui, a-t-il estimé, donne satisfaction, les agents de police municipale recevant une formation sérieuse dispensée par la police nationale. Le rapporteur a souligné que le Gouvernement aurait l’occasion de s’exprimer sur cette question en séance. S’agissant de la formation, il a répondu à M. Dominique Bussereau qu’il partageait sa préoccupation et l’avait prise en compte dans un amendement. Après avoir rejeté l’amendement de M. Dominique Bussereau, la Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 110), la suggestion de M. Armand Jung d’insérer la notion de circonstances “ historiques ” pour justifier le port d’armes ayant été écartée. L’adoption de cet amendement a rendu sans objet l’amendement n° 16 de Patrick Delnatte tendant à autoriser les agents de police municipale à porter une arme de poing sur décision du maire ; un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti prévoyant que les patrouilles de nuit, l’îlotage diurne ou nocturne ou les opérations de sécurité menés conjointement avec la police nationale justifient le port d’armes ; l’amendement n° 15 de M. Patrick Delnatte précisant que les armes interdites, sauf circonstances particulières, sont les armes de poing. Puis, la Commission a rejeté deux amendements de M. Patrick Delnatte : l’amendement n° 17 confiant au règlement de coordination et non à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme et l’amendement n° 18 attribuant également au règlement de coordination le soin de déterminer les catégories et les types d’armes susceptibles d’être autorisées. Elle a adopté en revanche un amendement du rapporteur complétant le contenu du règlement de coordination par une référence aux modalités de la formation reçue par les agents (amendement n° 111). La Commission a adopté l’article 7 ainsi modifié. Article 8 Cette disposition insère un article L. 412-52 dans le code des communes précisant les modalités d’identification des personnels et équipements des services de police municipale. Actuellement, aucune disposition ne régit précisément la matière et chaque maire reste libre de ses choix. Si le principe d’une identification spécifique et homogène semble logique, force est de reconnaître que beaucoup de services municipaux ont opté pour un uniforme et des équipements très comparables à ceux de la police nationale, voire identiques à l’exception de signes distinctifs reconnaissables par de seuls observateurs avisés. Si l’on peut comprendre les motivations qui expliquent ces pratiques, elles n’en sont pas moins inopportunes : les polices municipales et la police nationale n’ont pas les mêmes compétences et prérogatives et une trop grande similitude dans l’apparence ne peut que nourrir ambiguïté et confusion, aussi peu satisfaisantes pour l’agent que pour l’usager. C’est pourquoi, les réflexions sur ce thème se sont généralement orientées vers une identification spécifique des polices municipales, à l’exception notable du rapport de M. Balkany qui plaidait pour le maintien du statu quo. Le présent article, dont la rédaction est voisine de celle des projets de loi n° 199 et n° 1983, pose un certain nombre de principes. Tout d’abord, la carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d’équipement présentent des caractéristiques identiques dans toutes les communes. Cette homogénéisation qui peut sembler contraignante – voire paradoxale compte tenu du souci de ne pas considérer “ la police municipale ” comme un corps homogène – est néanmoins justifiée par un souci de visibilité et de clarification. L’objectif recherché est que chaque citoyen sache, sur tout le territoire, à qui il a affaire. On notera que, sur ce point, la rédaction proposée est maladroite car elle semble imposer à toutes les communes d’opter pour les mêmes types d’équipements, ce qui semble inutilement contraignant. Alors que les projets précédents posaient le principe de tenue ou d’équipement distincts de ceux de la police ou de la gendarmerie nationale, le présent article précise que ces derniers “ ne doivent être de nature à entraîner aucune confusion ” avec ceux de la police ou de la gendarmerie. Le mieux étant souvent l’ennemi du bien, il n’est pas certain que cette rédaction “ pédagogique ” soit plus claire et plus applicable que les précédentes. Quoi qu’il en soit, s’agissant des tenues et des véhicules, cette identification spécifique ne semble pas devoir se résumer à un écusson, un blason ou un logo de plus ou moins grande taille apposé sur un uniforme ou un habillage de véhicule comparables à ceux adoptés par la police ou la gendarmerie. Autrement dit, l’intention des rédacteurs du projet est que l’identification soit possible au premier coup d’œil pour ne pas prêter à confusion. Dans cet esprit, s’agissant des uniformes, on pourrait penser à une couleur distinctive, comme cela se pratique d’ailleurs usuellement dans certains pays étrangers. Il reste que cette logique se heurterait aux réticences de beaucoup : des maires d’abord, qui ont souvent engagé des frais d’uniforme non négligeables et des agents, ensuite, qui sont attachés à un uniforme permettant d’identifier clairement leur appartenance aux forces de l’ordre “ lato sensu ”. Les caractéristiques et signes d’identification propres aux polices municipales ainsi que les types d’équipement dont elles peuvent être dotées doivent être fixés par décret en Conseil d’Etat, ce qui semble être une procédure inutilement lourde. Pour autant, le renvoi à un texte réglementaire est le seul moyen de garantir leur homogénéité, étant entendu que les intéressés seront associés aux choix opérés puisque la commission consultative des polices municipales sera saisie à cette occasion. Enfin, le présent article précise que le port de la carte professionnelle et de la tenue sont obligatoires pendant le service. Cette mention qui semble aller de soi traduit “ visuellement ” le fait que la police municipale est une police administrative qui n’a pas vocation à exercer en civil dans la mesure où elle ne procède à aucune investigation nécessitant une “ banalisation ”. Après avoir rejeté l’amendement n° 89 de M. Jacques Masdeu-Arus prévoyant que la tenue et la signalisation des véhicules des policiers municipaux sont identiques à ceux de la police nationale et de la gendarmerie, la Commission a adopté un amendement d’ordre rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 112). En conséquence, deux amendements rédactionnels présentés par M. Jean-Antoine Léonetti, les amendements nos 20 subordonnant à l’avis conforme de la commission consultative des polices municipales la définition des caractéristiques des équipements techniques des policiers municipaux et 19 précisant les caractéristiques de la tenue des agents de police municipale présentés par M. Patrick Delnatte et un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti instituant une période transitoire de deux ans sont devenus sans objet. La Commission a adopté l’article 8 ainsi modifié. Article additionnel après l’article 8 La Commission a examiné un amendement de M. René Dosière attribuant aux communes une dotation exceptionnelle de premier équipement pour faire face aux dépenses consécutives à l’application de l’article L. 402-52 du code des communes, prélevée sur le montant global de la fraction des amendes de police attribuée aux communes. M. René Dosière, rappelant que l’étude d’impact évaluait la dépense supplémentaire à environ 25 millions de francs, a jugé opportun de compenser cette charge et a souligné que la mesure proposée avait pour seul effet de modifier la répartition des sommes actuellement attribuées aux communes au titre des amendes de la police de la circulation évaluées à 1,8 milliard de francs. M. Dominique Bussereau s’est opposé à cet amendement, soulignant que toutes les communes ne seraient pas tenues de procéder à des changements d’uniformes, et a fait valoir que cette proposition conduirait à diminuer le montant des dotations versées aux communes ne disposant pas de police municipale. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 113). Article 9 Cet article, qui s’intègre dans la sous-section I de la section V du chapitre II du titre premier du livre IV du code des communes, renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir un code de déontologie des agents de police municipale. On notera que, depuis le 18 mars 1986, les obligations et les droits des agents de la police nationale sont, déjà, régis par un code de déontologie. Par conséquent, seuls les agents appartenant à la police, qu’elle soit nationale ou municipale, seraient soumis à un tel code, le projet esquissé il y a dix ans d’assujettir l’ensemble des fonctionnaires à un code de déontologie complété par un code propre à chaque ministère et même, dans certains cas, à chaque service, n’ayant pas abouti. Sans doute, les obligations générales auxquelles sont soumis les fonctionnaires sont-elles déjà définies dans le chapitre IV de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, les dispositions des titres premier et II du projet de loi précisant en outre le champ d’intervention des agents de police municipale. Cependant, les règles ainsi fixées présentent un caractère trop général pour être adaptées aux situations complexes auxquelles sont susceptibles d’être confrontés les agents des polices municipales. En outre, il apparaît souhaitable, dans un souci de pédagogie, de définir clairement les règles de déontologie qui s’imposeraient à eux. Le contrôle des droits et des devoirs des agents de police municipale, tels qu’ils seront fixés dans le code de déontologie, incombera au maire et, le cas échéant, aux inspections générales de l’administration et de la police nationale, dans les conditions fixées par l’article 4 du projet de loi. On ajoutera que l’article premier du projet de loi n° 723 portant création d’un conseil supérieur de la déontologie de la sécurité, en cours de discussion devant le Parlement, donne à cette instance vocation à connaître des manquements à la déontologie des agents de police municipale, au même titre que de ceux des personnels de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la douane, des gardes-champêtres, des gardes-chasse et des gardes-pêche. La Commission a rejeté l’amendement n° 21 de M. Patrick Delnatte prévoyant que la commission consultative des polices municipales est consultée sur le code de déontologie. La Commission a adopté l’article 9 sans modification. Article 10 Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 441-1 du code des communes dispose que le livre IV de ce code, relatif au personnel communal, est applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, à l’exception des articles : — L. 412-49 prévoyant que les agents de police municipale sont nommés par le maire et agréés par le procureur de la République ; — L. 414-24, autorisant le maire à suspendre ou à révoquer les agents de police municipale. De fait, ce même titre IV organise un régime spécifique, l’article L. 441-3 disposant que, dans ces départements, les maires nomment les agents de police municipale et peuvent les suspendre ou les révoquer dans les conditions prévues pour les agents à temps complet. Conformément aux souhaits formulés dans les rapports déjà cités, et reprenant des dispositions analogues figurant dans les projets de loi précédents, le présent article modifie l’article L. 441-1 précité afin de soumettre les départements d’Alsace-Moselle au nouveau droit commun, tel qu’il résulte de la nouvelle rédaction de l’article L. 412-49 prévue à l’article 4 du présent projet de loi. Techniquement, cet alignement sur le droit commun nécessite également l’abrogation de l’article L. 441-3 précité, à laquelle procède l’article suivant ; quant à la mention “ sous réserve des dispositions du présent chapitre ”, elle a pour objet de maintenir les mesures particulières concernant les gardes champêtres (art. L. 441-2) et le paiement des pensions dans les communautés de communes (art. L. 441-4). La Commission a adopté l’article 10 sans modification. Article 11 Le présent article procède à un certain nombre d’abrogations d’articles du livre IV du code des communes. Il s’agit de : — l’article L.412-49-1, issu de l’article 75 de la loi du 16 décembre 1996, qui permet de délivrer des agréments temporaires à des assistants de police municipale, non armés, dans les communes touristiques ; comme on l’a déjà indiqué, cette disposition peu opportune n’a jamais été appliquée et devrait être satisfaite partiellement par l’article 5 du présent projet. — l’article L. 414-24 concernant le régime disciplinaire des agents de police municipale, inutile puisque ceux-ci sont désormais soumis au régime de droit commun de la fonction publique territoriale ; — l’article L. 441-3 prévoyant les conditions de nomination et de révocation des agents de police municipale en Alsace-Moselle, réintégrés dans le droit commun en application de l’article 7 ci-avant. Après avoir rejeté les amendements nos 55 de M. Jacques Peyrat et 90 de M. Jacques Masdeu-Arus tendant à supprimer cet article. La Commission a adopté l’article 11 sans modification. TITRE II Article 12 Parallèlement à la clarification des missions confiées aux agents de police municipale, le présent article précise la portée de la qualification d’agent de police judiciaire adjoint dont ils bénéficient en application de l’article 21 du code de procédure pénale. Les agents de police municipale ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints, a l’instar des fonctionnaires de la police nationale ne remplissant pas les conditions prévues pour être agents de police judiciaire (fonctionnaires stagiaires et agents recrutés avant 1985 n’ayant pas réussi le brevet de capacité technique). Comme tel, ils sont placés sous la surveillance du procureur général et sous la direction du procureur de la République. D’une manière générale, l’agent de police judiciaire adjoint : — seconde les O.P.J. ; — rend compte à ses chefs hiérarchiques de tout crime, délit ou contravention dont il a connaissance ; — constate, en se conformant aux ordres de ses chefs les infractions à la loi pénale et recueille tous les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions. En outre, l’article D. 15 du même code, qui explicite l’article 21, précise que les agents de police judiciaire adjoints rendent compte des infractions sous la forme de rapports adressés à leurs chefs hiérarchiques qui informent sans délai le procureur de la République ; dans le cas des agents de police municipale, le rapport est donc transmis au maire, à charge pour ce dernier d’en informer le procureur. Enfin, l’agent de police judiciaire adjoint peut assurer, sur ordre de ses chefs, certaines décisions de l’autorité judiciaire, tels que la contrainte contre témoin défaillant ou les mandats de justice. Si l’on combine l’ensemble des dispositions du code de procédure pénale pertinentes en fonction des différentes situations où les agents de police municipale peuvent se trouver, leurs compétences judiciaires sont les suivantes : — En cas de flagrant délit, l’agent de police municipale est compétent pour constater les faits par rapport, investir les lieux et protéger les traces et indices (art. 54 et 55), et, le cas échéant, pour appréhender l’auteur présumé de l’infraction et le présenter immédiatement à un O.P.J., comme il appartient à chaque citoyen de le faire en application de l’article 73 du même code. Contrairement aux agents de police judiciaire adjoints de la police nationale, ils ne peuvent pas procéder à des contrôles d’identité dans les conditions fixées par l’article 78-2. — Hors le cas de flagrant délit, si l’agent de police municipale recueille un renseignement relatif à la commission d’une infraction, il doit établir immédiatement un rapport transmis au maire ; n’appartenant pas à la police nationale, il ne peut pas contrôler l’identité (cf. supra). — Dans le domaine contraventionnel, l’agent de police municipale peut constater les faits par rapport valant jusqu’à preuve contraire, sauf dans les cas où la loi en dispose autrement (art. 537) ; il pourra également désormais verbaliser les infractions aux arrêtés de police du maire ; ici également, seuls les fonctionnaires de la police nationale peuvent procéder à un contrôle d’identité. — Les A.P.J.A. disposent également de compétences en vertu de lois spéciales qui les autorisent à constater les infractions qu’elles prévoient et, parfois à procéder aux investigations correspondantes. Toutefois, l’étendue de ces prérogatives est variable selon les catégories d’agents, les agents de police municipale ne disposant que de pouvoirs réduits. L’exemple le plus familier est le code de la route qui autorise les A.P.J.A. “ nationaux ” à constater par procès-verbal toutes les infractions au code de la route (art. R. 249) et à immobiliser, le cas échéant, le véhicule (art. R. 278), tandis que les agents de police municipale ne sont habilités à constater par procès-verbal que les infractions à l’arrêt et au stationnement gênant (art. R. 250). Les mêmes restrictions existent dans le code des douanes et le code rural. Comme on le constate, les agents de police municipale ne disposent en fait que d’une partie des pouvoirs conférés aux agents de police judiciaire adjoints. En particulier, outre leur compétence limitée en matière de police de la route, rappelons qu’ils ne peuvent pas procéder à des contrôles d’identité, qu’ils soient administratifs ou judiciaires, ni immobiliser les véhicules. Notons toutefois que, si les contrôles d’identité stricto sensu leur sont interdits par l’article 78-2 du code de procédure pénale, l’article L. 4 du code de la route pourrait leur permettre de procéder à des vérifications concernant le véhicule ou la personne (permis de conduire), si leur compétence était élargie à des infractions liées à des véhicules en circulation. Le caractère limité de leurs prérogatives a conduit certains à s’interroger sur l’opportunité de maintenir la qualification d’A.P.J.A. aux agents de police municipale. Ainsi, le préfet Jean Clauzel suggérait-il de les rattacher à la catégorie des “ agents chargés de certaines fonctions judiciaires ”, prévue par le code de procédure pénale aux articles 22 à 29, qui regroupe les ingénieurs, chef de districts et agents techniques des eaux et forets, les gardes champêtres, les fonctionnaires et agents des administrations chargés de certains pouvoirs de police judiciaire et, enfin, les gardes particuliers assermentés. Cette solution, qui leur permettrait de verbaliser dans des cas précis plutôt que d’établir des rapports dans tous les domaines, n’a cependant jamais été retenue. Le présent article s’inscrit dans cette démarche puisqu’il conserve, tout en la précisant, la qualification d’A.P.J.A. Ce choix est judicieux : outre les légitimes problèmes de susceptibilité qu’aurait entraîné une requalification, nécessairement perçue comme vexatoire, il est compatible avec la nouvelle définition des missions relevant des agents de police municipale, notamment au regard de l’élargissement de leur pouvoir de verbaliser. De surcroît, leur intégration dans une hiérarchie judiciaire fonctionnelle bien connue facilitera l’exercice des nouvelles compétences telle que la possibilité de relever l’identité des contrevenants (cf. infra). Insérant un nouvel article 21-2 dans le code de procédure pénale, cet article apporte trois compléments au droit actuel. Tout d’abord, les agents de police municipale devront désormais rendre compte de toute infraction dont ils ont connaissance, non seulement au maire, mais aussi à tout O.P.J. de la police ou la gendarmerie. Cet aménagement apparaît logique et tire toutes les conséquences de leur qualification judiciaire : si le maire reste leur supérieur hiérarchique, ce sont en réalité les O.P.J. de plein exercice qui assurent effectivement, dans le domaine judiciaire, leur tutelle fonctionnelle. Ensuite, le deuxième alinéa prévoit que les rapports et procès-verbaux seront transmis directement au procureur de la République par l’intermédiaire des O.P.J., une copie étant donnée au maire, alors qu’actuellement c’est ce dernier qui en est le destinataire, à charge pour lui de les adresser au procureur. Cette disposition, qui adapte l’article D. 15 précité, est cohérente avec la précédente mais elle soulève une difficulté de principe. Si l’on peut admettre que les O.P.J., auxquels les agents de police municipale doivent désormais directement rendre compte, soient destinataires d’office des rapports et procès-verbaux, il ne semble pas satisfaisant que le maire ne reçoive qu’une “ copie ”, alors que ces constats d’infraction concerneront, le plus souvent, une violation d’un arrêté municipal. Dans ces conditions, il est préférable que les rapports et procès-verbaux soient transmis simultanément au maire et à l’O.P.J. territorialement compétent. La Commission a adopté deux amendements identiques présentés respectivement par le rapporteur et M. Dominique Bussereau ayant cet objet (amendement n° 114). La Commission a ensuite rejeté l’amendement n° 42 de M. Lionnel Luca tendant à supprimer cet article, un amendement de précision de M. Jean-Antoine Léonetti, l’amendement n° 91 de M. Jacques Masdeu-Arus supprimant les modalités de communication des rapports et procès-verbaux dressés par les agents de police municipale, puis les amendements nos 67 de M. Robert Poujade, 22 de M. Patrick Delnatte et 44 de M. Lionnel Luca prévoyant que les maires restent destinataires des originaux des rapports et procès-verbaux dressés par les agents de police municipale. Enfin, le troisième alinéa dispose que les agents de police municipale peuvent être requis par le procureur de la République, le juge d’instruction et les O.P.J. Si l’on comprend le but poursuivi par cette possibilité, on peut en revanche s’interroger sur sa compatibilité avec l’esprit même du projet de loi. En effet, la qualification judiciaire des agents de police municipale mérite d’être précisée sans pour autant conduire à une confusion des rôles. Fondamentalement, les missions de la police municipale restent centrées sur la prévention et il convient de limiter ses incursions dans le domaine judiciaire. La Commission a adopté un amendement en ce sens du rapporteur (amendement n° 115) ainsi que l’amendement identique n° 43 présenté par M. Lionnel Luca. En conséquence, les amendements nos 23 de M. Patrick Delnatte et 68 de M. Robert Poujade prévoyant l’information du maire en cas de réquisition sont devenus sans objet. La Commission a adopté l’article 12 ainsi modifié. Article 13 Cet article a pour unique objet de modifier le titre du chapitre II du titre II du livre premier du code de procédure pénale afin de tenir compte de la création d’une nouvelle procédure de relevé d’identité par l’article 14 ci-après. La Commission a adopté l’article 13 sans modification. Article 14 Figurant déjà dans les projets précédents, cette disposition complète le code de procédure pénale afin d’habiliter les agents de police municipale à relever l’identité des contrevenants pour rédiger les procès-verbaux qu’ils sont autorisés à dresser par la loi. La matière étant sensible, il convient d’insister d’emblée sur le fait que cette procédure, de nature judiciaire, ne doit, ni de près ni de loin, être assimilée à un contrôle d’identité préventif relevant de la police administrative, pour lesquels sont seuls habilités les O.P.J. et, sous leur ordre et sous leur responsabilité, les A.P.J. et A.P.J.A. “ nationaux ” (art. 78-2 du code de procédure pénale). Les agents de police municipale mettent souvent en exergue l’impossibilité qui leur est faite d’identifier les contrevenants. Jusqu’à présent, cette limitation de leur compétence, dont on peut admettre l’aspect paradoxal, posait moins de difficulté dans la mesure où les agents de police municipale ne s’étaient pas vu reconnaître le droit de verbaliser en matière de police générale ; quant aux infractions au stationnement, seules violations du code de la route pour lesquelles ils sont habilités à dresser procès-verbal, la présomption de responsabilité du propriétaire du véhicule résultant de l’article L. 21-1 du code de la route rend inutile toute procédure contraignante permettant de déterminer l’identité du contrevenant. Au-delà des différences de sensibilité qu’ils expriment, les rapports successifs ont abordé cette question dans le cadre de la clarification des prérogatives des agents de police municipale et de leur éventuel élargissement, notamment en matière d’infractions routières. Tout en refusant catégoriquement le droit de procéder à des contrôles d’identité – ce que votre Rapporteur ne peut qu’approuver compte tenu des besoins effectivement rencontrés sur le terrain et des risques inhérents à une telle éventualité – ils ont suggéré, en des termes analogues, d’autoriser les agents de police municipale à relever l’identité d’une personne dans le but de dresser procès-verbal concernant des infractions entrant dans leur champ de compétence. Cette orientation a été retenue par l’article 13 du projet n° 199 déjà cité et par l’article 11 du projet n° 1983, selon des rédactions pratiquement identiques. Celle qui résulte du présent article propose un schéma comparable moyennant certaines différences procédurales. “ Pour dresser leurs procès-verbaux en matière de contravention ... les agents de police municipale sont habilités à relever l’identité du contrevenant ”. Cette prérogative est de nature judiciaire : la faculté ainsi ouverte suppose qu’une infraction ait été préalablement commise et que la contravention puisse donner lieu à l’établissement d’un procès-verbal. Il s’ensuit que cette procédure ne peut en aucun cas être utilisée dans le cadre de la police administrative à des fins de prévention. Est ainsi exclu tout risque de détournement de procédure susceptible de dissimuler un contrôle d’identité. Ajoutons, par ailleurs, que la judiciarisation de ce relevé d’identité le place sous le contrôle du procureur de la République. La procédure ainsi mise en place ne constitue pas totalement une innovation puisque le code de procédure pénale connaît déjà un dispositif de même inspiration au profit d’agents n’appartenant ni à la police ni à la gendarmerie nationale : l’article 529-4 autorise ainsi les agents assermentés de la police des services publics de transports terrestres, en cas d’infraction et à défaut de paiement immédiat, à recueillir le nom et l’adresse du contrevenant. En cas de besoin, ceux-ci peuvent requérir l’assistance d’un O.P.J. ou d’un A.P.J. La nouvelle procédure a un champ d’application rationae materiae limité. Ainsi, elle ne concerne que les infractions pour lesquelles les agents de police municipale disposent du droit de verbaliser. Cette restriction apparente est logique dès lors qu’il s’agit de leur donner les moyens juridiques nécessaires pour l’exercice de leurs fonctions. Il s’agit donc des contraventions aux arrêtés de police municipale, de celles pour lesquelles la loi les autorise expressément à établir des procès-verbaux ainsi que de celles au code de la route “ dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat ”. Cette dernière précision permet de prendre en compte les nouvelles prérogatives que le Gouvernement envisage de leur accorder dans ce domaine. Indiquons qu’en matière d’infractions aux règles de circulation, les agents de police municipale pourront également recourir aux dispositions de l’article L. 4 du code de la route déjà cité, qui les habilitera, pour ces mêmes infractions, à immobiliser le véhicule et à vérifier le véhicule et son conducteur. A contrario, les agents de police municipale ne peuvent relever les identités dans les cas où ils n’ont la possibilité que de rédiger un rapport, et notamment en cas d’infractions de droit commun flagrantes. En cas de crime ou de délit flagrant, les agents de police municipale peuvent, en revanche, interpeller l’auteur présumé et le présenter à un O.P.J. qui pourra alors contrôler son identité. La faculté de relever l’identité en cas de “ flagrance contraventionnelle ” a été parfois demandée. En fait, cette éventualité peut exposer à des risques juridiques car la notion de flagrance contraventionnelle est difficile à cerner. En outre, cette solution reviendrait à leur confier une compétence de droit commun, option expressément rejetée par le projet de loi. Dans le cas où il se révèle impossible d’obtenir l’identité du contrevenant, notamment en cas d’obstruction de sa part, les agents de police municipale doivent en “ rendre compte immédiatement ” à un O.P.J. Celui-ci peut alors “ ordonner sans délai ” à l’agent de police municipale de lui “ présenter sur le champ ” le contrevenant. A défaut de cet ordre – cette rédaction permettant de prendre en compte non seulement le cas où un ordre contraire est donné, mais aussi l’hypothèse où l’O.P.J. ne peut être joint – l’agent de police municipale ne peut retenir le contrevenant. Cette formulation s’écarte notablement de celle retenue précédemment qui prévoyait simplement que l’agent de police municipale présente immédiatement le contrevenant à un O.P.J. La différence n’est pas seulement sémantique : elle répond au souci de limiter autant que faire se peut la rétention du contrevenant dans le cas où un agent de police municipale ne serait pas matériellement en mesure de le présenter “ immédiatement ” à un O.P.J. En pratique, en dépit de sa lourdeur, la rédaction proposée conduit à faire immédiatement intervenir un O.P.J. en cas de difficulté, lequel supervise alors l’ensemble de la procédure. Notons toutefois que les difficultés de communication, l’information insuffisante de l’O.P.J. ou son manque de disponibilité peuvent conduire soit à priver la procédure d’une bonne partie de son efficacité, soit à admettre des délais de rétention difficilement compatibles avec la lettre de la loi. Lorsque l’O.P.J. a ordonné à l’agent de police municipale de lui présenter le contrevenant, il peut décider de procéder à une vérification d’identité, dont le délai – soit quatre heures au maximum – est décompté à partir du début du relevé d’identité. A cet égard, les garanties du contrevenant seraient renforcées si une attestation indiquant l’heure de la demande du relevé d’identité était remise à l’intéressé. Cette procédure a une double finalité : elle permet aux agents de police municipale d’arriver à leur fin en cas d’obstruction tout en apportant au contrevenant les garanties conférées par l’article 78-3 du code de procédure pénale (possibilité d’information immédiate du procureur, rédaction d’un procès-verbal). Il reste que la rédaction laisse planer une ambiguïté dans la mesure où elle peut être interprétée comme permettant le passage direct du relevé d’identité à la vérification d’identité, laquelle suppose, par construction, un contrôle d’identité préalable opéré par un A.P.J. ou un O.P.J. En fait, la procédure fonctionne de la manière suivante : si un contrevenant s’oppose à un relevé d’identité ou est dans l’impossibilité d’établir son identité, l’agent de police municipale en rend compte à un O.P.J. ; le cas échéant, celui-ci peut se faire présenter le contrevenant afin de procéder à un contrôle d’identité dans les conditions prévues à l’article 78-2. Si celui-ci se révèle infructueux, l’O.P.J. peut alors engager une procédure de vérification d’identité dont le délai sera alors décompté à compter du début du relevé d’identité. La Commission a adopté un amendement d’ordre rédactionnel du rapporteur (amendement n° 116). Elle a, en revanche, rejeté l’amendement n° 24 de M. Patrick Delnatte ouvrant la possibilité de procéder à des relevés d’identité en cas d’infraction flagrante. La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Dominique Bussereau, l’amendement n° 56 de M. Jacques Peyrat et l’amendement n° 92 de M. Masdeu-Arus, prévoyant que lorsque le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier de son identité, il est immédiatement présenté à tout officier de police judiciaire territorialement compétent ; M. Dominique Bussereau a précisé que cette procédure plus rapide avait été retenue par le projet de loi examiné l’année précédente par la commission des Lois, soulignant qu’elle était justifiée par le fait que, dans bien des cas, les officiers de police judiciaire ne tenaient pas compte des appels adressés par les agents de police municipale. Après que le rapporteur eut fait valoir que la procédure proposée par le projet de loi permettait de limiter la rétention du contrevenant lorsque l’agent de police municipale ne peut matériellement présenter immédiatement le contrevenant à un officier de police judiciaire, précisant que l’information immédiate de ce dernier lui permettait de prendre le contrôle de l’ensemble de la procédure, la Commission a rejeté ces amendements. Puis elle a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que lorsque le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier de son identité, l’agent de police municipale remet à l’intéressé un récépissé mentionnant l’heure du début du relevé d’identité. Le rapporteur a souligné que cet amendement permettrait de renforcer les garanties du contrevenant tout en limitant les risques de contentieux dans la mesure où le délai de la vérification d’identité à laquelle procède éventuellement l’O.P.J. court à partir du début du relevé d’identité. Après que Mme Christine Lazerges eut estimé préférable de mentionner l’heure du relevé d’identité plutôt que celle de son début, la Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié (amendement n° 117). Elle a ensuite examiné deux amendements identiques, le premier du rapporteur, le second présenté par M. Dominique Bussereau prévoyant que la vérification d’identité s’opère dans les conditions prévues par le code de procédure pénale. Le rapporteur a indiqué que cet amendement avait pour objet de clarifier la procédure du relevé d’identité dès lors qu’en cas d’échec de ce dernier, et préalablement à toute vérification d’identité, l’O.P.J. est juridiquement tenu de procéder à un contrôle d’identité selon les modalités prévues par l’article 78-1 du code de procédure pénale. Mme Christine Lazerges a estimé que la procédure proposée par le présent article s’apparentait de très près à un contrôle d’identité puisque, à l’instar de ce dernier, elle permettait, en cas d’échec, l’exercice d’une vérification d’identité. Le rapporteur ayant insisté sur le fait que la nouvelle procédure était comparable au recueil d’identité déjà prévu par le code de procédure pénale au profit des agents chargés du contrôle dans les transports publics et qu’elle n’était pas équivalente à un contrôle d’identité placé d’emblée sous le contrôle d’un O.P.J., la Commission a adopté ces deux amendements (amendement n° 118). Elle a, en revanche, rejeté un amendement de M. Jean-Antoine Léonetti prévoyant qu’un agent de police municipale peut interpeller l’auteur d’un délit et le remettre à un O.P.J. à défaut de pouvoir joindre ce dernier ou en cas de flagrant-délit ainsi que l’amendement n° 45 de M. Lionnel Luca disposant que l’agent de police municipale doit bénéficier d’une relation permanente avec l’O.P.J. La Commission a adopté l’article 14 ainsi modifié. Après l’article 14 La Commission a examiné un amendement de M. Dominique Bussereau permettant aux agents de police municipale de relever l’identité des personnes surprises en état de flagrance ainsi que celles trouvées sur les lieux d’un crime ou d’un délit. M. Dominique Bussereau a jugé utile de permettre aux O.P.J. de connaître rapidement l’identité d’une personne interpellée en état de flagrance par des agents de police municipale. M. Louis Mermaz ayant également estimé que cette suggestion pouvait avoir un certain intérêt, le rapporteur a fait valoir que cette proposition conduirait à étendre excessivement les compétences judiciaires des agents de police municipale, lesquels ne sont que partiellement assimilés à des agents de police judiciaire adjoints par le code de procédure pénale. Il a de surcroît rappelé qu’en cas de flagrant délit, le code de procédure pénale habilitait d’ores et déjà les agents de police municipale, à l’instar de n’importe quel citoyen, à interpeller le contrevenant puis à le présenter à un O.P.J. La Commission a rejeté cet amendement. TITRE III Article additionnel avant l’article 15 La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le cadre d’emploi des agents de la police municipale comprend trois catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B et C, après que son auteur eut indiqué qu’actuellement les agents de police municipale constituaient un cadre d’emploi des polices municipales de catégorie C, ce qui ne permet ni d’assurer dans de bonnes conditions le déroulement des carrières ni d’organiser une structure satisfaisante du corps (amendement n° 119). Puis elle a examiné un amendement présenté par M. Bernard Roman créant un grade d’agent de surveillance du stationnement au sein du cadre d’emploi des agents de police municipale. Mme Christine Lazerges a souligné que cet amendement permettrait de combler un vide juridique dans la mesure où les villes qui souhaitent recruter des agents de surveillance du stationnement ne peuvent actuellement le faire que dans le cadre contractuel, lorsqu’elles ne souhaitent pas les nommer d’emblée agents de police municipale. Le rapporteur, ayant précisé qu’il serait utile de créer un tel grade au sein du cadre d’emploi des agents de police municipale, a cependant fait observer que cette mesure avait un caractère réglementaire et qu’elle risquait de se heurter aux dispositions de l’article 40 de la Constitution, la Commission a donc rejeté cet amendement. Si avant d’entrer en fonction, les agents de police municipale bénéficient d’une formation initiale, en application du décret n° 94-933 du 25 octobre 1994 relatif à l’organisation de la formation initiale d’application des agents de police municipale, le droit à une formation continue ne leur était reconnu jusqu’ici que par des dispositions générales. Il en va ainsi des articles 21 et 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, de l’article 57, 6° de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et des articles premier à 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale. En faisant de cette formation continue une obligation et en définissant ses modalités d’organisation, l’article 15 du projet de loi franchit une étape significative en faveur des agents de police municipale. S’agissant de l’objet de cette formation, on ne manquera pas de relever une parenté entre la rédaction proposée par le premier alinéa de l’article 15 du projet de loi et celle retenue par l’article 15 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale, qui détermine les buts de la formation continue des agents de la police nationale. Le premier alinéa de l’article 15 du projet de loi garantit en effet aux agents de la police municipale une “ formation continue dispensée en cours de carrière et adaptée aux besoins des services, en vue de maintenir, de parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu’ils sont amenés à exercer ”. Or, aux termes de l’article 15 du décret précité, les formations continues dispensées aux fonctionnaires actifs de la police nationale, organisées ou agréées par l’administration le sont “ en vue de maintenir, de parfaire ou acquérir une qualification professionnelle, d’assurer leur adaptation aux nouvelles fonctions qu’ils peuvent être amenés à exercer, à l’évolution des techniques ainsi qu’à l’évolution culturelle, économique et sociale ”. On notera que, s’agissant des polices municipales, la compétence du législateur se justifie par le fait qu’est en cause le principe de libre administration des collectivités locales. Le second alinéa de l’article 15 confie au Centre national de la fonction publique territoriale (C.N.F.P.T.) le soin d’organiser et d’assurer la formation des agents de police municipale. Pour remplir cette mission, le Centre peut passer convention avec les administrations et établissements publics de l’Etat chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie nationale, le financement de ces actions de formation étant couvert par une redevance pour prestations de service versée par les communes concernées. S’il appartient, en vertu du troisième alinéa de l’article 15, à un décret en Conseil d’Etat de définir les conditions d’application de cet article, les choix opérés pour organiser et financer ces formations soulèvent deux questions. • La qualification de la participation financière à la formation : Il convient de s’interroger sur la qualification retenue pour désigner cette participation financière. Celle-ci est définie comme une redevance due pour prestations de service. Cette notion est reprise de l’article 12-2 de la loi statutaire du 12 juillet 1984, qui fait précisément figurer les redevances pour prestations de service parmi les ressources du C.N.F.P.T. Cette redevance doit être comprise comme une rémunération pour service rendu. D’une part, en effet, elle n’est exigible que des usagers effectifs des services, à savoir les collectivités locales et les établissements publics concernés ; d’autre part, son produit est affecté au financement du service auquel il s’applique. S’agissant des communes, ces dépenses de formation sont, rappelons-le, des dépenses obligatoires au titre de l’article L. 2321-2, 6° du code général des collectivités territoriales. • Le mode de financement retenu : Cependant, au-delà de ces questions de terminologie, on ne saurait dissimuler que le mode de financement retenu fait difficulté. Le dernier alinéa de l’article 8 de la loi précitée du 12 juillet 1984 prévoit que lorsqu’une collectivité territoriale ou un établissement public territorial demande au C.N.F.P.T. une formation particulière, différente de celle contenue dans le programme du centre, la participation financière exigée de la collectivité ou de l’établissement public en sus de leur cotisation, est fixée par voie de convention. Cette disposition ne saurait cependant s’appliquer puisque la formation des policiers municipaux constitue une activité nouvelle qui ne peut s’apparenter aux actions de formation ponctuelle visées par l’article 8 de la loi du 12 juillet 1984. Il ne semblait pas davantage envisageable de relever le taux de 1 % de la cotisation obligatoire au C.N.F.P.T., définie par l’article 12-2 de la loi statutaire et assise sur la masse des rémunérations des collectivités locales et de leurs établissements publics. L’option retenue par le projet de loi répond à la volonté de ne pas faire peser la charge résultant de la formation des policiers municipaux sur l’ensemble des collectivités locales et de leurs établissements publics, alors que seules certaines d’entre elles ont pris le parti de se doter d’une police municipale ; on peut toutefois opposer plusieurs arguments à cette démarche : — d’ores et déjà, le mécanisme mutualisé de financement de la formation des agents territoriaux fait que des communes financent par le biais de la cotisation obligatoire des formations qui ne les intéressent pas directement ; — il serait inéquitable d’assujettir à de nouvelles charges financières des communes exposées à la délinquance et qui souhaitent former leur police municipale conformément aux nouvelles dispositions législatives ; — enfin, une telle orientation ne pourra qu’inciter le C.N.F.P.T. à mieux maîtriser ses dépenses de fonctionnement, tâche à laquelle il avait été convié en 1993 et 1997, successivement par l’inspection générale de l’administration et la Cour des comptes. Le principe du financement par une redevance spécifique est donc discutable. En outre, on peut regretter que cet article ne tienne pas compte des impératifs de la codification et n’intègre donc pas les dispositions proposées dans l’ensemble des règles relatives au statut et à la formation des fonctionnaires territoriaux. La Commission a donc adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction de cet article, afin de le codifier, de supprimer le mécanisme de financement de la formation continue sur la base d’une redevance pour prestation de services rendus et enfin de remplacer le renvoi à un décret en Conseil d’Etat par une procédure de décret simple (amendement n° 120). L’amendement n° 25 présenté par M. Patrick Delnatte prévoyant que lorsque les agents de police municipale sont armés, leur formation et l’entraînement sont assurés par la police nationale ou la gendarmerie nationale est ainsi devenu sans objet. La Commission a adopté l’article 15 ainsi modifié. Article additionnel après l’article 15 La Commission a adopté un amendement du rapporteur complétant l’article 11 de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des fonctionnaires territoriaux, afin de préciser explicitement que la formation continue des agents de police municipale incombe au Centre national de la fonction publique territoriale (amendement n° 121). Article 16 Aux termes de l’article L. 37 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, lorsqu’un fonctionnaire ou un militaire est décédé à la suite d’un attentat ou d’une lutte dans l’exercice de ses fonctions ou d’un acte de dévouement dans un intérêt public ou pour sauver la vie d’une ou plusieurs personnes, la pension de réversion concédée à la veuve est augmentée, soit de la moitié de la rente viagère d’invalidité dont aurait pu bénéficier le fonctionnaire, soit de la pension prévue par le code des pensions militaires d’invalidité dans la limite d’un plancher égal à la moitié du traitement brut afférent à l’indice brut 515. Quant à la pension temporaire d’orphelin allouée à l’orphelin jusqu’à l’âge de vingt ans, elle ne peut être inférieure à 10 % du traitement brut correspondant à l’indice brut 515, sachant que le total des pensions attribuées à la veuve et aux orphelins ne peut excéder le montant d’une pension directe calculée sur la base de ce même indice. Ces règles de droit commun ont toutefois fait l’objet d’aménagements pour tenir compte des risques plus élevés encourus par certains fonctionnaires et militaires dans l’exercice de leurs fonctions. C’est ainsi que l’article 28 de la loi de finances rectificative pour 1982 n° 82-1152 du 30 décembre 1982 garantit au conjoint et aux orphelins d’un fonctionnaire de police, d’un gendarme, d’un agent des services de déminage ou d’un agent du laboratoire central de la préfecture de police décédé dans l’exercice de ses fonctions, une pension de réversion égale au montant cumulé de la pension et des rentes viagères d’invalidité auxquelles l’intéressé aurait pu prétendre. Ces mêmes droits ont été étendus par l’article 125 de la loi de finances pour 1984 n° 83-1179 du 29 décembre 1983 aux sapeurs-pompiers cités à titre posthume à l’ordre de la Nation. L’article 16 du projet de loi s’inspire de ces règles pour assurer aux conjoints et aux orphelins des agents de police municipale tués au cours d’une opération de police une pension de réversion à 100 %. Reprenant les dispositions de la loi précitée du 30 décembre 1982, il prévoit que : — les agents de police municipale tués au cours d’une opération de police font l’objet à titre posthume d’une promotion au grade ou, à défaut, à l’échelon immédiatement supérieur à celui qu’ils avaient atteint, la référence à la promotion d’échelon s’expliquant par l’existence de cinq grades seulement dans le cadre d’emplois des agents de la police municipale ; — la promotion prononcée à ce titre doit, en tout état de cause, conduire à attribuer un indice supérieur à celui que détenaient ces fonctionnaires avant cette promotion. Pour le calcul des pensions et des rentes viagères d’invalidité attribuées aux ayants-cause, sont pris en compte les émoluments de base qui se rapportent à l’indice correspondant aux grade et échelon résultant de sa promotion posthume. L’indemnité spéciale de fonction s’en trouve donc exclue, alors que l’indemnité de feu est intégrée dans l’assiette de pension des sapeurs-pompiers professionnels (art. 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes). Il faut souligner qu’en exigeant que le décès survienne au cours d’une opération de police pour que le bénéfice de la pension de réversion soit accordé aux ayants-cause de l’agent décédé, le projet introduit une condition restrictive, puisque tous les agents de police municipale ne participent pas à des opérations de police et que certains décès dans l’exercice des fonctions, résultant par exemple d’un accident de trajet, ne seraient pas pris en compte. On notera que le texte proposé est source de distorsions avec d’autres fonctionnaires de l’Etat ou territoriaux, situation qui serait d’autant plus mal vécue en cas de décès lors d’actions conjointes, notamment dans le cadre de patrouilles communes. En effet, l’article 22 de la loi n° 95-73 d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 prévoit que le droit à pension de réversion au taux de 100 % est ouvert en cas de décès en service de l’agent de la police nationale cité à l’ordre de la Nation, l’article 29 étendant l’application de cette règle aux conjoints survivants des gendarmes. Trois régimes de pension de réversion pourraient ainsi coexister: l’un applicable aux ayants-cause des sapeurs-pompiers professionnels cités à l’ordre de la nation ; un deuxième en faveur des ayants-cause des agents de la police nationale tués au cours d’une opération de police ou décédés en service et cités à l’ordre de la nation ; un troisième enfin visant les ayants-cause des agents de police municipale décédés au cours d’une opération de police. On ajoutera que le droit à pension d’orphelin, ouvert aux agents de la police nationale ou de la police municipale décédés au cours d’une opération de police, se trouve en revanche écarté en cas de décès en service d’un policier ou d’un gendarme, même s’il a fait l’objet d’une citation posthume à l’ordre de la nation. La spécificité des fonctions et le nombre des agents concernés ne suffisent pas à expliquer cette différence de traitement. D’ailleurs, on pourrait s’étonner que les agents de police municipale ne puissent être cités à l’ordre de la nation. Sans doute le décret du 1er octobre 1918 instituant le régime de la citation à l’ordre de la nation, qui sert toujours de base légale à cette procédure, visait-il centralement les seuls militaires des armées de terre et de mer. Son application a cependant été ultérieurement étendue aux agents de la police nationale. Dès lors qu’ils peuvent être exposés à des risques voisins, il apparaît difficile d’en refuser l’extension aux agents de police municipale, ce qui permettrait d’aligner le droit à pension de réversion de leurs ayants-cause sur ceux des agents de la police nationale. Votre Commission vous propose de procéder à cette harmonisation. La Commission a adopté un amendement du rapporteur codifiant le régime des pensions de réversion à taux plein des agents de police municipale, subordonnant l’attribution d’une pension de réversion, soit au décès au cours d’une opération de police, soit au décès en service et à la citation à l’ordre de la nation et permettant, enfin, aux agents de police municipale d’être cités à l’ordre de la nation, après que le rapporteur eut indiqué que cet amendement aurait le mérite d’aligner les droits à pension de réversion des agents de police municipale sur ceux des fonctionnaires de la police nationale (amendement n° 122). En conséquence, les amendements nos 57 précisant les conditions d’octroi de la pension de réversion, 58 permettant l’admission à titre posthume dans l’ordre national du mérite et 59 prévoyant l’attribution de la médaille d’honneur de la police aux agents blessés en service, présentés par M. Jacques Peyrat sont devenus sans objet. Il en est allé de même de l’amendement n° 26 de M. Patrick Delnatte prévoyant uniquement la promotion au grade supérieur en cas de décès d’un agent de police municipale dans l’exercice de ses fonctions. Le dernier alinéa de l’article prévoit que les nouvelles règles d’attribution des pensions de réversion sont applicables pour les décès survenus après l’entrée en vigueur de la loi. Il renvoie cependant à un décret en Conseil d’Etat le soin d’en préciser les modalités d’application, ce qui ne saurait avoir pour effet de différer l’application de règles plus favorables. La Commission a adopté l’article 16 ainsi modifié. TITRE IV Article 17 L’article L. 116-2 du code de la voirie routière définit la procédure applicable aux contraventions de voirie routière. Il autorise notamment, outre les agents et officiers de police judiciaire, les gardes champêtres et les gardes particuliers assermentés chargés de la protection de propriétés, à établir des procès-verbaux de constatation des infractions à la police de la conservation du domaine public sur les voies de toutes catégories. L’article 17 du projet de loi complète ces dispositions pour étendre ces pouvoirs aux policiers municipaux. La police de la conservation du domaine public a pour objet d’assurer la protection de l’intégrité matérielle du domaine public ainsi que le respect de son affectation. Les pouvoirs des policiers municipaux en la matière s’exerceront sur les “ voies de toute catégorie ”, c’est-à-dire toutes les voies du domaine public routier communal, sachant que celui-ci peut intégrer des routes express, en vertu de l’article L. 151-1 du code de la voirie routière. La Commission a adopté l’article 17 sans modification. Article 18 Cet article définit les règles applicables aux communes comptant au moins cinq emplois d’agents de police municipale qui, au terme d’un délai de six mois, n’auront pas procédé à l’élaboration du règlement de coordination. Il résulte de son premier alinéa que si, à l’issue de ce délai, le maire et le préfet n’ont pu parvenir à un accord, le préfet peut édicter seul le règlement, après avis du procureur de la République, ce qui lui laisse toute liberté pour élaborer ce règlement. La rédaction retenue est identique à celle du troisième alinéa de l’article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales, introduit à l’article 2 du projet de loi, auquel il est d’ailleurs fait référence dans le second alinéa de l’article. Le régime applicable varie dans le temps. Jusqu’à la date butoir du délai de six mois qui court à compter de la publication du règlement-type, nécessaire pour élaborer un règlement de coordination, les agents de police municipale interviendront sur les bases de la législation actuelle. A l’issue du délai de six mois, le défaut de règlement de coordination entraîne l’application du dernier alinéa de l’article L. 2212-6. Il s’ensuit que tant que ce règlement n’a pas été établi, les missions de police municipale sont cantonnées dans le temps entre 7 heures et 20 heures, à l’exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par l’autorité communale. Ces restrictions apportées aux missions des agents de police municipale devraient inciter le maire à s’accorder avec le préfet pour mettre sur pied un règlement de coordination dans le délai de six mois à compter de la délibération du conseil municipal créant au moins cinq emplois d’agent de police municipale. La Commission a rejeté l’amendement n° 94 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus tendant à supprimer cet article et l’amendement n° 28 de coordination présenté par M. Patrick Delnatte. Elle a, en revanche, adopté un amendement de coordination du rapporteur, destiné à tenir compte de l’abaissement du seuil d’effectif à partir duquel un règlement de coordination devient obligatoire (amendement n° 123). En conséquence, les amendements de coordination nos 69, 70, 72 de M. Robert Poujade sont devenus sans objet, de même que l’amendement n° 29 de M. Patrick Delnatte prévoyant que tant que le règlement de coordination n’est pas établi, les polices municipales conservent la plénitude de leurs prérogatives en vigueur avant l’application de la présente loi. Elle a ensuite adopté un autre amendement de coordination présenté par le rapporteur (amendement n° 124), puis rejeté l’amendement de coordination n° 71 présenté par M. Robert Poujade. La Commission a adopté l’article 18 ainsi modifié. Article 19 Pour des raisons pratiques aisément compréhensibles, cet article reporte à six mois après la publication du décret qui doit définir des normes en la matière, l’application de l’article L. 412-52 du code des communes uniformisant sur tout le territoire la carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d’équipement des agents de police municipale. On pourrait s’interroger sur le bien fondé de la dépendance dans laquelle se place ainsi le législateur à l’égard du pouvoir réglementaire et regretter que la détermination d’une date précise n’ait pas été préférée à cette démarche. Mais, outre le fait que le choix d’une date est toujours grevé d’incertitude compte tenu des aléas de la discussion parlementaire, il est de jurisprudence constante pour le Conseil constitutionnel que le législateur soit compétent pour déterminer les conditions d’entrée en vigueur des règles qu’il édicte et pour tirer les conséquences de ces conditions. La Commission a rejeté les amendements nos 30 de M. Patrick Delnatte et 73 de M. Robert Poujade allongeant la période transitoire. Elle a adopté l’article 19 sans modification. Article 20 L’entrée en fonction des agents de police municipale obéit aujourd’hui aux règles posées par l’article 5 du décret n° 94-732 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d’emplois des agents de police municipale. Celui-ci prévoit que les candidats inscrits sur la liste d’aptitude établie en application de l’article 36 du statut général de la fonction publique territoriale et recrutés par une commune sont nommés stagiaires par le maire pour une durée d’un an, leur nomination n’étant parfaite qu’après leur agrément par le procureur de la République. Comme on l’a vu à l’article 6, le projet de loi institue un agrément conjoint du préfet et du procureur de la République. L’article 20 réglemente la période transitoire appelée à courir jusqu’à l’attribution d’un nouvel agrément aux agents de police municipale en place. Le dispositif prévu appelle deux observations. L’agrément des agents de police municipale relevant de cette nouvelle législation étant appelé à se substituer à l’ancien agrément, ce dernier s’appliquera jusqu’à l’entrée en vigueur du nouvel agrément. Cette solution se justifie parce que les anciens agréments ne sauraient être retirés, aucun motif d’illégalité leur étant opposable et le délai du recours contentieux étant expiré. En outre, leur durée n’est pas limitée. Le refus de l’agrément appelé à être motivé en vertu de l’article premier de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, peut déboucher, soit sur un reclassement dans un autre cadre d’emploi en vertu de la section 3 du chapitre VI du statut général de la fonction publique territoriale, comme l’autorise le second alinéa de l’article 20 du projet de loi, soit éventuellement sur un licenciement, le reclassement ne constituant qu’une faculté pour la collectivité d’emploi. La Commission a rejeté l’amendement n° 60 présenté par M. Jacques Peyrat tendant à supprimer cet article, puis elle a adopté un amendement du rapporteur soumettant la délivrance du nouvel agrément à un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi (amendement n° 125). Elle a rejeté les amendements nos 31 imposant l’information du maire en cas de refus d’agrément et 32 apportant une modification d’ordre rédactionnel présentés par M. Patrick Delnatte. La Commission a adopté l’article 20 ainsi modifié. * * * La Commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi relatif aux polices municipales (n° 815), modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. TABLEAU COMPARATIF ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Avant l’article premier Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : L’article L. 2212-2 du code générale des collectivités territoriales est modifié comme suit : I. — Le premier alinéa de l’article L. 2212-2 est ainsi rédigé : “ La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques. ” II. — Il est inséré, après le neuvième alinéa (8°) du même article, un dixième alinéa ainsi rédigé : “ 9° Le soin d’édicter toutes les mesures nécessaires à la suppression des bruits et en général de toutes nuisances susceptibles de porter préjudice à la tranquillité et à la santé des personnes. ” Amendements nos 74, 75, 76 et 77 présentés par M. Laurent Dominati : • Insérer l’article suivant : “ L’arrêté des Consuls du 12 messidor an VIII, qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris, est abrogé, à l’exception de son article 1er ”. • Insérer l’article suivant : “ Les deux premiers alinéas de l’article 9 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975, modifiés par la loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986, sont abrogés. ” • Insérer l’article suivant : “ Le premier alinéa de l’article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales est abrogé. ” • Insérer l’article suivant : “ Les dispositions des articles L. 2214-4 et 2212-5 du code général des collectivités territoriales sont étendues à la commune de Paris. ” Article premier Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Après le premier alinéa de cet article, inséer les alinéas suivants : “ Le premier alinéa de l’article L. 2212-5 du code générale des collectivités territoriales est ainsi rédigé : “ Art. L. 2212-5. — Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale ont la charge, sous l’autorité du maire, du bon ordre, de la sécurité, de la sûreté, de la salubrité et de tranquillité publiques. “ Ils peuvent assurer : “ 1° La surveillance de la vie quotidienne dans son activité économique ou sociale, de travail ou de loisirs ; “ 2° La surveillance des bâtiments communaux ; “ 3° La surveillance des fêtes, cérémonies et réjouissances municipales, ainsi que de toutes manifestations sur la voie publique ; “ 4° Les entrées et sorties des établissements scolaires de toute nature, les sorties de plage en stations balnéaires ainsi que toutes missions de protection de la jeunesse ou des personnes âgées, sans caractère judiciaire ou répressif ; “ 5° La prévention routière, et les points de circulation, dans le quotidien et lors d’afflux de véhicules ou d’activités sportives sur la voie publique ; “ 6° La remise aux intéressés de tous documents administratifs tels que documents d’identité ou de voiture ; “ 7° Les notifications administratives municipales ou supra municipales ; “ 8° Les opérations mortuaires et la police des cimetières. ” Amendements identiques n° 2 présenté par M. Patrick Delnatte, n° 47 présenté par M. Jacques Peyrat et n° 61 présenté par M. Robert Poujade : A la fin de la première phrase du I de cet article, supprimer les mots : “ dans les conditions et limites fixées par décret en Conseil d’Etat ”. Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti : Compléter le I de cet article par la phrase suivante : “ Ils participent, en coordination avec les forces de police et de gendarmerie, dans des conditions particulières, au respect de l’ordre public ”. Amendement n° 46 présenté par M. Jacques Peyrat : Rédiger ainsi le dernier alinéa du II de cet article : “ En fonction des circonstances locales, le maire décide des moyens mis à la disposition des policiers municipaux pour l’accomplissement de leurs missions ”. Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti : Dans le dernier alinéa de cet article, substituer au mot : “ limités ” le mot : “ adaptés ”. Amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy et les commissaires membres du groupe communiste : Compléter cet article par l’alinéa suivant : “ Dans les départements d’outre-mer, ils constatent en outre par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de l’urbanisme et du code forestier sur la zone des cinquante pas géométriques. ” Article 2 Amendements identiques n° 33 présenté par M. Lionnel Luca, n° 80 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus et n° 48 présenté par M. Jacques Peyrat : Supprimer cet article. (art. L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales) Amendement n° 63 présenté par M. Robert Poujade : Rédiger ainsi cet article : “ Art. L. 2212-6. — Lorsqu’un service de police municipale comporte au moins cinq emplois d’agents de police, le maire et le préfet, après avis du procureur de la République, concluent un protocole de coordination. “ Ce protocole comporte des éléments de référence nationaux fixés par décret en Conseil d’Etat et des dispositions librement négociées répondant à la situation locale. ” Amendement n° 49 présenté par M. Jacques Peyrat : Substituer aux deux premiers alinéas de cet article l’alinéa suivant : “ Art. L. 2212-6. — Le maire de la commune est chargé d’édicter, avec le préfet et le procureur de la République, un protocole d’accord qui définit les modalités de la coordination de l’action de la police municipale avec celle de la police et de la gendarmerie nationales. ” Amendement n° 4 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi le début du premier alinéa de cet article : “ Art. L. 2212-6. — Dès lors qu’une commune dispose d’un service de police municipale, le préfet et le maire ... (le reste sans changement) ”. Amendement n° 82 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Au début du premier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ Dès lors qu’un service de police municipale comporte au moins cinq emplois d’agent de police ”. Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : I. — Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ règlement de coordination ” les mots : “ protocole d’accord ” et aux mots : “ règlement-type ” les mots : “ modèle-type ”. Amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy et les commissaires membres du groupe communiste et amendement identique n° 81 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : A la fin du premier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ conforme à un règlement-type approuvé par décret en Conseil d’Etat ”. Amendement n° 83 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer le deuxième alinéa de cet article. Amendement présenté par M. Jacques Floch : Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article : “ Ce règlement précise notamment la nature, les modalités et les lieux des interventions des agents de police municipale, ainsi que les dispositifs de coordination de leur action avec celle de la police et de la gendarmerie nationales. ” Amendements nos 6 et 7 présentés par M. Patrick Delnatte : • Après le deuxième alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Ce règlement précise également les modalités selon lesquelles une police municipale peut être dotée d’une brigade cynophile. ” • Après le deuxième alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Ce règlement précise également les modalités selon lesquelles les agents de police municipale peuvent être dotés d’une brigade motorisée. ” Amendement n° 50 présenté par M. Jacques Peyrat : Supprimer les deux derniers alinéas de cet article. Amendement n° 35 présenté par M. Lionnel Luca : Supprimer l’avant-dernier alinéa de cet article. Amendement présenté par M. René Dosière : Dans le troisième alinéa de cet article, substituer aux mots : “ le préfet peut édicter seul le règlement, après avis du procureur de la République ” les mots : “ le préfet édicte le règlement, avis pris de la commission consultative des polices municipales et sur avis conforme du procureur de la République ”. Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti : Rédiger ainsi le troisième alinéa de cet article : “ A défaut d’un accord entre le maire et le préfet au terme d’un délai de six mois à compter de la date de la délibération du conseil municipal créant au moins cinq emplois d’agent de police municipale ou portant à cinq au moins le nombre des emplois créés, le procureur de la République propose le règlement qui s’impose au maire et au préfet. ” Amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi la fin du troisième alinéa de cet article : “ Le conseil municipal peut édicter seul le règlement, après avis du procureur de la République. ” Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti et amendement identique n° 84 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer le dernier alinéa de cet article. Amendement n° 5 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : “ Tant que le règlement de coordination n’est pas établi, les polices municipales conservent la plénitude de leurs prérogatives en vigueur avant l’application de la présente loi. ” Amendement n° 34 présenté par M. Lionnel Luca : Dans le dernier alinéa de cet article, supprimer le mot : “ statiques ”. Article 3 Amendements identiques, n° 36 présenté par M. Lionnel Luca et n° 85 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer cet article. (art. L. 2217-7 du code général des collectivités territoriales) Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Substituer au deuxième alinéa de cet article les alinéas suivants : “ La commission consultative des polices municipales est consultée sur les projets d’arrêtés ou de décrets concernant les polices municipales en matière de statut, de formation ou d’équipement ainsi que sur les projets d’arrêtés portant protocole d’accord pris en application du troisième alinéa de l’article L. 2212-6. “ A la demande de son président, elle peut émettre des avis sur toute question d’intérêt général relative aux polices municipales. “ Elle vérifie, à la demande du maire, du préfet ou du procureur de la République, le bon fonctionnement d’un service de police municipale. Elle peut, à cette fin, soit désigner en son sein une délégation chargée de procéder, éventuellement sur place, à des vérifications, soit demander au ministre de l’Intérieur de provoquer une inspection du service de police municipale concerné. “ Elle est chargée d’établir un bilan précis des modalités de formation initiale et continue des agents de police municipale. “ Un décret en Conseil d’Etat définit en tant que de besoin les modalités du présent article. ” Amendement n° 37 présenté par M. Lionnel Luca Compléter le premier alinéa de cet article par les mots : “ il conviendra que l’Etat ne dispose pas de représentation majoritaire. ” Article 4 Amendement présenté par M. Dominique Bussereau et amendement identique n° 38 présenté par M. Lionnel Luca Supprimer cet article. (art. L. 2212-8 du code général des collectivités territoriales) Amendement n° 86 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus Supprimer les deux dernières phrases du premier alinéa et le dernier alinéa de cet article. Amendements nos 9 et 10 présentés par M. Patrick Delnatte • Dans la deuxième phrase du premier alinéa de cet article, après le mot : “ avis ”, insérer le mot : “ conforme ”. • Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : “ Il transmet une copie des conclusions de la vérification de l’organisation et du fonctionnement d’un service de police municipale au maire de la commune concernée. ” Article 5 Amendement n° 39 présenté par M. Lionnel Luca Supprimer cet article. Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Rédiger ainsi cet article : “ Il est inséré, après l’article L. 131-15 du code des communes, un article L. 131-16 ainsi rédigé : “ Art. L. 131-16. — Sans préjudice de la compétence générale de la gendarmerie nationale ou de la police nationale, à la demande des maires intéressés, des regroupements de police municipale peuvent être constitués. “ Dans une telle hypothèse, les agents de police municipale sont recrutés et administrés par un groupement intercommunal constitué à cet effet et selon les règles des articles L. 163-1 et suivants du code des communes. “ Ils accomplissent leurs fonctions sur le territoire de chacune des communes associées en matière de police et sont placés sous l’autorité de chacun des maires territorialement compétents conformément aux dispositions de l’article L. 131-15 du code des communes ”. (art. L. 2212-9 du code général des collectivités territoriales) Amendement n° 11 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi le début de la première phrase du premier alinéa de cet article : “ Art. L. 2212-9. — Lors d’une manifestation exceptionnelle, à l’occasion d’un afflux important de population et dans les transports en commun, les maires de communes limitrophes ... (le reste sans changement) ”. Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Supprimer la dernière phrase du premier alinéa de cet article. Après l’article 5 Amendement n° 1 présenté par Mme Françoise de Panafieu : Insérer l’article suivant : “ L’article L. 2512-16 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé : “ Les personnels du service des parcs et jardins et les inspecteurs du service de sécurité de la ville de Paris sont autorisés à constater les infractions au règlement des parcs et promenades et au règlement général sur les cimetières de la ville de Paris. Les dispositions de l’article 48 du code de la santé publique sont applicables aux inspecteurs de salubrité ainsi qu’aux inspecteurs du service de sécurité de la ville de Paris commissionnés à ce titre. ” Article 6 (art. L. 412-49 du code des communes) Amendements identiques n° 12 présenté par M. Patrick Delnatte et n° 52 présenté par M. Jacques Peyrat : Dans le deuxième alinéa de cet article, supprimer les mots : “ le préfet et ”. Amendement n° 87 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : I. — Dans le deuxième alinéa de cet article, supprimer les mots : “ par le préfet et ”. II. — En conséquence, dans la première phrase du dernier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ par le préfet ou ”. Amendement n° 40 présenté par M. Lionnel Luca : Supprimer les deux derniers alinéas de cet article. Amendement n° 13 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi la première phrase du dernier alinéa de cet article : “ Après information du maire, l’agrément peut être retiré ou suspendu pour une durée qui ne peut excéder un mois par le procureur de la République. ” Amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy et les commissaires membres du groupe communiste : Rédiger ainsi le début de la première phrase du dernier alinéa de cet article : “ L’agrément peut être retiré sur proposition du conseil municipal par ... (le reste sans changement) ”. Amendement n° 53 présenté par M. Jacques Peyrat : Dans la première phrase du dernier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ le préfet ou ”. Amendement n° 65 présenté par M. Robert Poujade : Compléter la première phrase du dernier alinéa de cet article par les mots : “ qui en avise préalablement le maire de la commune ”. Amendement n° 14 présenté par M. Patrick Delnatte : Dans la dernière phrase du dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ peut alors proposer ” le mot : “ propose ”. Article 7 Amendement n° 41 présenté par M. Lionnel Luca : Supprimer cet article. (art. L. 412-51 du code des communes) Amendement n° 54 présenté par M. Jacques Peyrat : Rédiger ainsi cet article : “ Art. 412-51. — Les agents de police municipale peuvent être autorisés par le maire à porter des armes dans l’exercice de leurs fonctions. ” Amendement n° 88 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Rédiger ainsi cet article : “ Art. 412-51. — Le maire peut décider, après délibération en conseil municipal, d’armer sa police municipale, si les circonstances le justifient. ” Amendement n° 66 présenté par M. Robert Poujade : Rédiger ainsi cet article : “ Art. L. 412-51. — Les agents de police municipale peuvent, sur décision du maire, être autorisés à détenir et à porter des armes de sixième catégorie dans l’exercice de leurs fonctions. Pour des missions et des circonstances particulières et dans le cadre du protocole de coordination prévu par l’article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales, les agents de police municipale, sur demande motivée du maire, peuvent être autorisés par le préfet à détenir et à porter des armes de quatrième catégorie dans l’exercice de leurs fonctions. “ Dans l’attente de l’établissement du protocole de coordination, les agents de police municipale conservent l’armement dont ils étaient dotés au jour de publication de la présente loi. ” Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Rédiger ainsi cet article : “ Art. L. 412-51. — A la demande du maire et sous réserve d’une formation préalable et renouvelée chaque année dans les centres de la police nationale ou de la gendarmerie nationale à la charge de la commune, le préfet peut autoriser les agents de police municipale à détenir et à porter des armes de quatrième ou sixième catégorie dans l’exercice de leurs fonctions. ” “ Les agents de police municipale ne peuvent, à titre individuel, acquérir des armes pour l’exercice de leurs fonctions. “ Un décret en Conseil d’Etat détermine les types d’armes de quatrième ou sixième catégorie dont ils peuvent être dotés ainsi que les conditions dans lesquelles le maire acquiert ces armes. De même qu’il précise les modalités dans lesquelles, en cas de besoin, les armes sont cédées, transférées ou aliénées. Il précise notamment les conditions de formation et d’entrainement préalables à l’octroi de l’autorisation. ” Amendement n° 16 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article : “ Art. L. 412-51. — Les agents de police municipale peuvent porter une arme de poing sur décision du maire. ” Amendements présentés par M. Jean-Antoine Léonetti : • Dans le premier alinéa de cet article, après les mots : “ circonstances particulières ”, insérer les mots : “ patrouille de nuit, îlotage de jour comme de nuit ou opération de sécurité en complémentarité avec la police nationale ”. • Supprimer la première phrase du dernier alinéa de cet article. Amendements nos 15, 17 et 18 présentés par M. Patrick Delnatte : • Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après le mot : “ arme ”, insérer les mots : “ de poing ”. • Au début de la première phrase du dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ Un décret en Conseil d’Etat ” les mots : “ Le règlement de coordination ”. • Au début de la dernière phrase du dernier alinéa de cet article, substituer au mot : “ Il ” les mots : “ Le règlement de coordination ”. Article 8 (art. L. 412-52 du code des communes) Amendement n° 89 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Rédiger ainsi cet article : “ La carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d’équipement dont sont dotés les agents de police municipale présentent des caractéristiques identiques dans toutes les communes. “ La carte professionnelle doit être distincte de celle de la police nationale et de la gendarmerie. “ La tenue et la signalisation des véhicules de service dont sont dotés les policiers municipaux doivent être similaires à ceux de la police nationale et de la gendarmerie. ” Amendements présentés par M. Jean-Antoine Léonetti : • Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ caractéristiques identiques ” les mots : “ caractéristiques similaires ”. • Rédiger ainsi la deuxième phrase du premier alinéa de cet article : “ Ils sont différents de ceux de la police nationale et de la gendarmerie, et la mention “ police municipale ” sur les vêtements et les équipements et véhicules doit être parfaitement visible et identifiable. ” • Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : “ Un délai de deux ans est donné aux polices municipales existantes pour renouveler les équipements nécessaires. ” Amendements nos 20 et 19 présentés par M. Patrick Delnatte : • Dans la dernière phrase du premier alinéa de cet article, après le mot : “ avis ”, insérer le mot : “ conforme ”. • Dans le dernier alinéa de cet article, après le mot : “ tenue ”, insérer les mots : “ de couleur bleue, comportant un signe distinctif, épaulette, bande de pantalon ou coiffe ”. Article 9 (art. L. 412-53 du code des communes) Amendement n° 21 présenté par M. Patrick Delnatte : Compléter cet article par les mots : “ après avis de la commission consultative des polices municipales ”. Article 11 Amendements identiques n° 55 présenté par M. Jacques Peyrat et n° 90 de M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer cet article. Article 12 Amendement n° 42 présenté par M. Lionnel Luca : Supprimer cet article. (art. 21-2 du code de procédure pénale) Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti : Dans le premier alinéa de cet article, substituer au mot : “ immédiatement ” les mots : “ dans les plus brefs délais ”. Amendement n° 91 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer le deuxième alinéa de cet article. Amendement n° 67 présenté par M. Robert Poujade : Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article : “ Ils transmettent leurs rapports et procès-verbaux au maire et les adressent sans délai au procureur de la République par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l’alinéa précédent. ” Amendement n° 22 présenté par M. Patrick Delnatte : Rédiger ainsi le deuxième alinéa de cet article : “ Ils adressent sans délai leurs rapports et leurs procès-verbaux au maire qui les transmet avec diligence au procureur de la République par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l’alinéa précédent. ” Amendement n° 44 présenté par M. Lionnel Luca : I. — Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, substituer aux mots : “ procureur de la République par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l’alinéa précédent ” le mot : “ maire ”. II. — En conséquence, à la fin de la dernière phrase du même alinéa, substituer au mot : “ maire ” les mots : “ procureur de la République par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire mentionnés à l’alinéa précédent ”. Amendement n° 23 présenté par M. Patrick Delnatte : Compléter le dernier alinéa de cet article par la phrase suivante : “ Le maire en est immédiatement tenu informé. ” Amendement n° 68 présenté par M. Robert Poujade : Compléter le dernier alinéa de cet article par la phrase suivante : “ Le maire de la commune est tenu informé préalablement – hors les cas d’urgence – de ces réquisitions. ” Article 14 (art. 78-6 du code de procédure pénale) Amendement n° 24 présenté par M. Patrick Delnatte : Compléter le premier alinéa de cet article par les mots : “ et lors d’infractions flagrantes, dont ils rendront compte par voie de rapport au procureur de la République lorsque celles-ci ne sont pas de leur compétence pour être constatées par procès-verbaux, dans les conditions prévues aux alinéas 1 et 2 de l’article 21-2 du code de procédure pénale. ” Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : “ Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier son identité, il est présenté immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent. ” Amendement n° 56 présenté par M. Jacques Peyrat : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : “ Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier son identité, il est présenté immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale territorialement compétent. Lorsque ce dernier décide de procéder à une vérification d’identité, le délai prévu au troisième alinéa de l’article 78-3 court à compter du début du relevé d’identité. ” Amendement n° 92 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article : “ Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier de son identité, l’agent de police municipale doit le présenter immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent qui décide de procéder à une vérification d’identité. ” Amendement présenté par M. Jean-Antoine Léonetti : Compléter cet article par la phrase suivante : “ A défaut de pouvoir joindre un officier de police judiciaire immédiatement ou en cas de flagrant délit, la police municipale peut interpeller l’auteur du délit et le remettre à l’officier de police judiciaire ou à la gendarmerie. ” Amendement n° 45 présenté par M. Lionnel Luca : Compléter cet article par la phrase suivante : “ Afin d’assurer la vérification de l’identité d’un contrevenant récalcitrant, l’agent de police municipale doit bénéficier d’une relation permanente avec l’officier de police judiciaire. ” Après l’article 14 Amendement présenté par M. Dominique Bussereau : Il est ajouté au code de procédure pénale un article 78-7 ainsi rédigé : “ Art. 78-7. — Les agents de police municipale disposent de la possibilité de relever l’identité des personnes surprises en état de flagrance ainsi que celles trouvées sur les lieux d’un crime ou d’un délit. “ Ils en avisent aussitôt l’officier de police judiciaire compétent. ” Avant l’article 15 Amendement présenté par M. Bernard Roman : Insérer l’article suivant : “ Il est ajouté à la sous-section I de la section V du chapitre II du titre premier du livre IV du code des communes un article L. 412-49-2 ainsi rédigé : “ Art. 412-49-2. — Au sein du cadre d’emplois des agents de police municipale, il est créé un grade d’agent de surveillance de stationnement. Il relève de l’échelle 2 de rémunération. “ Les membres du grade d’agent de surveillance de stationnement assurent, sous l’autorité du maire, la surveillance des zones à stationnement réglementé. Ils sont chargés de faire respecter les règles prévues au code de la route. “ Le recrutement en qualité d’agent de surveillance de stationnement intervient sur concours, organisé par le Centre nationale de la fonction publique territoriale. “ Les agents sont nommés par le maire, après avoir été agréés par le préfet et le procureur de la République. “ Peuvent être nommés au grade de gardien de police municipale, au choix, par voie d’inscription sur un tableau d’avancement établi après avis de la C.A.P., les agents de surveillance de stationnement payant comptant cinq ans de services effectifs dans leur grade, et ayant subi avec succès l’examen professionnel organisé par les centres de gestion. ” Article 15 Amendement n° 25 présenté par M. Patrick Delnatte : Compléter le deuxième alinéa de cet article par les deux phrases suivantes : “ Lorsque le règlement de coordination prévoit que les agents de police municipale sont armés, une formation technique, psychologique et juridique ainsi que des entraînements périodiques sont assurés par la police nationale ou la gendarmerie nationale. Un décret en Conseil d’Etat en arrête les modalités techniques. ” Amendements nos 57 et 58 présenté par M. Jacques Peyrat : • Dans le premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ au cours d’une opération de police ” les mots : “ en service ”. • Après le premier alinéa de cet article, insérer l’alinéa suivant : “ Ces fonctionnaires sont admis à titre posthume dans l’Ordre national du mérite. ” Article 16 Amendement n° 26 présenté par M. Patrick Delnatte : Dans le deuxième alinéa de cet article, supprimer les mots : “ ou, à défaut, à l’échelon ”. Amendement n° 59 présenté par M. Jacques Peyrat : Compléter cet article par l’alinéa suivant : “ La médaille d’honneur de la police est attribuée aux agents de la police municipale blessés en service ”. Article 18 Amendement n° 94 présenté par M. Jacques Masdeu-Arus : Supprimer cet article. Amendement n° 28 présenté par M. Patrick Delnatte : Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, supprimer les mots : “ comptant au moins cinq emplois d’agent de police municipale ”. Amendements nos 69, 72, 70 et 71 présentés par M. Robert Poujade : • I. — Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer au mot : “ règlement ”, le mot : “ protocole ”. II. — En conséquence, procéder à la même substitution dans la dernière phrase de cet alinéa. • Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ six mois ”, les mots : “ un an ”. • Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ portant règlement-type ”, les mots : “ en Conseil d’Etat ”. • Supprimer le dernier alinéa de cet article. Amendement n° 29 présenté par M. Patrick Delnatte : Après les mots : “ mentionné par le même article. ”, rédiger ainsi la fin de cet article : “ Tant que le règlement de coordination n’est pas établi, les polices municipales conservent la plénitude de leurs prérogatives en vigueur avant l’application de la présente loi ”. Article 19 Amendement n° 30 présenté par M. Patrick Delnatte : Dans cet article, substituer aux mots : “ six mois ”, les mots : “ dix-huit mois ”. Amendement n° 73 présenté par M. Robert Poujade : Dans cet article, substituer aux mots : “ six mois ”, les mots : “ un an ”. Article 20 Amendement n° 60 présenté par M. Jacques Peyrat : Supprimer cet article. Amendements nos 31 et 32 présentés par M. Patrick Delnatte : • Au début du dernier alinéa de cet article, après les mots : “ de cet agrément, ”, insérer les mots : “ dûment justifié au maire ”. • Dans le dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : “ peuvent être ”, le mot : “ sont ”. LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR · Organisations syndicales : — Fédération Interco–C.F.D.T. : M. Didier GOUDET — Syndicat national des policiers municipaux – C.F.T.C. : M. Paul AUDREN — U.N.E.C.T. – C.G.C. : M. Jean-Pierre ARNAULT — C.G.T. : M. François CAMATTE — F.O. : M. Robert POUGIS — U.N.S.A. – F.P.T. : M. Gilbert VOISIN · Association des Maires de France : M. Jean-Paul DELEVOYE, président _____________ N° 857.- Rapport de M. Jacky Darne (au nom de la commission des lois) sur le projet de loi (n° 815) relatif aux polices municipales. ) Coups et blessures volontaires, cambriolages, vols avec violence, vols à l’étalage, vols à la tire, vols de véhicule, vols à la roulotte, recels, falsifications et dégradations. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
