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— — Document mis en distribution le 9 juin 1998  N° 933 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 mai 1998 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE LOI (N° 33) portant règlement définitif du budget de 1995, PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de règlement. S O M M A I R E ____ Pages ___ INTRODUCTION 7 PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9 I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 9 A.- LE FLÉCHISSEMENT DE LA CROISSANCE 9 1.- Le ralentissement de l’économie mondiale 9 2.- La stagnation de l’économie française 11 a) La dégradation de la situation de l’emploi 11 b) La croissance modérée de l’investissement 12 c) La prudence persistante des consommateurs 13 d) La poursuite de la désinflation 13 e) La progression de l’excédent des échanges extérieurs et le redressement des comptes publics 13 B.- L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 14 1.- Les grandes composantes de l’équilibre, de la prévision à l’exécution 14 2.- Une réduction de 26 milliards de francs du déficit budgétaire 17 C.- LES RESSOURCES 20 1.- Une progression des recettes fiscales inférieure aux prévisions 23 2.- Des ressources non fiscales en progression 26 3.- Une réduction des prélèvements sur recettes 28 4.- Les recettes des comptes spéciaux du Trésor : de forts écarts par rapport aux prévisions initiales 30 D.- LES CHARGES 33 1.- Des crédits initiaux aux dépenses effectives 33 2.- Évolution pluriannuelle (1992-1995) 42 II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 46 A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 49 1.- Caractéristiques générales 49 2.- Les reports de la gestion 1994 54 3.- Les fonds de concours et recettes assimilées 57 a) L’écart entre recettes et crédits de fonds de concours 57 b) Une situation qui appelle des réformes 59 c) Une concentration confirmée en 1995 64 4.- Les rétablissements de crédits : tassement à moyen terme 67 5.- Un décret d’avance de portée mineure 70 6.- Les annulations de crédits 72 a) Des annulations à peine inférieures à celles de 1993 73 b) La régulation : une procédure devenue trop importante pour en exclure le Parlement 76 7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 80 a) Budgets annexes 81 b) Comptes d’affectation spéciale 83 8.- Les “ mesures diverses ” sur le budget annexe de l’aviation civile 85 B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L’EXERCICE 1996 ET LES INTERVERSIONS D’EXERCICE 87 1.- Les reports de crédits à l’exercice 1996 87 a) Évolution d’ensemble 87 b) Les reports du budget général 91 c) Les reports de crédits des budgets annexes 95 d) Les reports de crédits des comptes spéciaux du Trésor 96 2.- Les interversions d’exercice 97 a) Les reports de charges des exercices précédents 98 b) Les anticipations de charges de l’exercice suivant 99 c) Les reports de charges à l’exercice suivant 100 C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 101 1.- Les répartitions de crédits globaux 102 a) Les répartitions du crédit global pour dépenses éventuelles 103 b) Les répartitions du crédit global pour dépenses accidentelles 103 c) Les répartitions de crédits pour dépenses non encore ventilées 103 2.- Les transferts de crédits 104 3.- Les virements de crédits 106 4.- Les imputations irrégulières 107 III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES PAR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 108 A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 111 1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 111 2.- Les annulations de crédits demandées au budget général 118 B.- LES BUDGETS ANNEXES 122 1.- Les dépassements de crédits 122 2.- Les annulations de crédits 123 C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 124 DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION I.- AUDITION 127 II.- EXAMEN DES ARTICLES 139 Article premier : Résultats généraux de l’exécution des lois de finances pour 1995 139 Article 2 : Recettes du budget général 140 Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 141 Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 142 Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 143 Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 144 Article 7 : Résultats du budget général de 1995 144 Article 8 : Résultats des budgets annexes 145 Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1996 146 Article 10 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l’Etat 148 Article 11 : Pertes en trésorerie sur devises 151 Article 12 : Remise de dettes consentie au Vietnam 151 Article 13 : Abandon de créances détenues à l’encontre de l’ex-ORTF 152 Article 14 : Reconnaissance d’utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait 154 Article 15 : Apurement du compte 427.9 “ Ecart d’intégration des dépôts CCP de l’ex-budget annexe des PTT ” 161 Article 16 : Transport aux découverts du Trésor 162 TABLEAU COMPARATIF 167 ANNEXE : Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par la Commission des finances 177 Question n° 4 (1994) : Les dépenses extrabudgétaires 181 Question n° 5 (1994) : Les dépenses indemnitaires des services financiers 189 Question n° 1 : Les reports de charges 193 Question n° 2 : La révision des services votés 199 Question n° 3 : Les opérations bénéficiant de la garantie de l’Etat 212 Question n° 4 : Le versement d’intérêts moratoires 215 Question n° 5 : Comptabilité publique et “ comptabilité européenne ” 219 Question n° 6 : Le fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France 223 MESDAMES, MESSIEURS, Le présent projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 est une parfaite illustration du principe de continuité républicaine. Le projet de loi de finances pour 1995 a été présenté, à l’automne 1994, à la fin du second septennat du Président François Mitterrand, en période dite de “ cohabitation ”, par le Gouvernement de M. Edouard Balladur. Celui-ci, aux affaires jusqu’au 11 mai 1995, a eu la charge de l’exécuter pendant une petite moitié de l’exercice, en période de campagne pour l’élection présidentielle. Après l’élection de M. Jacques Chirac à la Présidence de la République, il revint au nouveau Gouvernement, dirigé par M. Alain Juppé - qui porta sur la situation des finances publiques les appréciations que l’on sait -, de “ boucler ” l’exercice, après avoir sensiblement modifié la donne avec la loi de finances rectificative du 4 août 1995. C’est aujourd’hui, après le changement de majorité consécutif à la dissolution du 21 avril 1997, le Gouvernement de M. Lionel Jospin qui soumet à notre approbation le présent projet, qui constitue l’épilogue de cet exercice. Le texte qui nous est proposé reprend d’ailleurs, pour l’essentiel, à l’identique (1) le projet de loi de règlement (n° 3245) qui avait été déposé par le précédent Gouvernement sur le bureau de notre Assemblée le 18 décembre 1996. C’est dire que l’on ne saurait, dans le cadre de l’examen de ce projet, aller très au-delà des traditionnelles constatations financières et comptables pour porter un jugement de nature politique sur l’exécution budgétaire en 1995. A cet égard, le peuple français a souverainement tranché, et votre Rapporteur général se bornera à rappeler en quelques mots, dans le cadre de cette introduction, les leçons que l’on peut tirer de la politique budgétaire menée en 1995. Il est patent qu’après un exercice 1994 pendant lequel le Gouvernement de M. Edouard Balladur n’avait pu réduire le besoin de financement des administrations publiques alors même que la croissance revenait, la gestion budgétaire de 1995 n’aura permis qu’une avancée limitée : le besoin de financement de l’Etat représentait encore 4,1% du PIB en 1995 et celui de l’ensemble des administrations publiques 4,9%. Mais il faut observer que ce résultat a été obtenu au prix de mesures fiscales (relèvement à 20,6% du taux normal de la TVA, notamment) dont l’effet en année pleine contribuera à la forte hausse des prélèvements obligatoires constatée en 1996 : de 1994 à 1996, les prélèvements obligatoires passeront ainsi de 44,1% à 45,7% du PIB. Cette ponction fiscale, pesant fortement sur les ménages - et proportionnellement plus lourde pour les moins favorisés d’entre eux - a littéralement cassé la croissance, qui s’est établie, en 1995, avec une progression annuelle moyenne du PIB en volume de 2,1%, à un niveau inférieur à la moyenne des pays membres de l’Union européenne (2,5%) et très en deçà des hypothèses associées au projet de loi de finances initiale (3,1%). Par ailleurs, le Gouvernement de l’époque n’a guère réussi à contenir la dérive des dépenses : alors que l’objectif résultant de la loi d’orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques du 24 janvier 1994 était que la progression des charges du budget général et de la charge nette des comptes spéciaux du Trésor n’excédât pas l’évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances (+1,8%), l’augmentation de ces charges aura atteint, en exécution, comme le note la Cour des comptes, 2,3%. Une économie bridée, la faiblesse de la consommation bloquant la reprise de l’investissement, tel est donc l’effet le plus évident de la politique et des décisions budgétaires arrêtées en 1995. PREMIÈRE PARTIE PRÉSENTATION GÉNÉRALE I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS A.- LE FLÉCHISSEMENT DE LA CROISSANCE Après une année 1994 marquée par le retour de la croissance (+ 2,6 %), le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 1995 prévoyait que l’exercice à venir allait conforter ce résultat, grâce à une accélération de la demande étrangère, à une amélioration progressive de la demande des ménages et à une très forte reprise de l’investissement des entreprises. Cependant, l’augmentation du PIB en volume n’a atteint, en 1995, que 2,1 %, alors que les prévisions envisageaient une augmentation de 3,1 %. Cette évolution est imputable au ralentissement de la demande mondiale adressée à la France, à l’atonie de la consommation des ménages et à la modération de l’investissement des entreprises. 1.- Le ralentissement de l’économie mondiale Le taux de croissance du PIB dans la zone de l’OCDE n’a été que de 2 % en 1995, après 2,8 % en 1994. Le ralentissement est intervenu aux Etats-Unis dès le premier trimestre de l’année (+ 3,3 % en 1995, contre + 4,1 % en 1994) et s’est ensuite étendu à l’Europe. L’Allemagne a été particulièrement affectée par cette évolution, puisqu’elle a connu la plus faible croissance de tous les pays de l’Union européenne (+ 1,9 %). Au Royaume Uni, la croissance est revenue de 3,9 % en 1994 à 2,5 % en 1995. En revanche, l’Italie et l’Espagne ont connu une sensible accélération de leur croissance : + 3 % en 1995 après + 2,1 % en 1994 dans les deux cas. Dans ces conditions, le PIB de l’Union européenne a crû de 2,5 % en 1995, contre 2,8 % en 1994. Enfin, la croissance de l’économie japonaise est restée faible, le PIB n’ayant progressé que de 0,8%.
L’infléchissement de la croissance s’est traduit par l’absence de tensions inflationnistes, d’autant que les prix des produits pétroliers ont baissé et que les prix des matières premières sont restés stables. Le taux de croissance moyen de l’indice des prix à la consommation de l’OCDE a ainsi atteint 2,2 % en 1995, contre 2,4 % en 1994. Dans ce contexte, le taux de chômage dans la zone de l’OCDE est resté néanmoins inchangé, à 7,8 %. Dans les pays émergents, la conjoncture s’est révélée contrastée. La croissance des pays d’Amérique latine a subi un net tassement après la crise du peso mexicain, alors que celle des pays asiatiques est demeurée vigoureuse (plus de 8 %). De même, les pays d’Europe centrale et orientale ont renoué avec la croissance depuis 1994, alors que la Russie a connu une contraction du PIB de 4 %. Enfin, la plupart des pays de l’Afrique sub-saharienne sont sortis de la récession. 2.- La stagnation de l’économie française Comme ses principaux partenaires, la France a subi un net ralentissement de sa croissance : + 2,1 % en moyenne annuelle, alors que les prévisions associées au projet de loi de finances pour 1995 retenaient une hypothèse de 3,1%. Ce phénomène est encore plus marqué en glissement annuel, puisque la croissance de 1995, selon cet indice, n’est plus que de 0,8 %. Les indices trimestriels sont significatifs de cette dégradation : +0,7% au premier trimestre, +0,2% au deuxième trimestre, +0,2% au troisième trimestre et -0,3% pour le quatrième. Ainsi, le rythme de la croissance en France est demeuré inférieur à la moyenne des pays membres de l’Union européenne (2,5 %). Ce résultat est imputable à un fléchissement des principales composantes de la demande. a) La dégradation de la situation de l’emploi L’emploi total (hors contingent) a progressé de 155.000 personnes en 1995, contre 210.000 en 1994. Cependant, une brusque décélération des créations d’emplois est intervenue au cours de l’été. Comme l’année précédente, la croissance de l’emploi a été particulièrement sensible pour les effectifs salariés (+ 195.000). L’emploi dans l’industrie manufacturière a progressé de 0,5 %, soit le meilleur résultat enregistré depuis 1989. En revanche, le secteur de l’intérim, qui avait vu ses effectifs croître fortement en 1994, n’a plus été créateur d’emploi en 1995. Le ralentissement de l’activité à partir de l’été s’est répercuté également sur la courbe du chômage. Malgré tout, après quatre années de fortes hausses, le nombre de chômeurs au sens du Bureau international du travail a diminué de 51.000 et le taux de chômage s’est établi à 11,6 %, contre 12,3 % en 1994. b) La croissance modérée de l’investissement En moyenne annuelle, la hausse de l’investissement des sociétés et quasi-sociétés, hors grandes entreprises nationales, a été de 5,6 % en 1995, après 5,8 % en 1994. Toutefois, cette progression est très inférieure aux prévisions qui annonçaient que l’investissement serait le moteur essentiel de la croissance. Ainsi, le taux d’investissement (investissement rapporté à la valeur ajoutée) n’est que de 16,2 %, soit un taux inférieur de plus de 1,5 point à ses niveaux de 1989-1990. L’atonie de l’investissement est liée à une amélioration du taux d’utilisation des capacités de production, qui est passé de 82 % en 1994 à 84,3 % en 1995, mais qui est demeuré à un niveau inférieur à celui des années 1987-1990. Elle s’explique également par la dégradation des perspectives de la demande et par le maintien de taux d’intérêt réels élevés (les taux à dix ans, par exemple, ont été supérieurs de 0,7 point environ tout au long de l’année aux taux allemands). Néanmoins, la situation financière des entreprises est restée saine. Le taux de marge s’est maintenu à ses niveaux les plus élevés (30,7 % pour les sociétés et quasi-sociétés hors grandes entreprises nationales). Le taux d’épargne s’est accru pour la troisième année consécutive et a atteint le niveau exceptionnel de 1988 (18,1 %). Ce taux d’épargne élevé et un investissement modéré ont permis au taux d’autofinancement de se stabiliser à 114,3 % pour l’ensemble des sociétés non financières. Cette situation exceptionnelle a autorisé un moindre recours à l’endettement et un accroissement des placements financiers. c) La prudence persistante des consommateurs Alors que le pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages a connu une sensible progression (2,6 %, contre 1,4 % par an en moyenne au cours de la période 1991-1994), la consommation des ménages n’a augmenté que de 1,7 %. Il s’agit malgré tout d’une hausse plus soutenue qu’au cours de la période précédente, puisque, de 1991 à 1994, la consommation des ménages n’évoluait qu’à un rythme de + 1 % par an en moyenne. La forte dégradation de la confiance au second semestre a conduit les ménages à renforcer leur épargne de précaution. Le taux d’épargne s’est alors élevé à 14,5% du revenu disponible, son plus haut niveau depuis 1986. d) La poursuite de la désinflation Entre décembre 1994 et décembre 1995, l’indice des prix à la consommation a progressé de 2,1% (2% hors tabac), soit une légère remontée après un niveau historiquement bas en 1994 (1,6% en glissement annuel). Toutefois, l’inflation sous-jacente, c'est-à-dire la hausse des prix hors alimentation, énergie, tabac et mesures fiscales, s’est élevée à seulement 1,1% en 1995, contre 1,5% en 1994. La légère reprise observée en 1995 trouve donc son origine dans le relèvement du taux normal de TVA de 18,6% à 20,6% à compter du 1er août, relèvement qui n’a d’ailleurs pas été intégralement répercuté par les entreprises. Les principales hausses ont été observées pour les prix des produits manufacturés, des services du secteur privé et de l’énergie. e) La progression de l’excédent des échanges extérieurs et le redressement des comptes publics Malgré un sensible ralentissement de la progression de la demande mondiale adressée à la France (8,3%, contre 9,4% en 1994), la balance commerciale a été excédentaire pour la quatrième année consécutive. L’excédent a même atteint 66 milliards de francs (FAB-FAB), contre 49 milliards de francs en 1994. Il est vrai que le décalage de conjoncture apparu en cours d’année, du fait du ralentissement plus précoce en France, a permis une croissance continue des exportations (+9,7% en 1995, contre +10% en 1994), tandis que les importations subissaient un tassement (+8,8% en 1995, contre +11,6% en 1994). Le déficit budgétaire de l'Etat (hors FMI, FSC et recettes de privatisations) s’établit à 323 milliards de francs, soit 4,2% du PIB, contre 349 milliards de francs (4,7% du PIB) en 1994. Cette évolution a été obtenue, malgré d’importantes moins-values fiscales liées au tassement de la croissance, par des annulations de crédits exceptionnelles (43 milliards de francs) et grâce à des plus-values réalisées sur les recettes non fiscales (principalement un versement de 15 milliards de francs de la Caisse des dépôts et consignations au titre de l’excédent des subventions versées par l'Etat dans le cadre des prêts aux organismes HLM). Selon la définition retenue pour les critères du passage à la troisième phase de l’Union économique et monétaire, le besoin de financement des administrations publiques s’établit à 5% du PIB, contre 5,8% en 1994. B.- L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 1.- Les grandes composantes de l’équilibre, de la prévision à l’exécution Fixé à 321,86 milliards de francs hors FMI par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995, le déficit général s’est établi à un niveau très légèrement supérieur à cette prévision, l’écart représentant un peu plus de 800 millions de francs. Le tableau ci-après récapitule l’évolution des grandes composantes de l’équilibre.
· Les dépenses du budget général ont atteint 1.596,8 milliards de francs, dépassant de 109,2 milliards de francs les crédits initiaux et de 62,9 milliards de francs les crédits modifiés par les lois de finances rectificatives. En raison des fluctuations dans l’affectation des recettes de privatisation entre 1994 et 1995 et au sein même de ce dernier exercice, l’indicateur le plus pertinent de l’évolution des dépenses est constitué par les dépenses à caractère définitif hors budgets annexes. Ces dernières se sont élevées à 1.636,9 milliards de francs, soit 42,4 milliards de francs de plus que les crédits modifiés par les lois de finances rectificatives. L’explication de cet écart tient à deux phénomènes aux effets opposés. D’une part, les rattachements de crédits par voie de fonds de concours se sont élevés à 65,27 milliards de francs, majorant d’autant le total des dépenses à caractère définitif. D’autre part, les dépenses des comptes d’affectation spéciale ont été inférieures de 20,6 milliards de francs aux prévisions, principalement en raison de moindres recettes de privatisation par rapport aux évaluations rectifiées. En 1995, les dépenses à caractère définitif ont ainsi progressé de 3,4 %, soit une augmentation bien supérieure à celle du PIB (+2,1%), alors que cette croissance avait été de 2,2% en 1994. On observera que l’objectif affiché par le Gouvernement dans son projet de loi de finances initiale était de limiter cette progression à 2,6% (2). · Les recettes du budget général se sont élevées à 1.292,7 milliards de francs, soit 1,2 % d’augmentation par rapport à 1994. Ce faible rythme de croissance contraste avec la progression de 4 % observée en 1994, malgré les majorations fiscales votées dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 pour parer aux effets de la conjoncture. De surcroît, alors que la loi de finances initiale avait évalué à 55 milliards de francs le total des recettes de privatisation (dont 47 milliards de francs affectés au budget général) et que la loi de finances rectificative avait ramené à 40 milliards de francs cette estimation, les recettes (intégralement affectées à deux comptes d’affectation spéciale) ne se sont élevées, en fin de compte, qu’à 21,1 milliards de francs. Au total, les ressources nettes à caractère définitif (hors budgets annexes) s’élèvent à 1.334,9 milliards de francs, soit 2,2% d’augmentation par rapport à 1994 (contre + 4% en 1994) et +5,2% selon l’objectif affiché par le Gouvernement dans son projet de loi de finances initiale (1). · Le solde des opérations à caractère définitif s’est élevé à - 301,9 milliards de francs, contre - 275,9 milliards de francs en 1994, essentiellement en raison de la faible progression des recettes. Le découvert des opérations temporaires a, quant à lui, atteint 20,8 milliards de francs, ce qui représente une amélioration par rapport aux 23,7 milliards de francs constatés en 1994. Toutefois, ce solde fait apparaître une dégradation par rapport aux prévisions initiales. Cette évolution résulte essentiellement de la mise en oeuvre, en 1995, de la nouvelle méthode de comptabilisation des recouvrements sur impôts locaux, qui a eu un impact négatif sur les recettes du compte d’avances sur le montant des impositions locales. 2.- Une réduction de 26 milliards de francs du déficit budgétaire · Alors qu’en 1994, le solde général d’exécution s’était notablement amélioré, il a subi, en apparence, une forte dégradation en 1995, passant de - 299,1 milliards de francs à - 323 milliards de francs.
 Cet indicateur reste toutefois peu pertinent pour apprécier les efforts de maîtrise budgétaire, dans la mesure où il prend en compte les recettes tirées des privatisations, par nature très variables d’un exercice à l’autre. L’utilisation de ces recettes n’est pas neutre pour la présentation du solde budgétaire. Ainsi, l’affectation au budget général de 50 milliards de francs de recettes de privatisation avait grandement contribué à faire apparaître une réduction du déficit en 1994, comme l’indique le tableau ci-après.
· La loi de finances rectificative du 4 août 1995 ayant procédé à l’affectation intégrale des recettes de privatisation à des comptes d’affectation spéciale, la comparaison du déficit général d’un exercice sur l’autre doit être effectuée hors recettes de privatisation. Ainsi, il apparaît que le montant du déficit général avait, en fait, légèrement augmenté en 1994 par rapport à 1993, tout en diminuant quelque peu si l’on raisonne en pourcentage du PIB. La réduction du déficit général a été plus accentuée sur l’exercice 1995, avec une réduction de 26 milliards de francs de son montant, malgré la faible croissance des recettes. Cet effort de maîtrise a fait sentir ses effets sur le rapport entre le déficit général corrigé et le PIB qui a été ramené à 4,2 %, contre 4,7 % en 1994. L’année 1995 a donc été marquée par un reflux significatif du déficit général, qui se manifeste également dans l’évolution du besoin de financement de l’Etat en termes de comptabilité nationale (calculé après retraitement des opérations financières, avec notamment l’affectation des recettes de privatisations à des dépenses courantes). Ce besoin s’est élevé à 309 milliards de francs en 1995, contre 363,6 milliards de francs en 1994. Le besoin de financement de l’Etat a ainsi été ramené de 4,92 % du PIB en 1994 à 4,02 % en 1995. C.- LES RESSOURCES La loi de finances initiale avait estimé à 1.228,17 milliards de francs les recettes nettes du budget général. Les recettes constatées se sont élevées à 1.231,44 milliards de francs, soit un montant supérieur de 0,26% aux évaluations initiales, alors que cet écart avait été de 3,9% en 1994. Au total, les recettes fiscales nettes se sont avérées décevantes malgré les majorations opérées en cours d’exercice. Elles atteignent 1.301,4 milliards de francs, soit 4,4 milliards de francs de moins que l’estimation initiale. Seule la progression des recettes non fiscales hors privatisations (+ 5,1% par rapport à la loi de finances initiale) et surtout la forte réduction des prélèvements sur les recettes de l’Etat (- 4,2%) ont permis que le résultat final soit proche des évaluations initiales. Si l’on prend pour base non pas la loi de finances initiale pour 1994, mais les ressources constatées au titre de 1994, le bilan est plus nuancé. Les recettes nettes du budget général ne progressent que de 1,2%, alors que leur croissance avait été de 5,6% en 1994. Cette disproportion est cependant très largement accentuée par l’affectation au budget général en 1994 de 50 milliards de francs de recettes de privatisation. Si l’on fait abstraction de celles-ci, on constate que la croissance des ressources nettes du budget général a été supérieure en 1995 (+ 5,3%) à celle constatée en 1994 (+ 3%). Ce résultat s’explique avant tout par la progression des recettes fiscales nettes (+ 3,7%, soit une progression comparable à celle observée en 1994). 
Toutefois, les évolutions sont aussi favorables en matière de ressources non fiscales hors privatisations, tandis que les fonds de concours se redressent. Enfin, pour la première fois depuis 1991, la progression des prélèvements sur recettes a été interrompue.
L’écart entre l’évolution des recettes définitives en 1994 et 1995 apparaît plus resserré, même si la progression de 2,2% observée en 1995 reste sensiblement inférieure à la croissance de 4% constatée l’année précédente. Il apparaît clairement que ce résultat relativement décevant est imputable à des recettes de privatisation sensiblement inférieures aux prévisions initiales, contrastant avec les recettes particulièrement élevées encaissées au cours des exercices 1993 et 1994.
1.- Une progression des recettes fiscales inférieure aux prévisions Les recettes fiscales nettes s’établissent au total à 1.301,7 milliards de francs, soit un niveau très légèrement inférieur (- 4,4 milliards de francs) aux évaluations initiales. Leur progression s’élève à 3,8%, ce qui correspond presque exactement à la croissance de ces recettes observée sur l’exercice 1994 et représente une progression égale à celle du PIB à prix courant.
Ce résultat, en apparence honorable, est assez trompeur. En effet, la loi de finances rectificative du 4 août 1995 avait procédé à d’importantes majorations (environ 22,1 milliards de francs) des recettes fiscales nettes afin de pallier la faiblesse des encaissements consécutive à l’atonie de la croissance. L'écart entre les résultats définitifs et les prévisions de la première loi de finances rectificative représente ainsi une moins-value de 26,6 milliards de francs. A législation constante, la progression spontanée du produit fiscal n’aurait été que de 19,7 milliards de francs en 1995, soit une croissance de seulement 1,6%. Les majorations du taux de l’impôt sur les sociétés et du taux normal de TVA au cours de l’été ont donc eu un effet d’amortissement par rapport à cette contraction spontanée des recettes, mais leur impact s’est révélé sensiblement plus limité que prévu. On notera de surcroît que le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales, se traduisant par un changement de la répartition entre impôts d’Etat et impôts locaux, a conduit à une majoration du produit fiscal des impôts d’Etat perçus par voie de rôle (3). Selon la Cour des comptes, l’incidence de la mesure sur l’exercice 1995 s’élève à 5 milliards de francs. · Pour l’essentiel, les recettes fiscales ayant bien résisté à l’érosion des encaissements ont fait l’objet de majorations substantielles en cours d’exercice. L’impôt sur les sociétés net atteint 125,8 milliards de francs, soit 4,9 milliards de francs de moins qu’initialement prévu. Sa progression par rapport à l’exercice 1994 s’élève à 11%. Encore faut-il remarquer que ce résultat découle très largement de la majoration de 10% instituée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995, même si les prévisions alors élaborées se sont révélées beaucoup trop optimistes. La dégradation des résultats des entreprises transparaît largement dans les remboursements d’excédents de versement, qui s’élèvent à 25 milliards de francs, contre 15 milliards de francs initialement prévus et 21,1 milliards de francs en 1994.
Les recettes de TVA nette atteignent 563,6 milliards de francs, soit 8,4 milliards de francs de plus que prévu en loi de finances initiale. Cette progression de 4,3% par rapport aux résultats 1994 ne doit pas faire oublier que les recettes nettes de TVA en 1995 sont inférieures de 9,1 milliards de francs aux prévisions de la loi de finances rectificative du 4 août. Le calcul initial de l’effet de la hausse de deux points du taux normal de TVA reposait sur une hypothèse de répercussion intégrale et rapide sur les prix qui n’a pas été vérifiée, la répercussion n’ayant été que partielle et étalée dans le temps. Le produit des autres impôts directs progresse de 11 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale et de 10,6% par rapport aux résultats de l’exercice 1994. Cette progression résulte pour partie de celle du produit de l’impôt de solidarité sur la fortune, d’environ 200 millions de francs (+ 2,4% par rapport à 1994), consécutive à la majoration de 10% prévue par l’article 3 du premier collectif de 1995. Surtout, le produit de la taxe sur les salaires a atteint 44,4 milliards de francs, soit 8,9% d’augmentation par rapport à 1994, principalement au titre des recouvrements opérés sur le secteur public en raison de l’effet en année pleine de la suppression de l’exonération dont bénéficiait La Poste. · La plupart des autres recettes fiscales sont affectées par une érosion sensible des encaissements. Le produit de l’impôt sur le revenu atteint 297 milliards de francs, en retrait de 5,4 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Par rapport à 1994, l’augmentation est limitée à 0,5%. S’agissant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, les recouvrements constatés, soit 143,3 milliards de francs, sont inférieurs de 2,8 milliards de francs aux prévisions de la loi de finances initiale. Par rapport à 1994, la progression du produit de la TIPP n’est que de 1,5%, en raison d’une diminution de la consommation de produits pétroliers et de la faveur accordée par les consommateurs aux véhicules diesel. Les droits d’enregistrement et de timbre s’élèvent à 80 milliards de francs, soit un montant inférieur de 3,3 milliards de francs à la prévision initiale et une diminution de 0,7% par rapport à 1994. 2.- Des ressources non fiscales en progression Les ressources non fiscales représentent 164,68 milliards de francs, soit un montant très légèrement inférieur à celui prévu en loi de finances initiale. La comparaison avec les exercices précédents doit tenir compte des modifications apportées au traitement des recettes de privatisation ainsi que des fluctuations des recettes d’ordre liées à la dette. Hors privatisations et recettes d’ordre, les ressources non fiscales s’élèvent ainsi à 139,07 milliards de francs en 1995, en augmentation de 9,2% par rapport à 1994. Ce montant élevé reste cependant très comparable, en francs courants, à celui observé en 1992 ; il est même légèrement inférieur aux 141,3 milliards de francs encaissés en 1991. Si les recettes tirées du secteur public tendent à diminuer du fait même de la réduction du périmètre de ce dernier, la plupart des autres recettes sont stables ou connaissent une légère progression, à l’exception notable des recettes diverses dont l’augmentation considérable résulte des prélèvements opérés sur les trésoreries et réserves des organismes liés à l’Etat.
Le produit des exploitations industrielles et commerciales et des établissements publics atteint 18,1 milliards de francs, soit sensiblement moins (- 2,8 milliards de francs) que la prévision initiale. S’inscrivant dans une tendance observée depuis 1992, la diminution de ces recettes atteint 17% entre 1994 et 1995. Cette baisse s’explique essentiellement par le recul des dividendes reçus par l’Etat actionnaire au titre de ses participations dans les entreprises financières (ligne 110) et par la non reconduction, en 1995, des versements exceptionnels de la Banque de France. Cette évolution est partiellement compensée par une bonne tenue des dividendes reçus des entreprises non financières (ligne 116) et surtout par la progression du prélèvement sur le produit des jeux exploités par la Française des jeux ainsi que par le dividende désormais versé par cette entreprise. Les produits et revenus du domaine de l’Etat restent stables si l’on raisonne hors privatisations, de même que les taxes, redevances et recettes assimilées, ainsi que les recettes provenant de l’extérieur. Les intérêts des avances, des prêts et des dotations en capital s’élèvent à 9,9 milliards de francs, soit une hausse de 19,2% par rapport aux résultats de l’exercice 1994. Ce montant est, par ailleurs, supérieur de 1,9 milliard de francs aux évaluations initiales. Cet écart s’explique, à hauteur de 600 millions de francs, par un changement d’imputation comptable du reversement de la société Cofiroute, finalement inscrit à la ligne 401, relative à la récupération et à la mobilisation des créances de l’Etat, au lieu de la ligne 899 “ recettes diverses ”. Les intérêts divers enregistrent une plus-value de l’ordre de 1,3 milliard de francs, résultant pour l’essentiel de l’évolution des recettes d’ordre. Les retenues et cotisations sociales au profit de l’Etat s’élèvent à 25,2 milliards de francs, soit 1,4 milliard de francs de plus que ce qui était initialement prévu et une progression de 15,2% par rapport à 1994. Pour l’essentiel, cet écart résulte d’une plus-value de 1,56 milliard de francs de la part “ agent ” des retenues pour pensions civiles et militaires au titre de l’apurement des retards de versements de la part du ministère de la Défense. Par delà toutes ces évolutions, la progression des ressources non fiscales s’explique très largement par la forte augmentation des recettes non fiscales diverses. Ces dernières s’établissent en effet à 88,15 milliards de francs, soit 21,3% de plus qu’en 1994. Cette hausse résulte avant tout du prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de la récupération des sommes versées par l’Etat à la Caisse de garantie du logement social, prélèvement prévu par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995. 3.- Une réduction des prélèvements sur recettes Alors que la loi de finances initiale prévoyait que les prélèvements sur recettes s’élèveraient à 245,2 milliards de francs, ces derniers ont été limités à 234,9 milliards de francs. Au total, les prélèvements sur recettes reculent de 0,8% par rapport à 1994 et, comme le note la Cour des comptes, cette diminution est la première observée depuis l’institution du mécanisme. On remarquera qu’elle fait suite à une année 1994 caractérisée par leur croissance modérée (+ 1,8%). Ce résultat provient toutefois de deux mouvements contraires : alors que les prélèvements au profit des collectivités locales reprennent une progression interrompue en 1994, le prélèvement au profit des Communautés européennes recule fortement.
Après avoir légèrement régressé en 1994 (- 0,8%), les prélèvements au profit des collectivités locales augmentent de 1,6% et s’établissent à 156,7 milliards de francs, soit un niveau très proche des prévisions initiales (157,2 milliards de francs). Les dotations du Fonds de compensation de la TVA diminuent de 8,7% par rapport à 1994. Atteignant 21,17 milliards de francs, elles sont en retrait de plus d’un milliard de francs par rapport aux prévisions initiales. Compte tenu du décalage de deux ans des remboursements, cette baisse traduit le recul des investissements des collectivités locales en 1993. La dotation générale de fonctionnement progressant peu (+ 1,7%), l’essentiel de l’augmentation provient des compensations d’exonérations relatives à la fiscalité locale (+ 26,2%). Ces dernières représentent 10,35 milliards de francs, soit un montant légèrement supérieur à la prévision initiale (+ 0,14 milliard de francs), mais sensiblement plus élevé que les 8,2 milliards de francs observés en 1994. Alors que la loi de finances initiale avait évalué à 88 milliards de francs le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes, celui-ci s’est finalement élevé à 78,2 milliards de francs. Après une forte croissance entre 1992 et 1994, ce prélèvement recule donc de 5,2% par rapport à 1994. Le prélèvement au titre des ressources propres traditionnelles s’élève à 11,59 milliards de francs, marquant une hausse de 1,6% par rapport à 1994 et rompant avec une diminution ininterrompue depuis 1992. A l’inverse, les contributions assises sur la TVA et le PNB passent de 71,14 milliards de francs à 65,98 milliards de francs, soit une diminution de 7,2%. Cette forte baisse résulte d’une surestimation des assiettes pour 1994, qui avaient été évaluées en avril 1993 sans qu’il soit, par définition, possible de prendre la mesure des effets liés à la récession de 1993. 4.- Les recettes des comptes spéciaux du Trésor : Alors que l’année 1994 avait été caractérisée par une exécution proche des prévisions, l’exercice 1995 s’est traduit par d’importantes variations par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale, tant pour les recettes à caractère définitif que pour celles à caractère temporaire. · L’évolution des recettes à caractère définitif a été très dépendante du traitement budgétaire des recettes de privatisation. Si elles s’établissent au total à 42,2 milliards de francs, contre 27,9 milliards de francs initialement prévus, en augmentation de 51,3% par rapport à 1994, c’est avant tout parce que la loi de finances rectificative du 4 août a affecté l’intégralité des recettes de privatisation à des comptes d’affectation spéciale, tout en ramenant les estimations, s’agissant de ces dernières, de 55 à 40 milliards de francs.
Les recettes de privatisation effectivement encaissées se sont élevées à 21,09 milliards de francs, affectés à hauteur de 14,5 milliards de francs aux dotations en capital à des entreprises publiques et de 6,59 milliards de francs au désendettement de l’Etat. Le tableau ci-après récapitule les opérations de privatisation effectuées et détaille l’imputation des recettes tirées de celles-ci.
Hors recettes de privatisation, les résultats sont assez proches des évaluations initiales (21,09 milliards de francs, contre 19,88 milliards de francs prévus), l’écart résultant essentiellement de la création du compte d’affectation spéciale n° 902-28 “ Fonds pour l’accession à la propriété ” par le collectif du 4 août 1995. · Les recettes à caractère temporaire des comptes spéciaux du Trésor ont, elles aussi, été très supérieures aux prévisions, puisqu’elles ont atteint 1.780,74 milliards de francs, au lieu de 360,44 milliards de francs selon l’estimation initiale. Cette évolution est presque entièrement imputable aux difficultés de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui ont nécessité dès janvier le recours aux avances du compte n° 903-58 “ Avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics ”. Pour l’exercice 1995, le montant cumulé des avances à l’agence s’est élevé à 1.396,1 milliards de francs. Hors avances à l’ACOSS et au fonds de soutien des rentes (FSR), les recettes temporaires s’établissent à 361,98 milliards de francs, soit un niveau très proche des prévisions initiales. Le principal écart observable concerne les comptes de commerce, dont les ressources constatées sont supérieures de 17,5% à ce qui avait été prévu en raison de la majoration des recettes de privatisation affectées aux dotations en capital, lesquelles transitent pour le compte de commerce n° 904-09 “ Gestion de titres du secteur public et apports et avances aux entreprises publiques ”.
D.- LES CHARGES 1.- Des crédits initiaux aux dépenses effectives · Les crédits votés La loi de finances initiale pour 1995 a ouvert au budget général 1.707,926 milliards de francs de crédits bruts, soit une hausse de 1,99 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1994. Les deux lois de finances rectificatives votées en 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995 et n° 95-1347 du 30 décembre 1995) ont ouvert 93,942 milliards de francs de crédits bruts, portant à 1.801,86 milliards de francs le total des crédits bruts votés en 1995 (soit 4,71 % d’augmentation par rapport à 1994). Après déduction des remboursements et dégrèvements d’impôts, les crédits nets ouverts au budget général par les deux lois de finances rectificatives s’élèvent à 78,695 milliards de francs, soit 5,29 % des dotations initiales (contre 2,6% en 1994). Les principales rectifications résultent de la première loi de finances rectificative du 4 août 1995 faisant suite à l’élection présidentielle. Elle a ouvert 59,78 milliards de francs de crédits nets, soit 4 % des crédits initialement inscrits au budget général. Ces ouvertures avaient principalement pour objet une remise à niveau des crédits. Le montant des crédits nets supplémentaires dégagés dans le cadre des priorités définies par le nouveau Gouvernement s’est élevé à 14,5 milliards de francs. Parmi ces mesures nouvelles, le plan d’urgence pour l’emploi représente les deux tiers des crédits, soit 10,4 milliards de francs, et les opérations en faveur du logement s’élèvent à 3,4 milliards de francs (dont 1,2 milliard de francs en faveur du logement des plus démunis). Par ailleurs, 462 millions supplémentaires étaient prévus au titre de la solidarité et de la lutte contre l’exclusion, ainsi que 250 millions pour l’amélioration de l’accès au crédit des petites et moyennes entreprises.
La deuxième loi de finances rectificative du 30 décembre 1995 a ouvert 18,915 milliards de francs de crédits nets, soit 1,27 % des crédits initialement inscrits au budget général. Les principales ouvertures concernaient la dette négociable à long, moyen ou court terme (1,36 milliard de francs), les aides personnelles au logement (1,665 milliard de francs), la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire (4,626 milliards de francs) et les concours aux collectivités locales, avec un ajustement de 2,225 milliards de francs des dotations générales de décentralisation. Hors du budget général, il convient de noter, outre 5 millions de francs ouverts au budget annexe de la Légion d’honneur, l’ouverture de 33 milliards de francs pour les comptes d’affectation spéciale : 6,5 milliards de francs pour le compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques, 25,5 milliards de francs pour le compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’Etat et 1 milliard de francs pour le fonds pour l’accession à la propriété. Ces ouvertures correspondent au choix de consacrer les recettes de privatisation soit aux dotations en capital, soit au désendettement de l’Etat, en excluant les opérations courantes du budget général. Le montant des crédits votés doit être apprécié compte tenu des autres mouvements qui affectent les crédits dans le tableau d’équilibre. Le tableau ci-après fait ainsi apparaître les crédits ouverts par le décret d’avance n° 95-344 du 31 mars 1995 (+ 600 millions de francs) et les crédits annulés par un arrêté du même jour (- 600 millions de francs) ainsi que ceux annulés dans le cadre des deux lois de finances rectificatives (- 15.787 millions de francs et - 16.719 millions de francs respectivement pour les charges définitives). 
Après prise en compte de ces différents mouvements, les crédits nets disponibles au budget général sont supérieurs de 46.227 millions de francs aux crédits initiaux, soit une augmentation de 3,1 % (contre 2,2 % en 1994). Hors budget général, on note seulement une annulation de crédits à hauteur de 37 millions de francs au budget annexe de l’aviation civile et de 1 million de francs à celui de la Légion d’honneur. Les annulations de crédits relatives aux comptes spéciaux du Trésor (7.830 millions de francs) se répartissent en 3.980 millions de francs au titre des avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes, 3.700 millions de francs au titre des prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France et 150 millions de francs au titre des prêts de restructuration industrielle distribués par le FDES. · Les dépenses constatées Les dépenses effectives, s’établissant à 1.596,764 milliards de francs au budget général hors remboursements et dégrèvements (+2,8% par rapport à 1994), ont été supérieures de 62,984 milliards de francs aux crédits modifiés par les lois de finances rectificatives, soit un dépassement de 4,1%. Cet écart doit être apprécié en tenant compte : – des crédits ouverts par voie de fonds de concours, d’un montant de 65,274 milliards de francs ; – de la différence entre les reports de l’exercice 1994 (47,954 milliards de francs) et les reports à l’exercice 1996 (55,368 milliards de francs), soit un solde négatif de 7,414 milliards de francs ; – du solde net positif des mouvements demandés dans le présent projet, qui s’établit à 1,776 milliard de francs de crédits nets (avec 16,024 milliards de francs d’ouvertures de crédits complémentaires et 14,248 milliards de francs d’annulations de crédits non consommés). Les dépenses ordinaires civiles nettes du budget général ont atteint 1.315,132 milliards de francs, soit un dépassement de 104,44 milliards de francs (+ 8,62%) des crédits disponibles après les lois de finances rectificatives. Cet écart, comparable à ceux habituellement constatés, s’explique notamment par les rattachements de fonds de concours, d’un montant de 49,811 milliards de francs répartis entre 37,229 milliards de francs au titre III et 12,582 milliards de francs au titre IV. La charge brute de la dette publique a atteint 235,44 milliards de francs (+ 12,6% par rapport à 1994). Hors versements au Fonds de stabilisation des changes, ce montant est de 234,44 milliards de francs, contre 208,28 milliards de francs en 1994 (+ 12,6%). Cette augmentation très importante résulte, pour l’essentiel, de la progression de 14,4% de la charge de la dette négociable (long, moyen et court terme) du fait des versements d’intérêts sur les bons à taux fixe (BTF) en raison du niveau élevé des taux d’intérêt au cours du premier semestre de l’année 1995. Tout en se situant à un niveau important, les rythmes de progression pour chacune des deux composantes de la dette négociable sont inversés par rapport à 1994. En effet, la charge d’intérêts sur bons du Trésor augmente de 17,7% en 1995, contre 2,8% en 1994. En revanche, les intérêts sur OAT progressent de 12,6% en 1995, au lieu de 16,1% en 1994. La charge de la dette non négociable évolue à la baisse (- 2,4%), en particulier en ce qui concerne la dette reprise par l’Etat, en l’absence de nouvelles opérations de reprise de dettes. Les dépenses liées à la garantie de l’Etat, passant de 5,25 milliards de francs à 10,01 milliards de francs en 1995, soit le même niveau qu’en 1993, marquent une augmentation de 90,7%. Celle-ci s’explique essentiellement par la progression des garanties diverses supportant une partie de la charge des remises de dettes aux pays en développement lorsqu’elles ne concernent pas un prêt direct du Trésor et la mise en jeu de la garantie de l’Etat sur prêts de refinancement de la BFCE au titre d’accords de consolidation. Les dépenses en atténuation de recettes s’élèvent à 224,61 milliards de francs (+ 5,3%), dont 222,18 milliards de francs au titre des dégrèvements et remboursements d’impôts. Après deux années de baisse (- 4,4% en 1994 et - 7,4% en 1993), le montant des dégrèvements et remboursements d’impôts connaît une augmentation sensible. On constate une forte hausse des restitutions des excédents de versements d’impôts sur les sociétés (+ 18,3%), liées à la dégradation d’ensemble des résultats des entreprises en 1994 et à des provisionnements de grande ampleur pour risques immobiliers dans le secteur financier. Les dégrèvements sur impôts locaux à la charge de l’Etat poursuivent leur progression (+ 12,7%). Les dégrèvements de taxe professionnelle progressent moins que les années précédentes, en raison de la mise en place d’un nouveau dispositif de plafonnement. Les remboursements de TVA se caractérisent par une quasi-stabilisation (106,7 milliards de francs, au lieu de 105,63 milliards de francs en 1994). Les dépenses civiles de fonctionnement (titres II et III) progressent de 3,4%, contre 3,9% en 1994. Elles s’élèvent à 603,49 milliards de francs, au lieu de 583,52 milliards de francs en 1994. L’évolution des charges de personnel (+ 4,1%), qui représentent la majeure partie des dépenses de fonctionnement, résulte des mouvements suivants : – les rémunérations progressent de 4%, du fait principalement de l’augmentation de la valeur du point d’indice ; – les pensions augmentent de 5,3% – davantage que les rémunérations d’activité – représentant une charge qui sera préoccupante dans les années à venir ; – les charges sociales s’élèvent à 62,15 milliards de francs, contre 61,58 milliards de francs en 1994. La Cour des comptes note qu’ “ un effort significatif a été fait dans le budget de 1995 pour que l’Etat puisse sans difficultés régler les cotisations et les contributions dont il est redevable envers le régime général ”. Les subventions de fonctionnement, qui s’élèvent à 47,84 milliards de francs, sont en progression de 4% par rapport à 1994. 40% de ces subventions sont versées par le budget de la recherche. Les dépenses d’intervention du titre IV (463,759 milliards de francs) augmentent de 1,9%, contre 5,2% en 1994. Cette réduction significative du taux global de progression des interventions publiques recouvre des évolutions contrastées selon les catégories de dépenses. Toutes connaissent une diminution, à l’exception de celles relatives à l’action éducative et culturelle (+ 1,7%) et à l’action économique (+ 7,2%). A cet égard, l’essentiel des aides économiques est centré sur deux budgets : travail, emploi et formation professionnelle, et charges communes, supports traditionnels de la politique d’aide à l’emploi. Les charges d’interventions sociales diminuent (- 1,8%), en raison notamment de la très forte baisse de la subvention d’équilibre versée au BAPSA, rendue possible par l’augmentation des recettes de TVA affectées à ce budget annexe. Les dépenses civiles en capital, d’un montant de 101,66 milliards de francs, enregistrent en 1995 une nouvelle diminution (- 3,1% après - 4,5% en 1994). Le montant des crédits ouverts après les lois de finances rectificatives était de 86,627 milliards de francs. 11,182 milliards de francs ont été rattachés par voie de fonds de concours. Ces dépenses s’imputent à concurrence d’un quart sur le titre V (investissements exécutés par l’Etat) et des trois quarts sur le titre VI (subventions d’investissement accordées par l’Etat). La diminution affecte de manière quasiment équivalente ces deux catégories de dépenses. La forte baisse constatée sur les budgets des routes et des transports terrestres n’est qu’apparente, car elle résulte directement de la création, en 1995, du Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et du transfert, à son profit, d’une partie des crédits habituellement attribués aux départements ministériels concernés. La diminution de 9,8% des dotations votées pour le budget de la culture en 1995, conjuguée à une baisse du taux d’utilisation des crédits nets disponibles, constitue la cause principale de la réduction de 13,9% de ses dépenses en capital. Le taux global d’utilisation des crédits disponibles a légèrement régressé en 1995 (80,1%). Les dépenses militaires se sont élevées à 179,97 milliards de francs. Le montant des crédits ouverts après les lois de finances rectificatives était de 236,464 milliards de francs. Globalement, les dépenses militaires diminuent de 6,4% par rapport à 1994, où elles atteignaient 192,18 milliards de francs. Cette évolution est imputable aux seules dépenses en capital, qui ont reculé de 13,8 milliards de francs par rapport à l’année précédente (- 15,5%), pour s’établir à 74,7 milliards de francs. Cette évolution est sans précédent. Elle constitue la caractéristique majeure de l’exécution des dépenses en capital de 1995. La régulation budgétaire, qui a pris la forme d’annulations de crédits, mais aussi de reports imposés, a conduit à réduire les crédits disponibles, ce qui a entraîné l’apparition de reports de charges importants sur les exercices ultérieurs. Les dépenses ordinaires des services militaires progressent de 1,5% par rapport à 1994, marquant ainsi un ralentissement sensible par rapport à 1994, où elles avaient progressé de 3,3%. On observera que l’augmentation constatée est imputable aux rémunérations. Les besoins du titre III sont maintenant jugés incompressibles, ce qui rend impossible toute mesure de régulation budgétaire. Les dépenses des budgets annexes se sont établies à 100,49 milliards de francs, soit un montant légèrement inférieur aux 100,596 milliards de francs de crédits votés. Cela est dû notamment au budget annexe des prestations sociales agricoles, dont les dépenses ont été inférieures aux prévisions (- 0,5%), tout en étant supérieures de 4,7% au montant de l’exercice précédent. Les dépenses définitives des comptes spéciaux du Trésor se sont établies à 40,102 milliards de francs. Les crédits votés étaient de 60,715 milliards de francs. Compte tenu de l’affectation prioritaire des recettes de privatisations au financement des dotations aux entreprises publiques, c’est l’action en faveur du désendettement de l’Etat qui a été réduite pour s’ajuster aux recettes effectives. Prévues à hauteur de 25,5 milliards de francs par la loi de finances rectificative du 4 août, les dépenses en faveur du désendettement n’ont été en définitive que de 6,6 milliards de francs. L’essentiel des dépenses a été affecté à la Caisse d’amortissement de la dette publique (5,43 milliards de francs) et au Fonds de soutien des rentes (0,9 milliard de francs). Le total des opérations à caractère temporaire s’est largement écarté de la prévision initiale, puisque les dépenses effectives se sont élevées à 1.741,861 milliards de francs, pour 338,239 milliards de francs prévus. Ce dérapage est dû aux comptes d’avances : la loi de finances initiale avait fixé à 321,725 milliards de francs le montant des dépenses, mais les résultats ont été très supérieurs à ces évaluations en raison du renouvellement des avances de l’Etat à certains organismes gérant des services publics. Elles ont atteint 1.418 milliards de francs en 1995, contre 167,72 milliards de francs en 1994, compte tenu notamment, comme en 1993, des avances à très court terme faites à l’Agence comptable des organismes de sécurité sociale (ACOSS) tout au long de l’année. Ces avances ont été remboursées en totalité le 31 décembre et n’ont donc pas pesé sur le déficit budgétaire. A compter du 4 décembre 1995, le financement de l’ACOSS a été assuré par une nouvelle intervention de la Caisse des dépôts et consignations. 2.- Evolution pluriannuelle (1992-1995) Les dépenses brutes du budget général, d’un montant de 1.818,948 milliards de francs, ont augmenté de 3,2%, contre 2,3% en 1994. Les dépenses nettes (hors dégrèvements et remboursements d’impôts) ont atteint 1.596,764 milliards de francs, soit une progression de 2,8% qui fait suite à la hausse de 3,2% enregistrée en 1994. On constate donc une légère décélération de l’évolution de la dépense publique, après des hausses de 6,7% en 1992 et 5,5% en 1993. L’analyse de l’évolution des grandes catégories de dépenses montre des mouvements très différenciés. Les dépenses ordinaires civiles brutes progressent de 4,8%, comme les dépenses ordinaires civiles nettes (hors dégrèvements et remboursements d’impôts). La progression de celles-ci se situe donc à un niveau supérieur à celui de 1994 (+4,2%), mais inférieur à celui de 1992 (+7,8%) et 1993 (+6,4%). Cette évolution s’explique par l’augmentation de 9,9% des dépenses brutes de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes (titre I), qui avaient diminué de 0,6% en 1994 ; les dépenses nettes, quant à elles, ont progressé de 13,8% en 1995, contre 3,3% en 1994 et 11,6% en 1993. Les dépenses civiles de fonctionnement du titre III progressent de 3,4%, contre 4% en 1994, 5,2% en 1993 et 10,3% en 1992. On constate donc un effort de maîtrise de ces dépenses, substantiel mais inégalement réparti : - les dépenses de rémunérations d’activité progressent plus vite qu’en 1994 (+4%) ; sur la période 1992-1995, le glissement annuel est de 4,23% ; - les charges de pensions connaissent une forte accélération (+5,3%) ; sur la période 1992-1995, le glissement annuel est de 4,92% ; - les dépenses regroupées en charges sociales restent pratiquement stables (0,92%), ce qui constitue une diminution en francs constants et un freinage sensible par rapport à la tendance antérieure ; sur la période 1992-1995, le glissement annuel est de 5,39% ; - les dépenses de matériel et de fonctionnement des services enregistrent une baisse sensible (-2,8%) pour la troisième année consécutive ; - le montant des subventions de fonctionnement augmente de 4% par rapport à 1994 ; l’augmentation est de 25,9% de 1992 à 1995. Les dépenses d’intervention du titre IV progressent de 1,9%, contre 5,2% en 1994, 5,7% en 1993 et 6,3% en 1992. On constate donc un freinage réel de ces dépenses, mais leur part dans le budget général reste élevée (25,4%). Comme il a déjà été indiqué, les évolutions des différentes parties du titre IV sont toutes négatives à l’exception de celles relatives à l’action éducative et culturelle et à l’action économique. Celle-ci augmente de 7,2% en 1995, contre 22,2% en 1994 et 10,3% en 1993. Les dépenses civiles en capital diminuent (- 3,1 %) pour la deuxième année consécutive : elles avaient en effet baissé de 4,5 % en 1994. La baisse cumulée des dépenses en capital des services civils entre 1992 et 1995 atteint 2 % et elle est très largement inférieure à celle des dépenses globales d’investissement de l’Etat (- 10,7 %). Pendant cette période, la majeure partie des crédits d’investissement se concentre sur un petit nombre de budgets ministériels : les cinq plus fortes dépenses de chacun des titres regroupent en permanence plus de 73 % des dépenses constatées du titre V et 77 % de celles du titre VI. Ce sont généralement les mêmes budgets qui reçoivent les plus fortes dotations : Routes, Culture et Enseignement supérieur pour le titre V; Industrie, Intérieur, Logement et Recherche pour le titre VI. Il est à noter que l’ensemble des dépenses en capital – y compris les dépenses militaires – représentent, pour la première fois, moins de 10% des dépenses totales de l’Etat. Les dépenses ordinaires des services militaires sont regroupées sur le titre III. En progression de 1,5%, elles marquent un ralentissement par rapport à 1994 (+ 3,3%) et 1993 (+ 4,6%). Depuis 1992, leur progression est de 9,7%. Les dépenses de rémunérations progressent globalement de 3,7% en 1995, ce qui traduit un freinage sensible par rapport à 1994 (+ 4,4%) et surtout 1993 (+ 6,1%). En 1995, le budget de la défense représente 21,9 % des dépenses de fonctionnement (à l’exclusion du titre II) du budget de l’Etat. Les dépenses en capital des services militaires reculent de 15,5% par rapport à 1994, cette évolution faisant suite à des réductions plus limitées au cours des années précédentes (- 0,2% en 1994 et - 5,5% en 1993). Cela conduit à une baisse cumulée de 20,4% entre 1992 et 1995, mouvement dont l’ampleur dépasse tant celle des crédits disponibles après mouvements en cours de gestion (- 16,7%) que celle des crédits ouverts en loi de finances initiale (- 7,8%). Pour la Cour des comptes, ce constat contredit la présentation des lois de finances annuelles et les orientations contenues dans la loi de programmation militaire 1995-2000. 
II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES Entre la loi de finances votée, puis rectifiée, par le Parlement, et la loi de finances exécutée, apparaît chaque année un écart, constaté en loi de règlement. Les assemblées parlementaires, afin de veiller au respect des votes qu’elles ont émis, se doivent de mesurer cet écart et d’en comprendre les raisons. C’est pourquoi “ la gestion des autorisations budgétaires ” occupe traditionnellement une place prépondérante dans le rapport sur le projet de loi de règlement. En matière de recettes, la loi de finances ne comporte que des évaluations, et, en outre, la marge de manoeuvre du Gouvernement, qui ne peut renoncer à percevoir les impôts, est limitée. En revanche, le passage des crédits aux dépenses est au coeur des compétences de l’exécutif, qui dispose juridiquement de pouvoirs étendus en la matière, pour plusieurs raisons : - le Parlement ne vote pas des montants de dépenses, mais des plafonds : l’ouverture de crédits par les lois de finances et leur mise à la disposition des ministres constituent une simple faculté de dépenser ; - les dépassements de crédits sont possibles sur les chapitres dotés de crédits évaluatifs. Le titre Ier, qui en retrace l’essentiel, fait l’objet de plus de 25% des dépenses du budget général (y compris remboursements et dégrèvements), soit 470 milliards de francs en 1995 ; - surtout, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit une série de procédures permettant au pouvoir réglementaire de modifier l’imputation par chapitre des crédits ouverts en loi de finances. En 1995, année caractérisée par l’adoption d’un collectif budgétaire de printemps, les mouvements de crédits opérés par voie réglementaire ont porté sur des montants inférieurs à la moyenne, ce qui est logique. Comme en 1993, la première loi de finances rectificative a, en effet, procédé à de nombreux ajustements budgétaires qui, à défaut, eussent été réalisés par décret ou par arrêté.
Indépendamment du taux de consommation des crédits, qui relève de la compétence gouvernementale, le volume des crédits déplacés par voie réglementaire n’est pas un indicateur suffisant pour évaluer le degré de respect des votes du Parlement. En 1995, alors que les lois de finances rectificatives ont ouvert 127 milliards de francs de crédits au budget de l'Etat (soit seulement 5,8% des crédits initiaux bruts), les actes réglementaires ont ouvert ou annulé 193 milliards de francs (soit 8,9% des crédits initiaux) et procédé au transfert, au virement ou à la répartition de 156 milliards de francs (7,2%). L’apparente disproportion des chiffres bruts ne doit cependant pas être hâtivement considérée comme le signe d’un dessaisissement du Parlement, pour plusieurs raisons. La première tient au statut particulier des annulations. L’interprétation constante de l’article 13 de l’ordonnance organique de 1959 par tous les gouvernements de la Vème République les conduit à effectuer par simple arrêté les annulations de crédits, même lorsqu’elles contribuent à l’équilibre des lois de finances rectificatives. Dans la pratique, en dépit des critiques de la Cour des comptes et des commissions des finances des Assemblées, pour les lois de finances rectificatives, le Gouvernement : - soumet au vote du Parlement les ouvertures de crédits proposées ; - l’informe seulement de l’arrêté d’annulation associé (daté du jour du dépôt du projet), dont les conséquences sont cependant traduites dans l’article d’équilibre du projet de collectif, le Parlement ayant la faculté de voter des annulations supplémentaires, dans le cadre d’articles additionnels. Ainsi, même s’il s’agit d’actes réglementaires, les arrêtés d’annulation sont pris en compte par le Parlement lorsqu’il se prononce sur une loi de finances rectificative. Dans le cas de l’exercice 1995, les annulations de crédits bruts associées aux deux lois de finances rectificatives ont porté sur 53,3 milliards de francs au budget de l'Etat. Ajoutés aux ouvertures, ces mouvements totalisent 180 milliards de francs, à comparer aux 140 milliards de francs pour ceux opérés par voie réglementaire indépendamment des collectifs. Il est rappelé en deuxième lieu, s’agissant des 156 milliards de francs de changements d’imputation des crédits, que les principaux mouvements sont caractérisés par leur prévisibilité et leur stabilité d’une année sur l’autre. Ils ne portent en réalité que rarement atteinte à l’autorisation parlementaire des crédits par chapitre. Bien au contraire, c’est à l’origine un souci d’information du Parlement qui a motivé la mise en place du principal mouvement, le transfert annuel des dotations de pension de chaque ministère vers le budget des Charges communes, portant sur 127 milliards de francs en 1995. Destinée à répondre au voeu de l’Assemblée nationale, cette présentation, en usage depuis 1977, permet de porter à la connaissance du Parlement en loi de finances initiale le “ coût complet ” du personnel de chaque ministère (4). Cette présentation, qui clarifie incontestablement la loi de finances initiale, a certes l’inconvénient de rendre plus complexe la comparaison entre crédits initiaux et dépenses effectives, mais elle respecte pleinement les pouvoirs du Parlement. A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 1.- Caractéristiques générales L’adoption d’un collectif de printemps, destiné à réorienter la politique budgétaire après les élections présidentielles, a conduit, en 1995, à une gestion atypique, comparable à celle de 1993 beaucoup plus qu’à la situation de 1994, année de continuité politique. Le volume net des crédits ouverts par voie réglementaire (y compris les rétablissements de crédits) a été de 84,6 milliards de francs pour l’ensemble du budget de l'Etat, soit 3,7% des crédits votés (5), soit le même ordre de grandeur qu’en 1993, et très en deçà des 5,8% de 1994. Il s’agit du taux le plus faible depuis le début des années quatre-vingt.
Pour les crédits nets du seul budget général, le montant des ouvertures, net des annulations, a atteint 95,8 milliards de francs, soit 6,1% des crédits votés, un peu en deçà de 1993 (6,6%), et très en retrait par rapport à 1994 (8,5%). Comme le montre le tableau ci-après, le rapprochement terme à terme avec 1994 met en évidence tout à la fois la modération des mouvements réglementaires de crédits et l’impact du collectif de printemps : - les crédits initiaux ont été majorés de 34 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1995 par rapport à celle de 1994 (+2,3%) ; - les crédits votés pour 1995 ont été supérieurs de 68,2 milliards de francs à ceux de 1994 ; - les crédits disponibles ont marqué une hausse de 36,2 milliards de francs ; - les dépenses nettes ont finalement connu une progression de 44 milliards de francs (+2,8%).
Pour l’ensemble du budget de l'Etat, comptes spéciaux et budgets annexes inclus, les différents types d’actes réglementaires ayant modifié le montant des crédits dans les conditions posées par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont les suivants : - les arrêtés de reports de crédits de l’exercice 1994, dans le cadre de l’article 17 de cette ordonnance, qui ont ouvert 54,7 milliards de francs (dont 48 milliards de francs de crédits nets au budget général), soit un niveau en fort recul par rapport à 1994, mais proche de celui constaté en 1993, et qui se situe donc dans le bas de la “ fourchette ” usuelle ; - le décret d’avance de mars 1995, qui a ouvert au budget général, dans les conditions fixées par le 2° de l’article 11, un montant minime de crédits : 0,6 milliard de francs, sans commune mesure avec les décrets des années précédentes ; - les arrêtés d’annulation, régis par l’article 13, qui ont supprimé 54,1 milliards de francs, dont 33,1 milliards de francs de crédits nets du budget général, dans le cadre d’une régulation budgétaire particulièrement complexe compte tenu du contexte électoral. L’effort d’économie a été inférieur à celui de 1993, mais assez proche en termes de crédits nets (36,5 milliards de francs ayant été annulés deux ans plus tôt) ; - les rattachements de fonds de concours et recettes assimilées, admis par l’article 19, qui ont porté sur 65,3 milliards de francs de crédits au budget général, en augmentation modérée par rapport aux deux exercices antérieurs ; - les majorations de crédits des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes gagées par des suppléments de ressources, en application des articles 25 et 21 de l’ordonnance organique, dont le niveau a été très modéré : 0,8 milliard de francs, contre plusieurs milliards de francs d’ordinaire. Enfin, les rétablissements de crédits, régis, comme les fonds de concours, par l’article 19, sont d’une nature juridique différente, puisqu’il s’agit, non d’ouvertures de crédits, mais d’annulations de dépenses. Cependant, le plus juste est de les prendre en compte dans le total des mesures réglementaires affectant les crédits mis à la disposition des ordonnateurs. Leur niveau est d’une grande stabilité : en 1995, avec 17,3 milliards de francs dont 15,1 milliards de francs au budget général, ils ont été très proches du niveau observé depuis 1992. Le total net des crédits ouverts en 1995 a approché 2.379 milliards de francs (+4,7%). Après prise en compte des rétablissements de crédits, le total des crédits utilisables au budget de l'Etat atteint 2.386 milliards de francs, contre 2.263 milliards de francs l’année précédente, soit une augmentation de 5,4%, nettement supérieure à celle des crédits initiaux : 3,2%. Cette évolution résulte du volume des remises à niveau opérées par le collectif budgétaire de printemps : les crédits votés en loi de finances rectificative en 1995 ont dépassé de 80 milliards de francs ceux de 1994 (126,9 milliards de francs contre 46,3 milliards de francs), pour des annulations plus élevées de 25 milliards de francs seulement (54,1 milliards de francs contre 29,2 milliards de francs en 1994).
Le tableau qui précède retrace, pour chaque exercice, le cheminement depuis les crédits votés vers les dotations mises à la disposition des ordonnateurs. La ligne B totalise donc le solde des modifications apportées aux crédits par la voie réglementaire. Etabli dans une optique différente, le tableau suivant permet de comparer les modifications votées par le Parlement et celles décidées par le pouvoir réglementaire, en termes de masses déplacées. A cet effet, il additionne la valeur absolue des annulations aux diverses majorations de crédits intervenues en cours d’année. Avec un pourcentage de 8,9 % des crédits initiaux ouverts ou annulés par des actes réglementaires, l’année 1995 se situe au voisinage de la moyenne des années précédentes. Ont contribué à la modération des mouvements, d’une part la quasi-absence d’ouvertures par décret d’avance, du fait du collectif de printemps, d’autre part la modicité des ouvertures gagées par des recettes supplémentaires aux comptes spéciaux du Trésor, à laquelle le ralentissement du programme de privatisations, dû aux élections présidentielles, n’a pas été étranger. Au sein de ces masses déplacées, les annulations de crédits de remboursements et dégrèvements, limitées à 10 milliards de francs (à comparer avec 23,4 milliards de francs en 1993), n’ont pesé que pour moins de 0,6 point. L’appréciation sur l’évolution des crédits bruts en cours d’exercice n’est donc pas significativement biaisée par la traditionnelle révision des évolutions de recettes fiscales.
2.- Les reports de la gestion 1994 Les crédits ouverts au budget de l’Etat en 1995 par suite du report de dotations de 1994 ont atteint 54,7 milliards de francs, au lieu de 61,1 milliards de francs l’année précédente. L’examen détaillé de ces reports a été présenté dans le rapport de votre Commission des finances sur le projet de loi de règlement de 1994 (6). Les commentaires afférents aux reports à l’exercice 1996 sont développés au II-B ci-après. Votre Rapporteur général se bornera donc ici à un bref aperçu sur l’incidence, pour les crédits disponibles en 1995, de la balance des reports successifs d’un exercice à l’autre.
Les deux vagues successives de reports ont eu pour effet de réduire, d’un montant non négligeable, les crédits disponibles de l’exercice. · S’agissant des seuls crédits nets du budget général, la balance des reports s’est traduite par une contraction de – 7,4 milliards de francs (7) des crédits disponibles, soit 0,5 % des crédits nets votés. Cet écart traduit à l’évidence, comme en 1993, le fait que les services ne sont pas toujours en mesure de consommer en un seul semestre les crédits ouverts par un collectif budgétaire de printemps. Les dotations supplémentaires sont, en pratique, dépensées au cours de deux exercices budgétaires au moins. On se souvient de l’étalement dans la réalisation des dépenses d’équipement - routier en particulier - financées en collectif de printemps 1993. Par un phénomène analogue, l’évolution des crédits reportés sur 1996 est corrélée avec les ouvertures en collectif. La progression des reports d’une année sur l’autre s’est concentrée sur le titre IV “ Interventions publiques ” des budgets civils, où ils se sont accrus de 46,3 % (8). Or, les interventions publiques avaient fait l’objet de près de la moitié des ouvertures de crédits nets du budget général opérées dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995 (9). Il s’agissait en particulier des mesures en faveur de l’emploi, de la formation professionnelle et du reclassement de la main-d’oeuvre ; elles ont fait l’objet de 15,2 milliards de francs d’ouvertures en collectif, sur des chapitres qui ont enregistré 3,8 milliards de francs de reports de crédits en fin d’année (10), contre moins de 2 milliards de francs un an plus tôt. · Aux comptes spéciaux du Trésor, les reports de crédits ont également augmenté sensiblement, passant de 6,06 milliards de francs à 11,83 milliards de francs. Mais leur signification est différente, puisque le volume des reports traduit principalement le niveau des encaissements de recettes. En outre, leur progression n’est due que pour une faible part aux ouvertures de crédits réalisées en collectif de printemps. Celui-ci avait ouvert 32 milliards de francs sur les comptes de cessions de titres du secteur public, qui n’ont enregistré que des montants très inférieurs de recettes de privatisation, de sorte qu’aucun crédit n’était reportable, 20,2 milliards de francs devant même être annulés dans le présent projet de loi de règlement. Le gonflement des reports de crédits en 1995 est imputable en premier lieu, pour 1,76 milliard de francs, aux comptes de prêts du Trésor aux pays en développement (comptes n° 903-07 et n° 903-17), dont les dépenses ont subi l’incidence du ralentissement conjoncturel des passages en “ Club de Paris ”. Il résulte en deuxième lieu du fait que trois nouveaux comptes d’affectation spéciale ont enregistré des montants nuls ou faibles de dépenses en 1995, au cours de leur première année d’activité : – deux comptes créés en loi de finances initiale pour 1995 : le Fonds de péréquation des transports aériens (n° 902-25) et surtout le Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26), sur lesquels les reports ont atteint respectivement 120 et 959 millions de francs ; – le Fonds pour l’accession à la propriété (n° 902-28), créé en collectif de printemps en vue de faire face à la transition de la réforme du financement du logement, et qui n’a finalement pas supporté de dépenses. C’est pourquoi 994 millions de francs, représentatifs de la recette tirée de la contribution exceptionnelle des organismes collecteurs du “ 1 % logement ”, ont été reportés à 1996. · La balance des reports de crédits des budgets annexes - reports traditionnellement limités à quelques centaines de millions de francs – a été proche de l’équilibre en 1995. 3.- Les fonds de concours et recettes assimilées a) L’écart entre recettes et crédits de fonds de concours Les ouvertures nettes de crédits par rattachement de fonds de concours, telles qu’elles figurent aux pages 31 et 35 de l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement, s’élèvent à 65.274 millions de francs. Même si, en théorie, les recettes égalent les dépenses en la matière, les recettes brutes des fonds de concours, telles qu’elles figurent en page 16, représentent 61.321,3 millions de francs. L’écart s’explique par trois facteurs dont l’incidence est résumée dans le tableau ci-après.
· La première étape consiste dans la déduction des prélèvements pour frais de gestion. Afin de couvrir ces frais (émission des titres de perception, recouvrement et rattachement des recettes) et de limiter la création des fonds de concours par assimilation à rendement faible, certains fonds de concours par assimilation font l’objet d’un prélèvement qui, en l’absence de normes législatives, résulte de négociations entre le ministère des finances et les ministères gestionnaires. Il s’agit, en particulier, de redevances pour services rendus, produits de la vente de publications, produits de l’aliénation de matériels informatiques, ou frais d’assiette et de perception. La grande diversité des fonds de concours par assimilation justifie l’application de taux variables de prélèvement (de 10 à 50%), qui sont prévus dans les arrêtés fixant les modalités de rattachement. En outre, dans certains cas, l’arrêté prévoit un plafond au-delà duquel la recette n’est pas rattachée. Il en est ainsi pour certains fonds de concours du budget de l’Industrie notamment. Le premier facteur d’écart est donc l’un des aspects de la rationalisation de la gestion du fonds de concours menée à juste titre par la direction du budget depuis quelques années. · La principale source d’écart réside dans l’ajout des crédits ouverts au titre de l’article 5 de la loi du 17 août 1948. La loi du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier avait prévu une procédure d’ouverture de crédits analogue à celle des fonds de concours, en vue de la mise en place du casier fiscal et du développement de “ la recherche et (...) la répression des fraudes fiscales ”. La seule limite de ces crédits était le “ dixième du montant des recouvrements attendus de l’assiette des droits en principal afférents aux omissions et insuffisances ”, soit un plafond élevé, extrêmement peu contraignant. · L’impact relatif des annulations de crédits de fonds de concours est beaucoup plus faible. L’annulation de crédits de fonds de concours rattachés au cours de la gestion précédente se justifie dans deux cas : – sommes trop ou indûment perçues (par exemple travaux non entièrement exécutés alors que la participation financière a été versée) ; – mauvaise imputation de la recette (code fonds de concours erroné). Après saisine de l’Agence comptable centrale du Trésor par le ministère gestionnaire, un arrêté d’annulation visant les articles 13 et 19 de l’ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 est publié au Journal officiel. La dépense correspondante est imputée au débit du compte 900.000 “ Dépenses ordinaires des services civils payables sans ordonnancement ” sur le chapitre 15-02 “ Remboursement sur produits indirects et divers ” du budget des Charges communes. Le remboursement des sommes indues peut alors être effectué par le comptable. En 1995, ces annulations ont porté sur 39,8 millions de francs, montant qui n’est pas pris en compte dans l’“ annexe jaune ”, élaborée auparavant. b) Une situation qui appelle des réformes · Les crédits du budget de l’Etat ont donc été majorés de 65,27 milliards de francs par suite du rattachement de fonds de concours ou de recettes assimilées, en quasi-totalité au budget général (11). L’impact de cette procédure sur les crédits disponibles est désormais sensiblement supérieur à celui des reports ou des annulations. C’est dire que la Cour des comptes n’a pas été entendue, qui considérait, en 1961, que “ d’une façon générale, (...) la procédure des fonds de concours devrait conserver un caractère accessoire. Non seulement elle constitue une dérogation aux principes de l’universalité budgétaire et de la non-affectation des recettes aux dépenses, mais elle entraîne un accroissement des crédits ouverts pour un objet déterminé et peut ainsi permettre d’éluder l’autorisation parlementaire ” (12).
Si les fonds de concours équivalent à 3,6 % des crédits bruts et 4,2% des crédits nets votés en 1995, c’est en raison de la prolifération des recettes qui leur sont assimilées. Les deuxième et dernier alinéas de l’article 19 de l’ordonnance organique admettent l’assimilation de recettes non fiscales ou de rétablissements de crédits à des fonds de concours pour dépenses d’intérêt public. Un simple décret pris sur le rapport du ministre des finances peut prévoir cette assimilation, initialement conçue comme exceptionnelle. Là est probablement le point faible du dispositif retenu par le législateur organique de 1959 : le recours à une procédure dérogatoire permettant de s’affranchir de l’autorisation parlementaire préalable est à la discrétion du pouvoir réglementaire et de lui seul. Du point de vue de la présentation budgétaire, les fonds de concours présentent un avantage supplémentaire : ils permettent de “ dégonfler ” les masses de recettes, et surtout de dépenses, affichées en loi de finances initiale. Or l’évolution des dépenses est devenue un indicateur-clef de la politique budgétaire. Dès lors, comment les gouvernements successifs auraient-ils pu résister à la tentation d’assimiler toutes sortes de recettes non fiscales à des fonds de concours ?
En 1995, les deux-tiers des fonds de concours sont des recettes assimilées qui représentent : – 65 % du nombre des fonds de concours ayant fonctionné : 276 sur un total de 423 (dont le principal, relatif aux pensions des fonctionnaires des PTT, qui portait sur 20,3 milliards de francs) ; – 68 % des montants rattachés : 45,7 milliards de francs sur 65,3 milliards de francs. · Cette situation, pour être habituelle, n’est pas satisfaisante. Elle fait indirectement échapper au domaine de la loi de finances initiale, donc, en pratique, au débat politique : – une part significative des ressources non fiscales (les recettes assimilées équivalaient en 1995 à près de 28 % des produits non fiscaux du budget général) ; – des montants considérables de crédits, ce qui est d’autant plus gênant que, comme on le verra ci-après, les fonds de concours par assimilation sont extrêmement concentrés sur quelques fascicules (ils représentent près de 23 % des crédits ouverts en 1995 au budget des Services financiers).
Une opportune rationalisation de la gestion des fonds de concours (13) engagée par la direction du budget a permis de diminuer leur nombre depuis 1994. Mais cette diminution a été sans incidence sur les montants retracés, qui ont poursuivi leur croissance tendancielle. Il conviendrait donc de franchir une étape bien plus décisive, puisque de nature politique : réduire considérablement le volume des fonds de concours. Il serait mis fin, par principe, à l’assimilation des recettes non fiscales, sauf dans les cas où cette assimilation serait dûment justifiée par d’impérieuses raisons techniques. En mettant fin à une anomalie, cet assainissement permettrait à la fois de redonner à l’autorisation parlementaire préalable la place qui lui revient, et de rendre exhaustivité et clarté à la loi de finances initiale. D’un point de vue pratique, une telle réforme ne manquerait pas de se voir opposer une objection : l’effet de ressaut occasionné pour les masses budgétaires par la réintégration d’une fraction des fonds de concours dès le budget initial. L’obstacle n’est visiblement pas insurmontable, si l’on en juge d’après le précédent des retraites de France-Télécom, dans la loi de finances pour 1997. Dans le cadre du changement de statut de l’exploitant public, sont désormais traitées en recettes non fiscales ses contributions aux charges de pension de son personnel titulaire (retenues pour pensions des agents et contribution employeur), pour un montant évalué à 8,8 milliards de francs pour 1997. Cette réintégration devrait être généralisée aux recettes assimilées, dans les mêmes conditions. · En complément de cette importante et souhaitable réforme, une mesure simple améliorerait sensiblement l’information du Parlement et la qualité de la loi de finances. Il s’agirait de la mise en distribution de l’annexe explicative jaune relative aux fonds de concours à une date suffisamment précoce pour en permettre l’exploitation par les rapporteurs spéciaux lors de leur analyse des crédits des différents ministères. On se souvient que cet “ état récapitulatif des crédits de fonds de concours ”, de couleur jaune et annexé au projet de loi de finances a succédé, en 1994, à la “ récapitulation des fonds de concours ”, de couleur verte, document portant sur le budget voté. Il s’agissait de tenter de remédier aux inconvénients de ce “ vert ”, document exhaustif de près de 400 pages qui ne comportait aucune information de synthèse. Beaucoup plus clair, il contient au contraire une présentation d’ensemble et une analyse globale par ministère. En outre, il a été sensiblement amélioré depuis le projet de loi de finances pour 1996. Il comporte, en effet, non seulement les résultats de l’année précédente et les prévisions de l’année en cours, mais, nouveauté considérable, les prévisions de l’année suivante, c’est-à-dire que, pour la première fois, une évaluation des fonds de concours a été fournie au Parlement avant le vote de la loi de finances. Cette évaluation avait toujours été refusée au nom de la lettre de l’ordonnance organique, quand elle n’était pas déclarée impossible. Elle est désormais disponible, ventilée par fascicule et par chapitre. Si le progrès est de taille, des contingences de calendrier n’ont, tout d’abord, pas permis au Parlement, et en particulier à l’Assemblée nationale, d’en tirer tout le profit souhaitable. Le “ jaune ” associé au projet de loi de finances pour 1997 n’ayant été mis en distribution que le 15 novembre 1996, avant-dernier jour des débats de l’Assemblée sur les fascicules budgétaires, aucun rapporteur spécial n’avait donc pu en prendre connaissance pour établir son rapport. Le Rapporteur général comprend bien volontiers les contraintes techniques pesant sur la confection des documents budgétaires, et admet que l’état récapitulatif des crédits de fonds de concours n’est pas soumis aux impératifs juridiques de délai pesant sur les annexes explicatives “ bleues ”. Mais le bon sens oblige à reconnaître que, faute d’être disponible à la mi-octobre, cet état voit son utilité sensiblement amoindrie. Anticiper d’un mois sa mise en distribution permettrait enfin de raisonner en termes de “ crédits demandés + fonds de concours évalués ”, seul moyen d’avoir une vision exacte de plusieurs budgets ministériels. Un progrès très réel de la procédure budgétaire est donc à portée de la main. · Trois autres améliorations de l’information du Parlement seraient utiles. Elles tendraient à renforcer l’information par fonds de concours, et non plus par chapitre, qui est un point faible du dispositif depuis la suppression du “ vert ” en 1994. Il ne saurait être question de souhaiter une évaluation ex ante de chaque fonds de concours, mais de prévoir : – dans le “ jaune ”, l’évaluation des principaux fonds de concours (supérieurs à 100 millions de francs, au nombre de 41 pour 1997) pour l’année couverte par le projet de loi de finances, et plus seulement en exécution comme actuellement, accompagnée de leur clef de répartition entre chapitres destinataires ; – dans de moins brefs délais, par exemple dans le cadre des documents annexés au projet de loi de règlement, une liste complète des fonds de concours en exécution, et de leur ventilation entre chapitres et articles d’imputation. A l’heure actuelle, les informations de cette nature ne peuvent être obtenus que par des questions des rapporteurs spéciaux ou du Rapporteur général. Enfin, poursuivant la réflexion engagée dans le cadre du débat sur la loi de finances pour 1998, il conviendrait d’assurer la transparence sur les fonds extrabudgétaires (voir ci-après la réponse de la Cour des comptes à une question de la Commission des finances). c) Une concentration confirmée en 1995 La traditionnelle concentration des fonds de concours a été légèrement renforcée en 1995, comme en témoignent les tableaux ci-après. Leur inégale distribution entre les titres du budget général s’accentue lentement : – 61,2% du montant global portaient sur les moyens des services, soit trois points de plus qu’en 1992 ; – 19,3% concernaient les dépenses ordinaires d’interventions, ce qui correspond à un accroissement de 3,1 points par rapport à 1992. Leur ventilation en catégories selon les causes de rattachement (14) a peu évolué en un an. Les “ autres participations ”, dominées par les participations aux retraites des PTT, en représentent une part croissante, proche de la moitié du total. Les “ contributions des organismes internationaux ou participations étrangères ” se situent entre le quart et le cinquième du total. Ils connaissent des évolutions erratiques, en raison de l’incertitude sur les dates d’imputation des versements européens (FEOGA, FEDER, Fonds social européen). La liste des principaux budgets bénéficiaires de fonds de concours évolue peu. Huit budgets civils et le budget de la Défense font l’objet de 96,7% du total des rattachements. En reçoivent, à eux seuls, près des deux tiers, les budgets : – des Charges communes, avec un total de 24,3 milliards de francs dont 20,3 milliards de francs au titre des pensions de La Poste et France Télécom ; – des Services financiers : 10,7 milliards de francs, correspondant principalement à la contrepartie des travaux d’assiette et de recouvrement pour le compte de tiers ; – du Travail : 7,25 milliards de francs, au sein desquels les versements du Fonds social européen, prédominants, ont pu être rattachés à des dates moins tardives.
4.- Les rétablissements de crédits : tassement à moyen terme Seconde procédure d’affectation admise au sein du budget général ou d’un budget annexe, les rétablissements de crédits portent sur des montants quatre fois plus faibles que les fonds de concours : 17,3 milliards de francs en 1995 au budget de l’Etat, contre 65,3 milliards de francs. En outre, leur signification est mineure du point de vue de l’autorisation budgétaire, puisqu’ils résultent en pratique de mouvements internes au budget, principalement entre les comptes de commerce et le budget général au titre de charges de personnel. L’article 19 de l’ordonnance organique prévoit que deux types de recettes peuvent donner lieu à rétablissement de crédits, par arrêté du ministre chargé des finances : – celles “ provenant de la restitution au Trésor des sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ” ; – et celles “ provenant des cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ”. Le périmètre des opérations entrant dans le champ de cette procédure a connu des variations entre 1992 et 1994, du fait de la mise en place progressive du compte de commerce n° 904-21 des opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l’équipement, et en sens inverse, de la clôture du compte de commerce “ Armements terrestres ” de la direction générale de l’armement. Abstraction faite de ces changements, le volume des crédits rétablis après réalisation des dépenses est, en moyenne période, soumis à une lente érosion. Leur augmentation globale de 3,3% par rapport à 1994 ne remet pas en cause cette évolution. La plupart des opérations sont reconduites, d’année en année, pour des montants assez stables, et ce fléchissement progressif reflète indirectement celui de l’activité des arsenaux, qui implique la diminution des opérations imputées sur les comptes de commerce gérées par le ministère de la défense. Or, ces opérations donnent lieu à des rétablissements de crédits, qui représentent une part prépondérante de ceux effectués au budget général : 12,1 milliards de francs en 1995, soit 80% du total, après 11 milliards de francs en 1994.
Le recours à la procédure du rétablissement de crédits pour les charges de personnel des arsenaux résulte de l’interdiction, par l’article 24 de l’ordonnance organique, d’imputer directement sur un compte spécial du Trésor la rémunération d’agents publics. Avant 1984, les remboursements par les comptes de commerce de la défense des charges de personnel mis à leur service étaient traités en fonds de concours. L’abandon de ce système critiqué par la Cour des comptes n’a pas éliminé tout inconvénient. En pratique, en effet, aussi bien pour les comptes de commerce de la défense que pour le compte précité d’opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l’équipement, la Cour constate que “ le remboursement des dépenses de personnel au budget général intervient avant que la dépense ne soit exposée. Le compte de commerce ne rembourse donc pas le budget général pour des dépenses payées à titre provisoire sur crédits budgétaires ainsi que le prévoit l’ordonnance organique. Il procède par anticipation à l’ouverture de crédits au bénéfice du budget général et lui constitue une provision en début d’exercice ” (15). Cette ouverture des crédits au budget général préalablement à leur première consommation permet aux gestionnaires d’éviter des dépassements sur les chapitres concernés. Ce mode de fonctionnement, même s’il heurte la logique en inversant le sens du “ rétablissement ” des crédits, peut être considéré comme une façon pragmatique de naviguer entre des écueils juridiquement plus périlleux : rémunération d’agents publics sur un compte spécial du Trésor ou dépassement de crédits limitatifs. La solution serait donc plutôt à rechercher dans la mise à jour de la notion fuyante de rétablissement de crédits, pour mieux tenir compte des contraintes de la gestion. Le caractère multiforme du rétablissement de crédits est également illustré par son utilisation pour retracer la participation du budget annexe de l’aviation civile (BAAC) au titre des pensions de son personnel. Le BAAC étant dépourvu de la personnalité morale, ces recettes ne peuvent donner lieu au rattachement de fonds de concours, puisque ceux-ci sont réservés aux versements des personnes physiques ou morales. C’est pourquoi, alors que la participation de La Poste aux retraites de ses agents est traitée depuis 1991 en fonds de concours, les versements de même nature et de même objet au titre du personnel de l’aviation civile donnent lieu, sur le même chapitre 32-97 “ Pensions ” du budget des Charges communes, à des rétablissements de crédits. S’il se prête à des opérations disparates, le rétablissement de crédits ne devrait pas permettre de s’affranchir du principe de spécialité des crédits. La Cour des comptes a constaté une opération ne respectant pas ce principe en 1995, sur le budget de l’Intérieur, pour un montant de 9,9 millions de francs. Des versements du groupement d’intérêt économique chargé d’organiser les cérémonies du cinquantième anniversaire du débarquement et de la Libération ont donné lieu, en fin d’année, au rétablissement de crédits du chapitre 34-01 “ Police nationale – Fonctionnement ”. Les crédits en cause auraient dû être rétablis par arrêté, avant de faire l’objet d’un décret de virement vers le chapitre 34-01. Depuis 1989, les comptes spéciaux du Trésor n’ont plus fait l’objet de rétablissements de crédits. En revanche, les budgets annexes font largement usage de cette procédure, pour un total de 2,16 milliards de francs en 1995, dont 2 milliards de francs au budget annexe des prestations sociales agricoles, au titre de remboursements de trop-versés sur prestations des diverses branches du régime.
5.- Un décret d’avance de portée mineure Pour la première fois depuis de longues années, le décret d’avance “ de printemps ”, en date du 31 mars 1995, ne constitue pas un “ mini-collectif budgétaire ”. Il porte sur le seul chapitre 44-82 “ Prime à la reprise de véhicules de plus de dix ans ” du budget de l’Industrie, pour un montant comparativement modeste : 600 millions de francs. Cette ouverture correspondait aux besoins urgents du chapitre, dans l’attente des compléments ultérieurs en lois de finances rectificatives, qui ont atteint 2,2 milliards de francs. Proche de celle opérée en 1994 (560 millions de francs) par le décret du 30 mars, elle équivalait à 0,04% des crédits initiaux nets du budget général. Il faut remonter à 1986 pour trouver des ouvertures de crédits de volume comparable : 630 millions de francs et 0,06% des crédits initiaux ouverts en décret d’avance. Depuis le début des années quatre-vingt, 1983 et 1985 ont été les seuls exercices sans décret d’avance. La modestie de ce mouvement doit être mise en relation avec la campagne présidentielle alors en cours, qui conduisait à différer les décisions budgétaires autres que très urgentes. L’absence d’autre décret d’avance est due à l’adoption le 4 août d’un collectif budgétaire considérable (59,8 milliards de francs de crédits ouverts au budget général et 33 milliards de francs aux comptes spéciaux du Trésor). Pour modeste qu’il soit dans son montant, ce décret appelle cependant deux critiques. Certes urgente, l’ouverture effectuée n’est que le résultat d’une dotation initiale gravement insuffisante, comme ce fut le cas en 1994 et, ultérieurement, en 1996 et 1997. Des dépenses effectives supérieures à 2.418 millions de francs, des reports de l’exercice 1994 qui se sont établis à 129 millions de francs montrent l’irréalisme de crédits initiaux fixés à 390 millions de francs. En outre, l’inscription, à titre d’avance, de crédits supplémentaires du même ordre de grandeur en 1994 et 1995, après seulement un trimestre d’exécution, atteste du caractère systématique de la sous-évaluation. Dans les deux cas, c’est la sincérité de la loi de finances qui est en cause. La seconde critique porte sur la dotation annulée pour neutraliser, conformément au 2° de l’article 11 de l’ordonnance organique, l’effet sur le déficit des crédits ouverts. L’arrêté d’annulation associé au décret d’avance a porté sur le chapitre 14-01 du budget des Charges communes, qui retrace les charges de “ garanties diverses ” de l’Etat. Une nouvelle fois, il faut souligner que l’annulation de crédits à caractère évaluatif, destinés à financer des obligations juridiques de l’Etat, n’est pas satisfaisante et ne respecte pas l’article 11 de l’ordonnance organique. Dans ce cas, en effet, l’annulation de crédits est sans effet sur les dépenses. De deux choses l’une : – soit, comme c’est généralement le cas, l’économie est de pure constatation, et traduit seulement une révision en baisse des besoins prévisibles. Du point de vue de l’exécution budgétaire, les charges nouvelles financées par décret d’avance ne sont donc pas compensées par de moindres dépenses, et le déficit est, en conséquence, dégradé ; – soit l’annulation débouche finalement sur un dépassement de crédits, et le gage est inopérant. Pour le décret d’avance du 31 mars 1995, il était probablement prévu que se réalise la première hypothèse, puisque d’autres annulations, pour 1,82 milliard de francs, ont été effectuées sur ce chapitre, de manipulation commode. Or, il se trouve que les dépenses nécessaires en fin d’année ont très largement dépassé la limite des crédits, pour atteindre 10 milliards de francs, alors que 4,3 milliards de francs seulement restaient disponibles. Par conséquent, le décret d’avance, gagé par des économies de pure apparence, a dégradé le déficit, en violation de l’article 11 de l’ordonnance organique.
6.- Les annulations de crédits La régulation est désormais au coeur de la gestion budgétaire. Du point de vue des annulations de crédits, les exercices 1995 et 1993 sont très comparables. Dans les deux cas, une échéance électorale importante a été précédée du traditionnel gel de début d’exercice, et suivie d’un “ collectif de printemps ” gagé par des annulations de grande ampleur ne recoupant que partiellement la liste des dotations gelées. Au collectif de fin d’année étaient également associées des annulations considérables, afin de maîtriser l’exécution en dépit des ouvertures de crédit associées aux nouvelles orientations gouvernementales. a) Des annulations à peine inférieures à celles de 1993 Le volume des crédits bruts soumis à la régulation budgétaire a été proche du record absolu atteint en 1993, et nettement supérieur à celui de 1994. Le tableau ci-après permet de comprendre pourquoi les comparaisons nécessitent quelques précautions de méthode. Les annulations de crédits bruts ne sont pas significatives en elles-mêmes, puisque les annulations de dotations relatives aux remboursements et dégrèvements ne sont que la traduction mécanique des révisions d’évaluations de recettes fiscales. Seules les annulations de crédits nets ont un sens pour mesurer l’impact de la régulation. Au budget général, elles ont porté sur 33,14 milliards de francs, à comparer avec 12,75 milliards de francs en 1994 et 36,55 milliards de francs en 1993.
Mais la régulation s’est également traduite par des annulations de crédits de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. Les suppressions de crédits de budgets annexes sont marginales et ne s’intègrent pas, sauf exception, dans le processus de régulation, pas plus qu’il n’est d’usage de réviser en cours d’année leurs évaluations budgétaires de recettes, ce qui est regrettable. En revanche, les annulations sur les comptes spéciaux dotés de crédits apportent, certaines années, un appoint non négligeable. C’est ainsi en particulier que, sur les comptes de prêts, des annulations de grande ampleur ont été opérées en 1995 (6,85 milliards de francs), 1993 (5,5 milliards de francs) et 1990 (1,27 milliard de francs). La régulation s’est traduite par une contraction sensible des enveloppes de prêts du Trésor au développement, sur les comptes n° 903-07 (prêts pour l’achat de biens d’équipement) et 903-17 (prêts de consolidation), complétant la réduction, sur le budget général, des dotations afférentes aux dons d’aide au développement. Cette réfaction est traditionnellement associée à la régulation budgétaire. Au contraire, l’annulation de près de 4 milliards de francs de crédits sur les comptes d’avances ne constitue pas une véritable économie, à caractère volontariste. Elle traduit seulement la révision en baisse attendue sur le compte d’avances sur impositions locales n° 903-54, à la fois en recettes et en dépenses. Cet ajustement a été rendu nécessaire par l’abandon de la méthode forfaitaire de ventilation des recettes fiscales entre impôts directs d’Etat et impôts locaux. Comme le souligne la Cour, cet impact était prévisible dès la loi de finances initiale. Dans ces conditions, pour l’ensemble du budget de l’Etat, si 44,1 milliards de francs de crédits nets ont été annulés en 1995, 40,1 milliards de francs relèvent réellement de la régulation, à comparer avec 42,1 milliards de francs en 1993 et 29,2 milliards de francs en 1994. Rapportés aux dotations initiales, les crédits annulés s’établissent également à un niveau légèrement inférieur à celui atteint en 1993. Le premier tableau ci-après, établi en termes de crédits bruts pour l’ensemble du budget de l’Etat, n’est pas le plus significatif : l’ampleur de la révision en baisse des remboursements et dégrèvements gonfle indûment les masses de crédits annulés en 1995. Pour une comparaison à long terme, l’indicateur le plus pertinent est certainement le poids des annulations de crédits nets, rapportées aux crédits initiaux du budget général. Les annulations représentent alors, en 1995, 2,22% des crédits initiaux nets du budget général, contre 2,66% en 1993. Il faut remonter aux années 1983 et 1984 pour constater des niveaux supérieurs de régulation au budget général.
La répartition des crédits annulés n’est pas moins significative que leur volume global. Outre le niveau inégalé des annulations sur les comptes de prêts du Trésor (6,85 milliards de francs), déjà signalé, la part prépondérante du budget d’équipement de la Défense retient l’attention. Un total de 11,89 milliards de francs de crédits de paiement du titre V du budget de la Défense ont été annulés pour “ gager ” les deux lois de finances rectificatives, soit 36% des annulations de crédits nets du budget général. Ce niveau est exceptionnellement élevé. Il équivaut à 16% des dépenses effectives d’équipement du budget de la Défense en 1995. b) La régulation : une procédure devenue trop importante pour en exclure le Parlement Incontestablement, l’ampleur des opérations de régulation budgétaire suppose, comme l’a souhaité récemment le Président de notre Assemblée, la mise en oeuvre rapide de procédures permettant une meilleure information préalable du Parlement sur les textes que le Gouvernement envisage au titre de cette régulation (16). L’analyse détaillée réalisée par la Cour des comptes sur la régulation en 1995 (17) illustre les enseignements d’ordre général qui peuvent être tirés de la pratique constante. · Alors que la régulation a atteint une extension considérable, son efficacité trouve ses limites. L’extension dans le temps est le phénomène le plus visible. Amorcé dès le 19 janvier, le processus de régulation couvre toute l’année. La politique de gestion budgétaire en vient à se confondre avec la régulation, dont le fondement juridique initial n’est pourtant que l’article 13 de l’ordonnance organique sur les crédits devenus sans objet en cours d’année. La Cour des comptes a relevé pas moins de douze étapes en 1995, rien que pour les budgets civils, et sans tenir compte des mesures, spécialement complexes, relatives au budget de la Défense. L’effet de la régulation déborde également sur les exercices ultérieurs, par l’annulation de montants plus élevés pour les autorisations de programme et pour les crédits de paiement : respectivement 21,8 milliards de francs et 11,9 milliards de francs au budget de la Défense. Extension dans le temps, mais aussi dans les moyens : si l’annulation des crédits en est le temps fort, la régulation s’appuie désormais sur une diversité d’instruments et de procédures. Plusieurs séries de mises en réserve, ou “ gels ”, ont préparé les arrêtés d’annulation. Le visa des contrôleurs financiers, d’instrument de contrôle de la régularité des actes, est officieusement devenu outil de régulation, voire, en certaines périodes de l’année, “ compte-gouttes ” de la dépense. Si, en 1995, la régulation n’a pas intégré de normes générales en matière de reports de crédits, sur le budget de la Défense, la mise en œuvre des reports a contribué une nouvelle fois à la raréfaction des crédits. Bien qu’il fût annoncé, lors du vote de la loi de finances initiale, que les reports seraient réduits de 7 milliards de francs sur ce budget, les crédits reportés de 1994 ayant été attendus jusqu’au 6 novembre 1995, les reports n’ont pu finalement être réduits que de 1,5 milliards de francs au budget général. C’est ce que la Cour des comptes décrit comme “ le cycle régulation-annulation-report ” (18). Il est à noter enfin que la régulation s’étend désormais sur certains budgets à la gestion des emplois, alors que les crédits de personnel étaient initialement - et demeurent officiellement - exclus de l’assiette des annulations. La Cour mentionne à ce propos les ministères de la Culture, de l’Intérieur, de l’Education nationale et de l’Agriculture. Cette procédure plus complète et plus complexe est révélatrice de la perte d’efficacité de la régulation, tout au moins sur les budgets civils, puisque le budget militaire a servi de variable d’ajustement en 1995. Pratiquée tous les ans, et prévisible dès l’élaboration de chaque projet de loi de finances, la régulation est une arme qui s’émousse, d’autant plus que les crédits initiaux sont soumis, eux aussi, à une diète sévère. C’est ainsi que, chaque année, le collectif de fin d’exercice rouvre des crédits sur des chapitres ayant précédemment fait l’objet d’annulations. En 1995, plus encore qu’en 1994, le budget de la Défense a été fortement mis à contribution, mais les “ dividendes de la paix ” ne sont pas illimités. Poursuivre la réduction des déficits publics supposera à l’avenir un renouvellement des procédures. · Telle qu’elle se développe, la régulation porte atteinte aux équilibres de pouvoirs entre les institutions et repose sur des méthodes peu conformes aux principes de la démocratie. Le rapport de la Cour des comptes met une fois de plus en lumière la confidentialité qui entoure la procédure. Bien avant la lettre du ministre du budget annonçant à ses collègues, le 22 février, la mise en réserve des crédits, plusieurs notes confidentielles aux contrôleurs financiers ont posé les bases de la régulation. Ce canal sera utilisé tout au long de l’année. Il est rappelé que le Gouvernement considère les gels comme des décisions d’ordre interne et n’en communique pas le contenu au Parlement. Le secret qui entoure ainsi, en dehors de toute règle de droit, une partie des normes de la régulation complique, non seulement la gestion, mais aussi le contrôle du Parlement et de la Cour des comptes. Elle fait obstacle à l’information de l’opinion sur la politique suivie. La notion de “ crédits devenus sans objet ” mentionnée par l’article 13 de l’ordonnance organique, relatif aux arrêtés d’annulation, est désormais privée de sens. La Cour note d’ailleurs que la lettre du ministre du budget en date du 22 février n’y faisait pas référence. Les gels et annulations vont à l’encontre des votes du Parlement, d’autant que, la Cour des comptes le confirme (19), les mesures nouvelles en sont les premières victimes. La discussion budgétaire au Parlement risque alors d’apparaître aux citoyens comme un simulacre, mettant en valeur des priorités et des innovations de la politique gouvernementale qui seront taillées en pièce dans la coulisse. La mise sous tutelle de certains ministres, qui perdent la complète maîtrise de leur budget (Ville, Défense, en 1995), ne peut qu’accréditer l’idée de dérive technocratique. Cette situation paraît anormale, car dans le même temps, le Parlement a ratifié l’objectif de déficit affiché, et admis la nécessité de sa maîtrise. Il n’est donc pas hostile au principe du contrôle des dépenses, à condition d’y être associé. · Sur le fond, les effets de la régulation sont suffisamment connus pour qu’il ne soit guère besoin d’y insister. La gestion des services est perturbée, même si gels et annulations tendent à porter toujours sur les mêmes dotations. Les engagements de l’Etat sont parfois remis en cause, que ce soit vis-à-vis des régions, dans le cadre des contrats de plan, ou de ses fournisseurs, ce qui implique des intérêts moratoires particulièrement lourds sur le budget de la Défense (voir ci-après la réponse de la Cour des comptes à la question n° 4 de la Commission des finances). En revanche, un aspect est moins souvent mis en avant : l’impact macro-économique de la régulation. Il est malaisé à mesurer, pour au moins trois raisons : les montants annulés sont faibles au regard du budget et du PIB ; les annulations interviennent alors que l’année est très avancée et se situent donc dans le court terme ; leurs effets sont variables selon les crédits concernés. Mais la régulation n’est plus un phénomène de court terme : elle est au contraire une composante structurelle de la gestion de l’Etat. Deux séries d’effets doivent être distingués, liés au volume et à la structure des dépenses. Dans la mesure où elle est efficace, et elle l’est généralement, elle a pour effet de sauvegarder le niveau du déficit prévu en loi de finances. C’est donc un facteur de rigidité du budget, qui fait obstacle au jeu des stabilisateurs automatiques, en particulier en cas de ralentissement conjoncturel. Cependant, dans une situation non keynésienne, mais ricardienne, d’endettement public excessif pesant sur les anticipations des agents privés, elle peut avoir un effet positif. En témoignant de la détermination des autorités à éviter le dérapage du besoin de financement des administrations publiques, elle peut renforcer l’effet psychologique de la politique de réduction du déficit. En second lieu, la régulation quasi-permanente affaiblit la capacité de soutien économique du budget. Les crédits de fonctionnement sont largement incompressibles en cours d’exercice, et échappent largement à l’assiette de la régulation. Or ce sont ceux qui contribuent le moins au soutien de l’activité. En contrepartie, les crédits annulés se concentrent sur les charges d’intervention et d’investissement (20), dont l’effet d’entraînement est le plus fort. En d’autres termes, la régulation tend à réduire le “ contenu en emplois ” du budget. Cet effet de structure est sans aucun doute plus puissant à long terme que le simple effet malthusien du volume des dépenses. 7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles Sur les budgets annexes et les comptes d’affectation spéciale, la survenance de plus-values de ressources en cours d’exercice peut justifier l’ouverture de crédits par simple arrêté du ministre des finances. Au budget général, un décret d’avance serait nécessaire. Deux articles de l’ordonnance organique prévoient à cet effet une procédure inégalement souple. L’article 21, relatif aux budgets annexes, admet la majoration de leurs crédits “ s’il est établi que l’équilibre du budget annexe tel qu’il est prévu par la dernière loi budgétaire n’est pas modifié et qu’il n’en résulte aucune charge supplémentaire pour les années suivantes ”. La condition de respect de l’équilibre vaut donc, non seulement pour l’exercice en cours, mais aussi pour l’avenir. En revanche, une simple prévision de recette suffit à la mise en oeuvre de la procédure. L’article 25 dispose quant à lui que “ si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes ”. La pratique suivie en la matière, plus rigoureuse, suppose l’encaissement préalable des plus-values non prises en compte en loi de finances, de sorte que les arrêtés pris sur ce fondement interviennent généralement en fin d’exercice, et sont fréquemment associés à des arrêtés de report. En 1995, 800 millions de francs de crédits ont été ouverts dans le cadre de ces deux procédures, soit une enveloppe comparativement modeste, en l’absence de plus-values de recettes de privatisation, comme celles constatées les deux années précédentes. a) Budgets annexes
Un total de 158 millions de francs de crédits ont été ouverts en liaison avec la réalisation de certaines recettes, sur deux budgets annexes. Ces mouvements sont largement dépourvus de signification quant à l’ampleur réelle des plus-values de recettes. A ce titre, ils sont révélateurs de la faiblesse de l’information budgétaire sur les budgets annexes. · 90,2 millions de francs supplémentaires ont été inscrits à ce titre sur le budget annexe de l’aviation civile (BAAC), qui n’avait pas enregistré de mouvement de cette nature en 1994. L’essentiel de ces crédits, soit 78,1 millions de francs, ont porté sur les opérations en capital d’études et équipements, le solde portant sur les charges de personnel. Ces affectations sont conformes à la nature des recettes supplémentaires encaissées. Le faible montant des ajustements réalisés mérite d’être rapproché des excédents de produits bien plus considérables constatés en fin d’exercice par rapport aux évaluations initiales des redevances de routes (277,2 millions de francs, +6,5%) et des redevances pour services terminaux (254,1 millions de francs, +26,9%). Ces excédents n’ont pas donné lieu à un ajustement des crédits. Ils sont principalement dus à l’augmentation du tarif aérien et au règlement du contentieux avec les compagnies portant sur les redevances pour services terminaux, qui a permis l’apurement des impayés des deux années précédentes. La Cour des comptes fait cependant observer (21) que “ la prise en compte des produits constatés en ce qui concerne les redevances pour services terminaux implique, en stricte logique comptable, l’inscription d’une provision dans les comptes, la totalité des titres émis ne pouvant donner lieu à recouvrement. A défaut d’une telle inscription, le résultat d’exploitation dégagé par le budget annexe n’a qu’une signification relative ”. Cet exemple illustre les imperfections du régime comptable des budgets annexes, qui font partie intégrante du budget de l’Etat, tout en retraçant la gestion d’activités à caractère industriel et commercial. Ce régime hybride les expose à ne répondre pleinement aux objectifs, ni du plan comptable général, ni à ceux du budget de l’Etat, qui doit permettre le contrôle sur les activités des services concernés. En 1995, la présentation non homogène des recettes (émissions ou encaissements) constatée par la Cour rendait le résultat d’exploitation et la variation consécutive du fonds de roulement “ sans réelle signification économique ” (22). La faible pertinence de l’information économique est allée de pair avec l’opacité de la situation du BAAC en cours d’année, opacité qui est une caractéristique permanente des budgets annexes. Entre le vote de la loi de finances initiale et le dépôt du projet de loi de règlement, le Parlement est quasiment privé des moyens de contrôle sur l’exécution dont il dispose à l’égard du budget général et – à un moindre degré – des comptes spéciaux du Trésor. La particularité la plus surprenante est l’absence de révision des évaluations de recettes en loi de finances rectificative. Le collectif de fin d’année prévoit habituellement des opérations de portée anecdotique, comme les tranches annuelles de travaux dans les établissements de la Légion d’honneur ; il traduit les mouvements entre budgets annexes et budget général, comme, en 1995, la baisse de 37,8 millions de francs de la subvention d’exploitation au BAAC. En revanche, ne sont jamais inscrits les ajustements les plus considérables, les plus nombreux et les plus significatifs, portant sur la mise à jour des évaluations de recettes. Ainsi par exemple, dans le cas du BAAC, en 1995, il est permis de s’étonner que les plus-values de redevances précitées n’aient pas fait l’objet d’une évaluation en loi de finances rectificative. La publication au Journal officiel des arrêtés de majoration des crédits sur le fondement de l’article 21 n’apportait au Parlement aucune information utile, en raison de leur dispersion et de la faiblesse relative des montants en cause (90 millions de francs de crédits, pour 361 millions de francs de plus-value nette de recettes d’exploitation en exécution). Les budgets annexes – BAPSA excepté, en raison de son poids dans les comptes sociaux – sont ainsi en quelque sorte placés dans une tour d’ivoire, puisque les gestionnaires sont dispensés de fournir sur leur exécution l’information jugée normale pour les autres secteurs du budget. Il serait donc souhaitable de procéder, pour les budgets annexes, comme pour le budget général, à une révision des évaluations de recettes, traduite dans l’annexe sur les voies et moyens de la loi de finances initiale, et inscrite dans la loi de finances rectificative de fin d’année avec les ajustements de crédits concomitants. · Sur le budget annexe des Journaux officiels, qui avait été le seul à avoir fait l’objet d’une ouverture de crédits au titre de l’article 21 en 1994, 68 millions de francs ont été ouverts à ce titre, du fait de recettes supplémentaires tirées de la vente de produits fabriqués et prestations de services (principalement les annonces). Ces rentrées supplémentaires ont été converties en charges d’exploitation, principalement achats de matières premières. L’ouverture, réalisée en août, portait sur 8,7% de produits de la ligne, qui retrace la quasi-totalité des ressources d’exploitation. En exécution, l’évaluation initiale, très prudente, a été dépassée de 10%. b) Comptes d’affectation spéciale En 1994, près de 6,8 milliards de francs de crédits avaient été ouverts par voie réglementaire sur le compte de privatisation n° 902-24, répercutant ainsi des suppléments de produits de cession d’actifs de l’Etat. En 1995, au contraire, la loi de finances initiale avait considérablement surestimé ces produits, révisés à la baisse en collectif de printemps, mais de façon encore insuffisante. Dès lors, les ouvertures de crédits des comptes spéciaux liés à la constatation de ressources sont revenues au niveau assez modeste qui est le leur en temps ordinaires. Elles ont cependant atteint 641,8 millions de francs, soit sensiblement plus qu’en 1994, hors privatisations : 216,6 millions de francs. La différence s’explique pour l’essentiel par la situation particulière de quatre comptes. La plupart des autres recettes affectées ont été inférieures aux prévisions. Le fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités (n° 902-13) a vu ses recettes tripler pour faire face aux dépenses liées aux cyclones de l’automne 1995 à la Guadeloupe : 219 millions de francs contre 75 millions de francs en 1994. Désormais, l’intégralité de ces recettes résulte des versements du budget général. Dès lors, la suppression du compte devrait être envisagée : la Cour des comptes fait observer que son maintien ne peut être justifié par la rapidité dans la réalisation des dépenses sur le compte spécial, puisque celle-ci est soumise à des délais élevés (23). Le fonds national des haras et des activités hippiques (n° 902-19) a fait l’objet d’une majoration de crédits de 126,1 millions de francs, conséquence de l’avenant de décembre 1994 au protocole d’accord entre l’Etat et les institutions des courses hippiques, qui a relevé de 150 millions de francs la contribution de l’Etat en 1995. Les crédits du fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (n° 902-22) ont été relevés par arrêté de 121,4 millions de francs, pour tenir compte de la plus-value constatée au titre du produit de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France. Celle-ci procure désormais plus de 1,6 milliard de francs au budget de l’Etat. Le dépassement de l’évaluation initiale tient principalement au relèvement du taux de la taxe, mais le resserrement bienvenu des contrôles y a contribué pour 10 millions de francs environ : 31,9 millions de francs ont été recouvrés à la suite de vérifications, soit 2% du produit total. Il est à regretter que, dans l’utilisation des crédits, l’accent ait été porté sur les travaux de voirie nationale, relevant normalement du budget général, au détriment du développement social urbain : la Cour relève qu’en ce domaine, le taux de consommation des crédits n’est que de 22%. A l’évidence, la politique de la ville avait perdu en 1995 son caractère prioritaire. Sur le compte n° 902-23 des actions en faveur du développement des départements d’outre-mer, 87,6 millions de francs supplémentaires ont été inscrits, du fait de la décision d’étaler le remboursement des avances de la Banque de France aux instituts d’émission des départements et territoires d’outre-mer. Il est à noter que, sur ce montant, 61 millions de francs ont été portés sur le chapitre relatif au reversement au budget général. Il est permis de s’interroger sur l’intérêt de la procédure de l’affectation de recettes si, en gestion, les surplus font prioritairement retour au budget général. 8.- Les “ mesures diverses ” sur le budget annexe de l’aviation civile Outre les différentes catégories de modifications du volume des crédits effectuées par voie réglementaire conformément à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, une opération a été réalisée sans autorisation parlementaire et hors des procédures admises par ladite ordonnance. Cette opération irrégulière était destinée à concourir au protocole d’accord de décembre 1995 destiné à mettre un terme aux mouvements sociaux dans l’aviation civile. Le caractère tardif de ce protocole, postérieur au dépôt du projet de collectif de fin d’année, explique sans doute, mais n’excuse en rien, cette entorse au principe d’autorisation préalable de la dépense. Le principe de l’opération a consisté à réduire de 84 millions de francs les crédits d’opérations en capital (principalement au titre des études et équipements, pour 83,9 millions de francs), et à majorer à due concurrence les crédits de rémunérations et de primes du personnel de l’aviation civile. Cette présentation très schématique est celle implicitement adoptée dans le tableau G annexé au présent projet (24) : la synthèse des dépenses y fait apparaître, au titre des “ mesures diverses ” de modification des crédits en cours d’année, une majoration de 84 millions de francs (25) des crédits de la section d’exploitation et une diminution du même montant des crédits d’opérations en capital. L’opération était analogue à un virement, d’autant qu’elle se traduisait part un prélèvement de 10% sur la dotation aux amortissements, qui permet le virement entre les sections “ exploitation ” et “ opérations en capital ”. Mais un virement ayant pour objet de majorer les crédits de personnel (dépenses ordinaires) en réduisant les crédits de paiement pour investissement (dépenses en capital) serait irrégulier. En outre, sur un budget annexe, où chacune des deux sections est équilibrée en recettes et en dépenses, l’opération met en mouvement une mécanique complexe. Les rouages de cette mécanique se révèlent dans le compte général de l’administration des finances rendu pour l’année 1995 (26). Cette présentation détaillée témoigne du caractère embarrassant du pseudo-virement réalisé en fin d’année, car sa comptabilisation est différente de celle du tableau G précité. Le tableau de synthèse des crédits et dépenses des pages 12 et 13 du fascicule comporte sur la section d’exploitation, non pas une écriture positive de 84 millions de francs en “ mesures diverses ”, mais une écriture négative de ce montant au total de la colonne “ virements, transferts et répartitions ”, qui fait normalement apparaître un solde nul, comme sur le budget général. Ainsi, les deux documents annexés au présent projet relatifs au BAAC, qui comportent pourtant les mêmes rubriques, fournissent deux présentations différentes de la même opération.
Il importe que cette pratique illégale reste sans lendemain. Dans le cas présent, tout aurait dû être fait pour assurer l’autorisation parlementaire préalable des dépenses, en inscrivant une mesure provisionnelle dans le collectif de fin d’année. A défaut, si un règlement urgent s’imposait, il devait passer par un décret d’avance dûment gagé, ou bien le protocole aurait dû prévoir un financement sur l’exercice 1996. B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L’EXERCICE 1996 ET LES INTERVERSIONS D’EXERCICE 1.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L’EXERCICE 1996 a) Evolution d’ensemble Le montant des reports à la gestion suivante a connu une forte progression en 1995, contrairement à la tendance au reflux enregistrée ces dernières années. Les reports de 1995 à 1996 s’élèvent en effet à 67,75 milliards de francs pour l’ensemble du budget de l’Etat, contre 54,68 milliards de francs un an plus tôt et 61,07 milliards de francs en 1993. La mise en rapport avec le total net des crédits ouverts confirme cette hausse, puisque les reports représentent 3,42 % des crédits ouverts, contre 2,78 % en 1994 et 3,15 % en 1993 (voir le tableau B, ci-après). En outre, il importe d’observer que cette progression n’est pas imputable à un petit nombre de budgets, mais qu’au contraire, elle est observable dans tous les principaux budgets civils et militaires (voir le tableau ci-après). Trois phénomènes peuvent expliquer cette augmentation des reports : – les grèves de la fin de l’année 1995 ont perturbé le calendrier des ordonnancements ; – la réduction de la période complémentaire, dont la clôture a été avancée du 8 mars au 23 février 1996 par une circulaire du 26 octobre 1995, a été mal anticipée par certains services ; – l’importance des opérations de régulation budgétaire à la fin de 1995. Cette évolution, qui tranche avec le reflux observé depuis quelques années, est regrettable, car les reports constituent non seulement une exception au principe d’annualité, mais surtout une cause majeure d’opacité de la loi de finances et de manque de rigueur dans la gestion. TABLEAU A
TABLEAU B
L’effet perturbateur de cette procédure pour la gestion tient en partie à la date tardive à laquelle sont pris les arrêtés de reports. Depuis de nombreuses années, la Cour des comptes a souligné le caractère anormal de ces retards. Néanmoins, à la suite des observations formulées par la Cour des comptes dans son référé du 6 juin 1995 adressé au ministre de l’économie et des finances, des progrès significatifs ont pu être enregistrés. Ainsi, l’ensemble des arrêtés de reports afférents aux budgets annexes ont été publiés le 31 mai 1996, alors que, l’année précédente, ils avaient été publiés le 22 juin (toutefois, en 1994, la publication de ces arrêtés était intervenue le 9 mai). Quant aux comptes spéciaux du Trésor, le dernier arrêté de report est intervenu un mois plus tôt que l’année précédente (fin juin 1996, au lieu de fin juillet 1995). En ce qui concerne les crédits militaires, les derniers arrêtés de report des dépenses en capital ont été signés le 5 juillet 1996, ce qui marque une rupture avec les “ errements ” des années antérieures, où l’essentiel des reports intervenait au mois de novembre.
La Cour des comptes souhaiterait que la Direction du Budget fasse un effort supplémentaire pour les reports de droit, à savoir les crédits de paiement disponibles sur dépenses en capital et les fonds de concours, afin qu’ils soient opérés automatiquement au mois de février. Cette procédure automatique “ devrait permettre de préparer le débat d’orientation budgétaire pour le budget suivant en tenant compte d’un montant connu de reports de crédits disponibles, ce qui n’a pas été le cas lors du premier débat d’orientation tenu à l’Assemblée nationale le 14 mai 1996 ”. 
b) Les reports du budget général Alors que l’année précédente la réduction des reports portant sur les crédits inscrits à l’état H avait fortement contribué à la diminution des reports enregistrés sur le budget général, leur progression explique une grande part de l’augmentation des reports sur 1996. Toutefois, les autres catégories de report participent également à cette évolution. Comme par le passé, on observe, parmi les budgets civils, une forte concentration des reports sur un nombre limité d’entre eux. Cependant, les dix principaux budgets concernés ne regroupaient en 1995 que 81 % des reports, contre 85 % en 1994 et 88 % en 1993. Le budget des Charges communes demeure celui qui donne lieu aux reports les plus importants (19,5 % des reports sur les budgets civils). La progression des reports sur ce budget en valeur absolue (8,2 milliards de francs, contre 6,7 milliards de francs en 1994) s’explique surtout par les reports sur le chapitre 44-75 “ Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ”, qui sont passés de 261 millions de francs en 1994 à 2.271 millions de francs en 1995. Pour les autres fascicules, le montant des reports augmente, mais leur part dans l’ensemble des reports sur les budgets civils reste stationnaire. Les reports du budget de la Défense restent stables (12,8 milliards de francs contre 12,3 milliards de francs l’année précédente). La Cour des comptes, dans son rapport public particulier de juin 1997 consacré notamment à la gestion budgétaire de ce ministère, a critiqué l’importance de ces reports (voir, ci-après, les reports de crédits pour dépenses en capital). Le tableau ci-après présente, pour six exercices, la ventilation des reports du budget général entre les diverses catégories admises par l’article 17 de l’ordonnance organique relative aux lois de finances.
· En ce qui concerne les dépenses ordinaires, l’article 17 distingue deux catégories de crédits pouvant donner lieu à report par arrêté : – les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par l’état H annexé à chaque loi de finances ; – les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé. Sont en outre reportés des crédits ouverts par rattachement de fonds de concours. Les crédits reportables de 1995 sur 1996 sont énumérés à l’état H de la loi de finances pour 1996, selon la nomenclature de la loi de finances pour 1995. 111 chapitres du budget général y figurent, soit 108 pour les budgets civils et 3 pour les budgets militaires. Sont inscrits en particulier à l’état H, tous les chapitres de dépenses informatiques, bureautiques et télématiques, que leur mode de gestion spécifique apparente à des opérations d’investissement, ainsi que les chapitres afférents aux centres de responsabilité, dont l’exception au principe d’annualité fait partie du statut. En 1995, les crédits reportés relatifs à l’état H s’élèvent à 12,49 milliards de francs, en progression de 47,5% par rapport à 1994 (8,47 milliards de francs) et représentent 22,5% du total des reports au budget général (17,6% en 1994). Cette évolution est liée notamment à la forte augmentation (+ 2 milliards de francs), déjà signalée, des reports sur le chapitre 44-75 “ Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ” du budget des Charges communes. Par ailleurs, 1,6 milliard de francs ont été reportés selon la procédure prévue au titre des dépenses effectivement engagées, soit une augmentation de 21,7% par rapport à l’année précédente. Ces reports correspondent à 2,9% du total des reports au budget général (2,7% en 1994). Enfin, les reports de crédits ouverts après rattachement de fonds de concours sur les crédits de dépenses civiles ordinaires se sont élevés à 3,16 milliards de francs, soit 5,7% du total. Leur évolution d’une année sur l’autre est erratique, car l’essentiel des rattachements résulte de versements des fonds structurels européens, dont les montants et les dates d’imputation sont variables. · Les reports de crédits pour dépenses en capital sont de droit et, comme il a été indiqué précédemment, la Cour des comptes a suggéré qu’ils soient effectués automatiquement au mois de février. Toutefois, le ministère du Budget considère qu’ils doivent être opérés par un acte réglementaire après la clôture de l’exercice et l’arrêté des écritures comptables. Les dépenses civiles en capital reportées en 1995 se sont élevées à 25,24 milliards de francs. Elles représentent donc 45,5% des reports du budget général. Les reports de dépenses militaires ont été de 12,86 milliards de francs, dont 11,33 milliards de francs pour les dépenses en capital. Le montant de ces reports est en progression de 4,6 % par rapport à 1994. La Cour des comptes, dans son rapport public particulier de juin 1997 portant sur la gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, met en cause deux pratiques budgétaires conduisant à augmenter les reports de crédits dans le budget de ce ministère. D’une part, relève la Cour, le ministère de la Défense a largement usé de la possibilité, offerte par l’article 7 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, d’imputer au titre V (dépenses d’équipement) des dépenses qui, par nature, ont le caractère de frais de fonctionnement, dès lors qu’elles concourent directement à la réalisation d’opérations en capital. Or, les crédits du titre V sont automatiquement reportables à l’exercice suivant. Même si les règles d’imputation ont été précisées en 1994, il subsiste encore des problèmes de partage, propres au ministère de la Défense, entre le titre III et le titre V (la Cour des comptes estime que plus de 10 milliards de francs de dépenses de fonctionnement par nature sont ainsi imputés sur les crédits affectés aux dépenses en capital). D’autre part, la Cour des comptes note que le budget de la Défense assure une fonction de variable d’ajustement du solde du budget de l'Etat en fonction des prévisions les plus récentes de recettes et de dépenses. La pratique des reports imposés, qui, en 1995, ont atteint 10,8 milliards de francs, a ainsi permis de contenir les dépenses militaires en capital au niveau choisi par le ministère du Budget. Il en résulte que le montant des crédits pouvant effectivement être employés au paiement des dépenses militaires en capital a un rapport de plus en plus lointain avec celui des crédits ouverts par la loi de finances initiale (cet écart a d’ailleurs culminé en 1995 : 12 milliards de francs). c) Les reports de crédits des budgets annexes Après avoir connu une croissance de 88,6 % entre 1991 et 1994, le montant global des reports de crédits des budgets annexes diminue de 17,4 % pour s’établir à 555,2 millions de francs, contre 672,7 millions de francs l’année précédente. Ce montant global dissimule d’importantes disparités. La diminution est particulièrement sensible au budget annexe de l’Aviation civile (- 45,4 %) où les reports avaient pourtant progressé de 234 % en 1994 par rapport à 1991. Cette évolution est essentiellement imputable à deux chapitres des opérations en capital : le chapitre 81-00 “ Amortissement financier ” (9,1 millions de francs en 1995, contre 117,5 millions de francs en 1994) et le chapitre 82-01 “ Etudes et équipements ” (164,3 millions de francs en 1995, contre 255,5 millions de francs en 1994). Les reports constatés au budget annexe de la Légion d’honneur diminuent de 10,3 %, mais ils demeurent à un niveau élevé par rapport aux montants observés jusqu’en 1993, en raison de l’importance des reports sur le chapitre 82-00 “ Acquisitions d’immobilisations ” (23,58 millions de francs). En revanche, les reports concernant le budget annexe des Journaux officiels augmentent fortement (60,1 %), de même que ceux relatifs au budget annexe des Monnaies et médailles (45,7 %). Néanmoins, les montants concernés demeurent assez modestes car le BAPSA, dont l’objet n’est pas celui d’un budget annexe, ne donne habituellement pas lieu à reports de crédits.
d) Les reports de crédits des comptes spéciaux du Trésor Au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de prêts, les reports ont atteint 11,8 milliards de francs en 1995, contre 6,05 milliards de francs en 1994, soit près du double. Cette évolution est due principalement à la forte progression des reports concernant deux comptes de prêts : le compte 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ” (2.519,4 millions de francs contre 290,9 millions de francs) et le compte 903-17 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ” (3.446,4 millions de francs au lieu de 2.065,9 millions de francs). Les reports concernant les comptes d’affectation spéciale ont également augmenté, passant de 3,4 milliards de francs en 1994 à 5,7 milliards de francs en 1995. Cette progression s’explique surtout par la création de deux nouveaux comptes. Ainsi, le compte 902-28 “ Fonds pour l’accession à la propriété ”, créé par l’article 17 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995, a fait l’objet d’un report de 994 millions de francs. De même, le compte 902-25 “ Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables ”, créé par l’article 46 de la loi de finances pour 1995, a donné lieu à un report de 958,5 millions de francs.
2.- Les interversions d’exercice Le principe de l’annualité budgétaire supporte une exception prévue par l’article 16 (quatrième alinéa) de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et précisée par le décret n° 86-451 du 14 mars 1986 : pendant les deux premiers mois de l’année civile, deux budgets sont simultanément en cours d’exécution. Cependant, pour que le résultat budgétaire soit la représentation fidèle de la situation financière de l'Etat, cette période complémentaire ne doit pas permettre d’utiliser les crédits ouverts au titre d’une année civile pour régler les dépenses de l’exercice précédent ou suivant. En 1995, malgré l’avancement de la clôture de la période complémentaire du 8 mars au 23 février par la circulaire n° 1C-95-184 du 26 octobre 1995 du ministre de l’économie, des finances et du plan et du secrétaire d’Etat au budget, les infractions au principe de la permanence des méthodes comptables ont de nouveau connu une extension et concernent la plupart des ministères. Cette situation peut s’expliquer par les diverses formes de la régulation budgétaire, par la mise en place tardive de certains crédits et par l’annonce tardive du raccourcissement de la période complémentaire. Trois types d’infractions ont été constatés. a) Les reports de charges des exercices précédents De nombreuses charges nées au cours des exercices 1994 et précédents ont été imputées sur la gestion 1995, hypothéquant ainsi une partie des crédits ouverts au titre de cet exercice. Le gel et les annulations de crédits de la fin de l’année 1994 et les mesures de mise en réserve des crédits au début de 1995 ont empêché le recours à la procédure d’ouvertures de crédits anticipées prévue par le décret du 14 mars 1986 pour les chapitres autres que ceux de dépenses de personnel – procédure d’ailleurs habituellement très peu utilisée par les services – et renforcé les reports de charges des exercices précédents. Au budget des Affaires sociales et de la santé, les reports de charges s’élèvent à 1,6 milliard de francs contre 1,4 milliard de francs en 1994 et 1,1 milliard de francs en 1993. Cette année encore, ils concernent surtout le revenu minimum d’insertion (370 millions de francs), l’aide médicale (309 millions de francs), les objecteurs de conscience (229 millions de francs), les centres d’hébergement et de réadaptation sociale (188 millions de francs) et l’allocation aux adultes handicapés (184 millions de francs). Au budget de la Défense, 570 millions de francs, imputables initialement à des opérations extérieures, sont reportés d’année en année depuis 1992, en l’absence de disponibilités suffisantes sur les chapitres concernés (chapitre 31-03 “ Air, terre, marine, gendarmerie – Rémunérations des personnels militaires ” et chapitre 34-10 “ Alimentation ”). Dans son rapport public particulier de juin 1997, la Cour des comptes constate d’ailleurs un manque récurrent de crédits pour le paiement des rémunérations d’activité et estime que cette situation traduit une diminution des effectifs réels inférieure à celle des emplois budgétaires. A la suite d’une intervention de la Cour des comptes, le ministère de l’Intérieur s’est acquitté, en juillet 1995, d’une dette de 1992 d’un montant de 6,6 millions de francs (chapitre 34-41 “ Moyens de fonctionnement de la police nationale ”) à l’égard du comité d’organisation des Jeux olympiques d’hiver d’Albertville, relative à la prise en charge des dépenses d’hébergement et de restauration des personnels qu’il avait mis à la disposition du comité pour assurer la sécurité des jeux. Au budget du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, les reports de charges sur le chapitre 44-78 “ Exonérations de cotisations sociales en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ” passent de 730 millions de francs en 1994 à 2,8 milliards de francs en 1995 (dont 1,8 milliard de francs au titre des contrats de retour à l’emploi et 935 millions de francs au titre des mesures en faveur des apprentis). b) Les anticipations de charges de l’exercice suivant Cette infraction consiste, en l’espèce, à imputer sur 1995 des charges se rapportant à 1996. La Cour des comptes constate que les opérations reprochées l’an dernier au ministère des Affaires sociales, de la santé et de la ville (des crédits ouverts dans le collectif de fin d’année 1994 dans le cadre des plans de lutte contre l’exclusion et contre le SIDA avaient financé des actions décidées et menées en 1995) ne se sont pas reproduites. Toutefois, la Cour estime que le gel tardif des crédits et le raccourcissement de la période complémentaire ont rendu difficile de telles interversions d’exercices. Elle relève néanmoins que le trop versé par l'Etat à l’ACOSS, d’un montant de 1,6 milliard de francs, au titre de la compensation des exonérations de cotisations d’allocations familiales, s’apparente à une anticipation de charges, même si elle était involontaire. c) Les reports de charges à l’exercice suivant L’insuffisance des crédits sur certains chapitres et la poursuite de la régulation budgétaire conduisent à des reports de charges vers l’exercice 1996. C’est surtout dans le domaine des investissements du budget de la Défense que les reports de charges ont pris une proportion inconnue précédemment. La régulation budgétaire a conduit à reporter sur 1996 l’ordonnancement de 11,9 milliards de francs de dépenses (4,1 milliards de francs pour l’armée de terre, 3,5 milliards de francs pour l’armée de l’air, 2,4 milliards de francs pour la marine et 1,9 milliard de francs pour la DGA), contre 3,2 milliards de francs en 1994. Pour l’armée de terre, ces reports de charges massifs correspondent à 21% de ses crédits disponibles et leur disparition totale en 1996 aurait exigé l’arrêt de tout nouvel engagement. La direction du Budget a fait savoir à la Cour des comptes que, selon elle, la notion même de report de charges avait perdu toute pertinence au ministère de la Défense. Dans la mesure où les annulations de crédits de paiement (11,9 milliards de francs) ont été accompagnées d’annulations concomitantes d’autorisations de programme pour des montants plus élevés (21,8 milliards de francs), la direction du Budget estime en effet que le ministère de la Défense aurait dû traduire ces annulations d’autorisations de programme par une limitation corrélative des engagements de crédits pour minimiser, voire éviter, les reports de charges. La Cour des comptes a également relevé un important report de charges sur les comptes retraçant les opérations de privatisation : dans le cadre du premier plan de restructuration du Crédit lyonnais, sur les 2 milliards de francs qui auraient dû être payés au titre de la prise en charge du portage pour 1995, 654 millions de francs seulement ont effectivement été versés, d’où un report de charges de 1.346 millions de francs, augmenté des pénalités correspondantes. Au total, les reports de charges sur 1996 représentent 21,6 milliards de francs. Si l’on ajoute les dettes envers les entreprises publiques (27), le total des dépenses auxquelles les services de l'Etat n’ont pas fait face en 1995 serait de 28,5 milliards de francs. C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS Le principe de spécialité des crédits, garantie fondamentale de l’information du Parlement et de la rigueur de la gestion, est l’un des piliers sur lesquels repose l’ordonnance organique relative aux lois de finances. Celle-ci autorise néanmoins trois types de modifications dans la répartition initiale des crédits en cours d’exercice – les répartitions de crédits globaux, les transferts et les virements de crédits –, procédures qu’elle a nettement définies et encadrées. En 1995, le montant global des crédits du budget général déplacés dans le cadre de ces trois procédures s’élève à 155,33 milliards de francs, soit une baisse de 2,2% par rapport à 1994. Les modifications de la répartition des crédits représentent 9,1 % du montant des crédits initiaux contre 9,5% en 1994.
Cette proportion très élevée pourrait être interprétée comme le signe d’une atteinte grave à l’autorisation parlementaire. En réalité, l’essentiel des crédits dont l’imputation est modifiée par voie réglementaire le sont dans le cadre de mouvements répétés chaque année et prévisibles lors du vote de la loi de finances par le Parlement. Ainsi, depuis 1977, l’intégralité des crédits de pensions, initialement ouverts dans les budgets des différents ministères pour y être imputés, afin d’améliorer la clarté et la sincérité du budget lors de son vote, sont transférés dès le début de la gestion vers le budget des Charges communes. En 1995, ce transfert des crédits de pensions a porté sur près de 127 milliards de francs, c'est-à-dire 81,7% de l’ensemble des mouvements constatés au sein du budget général (contre 78% en 1994). Si l’on excepte ce transfert planifié, les 28,4 milliards de francs de mouvements restant représentent seulement 1,5% du total net des crédits ouverts durant l’exercice. Ce chiffre, en recul par rapport à ceux des deux années précédentes (2,2%), ramène leur impact à de plus justes proportions. 1.- Les répartitions de crédits globaux Aux termes de l’ordonnance organique, il existe trois catégories de crédits globaux à partir desquels il est possible de procéder à des répartitions : - les crédits pour “ dépenses éventuelles ” (article 10) ; - les crédits pour “ dépenses accidentelles ” (article 11, alinéa 1) ; - les crédits ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés (article 7).
Les répartitions de crédits globaux du budget général sont en baisse sensible en 1995 (- 28,5%). Cette évolution résulte de la forte diminution des répartitions de crédits pour dépenses non encore ventilées. a) Les répartitions du crédit global pour dépenses éventuelles En application de l’article 10 de l’ordonnance organique, les chapitres de crédits provisionnels figurant à l’état G annexé à la loi de finances ont bénéficié de répartitions faites à partir du chapitre 37-94 “ Dépenses éventuelles ” du budget des Charges communes. En 1995, elles ont porté sur un montant de 171,4 millions de francs (contre 141,5 millions de francs en 1994). Comme en 1994, une part très élevée de ces crédits (86,1 millions de francs) ont été destinés au budget des Affaires étrangères, sur le chapitre 34-03 “ Frais de réception et de voyages exceptionnels ”. b) Les répartitions du crédit global pour dépenses accidentelles Elles connaissent, par nature, une évolution erratique. En 1995, leur montant s’élève à 194,8 millions de francs (120,3 millions de francs en 1994). Parmi ces mouvements, effectués à partir du chapitre 37-95 “ Dépenses accidentelles du budget des Charges communes ”, on peut mentionner la répartition de 85,6 millions de francs sur le chapitre 37-91 “ Fonds spéciaux du budget des Services généraux du Premier ministre ” (94,7 millions de francs en 1994) et la répartition de 6,6 millions de francs sur le chapitre 34-30 “ Moyens spécifiques de fonctionnement ” du budget du logement pour le financement de la campagne de promotion du prêt à taux zéro. c) Les répartitions de crédit pour dépenses non encore ventilées Ces crédits sont en forte baisse par rapport à 1994. Ils s’élèvent, en 1995, à 10,8 milliards de francs, contre 15,6 milliards de francs l’année précédente, soit une baisse de 30,8%. Deux mouvements se distinguent par leur importance. Ils affectent : - le budget des Charges communes, au chapitre 44-75 “ Mesures exceptionnelles en faveur de l’emploi et de la formation professionnelle ”, pour 3,3 milliards de francs (ce qui représente néanmoins une répartition bien moins élevée qu’en 1994, où elle atteignait 6,5 milliards de francs) ; - le budget de l’Agriculture et de la pêche, au chapitre 44-53 “ Interventions en faveur de l’orientation et de la valorisation de la production agricole ”, pour 3,2 milliards de francs. Inlassablement, la Cour des comptes regrette la poursuite de la pratique des “ chapitres-réservoirs ” qui masquent l’objet et le montant des dépenses réelles. Elle estime que “ leur caractère répétitif montre bien que les crédits concernés pourraient être imputés directement aux chapitres qui en supportent les dépenses effectives ”. Ainsi, les 3,2 milliards de francs de crédits répartis à partir du chapitre 44-53 du budget de l’Agriculture et de la pêche bénéficient chaque année en totalité au chapitre 44-54 auquel ils pourraient être directement inscrits. La Cour ces comptes indique à nouveau que certaines répartitions altèrent la nature des dépenses autorisées. Elle signale notamment qu’au budget de la Défense, des crédits du titre IV alimentent anormalement des dépenses du titre V puisqu’une répartition de 7,3 millions de francs, en provenance du budget des Affaires sociales, de la santé et de la ville (chapitre 47-16 “ Lutte contre la toxicomanie ”) alimente le chapitre 53-70 “ Matériel ”. 2.- Les transferts de crédits L’article 14 de l’ordonnance organique prévoit que les transferts de crédits, décidés par arrêté du ministre des finances, modifient la détermination du service responsable de l’exécution de la dépense sans modification de la nature des crédits. Les transferts au sein du budget général se sont élevés à 143 milliards de francs contre 142,1 milliards de francs en 1994 (+ 0,7%). Ils ont représenté 92,19% des modifications de la répartition des crédits. Comme chaque année, le transfert le plus important a porté sur les crédits de pensions en provenance de divers budgets vers le budget des Charges communes (127 milliards de francs, comme cela a déjà été indiqué précédemment, soit 88,7% des transferts).
La Cour des comptes rappelle que le caractère répétitif de certains transferts devrait permettre une inscription directe des crédits au chapitre d’imputation de la dépense. Elle signale, à cet égard, le transfert habituel, pour les aides à la construction de logements, des chapitres 65-48 et 65-49 du budget de l’Equipement, du logement et des transports vers le chapitre 44-91 du budget des Charges communes, pour un montant de 4,6 milliards de francs en 1995. Certains autres transferts donnent lieu à des mouvements dont la complexité nuit à la clarté dans l’utilisation des crédits. Ainsi, un arrêté portant transfert de 300.000 francs du chapitre 54-40 du budget de la Défense vers le chapitre 57-10 du budget des Affaires étrangères et concernant des travaux hors métropole, ainsi que le financement de postes d’attachés militaires n’a pas été publié, alors que la Cour des comptes rappelle régulièrement que l’obligation de publier ne peut être écartée que dans des cas très particuliers. Enfin, huit arrêtés de transfert sont intervenus si tardivement (après le 15 décembre 1995) qu’il n’a pas été possible de consommer complètement en 1995 les crédits transférés. 3.- Les virements de crédits Les virements modifient la nature de la dépense et portent donc potentiellement atteinte à l’autorisation parlementaire. L’article 14 de l’ordonnance organique les soumet à trois conditions : – être opérés par décret ; – intervenir à l’intérieur d’un même titre du budget considéré ; – n’affecter que le dixième au plus des crédits de chaque chapitre intéressé. Après une très forte diminution en 1994 (- 50,4%), les virements ont de nouveau baissé de 5,9% en 1995 pour atteindre 1,09 milliard de francs. La Cour des comptes constate que la plupart des décrets de virement ont respecté les conditions fixées par l’article 14 de l’ordonnance.
4.- Les imputations irrégulières Le deuxième alinéa de l’article 7 de la loi organique précise que les crédits ouverts par la loi de finances “ sont affectés à un service ou à un ensemble de services ” et “ spécialisés par chapitres groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination ”. En application de ce principe de la spécialité budgétaire, l’imputation des dépenses doit respecter la distinction entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, la distinction entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’intervention ou entre investissements directs et subvention et, enfin, la définition des chapitres telle qu’elle ressort de leur intitulé. Pour l’année 1995, la Cour des comptes a recensé plusieurs imputations irrégulières qui l’amènent notamment à signaler que le mode d’utilisation des crédits du chapitre 68-91 “ Fonds d’aide et de coopération ” du budget de la Coopération ne permet pas d’assurer un contrôle minimal des dépenses effectuées et à s’interroger sur l’imputation de dépenses de la Présidence de la République sur d’autres budgets que celui réservé au fonctionnement des Pouvoirs publics (titre II des Charges communes). Ainsi, certains déplacements du Président de la République ont été imputés sur le chapitre 34-03 “ Frais de réception et de voyages exceptionnels ” du budget des Affaires étrangères. De même, l’entretien du mobilier et de la décoration du Palais de l’Elysée et des autres palais présidentiels est pris en charge, au titre du Mobilier national, par le budget de la Culture, qui sert également de support à la rémunération du personnel chargé du fonctionnement du service postal de la Présidence de la République. III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES PAR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT Les modifications de crédits demandées résultent des écarts constatés, chapitre par chapitre, entre les crédits disponibles, c’est-à-dire les crédits votés, éventuellement modifiés par des actes réglementaires, et les dépenses effectives. L’exercice 1995 est marqué par des ajustements en loi de règlement de moindre importance qu’en 1992 et 1993, puisque 16 milliards de francs de dépassements de crédits nécessitent des demandes d’ouvertures et que moins de 13 milliards de francs d’annulations sont proposés pour le seul budget général. En 1994, pour celui-ci, près de 12 milliards de francs de dépassements avaient nécessité des ouvertures de crédits et plus de 18 milliards de francs d’annulations avaient été demandés. Il convient de noter que les dépassements constatés en 1995 résultent, pour une large part, d’une ouverture très exceptionnelle de 6,5 milliards de francs au titre des primes d’épargne populaire.
Comme de coutume, mais dans des proportions beaucoup plus importantes qu’en 1994, les ouvertures demandées pour l’ensemble du budget de l’Etat sont, en raison des dépassements imputables aux opérations temporaires, sans comparaison avec les annulations, avec respectivement 1.437,8 milliards de francs et 37,3 milliards de francs, au lieu de 189,4 milliards de francs et 22,3 milliards de francs pour l’exercice 1994. Cet écart important résulte, comme pour les précédentes lois de règlement, des avances accordées par l’Etat à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), lesquelles ont représenté, en 1995, 1.396,1 milliards de francs. 
A.- LE BUDGET GÉNÉRAL Le solde net des ouvertures et annulations fait apparaître une augmentation de 1.776 millions de francs des crédits du budget général, ce qui représente 0,10 % des crédits initiaux et 0,09 % des crédits ouverts. Les dépassements de crédits augmentent à nouveau de façon atypique, en raison de l’ouverture exceptionnelle, déjà mentionnée, au titre des primes d’épargne populaire. 1.- Les dépassements et ouvertures de crédits Selon le présent projet de loi, les dépassements de crédits correspondant aux ouvertures demandées ont atteint 16.024,94 millions de francs, soit 0,8 % du total des crédits ouverts, dont 16.010,75 millions de francs pour les dépenses ordinaires civiles (article 3 du présent projet) et 14,17 millions de francs au titre des dépenses ordinaires militaires (article 4 du présent projet).
Les dépenses effectuées en dépassement des crédits ouverts sont autorisées en matière de crédits évaluatifs pour les chapitres correspondant à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi que pour les chapitres énumérés à l’état F de la loi de finances. En 1995, la quasi-totalité des dépassements a concerné des crédits évaluatifs, les irrégularités n’ayant représenté que 2.011 francs de dépassement de crédits limitatifs. Ces derniers dépassements ont concerné, hormis les ajustements de centimes, qui ne peuvent être analysés comme une irrégularité mais comme une nécessité comptable, un seul chapitre du budget des Services généraux du Premier ministre. Le présent projet de loi fait état d’un dépassement de 2.008,06 francs sur les rémunérations payées pour le compte de La documentation Française, du fait de l’émission d’ordres de reversement non suivis de recouvrement.
La ventilation des dépassements de crédits évaluatifs, effectuée sur la base de l’exposé des motifs du présent projet de loi, diffère sensiblement, comme les années précédentes, de celle de la Cour des comptes qui a été réalisée sur la base de données provisoires. On constate, en 1995, que la progression des dépassements de crédits évaluatifs (+35%) est, pour l’essentiel, le fait du service des primes d’épargne populaire (abondement de 6.555 millions de francs au lieu de 235 millions de francs en 1994), les autres postes de dépenses connaissant des évolutions contrastées. Les ouvertures sur cinq chapitres des Charges communes au titre de la dette publique (chapitres 11-05, 12-03, 12-07, 13-01 et 13-03) représentent 2.416 millions de francs, au lieu de 3.380 millions de francs en 1994. Un dépassement infime de 9,6 millions de francs est constaté pour le service de la dette à long, moyen et court terme, ce qui traduit une évaluation plus réaliste que les années précédentes en loi de finances initiale et en lois de finances rectificatives. Les dépenses du fonds de soutien des rentes, non évaluées en loi de finances initiale, représentent l’essentiel (1.142 millions de francs) des ouvertures demandées. Les garanties diverses font l’objet, pour 1995, d’une demande d’ouverture de crédits de 5.706 millions de francs sous l’effet d’une reprise par le Trésor de créances détenues par la Banque française du commerce extérieur (BFCE), en raison du défaut de remboursement par l’Irak de dettes relatives à l’accord militaire de 1989 et du paiement d’arriérés dus par divers pays. Les ouvertures pour dépenses en atténuation de recettes sont en très forte diminution (370 millions de francs au lieu de 4.176 millions de francs en 1994) et ne concernent, en 1995, que le chapitre 15-06 “ Décharges de responsabilité et remises de débets ” du budget des Charges communes, aucun dépassement n’ayant été constaté sur les dégrèvements et remboursements du chapitre 15-01, mais au contraire une annulation de 1.316 millions de francs. Sur les pensions civiles et militaires, on observe, en 1995, un dépassement de 241,9 millions de francs, soit 110,7 millions de francs pour les pensions civiles et militaires (chapitre 32-97) du budget des Charges communes et 131,2 millions de francs sur les pensions d’invalidité (chapitre 46-22) du budget des Anciens combattants et victimes de guerre. Ces montants sont très inférieurs à ceux des annulations opérées sur le budget des Anciens combattants (1.569 millions de francs sur les chapitres 46-10 et 46-21). Les frais de justice et de réparations civiles nécessitent encore moins d’ouvertures de crédits en 1995 que les années précédentes : les ouvertures s’élèvent à 376,94 millions de francs, au lieu de 535 millions de francs en 1994 et 866 millions de francs en 1993.
La Cour des comptes observe que c’est principalement la réduction des dépenses qui explique la diminution des dépassements (1.878 millions de francs en 1995, au lieu de 3.849 millions de francs en 1994). Elle constate une grande disparité entre les ministères dans cet effort d’assainissement : ainsi, le budget de l’Intérieur est responsable de 60% des dépassements. Des observations du même ordre peuvent être formulées s’agissant des ouvertures demandées sur les chapitres de cotisations et prestations sociales, ramenées, pour 1995, à 236,73 millions de francs, au lieu de 1.282,06 millions de francs pour 1994. Ces montants peuvent être comparés aux annulations opérées sur les mêmes chapitres, soit 1.361,14 millions de francs en 1995, au lieu de 1.059,57 millions de francs en 1994. Dans ce domaine aussi, il existe une très grande disparité dans la gestion des ministères pour des dépenses pourtant prévisibles. Les crédits des Charges communes, qui avaient été revalorisés de 9,1% en loi de finances initiale et qui représentent 73,4% des dépenses de cette nature, ont été suffisants et aucun dépassement n’a été constaté. En revanche, les ouvertures en loi de règlement représentent 83% des crédits initiaux du chapitre 33-90 “ Cotisations sociales - part de l’Etat ” du budget de la Recherche, 35% des crédits initiaux du même chapitre du budget de l’Agriculture, 27% des crédits initiaux du chapitre 33-91 “ Prestations sociales versées par l’Etat ” du budget de l’Outre-mer, 22% des crédits initiaux du chapitre 33-90 du budget de la Coopération. Une amélioration des prévisions budgétaires est donc souhaitable pour les ministères concernés. Le dépassement sur les dépenses du fonds national de chômage (chapitre 46-71 du budget du Travail) est fortement réduit, ramené de 1.603 millions de francs en 1994 à 106 millions de francs en 1995, grâce d’abord à une augmentation de 13% des crédits disponibles, ensuite à une diminution de 4% des dépenses et à la sous-utilisation des dotations prévues sur l’article 40 (Temps réduit indemnisé de longue durée : TRILD). Ceci étant, le fait le plus marquant en matière d’ouvertures de crédits est relatif à la dotation exceptionnelle de 6.555 millions de francs utilisée pour le service des primes d’épargne populaire. Cette dépense a été tardivement effectuée, puisque la deuxième situation provisoire d’exécution du budget de 1995 ne faisait état, au 16 février 1996, que de 232 millions de francs consommés, une consommation de 8.222 millions de francs étant signalée sur le chapitre 44-92 “ Primes d’épargne populaire ” du budget des Charges communes par la troisième situation provisoire, arrêtée au 5 mars 1996.
Le plan d’épargne populaire (PEP), instauré par l’article 109 de la loi de finances pour 1990, permettait aux contribuables non imposables d’obtenir une prime de l’Etat représentant, dans la limite de 1.500 francs par an, le quart de l’effort d’épargne. Il était prévu que le versement des primes capitalisées ne pouvait intervenir avant la fin de la huitième année qui suit l’ouverture du PEP. Sur le plan budgétaire, les primes d’épargne populaire faisaient l’objet d’un provisionnement. L’article 109 de la loi de finances pour 1990 avait, en effet, prévu que la charge budgétaire prévisionnelle afférente aux droits à prime au titre d’un exercice serait inscrite dans la loi de finances de l’exercice suivant. La dépense d’ordre correspondante était effectuée chaque année depuis 1991 à destination d’un compte de réserve. De la sorte, le versement des primes ne devait pas occasionner un brutal ressaut des charges budgétaires, mais seulement une sortie en trésorerie. Les dotations budgétaires relatives aux droits à prime figurent ainsi à l’article 20 du chapitre 44-92, doté de crédits évaluatifs par inscription à l’état F annexé à la loi de finances, l’article 10 étant relatif au versement de primes par anticipation. Ce provisionnement n’avait cependant pas été effectué, par le passé, dans des conditions satisfaisantes : le tableau publié à la page 404 du tome III du rapport (n° 3030) de M. Philippe Auberger, Rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 1997 met en évidence une insuffisance de provisionnement de 708 millions de francs à la fin de l’exercice 1993 et de 3.245 millions de francs à la fin de l’exercice 1994. Un provisionnement de 8.000 millions de francs sur l’exercice 1995 a permis de combler ce retard, au-delà cependant du nécessaire, avec 17.347 millions de francs de provisions constituées pour un montant théorique de 16.724 millions de francs de provisions à opérer, justifiant ainsi l’observation de la Cour des comptes (page 315 du rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1995) : “ La Cour n’exclut pas que des provisions aient été inscrites de manière anticipée au budget de 1995, afin de réduire les inscriptions à venir ”. Cette observation doit être tempérée en tenant compte des fortes incertitudes pesant sur les versements ouvrant droit à prime : ceux-ci sont connus avec retard en fonction des statistiques établies par les banques, statistiques elles-mêmes susceptibles de fortes corrections a posteriori. Il est d’ailleurs à noter que le provisionnement, insuffisant en 1993 et 1994, l’a également été en 1996. Le sur-provisionnement de l’exercice 1995 n’apparaît donc pas, compte tenu de ces différents éléments, comme une anomalie. 2.- Les annulations de crédits demandées au budget général Les annulations de crédits non consommés demandées au budget général atteignent 14.248 millions de francs, soit 0,83 % des crédits initialement approuvés par le Parlement, au lieu de 18.684 millions de francs, soit 1,11 % des crédits initiaux, en 1994. Comme chaque année, l’analyse des annulations de crédits est rendue malaisée par un déficit d’information du Parlement. En effet, celui-ci ne dispose même pas des éléments succincts d’explication que le Gouvernement fournit, dans l’exposé des motifs de l’article 3, sur les crédits complémentaires demandés au profit des chapitres évaluatifs. Force est donc, cette année encore, de réitérer le souhait que soient récapitulées et commentées les annulations les plus importantes et leur répartition par grandes catégories de dépenses. A défaut de justifications précises, l’exploitation des annexes au présent projet de loi, développant les dépenses budgétaires par département ministériel, permet de formuler quelques observations générales. Au titre premier, les annulations de crédits, concentrées sur sept chapitres du budget des Charges communes, ne représentent que 3,84 milliards de francs, soit 27 % du total des annulations, au lieu de 9,96 milliards de francs pour l’exercice 1994. Elles correspondent, à hauteur de 3,12 milliards de francs, aux remboursements et dégrèvements des chapitres 15-01 et 15-02. Le chapitre 15-01, concernant les dégrèvements et remboursements sur impôts directs, enregistre une annulation de 1.316 millions de francs. Le chapitre 15-02, relatif aux remboursements de produits indirects, enregistre 1.805 millions de francs d’annulations. Ces montants ne représentent que 1,38 % des 224,9 milliards disponibles sur ces chapitres. Au titre III consacré aux moyens des services, pour les seuls services civils, les annulations représentent 3.767,84 millions de francs, au lieu de 4.611,77 millions de francs pour l’exercice 1994. Les crédits de rémunérations de la première partie du titre III restés inutilisés à la fin de l’exercice atteignent 2.099,96 millions de francs, soit 0,73 % des 284.801,4 millions de francs dépensés. Les crédits de pensions de la deuxième partie (services civils et militaires) ne supportent, en 1995, pratiquement pas d’annulations (99.645 francs) et enregistrent des dépassements (110,67 millions de francs) d’un très faible montant au regard des dépenses constatées (158 milliards de francs). Les dépenses de charges sociales de la troisième partie du titre III laissent inutilisés 1.035,60 millions de francs, dont 402 millions de francs à l’Urbanisme (30 % des crédits ouverts et 43% des dépenses). Les annulations demandées sur les chapitres évaluatifs de charges sociales peuvent être mises en balance avec les ouvertures correspondant aux dépassements constatés, soit 236,73 millions de francs. L’excédent net des dotations représente 798,87 millions de francs. Les quatrième, cinquième, sixième et septième parties du titre III regroupent, hors rémunérations et charges sociales, les moyens matériels de fonctionnement. Les annulations demandées atteignent 632,19 millions de francs, soit 0,66 % des 94.524,40 millions de francs dépensés en 1995 pour les moyens matériels de fonctionnement des administrations civiles. Un gros poste d’annulation est constitué par les chapitres de dépenses éventuelles et de dépenses accidentelles des Charges communes (178,67 millions de francs à annuler), chapitres servant à la couverture de besoins de financement dont le montant est d’évaluation délicate lors de l’élaboration de la loi de finances. L’économie réalisée représente 39,86 % de la dotation initiale du chapitre 37-94 “ Dépenses éventuelles ” et 25,02 % de la dotation initiale du chapitre 37-95 “ Dépenses accidentelles ”. Sur le titre III des crédits de la Défense, compte non tenu des charges de pensions transférées en début de gestion au budget des Charges communes, les annulations de crédits non consommés atteignent 1.293,97 millions de francs (1,22 % des dépenses), au lieu de 797,27 millions de francs pour l’exercice 1994. Les crédits de rémunérations non consommés atteignent 478,47 millions de francs (0,68 % des dépenses de la première partie du titre III) et les annulations de charges sociales 325,53 millions de francs (4,68 % des dépenses). Les moyens matériels de fonctionnement des armées annulés par le présent projet de loi atteignent 489,94 millions de francs (1,74 % des dépenses). Au titre IV (28), les crédits inutilisés annulés s’élèvent à 5.337,98 millions de francs (1,28 % de la dépense constatée), au lieu de 3.314,58 millions de francs pour l’exercice 1994. Comme l’an dernier, c’est sur le budget des Charges communes que les plus fortes annulations sont opérées : 1.973,53 millions de francs, qui ne représentent cependant que 37 % du total des annulations, au lieu de 75 % en 1994. On observe ainsi que 1.057,87 millions de francs (12,88 % des crédits ouverts et 14,79% des dépenses) sont annulés au titre de la participation de l’Etat au service d’emprunts à caractère économique ; 223,83 millions de francs sont annulés au titre des primes à la construction (1,84 % des crédits ouverts et 1,88% des dépenses) et 223,22 millions de francs, soit 69 % des crédits ouverts, sur le chapitre 42-01 “ Dons en faveur de l’ajustement structurel ”. Comme en 1994, mais à un moindre degré, la surestimation des crédits d’intervention du budget des Anciens combattants est patente, puisque les annulations atteignent 1.888,10 millions de francs, soit 6,85 % des 27.563,72 millions de francs ouverts au titre IV. 122,50 millions de francs ne sont pas consommés au titre de la retraite du combattant (4,97 % des crédits ouverts), ainsi que 164,02 millions de francs sur le chapitre des soins médicaux gratuits (13,50 % des crédits ouverts en loi de finances initiale). 1.446,99 millions de francs sont annulés au fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée, âgés de 56 à 60 ans, soit 64,56 % des 2.241 millions de francs ouverts en loi de finances initiale. L’amélioration des conditions de versement de l’allocation différentielle, garantissant un revenu minimum, et la création d’une nouvelle allocation de préparation à la retraite (APR), n’ont pas eu l’impact financier prévu à cause des conditions d’octroi de l’APR : d’une part, le montant versé est souvent inférieur à l’allocation différentielle du fait d’un salaire de référence ancien non actualisé et de la substitution de l’APR à l’ensemble des allocations (chômage, RMI) ; d’autre part, les régimes de retraite complémentaire ne prennent pas en compte les périodes de perception de l’APR pour l’ouverture des droits. Par rapport à l’estimation initiale de 28.000 bénéficiaires, seulement 2.134 personnes avaient opté au 31 décembre 1995 pour cette allocation, ce qui a représenté un coût inférieur à 50 millions de francs. Les 459,65 millions de francs d’annulations proposées sur le budget de la Coopération sont imputés, à hauteur de 458,47 millions de francs, sur le chapitre 41-43 “ Concours financiers ” (42,25 % des crédits disponibles), qui a été excessivement doté compte tenu de prévisions exagérément optimistes des autorités de Bretton Woods en matière d’ajustements structurels des pays bénéficiaires. Les 256,43 millions de francs d’annulations proposées sur les crédits de l’Agriculture concernent pour 255,64 millions de francs les charges de bonification du chapitre 44-42 (7,56 % des crédits disponibles et 8,18% des dépenses), subventions d’exploitation dont la consommation est variable. Sur le budget de l’Education nationale, 240,48 millions de francs sont annulés, dont 175,36 millions de francs au titre des bourses et secours d’études, dont la consommation est évidemment variable (5,82 % des crédits disponibles et 6,18 % des dépenses). Le budget des Affaires sociales supporte 157,03 millions de francs d’annulations sur le titre IV, dont 92,70 millions de francs pour les dépenses d’aide sociale obligatoire (1 % des crédits disponibles). On constate, sur le budget de la Mer, 85,12 millions de francs d’annulations au titre IV, dont 84,89 millions de francs sur la subvention à l’Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), ce qui représente 1,85 % des crédits disponibles. Le budget de l’Aménagement du territoire fait l’objet d’une annulation de 64,05 millions de francs sur le chapitre 44-10 “ Fonds national d’aménagement et de développement du territoire ” (15,20 % des crédits disponibles et 20,26% des dépenses). On sait que les crédits du FNADT avaient été artificiellement majorés par la précédente majorité. Les annulations de crédits portant sur les titres IV des autres ministères sont toutes inférieures à 60 millions de francs. S’agissant des dépenses civiles et militaires en capital, l’intégralité des crédits non consommés a été reportée sur 1996, les ajustements de centimes justifiant la demande d’annulation de 32,54 francs au total (articles 4 et 6 du présent projet de loi). B.- LES BUDGETS ANNEXES Les résultats des budgets annexes, avec les demandes d’ouvertures et d’annulations correspondantes, sont retracés à l’article 8 du présent projet. Les demandes d’ouvertures de crédits, avec 1.324 millions de francs, sont inférieures à celles de l’exercice 1994 (1.636 millions de francs), comme les demandes d’annulations, qui s’élèvent à 1.666 millions de francs, au lieu de 4.188 millions de francs (2.138 millions de francs hors budget annexe de l’Imprimerie nationale) en 1994. 1.- Les dépassements de crédits
Comme pour les années précédentes, les demandes d’ouvertures de crédits concernent, pour l’essentiel, le budget annexe des Prestations sociales agricoles (938 millions de francs, soit 71 % du total). Il n’y a pas eu, en 1995, sur le BAPSA, d’excédent de recettes donnant lieu à une ouverture de crédits pour reversement au budget général. Les ouvertures demandées correspondent en totalité à des dépassements de crédits évaluatifs, dont 714,5 millions de francs au titre des prestations vieillesse des non salariés du régime agricole. Le budget annexe de l’Aviation civile fait l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 349,98 millions de francs, dont 320,97 millions de francs au titre de l’augmentation du fonds de roulement résultant de l’excédent constaté en 1995. Pour les autres budgets annexes, les dépassements de crédits ne représentent que 35,18 millions de francs, dont 21,14 millions de francs pour augmentation du fonds de roulement ou reversement d’excédents de recettes. 2.- Les annulations de crédits Elles atteignent 1.666,43 millions de francs, au lieu de 4.187,97 millions de francs en 1994, dont 2.050,10 millions de francs au titre de la clôture du budget annexe de l’Imprimerie nationale. Des annulations sont constatées pour 1.416,53 millions de francs sur le budget annexe des Prestations sociales agricoles, dont 530,98 millions de francs pour le reversement et la restitution de droits indûment perçus et 880,79 millions de francs de prestations sociales. Sur le budget annexe de l’Aviation civile, 195,71 millions de francs sont annulés, dont 44,18 millions de francs de charges de personnel, 46,17 millions de francs au titre des prestations des organismes extérieurs et 93,42 millions de francs de charges financières. Au budget annexe des Monnaies et médailles, une demande d’annulation de 42,42 millions de francs (4,44 % des dotations) correspond, pour 18,04 millions de francs, à des économies sur charges de personnel, et pour 21,37 millions de francs, à une diminution des charges externes. Au budget annexe des Journaux officiels, 7,85 millions de francs d’annulations correspondent, à hauteur de 6,59 millions de francs, à des économies sur les charges de personnel. Une économie de même nature est constatée, pour 2,84 millions de francs sur un total de 3,16 millions de francs d’annulations, sur le budget annexe de l’Ordre de la légion d’honneur, et, sur celui de l’Ordre de la libération, pour 0,74 million de francs, soit 17,36 % des crédits, qui apparaissent nettement surévalués. C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR L’article 9 du présent projet retrace les ajustements demandés en loi de règlement sur les comptes spéciaux du Trésor. · Sur les comptes d’affectation spéciale, des ouvertures de crédits complémentaires sont demandées pour 1.676 millions de francs, dont 900 millions de francs sur le chapitre 02 “ Versements au fonds de soutien des rentes ” et 271,66 millions de francs sur le chapitre 03 du compte d’affectation n° 902-27 des produits de cession des titres du secteur public au désendettement de l’Etat, créé par la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Un dépassement de 501,44 millions de francs est constaté sur le compte d’affectation n° 902-24 des produits de cession de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques. La Cour des comptes observe que les dépenses afférentes aux frais de privatisations (271,66 millions de francs sur le compte n° 902-27 et 501,44 millions de francs sur le compte n° 902-24), qui ne font l’objet d’aucune évaluation en loi de finances initiale, ne retracent pas la totalité des frais de privatisation, dont certains sont supportés par les entreprises concernées. Un total de 20.655,25 millions de francs d’annulations est demandé, dont 20.073,95 millions de francs sur le compte d’affectation n° 902-27 des produits de cession de titres du secteur public au désendettement de l’Etat. Compte tenu de l’affectation prioritaire des recettes de privatisation au financement des entreprises publiques, l’action de désendettement de l’Etat, qui devait représenter, en 1995, 25,5 milliards de francs, a atteint en définitive 6,32 milliards de francs, ce qui explique l’annulation demandée compte tenu de l’ajustement des dépenses aux recettes effectives. Un montant de 148,08 millions de francs d’annulations est demandé sur le compte n° 902-24 d’affectation des produits de cession des titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques. Sur les autres comptes d’affectation spéciale, non gérés dans le cadre des Services financiers, l’ensemble des annulations représente 433,22 millions de francs. La plus forte part correspond au Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN, compte n° 902-26), dont les dépenses n’ont représenté que 42 % des crédits votés et sur lequel il est demandé une annulation de 203,33 millions de francs. L’explication réside dans la mise en place récente, en 1995, du fonds en cause. Sur le compte n° 902-00 “ Fonds national pour le développement des adductions d’eau ”, 13,90 millions de francs d’annulations sont demandés, soit un très faible montant (1,76% des dépenses), inférieur à celui de 1994 (87,52 millions de francs soit 10% des dépenses), les crédits disponibles ayant diminué. Le Fonds national pour le développement du sport (FNDS, compte n° 902-17) subit une annulation de 66,47 millions de francs, soit 9,15 % des dépenses et 6,84 % des crédits disponibles, alors même qu’il a contribué au financement du consortium du “ Grand stade ”. Cette annulation s’explique par l’importante sous-consommation des crédits du FNDS, liée aux retards intervenus dans la conclusion des conventions pour l’aménagement des stades de province. L’annulation de 39,58 millions de francs au Fonds forestier national (compte n° 902-01), soit 11,2 % des dépenses et 9 % des crédits disponibles, doit s’apprécier, comme pour 1994, au regard du plan de redressement, qui tend à diminuer les dépenses pour honorer des engagements de crédits à ordonnancer et payer. Le Fonds de péréquation des transports aériens (compte n° 902-25) et le Fonds pour l’accession à la propriété (compte n° 902-28, d’un très faible montant) n’ayant enregistré aucune dépense en 1995, les annulations demandées s’élèvent respectivement à 29,49 millions de francs et 6 millions de francs. Enfin, le Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés (compte n° 902-12) fait l’objet d’une annulation de 42,22 millions de francs, soit 12,7 % des crédits disponibles. D’un montant inférieur de 14 % aux prévisions de la loi de finances initiale, les recettes du fonds, en régression, ont conduit à diminuer les dépenses. · Sur les comptes d’opérations monétaires, des autorisations de découverts complémentaires sont demandées au compte d’opérations avec le FMI, doté pour mémoire en loi de finances initiale. Le montant de 42.857,02 millions de francs correspond au solde débiteur de 46.680,93 millions de francs au 1er janvier 1995 diminué du solde créditeur des opérations de l’année 1995, soit 3.823,91 millions de francs. · Les comptes d’avances, qui retracent des flux financiers, font l’objet d’une demande d’ouverture de crédits de 1.418.765,94 millions de francs dans le présent projet de loi de règlement au titre des avances aux organismes publics et surtout à l’ACOSS (pour 1.396.100 millions de francs) sur le compte n° 903-58. Il s’agit d’un total cumulé d’avances, intégralement remboursées en fin d’exercice. Des annulations de crédits sont demandées pour 818,81 millions de francs, dont 609,40 millions de francs au titre des avances aux départements sur le produit de la vignette automobile. DEUXIÈME PARTIE EXAMEN EN COMMISSION I.- AUDITION La Commission a procédé, le mercredi 27 mai 1998, à l’audition M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes, accompagné de MM. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, et Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, sur les projets de loi portant règlement définitif des budgets de 1995 (n° 33) et 1996 (n° 587). Le Président Augustin Bonrepaux, accueillant M. Pierre Joxe, a rappelé l’intérêt particulier qu’il attachait à la collaboration entre la Cour des comptes et la Commission des finances dans l’exercice de ses prérogatives de contrôle budgétaire. Il a ensuite évoqué les observations de la Cour sur la présentation budgétaire des rapports entre l’État et les collectivités locales. Après avoir souhaité des éclaircissements sur les modifications de nomenclature que la Cour estimait opportunes, il s’est demandé si l’assimilation pratique, faite par celle-ci, des prises en charge d’allégements d’impôts locaux à des subventions n’était pas un indice de l’inadéquation fondamentale des règles fiscales existantes. Il s’est enquis des suites, déjà données ou en voie de l’être, aux critiques faites par la Cour contre la mauvaise lisibilité des dotations budgétaires de rémunérations principales et annexes et de charges de pension des fonctionnaires de l’État. Enfin, il a relevé les craintes exprimées par la Cour à propos de la mauvaise qualité des procédures de gestion de l’endettement public par le Trésor et de leurs répercussions négatives sur la réduction de la dette propre de l’Établissement public de financement et de réalisation (EPFR), et interrogé le Premier Président de la Cour des comptes sur les mesures propres à mettre fin à cet état de fait. M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, a tout d’abord salué l’évolution constatée aujourd’hui par rapport à l’époque où les lois de règlement étaient votées dans l’indifférence générale, avec un retard de nombreuses années par rapport à la période d’exécution des budgets correspondants. Il a considéré que cette situation avait donné au Parlement un rôle nul, voire négatif, du fait de l’absence de lien entre l’exécution de la loi de finances la plus récente et la préparation du projet de loi de finances de l’année suivante, et de la certitude ainsi donnée aux gestionnaires qu’aucun compte ne leur sera demandé. Il s’est félicité de ce que l’application de l’article 13 de la loi portant règlement du budget de 1990 ait permis, à partir de 1992, de dissocier le rapport sur l’exécution de la loi de finances de la déclaration générale de conformité et mis ainsi la Cour des comptes en mesure de transmettre ce rapport d’exécution avant la fin du premier semestre de l’année suivante, et donc avant l’examen du prochain projet de loi de finances. Il a attribué ce progrès à la fois aux efforts de la Cour des comptes et aux effets de l’informatisation des services du ministère de l’Économie et des Finances. Il s’est félicité du raccourcissement corrélatif, d’un mois, de la période complémentaire durant laquelle il est possible de rattacher les opérations de recettes et de dépenses à l’exercice précédent, qui expire désormais le 7 février, et relevé que la publication du rapport de la Cour des comptes pouvait ainsi être avancée d’autant. Il s’est interrogé sur la possibilité d’abréger encore cette période de manière significative, l’idéal étant de parvenir, comme à Singapour, à arrêter les comptes publics en temps réel, le 1er janvier. Évoquant la pratique des Parlements de nombreux pays de la partie Nord de l’Union européenne, caractérisée par une tradition de vigilance et de contrôle inquisitorial, il s’est plus particulièrement arrêté à l’exemple du “ public account committee ” placé auprès de la Chambre des communes. Il a exprimé l’espoir qu’avec le concours technique de la Cour des comptes et du ministère des Finances, la commission des Finances accroisse ses actions de contrôle, soulignant qu’elle répondrait en cela à l’attente de l’opinion publique de plus en plus soucieuse d’une gestion vigilante des ressources publiques et d’une évaluation attentive de l’efficacité de leur utilisation. A propos des crédits de la Fonction publique, qui représentent environ 40 % du budget de l’État, il a indiqué que personne n’en avait aujourd’hui une connaissance fidèle et précise, les documents disponibles étant inexacts et grossièrement incomplets, et le système de rémunération des agents publics organisé pour être impénétrable. Faisant observer que le niveau réel de rémunération pouvait aller jusqu’au double de celui qui découlait de la grille théorique, il a exposé que la Cour des comptes, depuis trois ans, avait amorcé un travail d’éclaircissement dont les premiers résultats seraient disponibles à la fin de 1998 et qui permettraient de sortir d’une situation constitutive d’une particularité française. Il a cité, en contrepoint, l’exemple des Pays-Bas où il est possible d’avoir une connaissance exacte de ce qu’un fonctionnaire gagne à partir de son indice de rémunération. M. Pierre Joxe a également appelé l’attention de la Commission sur la parution du rapport préliminaire sur l’exécution de la loi de finances de l’année antérieure au moment de la tenue du débat d’orientation budgétaire de l’année suivante. Il a annoncé qu’une première analyse de l’exécution du budget de 1997 était disponible depuis peu avant la publication du rapport complet de la Cour en juillet prochain. Il a estimé que le contrôle accru de l’exécution de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale serait ainsi facilité. M. Pierre Joxe a enfin présenté les perspectives d’évolution des tâches de contrôle budgétaire au cours des années à venir. Il a évoqué les pressions croissantes résultant, à cet égard, du passage à la monnaie unique, prévoyant que la coordination des politiques monétaires provoquerait certainement un mouvement d’harmonisation des politiques fiscales. Il a indiqué que la Cour des comptes se préparait à la coordination croissante entre les institutions européennes, qui deviendra de plus en plus nécessaire. Il a souhaité que la commission des Finances ne déçoive pas l’attente des magistrats de la Cour des comptes, très fortement mobilisés, en s’abstenant de solliciter sa capacité d’expertise et de description rigoureuse des finances publiques. M. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, a souhaité dresser, plutôt qu’un exposé global des rapports de la Cour des comptes sur les budgets de 1995 et 1996, trois constats généraux : la traduction dans les comptes de l’État de l’amélioration relative de la situation budgétaire, la nécessité d’une transparence et d’une rigueur accrues dans la présentation des documents budgétaires et enfin, l’amélioration de l’information du Parlement sur l’exécution du budget de l’État. M. François Logerot a tout d’abord illustré le constat d’amélioration de la situation budgétaire, en rappelant la diminution constante sur trois ans du découvert qui est passé de 421 milliards de francs, en 1994, à 338 milliards de francs en 1995 et 299 milliards de francs en 1996, et en faisant état, pour le déficit du budget de 1997, d’une nouvelle diminution de l’ordre de 28 milliards de francs. Il a attribué ces résultats à la progression des recettes fiscales, au ralentissement de la charge de la dette lié à la diminution des taux d’intérêt, et à des améliorations occasionnelles, non renouvelables, du solde des opérations temporaires. Il a évoqué le ralentissement des dépenses de l’État hors charges de la dette, pour souligner que les efforts d’économie déjà consentis sur les dépenses de fonctionnement, certaines dépenses d’intervention et les dépenses d’investissement laissaient aux pouvoirs publics des marges de manœuvre plus étroites dans une dépense totale où la part des dépenses de personnel croissait. M. François Logerot a ensuite énuméré les améliorations réalisées en direction de la transparence des opérations budgétaires et les progrès restant à accomplir. Au titre des améliorations, il a cité le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales, qui distingue la part des impôts de l’État et celle des impôts locaux, la solution apportée par le projet de loi de règlement de 1995 au problème posé par l’écart de 18 milliards de francs constaté entre les comptes de l’État et ceux de la Poste, en raison du traitement des avoirs des titulaires de comptes chèques postaux. Il a ensuite énuméré certains domaines où des progrès devraient être faits pour que les comptes de l’État reflètent davantage la réalité des opérations, voire respectent la légalité. A ce titre, M. François Logerot a évoqué les prélèvements sur recettes, qui diminuent optiquement les masses budgétaires, en regrettant qu’ils ne répondent pas toujours aux règles posées par l’ordonnance organique sur les lois de finances et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel Il a également cité les dépenses de fonctionnement et de rémunérations accessoires des administrations financières non retracées dans les documents budgétaires, indiquant que certaines dépenses de fonctionnement matériel étaient actuellement réintégrées, comme le prévoit l’article 110 de la loi de finances pour 1996, mais que les dépenses de rémunérations persistaient à ne pas l’être, pas plus que les opérations extrabudgétaires relatives aux rémunérations accessoires de certains personnels des ministères de l’Équipement et de l’Agriculture. Le Président de la première chambre a ensuite dénoncé la pratique persistante des reports de charges sur exercices ultérieurs, qu’illustrent la réduction progressive de la subvention aux Charbonnages de France, source d’un endettement artificiel, et l’insuffisance des dotations à l’établissement de défaisance du Crédit lyonnais, qui a coûté à l’État 700 millions de francs de pénalités annuelles. Il a rappelé que ces reports provoquaient une réduction artificielle du déficit constaté. Il a également contesté la qualification inexacte de certaines dépenses, comme les remboursements annuels de la CADES à l’État, qui sont intégralement pris en compte, capital et intérêts confondus, dans les opérations budgétaires, alors que seules les dépenses d’intérêt sont de nature budgétaire, le remboursement du capital ayant le caractère d’opération de trésorerie. Il a enfin critiqué le financement, sous couvert de dotations en capital censées accroître les fonds propres des bénéficiaires, des dépenses courantes des entreprises publiques et des établissements de défaisance. Il a expliqué que de telles pratiques étaient encouragées par les critères prévus par le traité de Maastricht, qui écartent les dotations en capital du calcul des déficits publics. M. François Logerot a enfin exposé les priorités que la Cour des comptes se donnait. A propos, tout d’abord, des dépenses de la fonction publique, il a noté la difficulté d’une appréciation réaliste de la situation en raison de la nature des opérations et de la matière première du contrôle, constituée par des dépenses largement automatisées, sans ordonnancement préalable, qui ne peuvent donc être appréhendées qu’au prix de longues et difficiles enquêtes sur pièces et sur place. Il a ensuite déclaré que la Cour des comptes s’était engagée à mieux contrôler les dépenses déconcentrées des services extérieurs de l’État, pour faire cesser ce qui apparaissait comme une relative inégalité de traitement avec les collectivités locales, soumises à un contrôle permanent par les Chambres régionales des comptes. Il a enfin souligné que la Cour des comptes s’attachait à mieux identifier les circuits de financement d’origine communautaire, en rappelant que les subventions européennes pour les opérations de l’État relevaient de son contrôle, tandis que celles concernant les collectivités locales ressortaient de la compétence des chambres régionales des comptes. Le Président de la première chambre a conclu son propos en invitant les membres de la Commission à se reporter, pour le suivi des travaux de la Cour, non seulement aux rapports d’exécution de la loi de finances mais aussi au rapport public, aux rapports particuliers et aux référés définitifs. Votre Rapporteur général s’est félicité de la rapidité avec laquelle la Cour des comptes avait apporté des réponses au questionnaire qu’il lui avait adressé, et présentait son rapport sur l’exécution des lois de finances. Il a souligné l’importance pour la Commission de disposer de ce dernier document pour 1997 avant le débat d’orientation budgétaire du mois de juin. Constatant que la réduction du déficit budgétaire s’effectuait à un rythme plus lent que sa dégradation antérieure, il s’est interrogé sur les marges de manœuvre qui demeuraient dans la politique budgétaire compte tenu de la rigidité des dépenses publiques. Il a, en second lieu, souhaité savoir si les résultats d’exécution des budgets de 1995, 1996 et 1997 étaient conformes à la volonté affichée par les gouvernements précédents de contenir les dépenses publiques. Mettant en question l’opportunité de faire porter l’effort de maîtrise des dépenses publiques sur les dépenses en capital utiles à l’investissement, il a demandé si des marges d’ajustement ne subsistaient pas plutôt sur les dépenses ordinaires. Votre Rapporteur général a demandé si la Cour des comptes avait, outre la réintégration progressive dans le budget de l’État des dépenses et des recettes indûment soustraites, d’autres propositions à faire pour améliorer la sincérité de la présentation du budget, pour mettre un terme aux pratiques comptables contestables, qu’elle dénonçait, et pour renforcer l’encadrement juridique de la pratique des reports de charges. Il s’est demandé si, compte tenu de leur importance, les mesures de régulation budgétaire étaient bien conformes aux règles posées par l’ordonnance organique relative aux lois de finances et s’il était exact qu’elles portaient plutôt sur les mesures nouvelles. Votre Rapporteur général s’est interrogé sur les causes de l’écart sensible constaté chaque année entre les prévisions des recettes de TVA et leur montant effectif et sur le rôle joué dans cet écart par les remboursements de TVA et par la fraude à la TVA intracommunautaire. Se référant à la circulaire du Premier ministre relative à la lutte contre la fraude au budget communautaire, il a souhaité savoir quelles interventions la Cour des comptes envisageait en la matière, notamment à propos de la mise en œuvre des fonds structurels. Il a enfin demandé au Premier président quels ministères faisaient l’objet des enquêtes actuelles de la Cour. En réponse, M. Pierre Joxe a indiqué que le programme de travail de la Cour des comptes était fixé en toute indépendance par lui–même sur proposition des présidents de chambre. S’agissant du choix des ministères contrôlés, il a observé que la périodicité des contrôles dépendait des masses budgétaires en jeu, des risques de dérive et des résultats des contrôles antérieurs ; le retour des contrôles n’était donc pas aussi systématique que pour les collectivités locales, qui sont chacune contrôlée tous les quatre ou cinq ans par les chambres régionales des comptes. Il a ajouté qu’il avait décidé de contrôler certains ministères qui, jusqu’à présent, ne l’étaient pas, tels que la Justice et la Défense et que cette décision avait notamment conduit à la révision de la gestion de la Direction générale de l’armement. Il a également déclaré que certains ministères jusque–là contrôlés avec tact, comme celui des Finances, l’étaient plus méthodiquement, d’ailleurs avec la collaboration des administrations concernées, conscientes des contraintes européennes. Il a rappelé, par ailleurs, qu’il existait, par définition, trois possibilités de dégager des marges de manoeuvre budgétaires : produire plus de recettes ; réduire les dépenses ; mieux gérer les fonds publics. Considérant que les deux premières ne pouvaient guère plus être mobilisées compte tenu du niveau des prélèvements obligatoires et de la rigidité de la dépense publique, il a appelé à une amélioration de la gestion publique et à un contrôle accru de la réalité de l’emploi des fonds aux fins décidées et de l’efficacité des dépenses, et observé que la plupart des parlements européens orientaient de plus en plus leurs activités en ce sens. M. François Logerot, répondant en premier lieu sur le problème de la rigidité de la dépense publique, a atténué le pessimisme du constat, en mettant en lumière l’infléchissement de l’augmentation de la charge de la dette, passée de 14 % en 1994 à 1,2 % en 1997, et de celle des dépenses nettes hors dette, passée de 2,6 % en 1994 à 0,9 % en 1997 ; il a cependant rappelé que seule la réduction de la dette et, plus techniquement, le passage des taux d’intérêt sous le taux de croissance du PIB en valeur, permettraient une réelle maîtrise des charges d’intérêts. Tout en reconnaissant la nécessité de laisser au Gouvernement une marge d’adaptation en cours de gestion, il a critiqué le recours massif à la régulation, parfois trois semaines seulement après le vote du budget, qui apparaissait comme une négation des votes du Parlement. Il a estimé que l’on pourrait concevoir d’autres instruments de régulation, qui seraient préalablement approuvés par le Parlement, en s’inspirant, par exemple, du fonds d’action conjoncturelle qui avait existé autrefois en matière d’investissements. M. Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, a tout d’abord souligné la prudence des réflexions de la Cour des comptes sur la notion de sincérité budgétaire, l’objectif n’étant pas d’engager des procès d’intention vis–à–vis des gouvernements. Il a indiqué que la Cour veillait principalement à relever les opérations qui affectaient la clarté des comptes et du solde budgétaire présentés et à préserver la permanence des règles comptables, afin de permettre les comparaisons entre les exercices successifs. À ce titre, il a souhaité que les changements de nomenclature budgétaire apparaissent plus clairement dans la présentation du projet de loi de finances de l’année, qui devrait comporter des comparaisons à structure constante lorsque ces changements sont importants. S’agissant de la distinction entre les opérations budgétaires (prises en compte pour la détermination du solde budgétaire) et les opérations de trésorerie (non prises en compte), il a déclaré que la question posée par le Rapporteur général de la commission des Finances avait permis à la Cour de constater l’imprécision des dispositions législatives en vigueur, laquelle autorisait des interprétations contestables ; il a ainsi rappelé que la Cour considérait que les pertes sur emprunts devaient être assimilées à des charges d’intérêts prises en compte dans les dépenses et le solde budgétaires, tandis qu’a contrario la fraction du versement annuel de la CADES (Caisse d’amortissement de la dette sociale) à l’État représentative du remboursement en capital de la dette sociale reprise par l’État ne devrait pas être tenue pour une recette budgétaire contribuant à améliorer le solde budgétaire. Il a également appelé à une clarification du régime des dotations en capital aux entreprises publiques, qui ne devraient plus couvrir des charges courantes, ajoutant que cette clarification s’inscrirait dans un mouvement général déjà engagé par nos partenaires européens qui visait à rapprocher les règles de la comptabilité budgétaire de celles de la comptabilité patrimoniale des entreprises. Il a enfin mentionné le problème de clarté posé par les prélèvements sur recettes. Il a pris comme exemple les dotations aux collectivités locales et a ainsi relevé la différence de traitement entre la dotation globale d’équipement, considérée comme une subvention dans le budget du ministère de l’intérieur, et la dotation globale de fonctionnement, assimilée à un prélèvement sur recettes. M. François Logerot a ensuite souligné que la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires reposaient sur les progrès effectués dans l’établissement d’une véritable comptabilité patrimoniale. Il a néanmoins rappelé que les particularités irréductibles de la comptabilité publique, comme l’autorisation budgétaire annuelle, restaient peu compatibles avec les concepts usuels de provisionnement et d’amortissement. Il a ensuite mis l’accent sur la nécessité d’une information précise sur les engagements “ hors bilan ” de l’État, les qualifiant de charges certaines au montant incertain. Il a ainsi cité le montant des pensions versées dans un avenir proche aux fonctionnaires et les engagements pris par l’État par l’intermédiaire des structures de defaisance, soulignant à ce sujet que personne à l’heure actuelle ne pouvait évaluer précisément les coûts de l’opération de defaisance du Crédit lyonnais. Répondant votre Rapporteur général, M. Bernard Cieutat a tout d’abord précisé que la Cour portait une grande attention à la résorption des retards de paiement aux fournisseurs de marchés publics, et qu’une amélioration sensible avait été constatée dans les ministères de la Recherche et de la Défense. Il a indiqué que le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité en droits constatés permettrait d’accroître la transparence des comptes. M. François Logerot a confirmé l’existence, en 1996, d’un écart négatif de 12 milliards de francs entre le montant des recettes effectives perçues au titre de la TVA par rapport aux prévisions. Il l’a expliqué par la désorganisation causée par les mouvements sociaux de la fin de l’année 1995, par l’introduction d’un nouveau logiciel de remboursement aux entreprises, par les difficultés dues à la hausse du taux normal de TVA intervenue en cours d’année, qui a rendu plus complexe les opérations de remboursement, et par un meilleur rendement des contrôles fiscaux. Il a précisé que les recettes de l’année 1997 excéderaient de 6 milliards de francs le montant prévu. Concernant les fraudes à la TVA intracommunautaire, il a estimé que la Cour, faute de moyens de détection, avait de grandes difficultés à évaluer son niveau, mais qu’il était sans doute inférieur au chiffre de 40 milliards de francs annuels récemment avancé par une organisation syndicale. Il a rappelé que la lutte contre la fraude était subordonnée à une meilleure coordination entre les administrations fiscales nationales. Tout en approuvant les critiques de M. François Logerot sur la comptabilisation des engagements de l’État envers les entreprises publiques et les structures de défaisance, M. Philippe Auberger a indiqué qu’il avait lui–même relevé en son temps l’incohérence consistant à ne pas distinguer dans la loi de finances les remboursements en capital et les remboursements d’intérêts. Il a estimé que la non-prise en compte des dotations en capital dans le budget portait à 30 milliards de francs l’écart entre le déficit annoncé et le déficit réel, ajoutant que la France était à la merci d’une remise en cause de ses conventions comptables par la Commission européenne et Eurostat. Rappelant que la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 avait exigé pour la loi de finances suivante la réintégration dans le budget général des fonds de concours dont bénéficie le ministère des Finances, il a demandé quelles suites seraient données à cette décision dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a par ailleurs réclamé que soit annexé au projet de loi de finances un document comptable qui retrace en exécution la réalisation du pacte de stabilité entre l’État et les collectivités locales. Il s’est ensuite interrogé sur le respect par la fonction publique des règles de spécialité budgétaire, en évoquant la situation des fonctionnaires d’État mis à la disposition des entreprises publiques, des autres administrations, des associations, voire des cabinets ministériels. Enfin, il a souhaité que soient communiquées des informations plus précises sur les dépenses publiques liées à l’évaluation et à la mise sur le marché d’entreprises privatisées. Dénonçant l’intensité des contrôles s’exerçant sur les collectivités locales, qui contraste avec la tranquillité laissée jusqu’à présent aux services extérieurs de l’État, M. Alain Rodet a félicité, en conséquence, la Cour de sa volonté d’exercer une surveillance plus grande sur ces services, avant de se demander si, pour que les effectifs de magistrats répondent à l’accroissement correspondant de la charge de travail, il n’estimait pas nécessaire de rappeler les nombreux magistrats de la Cour mis à la disposition d’autres organismes publics. Relevant que dans le dernier rapport du Conseil national des impôts, le Premier Président de la Cour des comptes avait estimé qu’une assiette de la taxe professionnelle fondée sur la TVA pourrait être incompatible avec les règlements communautaires, M. Edmond Hervé lui a demandé quelles voies de réforme de la fiscalité locale il suggérait en conséquence. M. Alain Barrau a souhaité savoir si la Cour disposait d’évaluations de l’efficacité des aides publiques accordées aux entreprises en matière de création d’emplois ou d’investissements à l’étranger, notamment en Europe de l’Est. Il a aussi souhaité connaître la position de la Cour sur la réforme des fonds structurels européens et il s’est demandé si l’établissement d’une relation directe entre les institutions communautaires et les échelons décentralisés de chaque pays membre était envisageable. En réponse aux différents intervenants, M. François Logerot a tout d’abord confirmé l’interprétation donnée par M. Philippe Auberger sur l’analyse de la Cour relative aux dotations en capital des entreprises publiques tout en précisant que chaque opération devait être examinée au cas par cas et qu’il était, en conséquence, difficile de se prononcer sur un chiffre global. Il a ajouté qu’Eurostat n’avait pas soulevé d’objection de principe quant aux modalités de comptabilisation dans les agrégats publics des financements accordés aux structures de cantonnement et que, selon une information transmise oralement par le Directeur du budget, il aurait avalisé l’absence d’imputation dans le besoin de financement public de la dotation accordée à Réseau ferré de France. M. Logerot a indiqué que la rebudgétisation des fonds de concours ne lui paraissait pas poser de problème juridique ou technique mais soulevait plutôt une difficulté liée à l’affichage de ce type de ressource extrabudgétaire. Il a rappelé que les informations correspondantes figuraient déjà dans des annexes à la loi de finances, comme les montants des fonds rattachés au ministère des Finances soit 10 milliards de francs par an environ, dont 6 milliards de francs affectés aux rémunérations de ses fonctionnaires. S’agissant des mises à disposition de fonctionnaires, M. Logerot a confirmé que la grille d’analyse des emplois publics utilisée par la Cour intégrait la catégorie de la mise à disposition pour apprécier la divergence entre les emplois réels et les emplois budgétaires de l’État. Il a déclaré qu’au ministère de l’Éducation nationale, ces mises à disposition représentaient des effectifs importants, mais relativement connus, dans la mesure où elles s’effectuaient dans le cadre de conventions, ce qui n’était pas le cas de nombreux autres ministères. M. Pierre Joxe a remarqué que si la charge de travail de la Cour des comptes augmentait, il n’en allait pas de même de ses effectifs, ce qui la contraignait à un effort accru de productivité. Il a précisé que son objectif était moins d’augmenter le nombre des magistrats financiers que celui de leurs assistants, en provenance du ministère de l’Économie et des Finances ou de certaines administrations techniques, dont il souhaitait porter le nombre, de 50 actuellement, à 100. Il a ajouté que les magistrats financiers en disponibilité n’étaient pas rémunérés par la Cour des comptes, et ne faisaient qu’exercer un droit reconnu par le statut général de la Fonction publique, mais que son intention était bien de réduire le nombre des mises à disposition, notamment dans les cabinets ministériels, ce qui devrait mettre fin à l’existence de certains emplois officieux et contraindre l’État à créer des emplois budgétaires officiels. Il s’est engagé à transmettre à la Commission les travaux du Conseil des impôts consacrés à la réforme de la taxe professionnelle et il a jugé que le processus d’harmonisation de la fiscalité européenne serait plus difficile en matière de fiscalité locale en raison des traditions institutionnelles variant d’un pays à l’autre, entre centralisation et fédéralisme. Il a ainsi estimé particulièrement difficile d’identifier et de comparer les dépenses des collectivités territoriales des différents États membres, en prenant l’exemple de la dépense d’éducation en France et en Allemagne. Après avoir rappelé les travaux déjà consacrés par la Cour au sujet des aides à l’emploi, il a fait part des difficultés éprouvées à évaluer les prises de participation de l’État. Au sujet des fonds structurels européens, il a estimé que leur gestion s’apparentait plus à de la sous-traitance qu’à de la décentralisation, ce qui posait un sérieux problème de contrôle et il s’est demandé si les institutions européennes ne finiraient pas par exercer un rôle de tutelle des différentes administrations nationales, en citant l’exemple d’une lettre comminatoire adressée par un fonctionnaire de la Commission de Bruxelles à l’État français et en rappelant que la France subirait cette année des pénalités d’un montant de 700 millions de francs pour infraction à la réglementation communautaire. Il a évoqué les difficultés à évaluer de manière fiable les charges de la Fonction publique et il a mis l’accent sur la progression importante du coût des retraites de fonctionnaires d’ici à 2010, en s’interrogeant sur les conséquences de telles charges hors bilan en matière économique et sociale. M. Bernard Cieutat a indiqué qu’en raison de la grande hétérogénéité des différents concours de l’État aux collectivités territoriales, il était difficile pour la Cour d’établir un tableau consolidé de ces financements mais il a jugé que le Gouvernement pouvait publier un compte global des différents concours consentis au titre des exercices précédents au moment du dépôt de la loi de finances initiale. M. Philippe Auberger a remarqué qu’à la fin de la période triennale du pacte de stabilité sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales, la Cour des comptes pourrait établir un tableau des concours effectivement consentis par l’État à ces dernières en reprenant la nomenclature de la loi de finances. Abordant la question des frais de privatisation, M. Bernard Cieutat a observé que le rapport de la Cour consacré au règlement du budget de 1996 évoquait ce sujet, mais il a reconnu que leur consolidation pouvait être imparfaite en raison de leur grande diversité comme les frais de communication, de banques-conseil ou d’audits financiers. M. François Logerot a fait part de l’étonnement de la Cour devant le coût élevé de certains honoraires et frais d’audit occasionnés par quelques opérations de privatisation ou encore comptabilisés dans les charges du Consortium de réalisation et il a reconnu que la contraction de certaines dépenses, résultant de la présentation d’un solde net, était contraire à la règle de l’universalité budgétaire. II.- EXAMEN DES ARTICLES Article premier Résultats généraux de l’exécution des lois de finances pour 1995. Le présent article récapitule les résultats définitifs d’exécution de la loi de finances initiale et des lois de finances rectificatives pour 1995. Les opérations à caractère définitif du budget général et des comptes d’affectation spéciale font apparaître un excédent de charges de 301,91 milliards de francs, au lieu de 259,21 milliards de francs en loi de finances initiale. Les opérations à caractère temporaire dégagent un découvert de 16,95 milliards de francs, alors que la prévision initiale portait sur 15,89 milliards de francs. Hors opérations avec le FMI, le découvert temporaire s’élève à 20,77 milliards de francs. Le découvert global du budget de l’Etat s’établit donc ainsi : – solde général d’exécution : - 318,85 milliards de francs ; – solde d’exécution hors opérations avec le Fonds monétaire international, qui conditionne le découvert à financer en trésorerie : - 322,68 milliards de francs ; – solde d’exécution hors opérations avec le FMI et le fonds de stabilisation des changes (FSC), qui ne fait pas l’objet de prévision en loi de finances : - 322,95 milliards de francs, au lieu de - 275,11 milliards de francs prévus initialement. Cet écart de 47,84 milliards de francs est à rapprocher des 47 milliards de francs de recettes de privatisations soustraités du budget général par la loi de finances rectificative du 4 août 1995. En effet, l’article 5 de cette loi de finances rectificative a supprimé l’affectation des recettes de cessions d’actifs, évaluées à 47 milliards de francs par la loi de finances initiale pour 1995, au profit du budget général. Le total des recettes prévues pour 1995 était réévalué à la baisse (40 milliards de francs) et l’affectation de celles-ci était substantiellement modifiée. Les 14,5 premiers milliards de francs de recettes devaient être affectés prioritairement au compte n° 902-24, consacré aux dotations en capital, les 25,5 milliards de francs suivants devant alimenter le compte n° 902-27 nouvellement créé et contribuer au désendettement de l’Etat. Au total, les recettes constatées en 1995 ont été sensiblement inférieures aux prévisions (21,1 milliards de francs). Elles ont été réparties à hauteur de 14,5 milliards de francs en faveur des dotations en capital et de 6,6 milliards de francs pour le désendettement de l’Etat. Le découvert s’établit à 4,21 % du PIB au lieu de 4,05 % en 1994. * * * La Commission a adopté l’article premier sans modification. * * * Article 2 Recettes du budget général. Le présent article fixe, pour 1995, le montant définitif des recettes brutes du budget général à 1.514,95 milliards de francs, en augmentation de 1,82 % par rapport à 1994. Après déduction des dégrèvements et remboursements, ces recettes s’établissent à 1.292,76 milliards de francs, soit une augmentation de moins de 16 milliards de francs et 1,23 %, alors que le PIB en valeur s’est accru de 4,3 %. * * * La Commission a adopté l’article 2 sans modification. Article 3 Dépenses ordinaires civiles du budget général. Le présent article arrête à 1.537,31 milliards de francs, pour 1995, le montant définitif des dépenses ordinaires civiles brutes du budget général, en progression de 4,8 %, soit 71 milliards de francs, par rapport à 1994. La ventilation des dépenses par titre montre qu’en 1995, l’évolution globale des dépenses ordinaires civiles est conditionnée par la croissance de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes, plutôt que par celle des dépenses de fonctionnement et d’intervention : – titre I : Dette publique et dépenses en atténuation de recettes : + 42,46 milliards de francs, soit + 9,9 %, au lieu de - 0,6 % en 1994 et + 0,8 % en 1993 ; – titre II : Pouvoirs publics : + 0,13 milliard de francs, soit + 3,6 %, au lieu de +1,2 % en 1994 ; – titre III : Moyens des services : + 19,84 milliards de francs, soit + 3,4 %, après + 3,9 % en 1994, + 5,2 % en 1993 et + 6,3 % en 1992 ; – titre IV : Interventions publiques : + 8,59 milliards de francs, soit + 1,9 %, après + 5,1 % en 1994, + 5,7% en 1993 et + 6,3% en 1992. Les dépenses ordinaires civiles nettes des dégrèvements et remboursements s’établissent à 1.315,13 milliards de francs, en augmentation de 4,7 %, après 4,3% en 1994 et 6,4 % en 1993. Les ouvertures complémentaires de crédits demandées au titre du présent article s’élèvent à plus de 16,01 milliards de francs, soit 1,04 % des dépenses, contre 0,8 % en 1994. Il n’y a pas, en 1995, d’ouverture de crédits au titre des remboursements et dégrèvements, mais une ouverture de 6,5 milliards de francs pour les primes d’épargne populaire. Les annulations de crédits non consommés atteignent 12,95 milliards de francs, soit 0,84 % des dépenses effectives correspondantes. Cette proportion est moins élevée qu’en 1994 (1,22 %) et 1993 (1,56 %). Au total, les crédits consacrés aux dépenses ordinaires civiles sont augmentés de 3.056 millions de francs, soit 0,19 % des dépenses effectives. * * * La Commission a adopté l’article 3 sans modification. * * * Article 4 Dépenses civiles en capital du budget général. Il est proposé d’arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital pour 1995 à 101,66 milliards de francs, en diminution de 3,22 milliards de francs, soit 3,07 %, par rapport à 1994. Cette évolution résulte d’une baisse, tant des investissements réalisés par l’Etat (- 591 millions de francs, soit - 2,32 %, après - 9,6 % en 1994), que des subventions d’investissement (- 2.635 millions de francs, soit - 3,31 %, après - 2,6 % en 1994). Comme chaque année, en raison de la masse des reports, les dépenses constatées sont supérieures aux crédits initiaux (86,1 milliards de francs), mais très en deçà des crédits ouverts, qui s’établissaient à 126,9 milliards de francs. Le taux de consommation des crédits ouverts s’est donc limité à 80,1 %, soit un taux très voisin de celui constaté en 1994 (81,7 %) et 1993 (83 %). Les ouvertures et les annulations marginales demandées résultent de dépassements ou annulations de centimes, car la comptabilité publique est tenue en centimes, alors que les crédits sont arrêtés en francs. * * * La Commission a adopté l’article 4 sans modification. Article 5 Dépenses ordinaires militaires du budget général. Selon cet article, le montant définitif des dépenses ordinaires du titre III du budget de la Défense (moyens des armes et services) serait fixé à 105,2 milliards de francs, soit une augmentation de 1,4 %, inférieure à celles constatées en 1994 (+ 3,3 %) et 1993 (+ 4,6 %). On notera que les dépenses effectives sont très proches du total net des crédits ouverts (108 milliards de francs), mais très en deçà des crédits initiaux, soit 148,5 milliards de francs. Comme l’année précédente, les ouvertures de crédits (14,2 millions de francs) et les annulations (1.294 millions de francs) demandées sont relativement modestes, mais de montants contrastés, car le budget de la Défense est soumis à de très fortes contraintes de maîtrise de ses coûts. Les annulations correspondent d’ailleurs, à hauteur de 478 millions de francs, à des crédits de rémunérations et, pour 325 millions de francs, à des charges sociales. * * * La Commission a adopté l’article 5 sans modification. * * * Article 6 Dépenses militaires en capital du budget général. Le présent article propose d’arrêter à 74,72 milliards de francs le montant effectif des dépenses militaires d’équipement et de subventions d’investissement, soit un montant nettement inférieur à celui de 1994, 88,47 milliards de francs (- 15,5 %). Même si, sur moyenne période, l’évolution annuelle de ces dépenses est très fluctuante, au gré des conditions de financement prévues par les lois de programmation, il apparaît que la diminution des dépenses en capital des services militaires a été exceptionnellement forte en 1995. Les demandes d’ajustement portent sur des centimes. * * * La Commission a adopté l’article 6 sans modification. * * * Article 7 Résultats du budget général de 1995. Le présent article propose d’arrêter l’excédent des dépenses figurant aux articles 3 à 6 sur les recettes retracées à l’article 2 à 304 milliards de francs, contre 275,53 milliards de francs en 1994. La prévision initiale tablait sur un déficit limité à 259,38 milliards de francs. A l’inverse de l’évolution constatée en 1994, la progression des recettes (+ 66,4 milliards de francs) a été inférieure à celle des dépenses (+ 111,02 milliards de francs) de la loi de finances initiale à la loi de règlement. * * * La Commission a adopté l’article 7 sans modification. * * * Article 8 Résultats des budgets annexes. Le présent article propose d’arrêter à 100,49 milliards de francs les dépenses et les recettes des budgets annexes en 1995, soit une progression de 3,7 % par rapport à 1994 (96,88 milliards de francs). Cette évolution est très largement imputable aux budgets annexes de l’Aviation civile et des Prestations sociales agricoles, qui représentent la quasi totalité des opérations définitives, dont près de 91 % au titre du seul BAPSA. La progression enregistrée en 1995 est d’autant plus importante qu’en 1994, la clôture du budget annexe de l’Imprimerie nationale avait conduit à un fort montant d’annulations de crédits. Elle résulte de l’augmentation des recettes et dépenses du budget annexe de l’Aviation civile (+ 12 %) et de celui des Prestations agricoles (+ 3,1 %). S’agissant de ce dernier, on notera que les dépenses ont été inférieures de 0,5 % aux montants initialement prévus, les annulations de crédits ayant atteint 1,4 milliard de francs. * * * La Commission a adopté l’article 8 sans modification. * * * Article 9 Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1996. · Le paragraphe I du présent article a pour objet d’arrêter les résultats des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1996. Il totalise, pour chaque catégorie de compte spécial, les recettes et dépenses de l’année 1995, tout en mentionnant les ouvertures et annulations de crédits demandées dans le présent projet. En 1995, les opérations des comptes spéciaux du Trésor ont représenté 1.797,69 milliards de francs en dépenses et 1.780,74 milliards de francs en recettes. La comparaison avec les exercices précédents n’a guère de signification à un tel niveau d’agrégation. En effet, les recettes s’étaient élevées à 574,67 milliards de francs en 1994, tandis que les dépenses atteignaient 602,03 milliards de francs. La très importante progression des recettes et des dépenses sur l’exercice 1995 s’explique par l’ampleur des difficultés de trésorerie de l’ACOSS. Les avances de l’Etat destinées à cette dernière et retracées au sein du compte d’avances n° 903-58 “ Avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics ” se sont élevées au total à 1.396,1 milliards de francs. Ce phénomène explique que les ouvertures de crédits demandées atteignent 1.420,45 milliards de francs, dont 1.418,76 milliards de francs au titre du seul compte n° 903-58, qui ne fait pas l’objet d’évaluations de recettes, dépenses et charge nette en loi de finances initiale. Les annulations de crédits non consommés représentent 21,47 milliards de francs, soit un montant sensiblement plus élevé que les années précédentes (1,5 milliard de francs en 1994 et 0,5 milliard de francs en 1993). Ces annulations sont principalement concentrées sur les comptes d’affectation spéciale, à hauteur de 20,65 milliards de francs, dont respectivement 0,14 milliard de francs sur le compte n° 902-24 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public aux dotations en capital et avances d’actionnaires aux entreprises publiques ” et 20,07 milliards de francs sur le compte n° 902-27 “ Compte d’affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l’Etat ”. Ces annulations sont essentiellement la conséquence de la surévaluation des recettes de privatisation destinées aux comptes d’affectation spéciale, estimées à 40 milliards de francs dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995 et qui se sont finalement élevées à 21,1 milliards de francs. · Le paragraphe II de l’article a pour objet d’arrêter les soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux, regroupés par catégorie de compte, pour l’exercice 1995. Les soldes cumulés des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1996 seraient arrêtés à 280,64 milliards de francs pour les soldes débiteurs (contre 267,47 milliards de francs en 1994) et à 25,82 milliards de francs pour les soldes créditeurs (25,78 milliards de francs en 1994). Comme l’indique le tableau ci-après, la tendance à la dégradation des soldes d’exécution des comptes spéciaux du Trésor se poursuit.
 · Le paragraphe III du présent article prévoit le report de ces soldes à la gestion suivante, conformément à l’article 24 de l’ordonnance organique, à deux exceptions près, figurant aux paragraphes II et III de l’article 16 ci-après : – le report traditionnel du solde du compte de pertes et bénéfices de changes, débiteur de 197,89 millions de francs en 1995 ; – les remises de dettes dans le cadre de l’aide aux pays en voie de développement, pour un montant de 1.005,47 millions de francs. Cinq dispositifs de remises de dettes contribuent à ce montant et sont étudiés dans le commentaire de l’article 16 du présent projet. * * * La Commission a adopté l’article 9 sans modification. * * * Article 10 Pertes et profits sur emprunts et engagements de l’Etat. L’article 35 de l’ordonnance organique relative aux lois de finances prévoit que le projet annuel de loi de règlement établit le compte de résultats de l’exercice, qui comprend le déficit ou l’excédent du budget général, les profits et pertes des comptes spéciaux du Trésor et les profits et pertes éventuels des opérations de trésorerie. Le présent article est relatif, au sein de ce troisième volet, aux opérations relatives à la dette publique (emprunts émis et engagements contractés par l’Etat), tandis que l’article 9, paragraphe III ci-dessus porte sur les pertes résultant de divers dispositifs d’abandon de créances (29). En 1995, 15,22 milliards de francs de pertes totales ont été enregistrées au titre des opérations de trésorerie, contre 156,55 milliards de francs en 1994. Comme l’indique le tableau ci-dessous, leur montant est très variable d’une année sur l’autre.
L’ampleur des pertes ainsi constatées en 1995 est donc limitée au regard du montant exceptionnel de 1994, qui résultait, pour l’essentiel, de la reprise de la dette de l’ACOSS (110 milliards de francs) et du remboursement des créances de TVA (18,98 milliards de francs). La ligne des annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor a été abondée à hauteur de 10,63 milliards de francs, dont 7,37 milliards de francs au seul titre du remboursement des créances de TVA à la suite de la suppression de la règle dite du “ décalage d’un mois ” par le premier collectif de juin 1993. L’origine des autres remboursements mis à la charge du Trésor résulte de la reprise, par l’Etat, de dettes de certains organismes, selon la ventilation suivante : – 1,26 milliard de francs pour le Fonds d’intervention sidérurgique (FIS) ; – 1,2 milliard de francs pour le Fonds spécial des grands travaux ; – 800 millions de francs pour la Société de développement des véhicules automobiles (SODEVA), filiale de Renault. Les autres pertes sur emprunts et engagements s’élèvent à 9,15 milliards de francs, alors que 5,46 milliards de francs de recettes sont constatées à ce même titre. Le solde des bénéfices de change (1.408,7 milliards de francs) et des pertes de change (721,2 millions de francs) est positif à hauteur de 687,5 millions de francs. S’agissant des charges financières résultant des dotations aux amortissements, les 894,69 millions de francs inscrits à ce poste sont répartis en : – 877,93 millions de francs pour les dotations aux amortissements des primes d’émission des obligations ; – 16,76 millions de francs pour les dotations aux amortissements des suppléments résultant des indexations. Le solde net des pertes de trésorerie est transporté au compte permanent des découverts du Trésor. * * * La Commission a adopté l’article 10 sans modification * * * Article 11 Pertes en trésorerie sur devises. Le présent article a pour objet d’apurer les pertes sur devises détenues par les ambassades de France en Irak, au Rwanda et en Georgie. Conformément à l’article 35 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, il est proposé de transporter aux découverts du Trésor la somme de 9.486,6 francs. Cette dernière correspond aux 4,22 francs et au 9.467,25 francs de billets démonétisés détenus par les régies des ambassades à Bagdad et Kigali, ainsi qu’aux 15,13 francs de petites coupures de coupons géorgiens non échangeables détenus par la régie de l’ambassade à Tbilissi. * * * La Commission a adopté l’article 11 sans modification. * * * Article 12 Remise de dettes consentie au Vietnam. Le présent article a pour objet d’apurer un solde de prêt du Trésor accordé à l’ancienne République du Vietnam (ex-Vietnam du Sud) dans le cadre d’un protocole du 24 mars 1960. Inscrite au compte n° 903-07 “ Prêts du trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ”, cette dette atteint un montant en capital de 28,43 millions de francs, pour un prêt d’un montant initial de 60 millions de francs. Les intérêts, y compris les intérêts de retard, s’élèvent, quant à eux, à 50,62 millions de francs. En décembre 1993, un accord bilatéral de consolidation de dettes a été conclu dans le cadre du “ Club de Paris ” entre la France et la République socialiste du Vietnam. En vertu de cet accord, la République socialiste du Vietnam s’est engagée à honorer l’ensemble de la dette du Vietnam du Sud toujours due. Pour sa part, la France accordait un refinancement des prêts gouvernementaux de la Caisse française de développement par voie budgétaire, par l’intermédiaire de la Banque de France, tandis que les crédits commerciaux de la COFACE faisaient l’objet d’un rééchelonnement. En revanche, le solde du prêt accordé en 1960 a fait l’objet d’une remise de dette. Le présent article tire donc les conséquences de cet accord en proposant que soit transporté en augmentation des découverts du Trésor le principal non remboursé du prêt, représentant 28,43 millions de francs. * * * La Commission a adopté l’article 12 sans modification. * * * Article 13 Abandon de créances détenues à l’encontre de l’ex-ORTF. Le présent article a pour objet d’autoriser l’abandon d’une créance de 75 millions de francs détenue par l’Etat à l’encontre de l’ex-ORTF. Cette somme résulte de deux avances de trésorerie accordées le 14 septembre 1974 à l’Office de Radiodiffusion Télévision Française. A la suite du démantèlement de l’ORTF, l’article 15 de la loi de finances rectificative pour 1978 (n° 78-1240) a autorisé qu’il soit procédé à la consolidation de l’avance sous forme d’un prêt imputable au compte spécial n° 903-15 “ Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor ”. Conformément à ce texte, la dette correspondant au prêt devait faire l’objet d’une répartition entre les établissements publics et les sociétés nationales issues de l’ORTF. La consolidation par transformation en prêt n’a été opérée qu’en 1984 pour prendre effet au 1er janvier 1985. La durée du prêt était fixée à 10 ans avec un taux d’intérêt annuel de 8,75%, ainsi que le détaille le tableau d’amortissement ci-après.
Aucun versement n’a cependant été effectué, les sociétés et établissements publics concernés contestant que le remboursement d’une dette contractée par l’ex-ORTF puisse leur échoir. La diversification du “ paysage audiovisuel ” s’étant largement poursuivie, une répartition de la dette entre les différents “ héritiers ” de l’ORTF apparaît des plus délicates. Comme l’indique l’exposé des motifs, le Gouvernement n’a pas jugé possible de retenir une solution proposée par la Cour des comptes pour résoudre ce problème. En effet, l’utilisation d’une partie des crédits provenant de la redevance audiovisuelle ne serait pas équitable, dans la mesure où certaines sociétés ne bénéficiant pas de la redevance sont concernées par la dette, alors qu’inversement seraient pénalisées des sociétés créées plus de dix ans après que cette dette ait été contractée. Il est, en conséquence, proposé d’abandonner la créance détenue à l’encontre de l’ex-ORTF pour un montant total de 75 millions de francs correspondant à la somme en capital inscrite sur le compte n° 903-15. L’abandon de créance ne comprend que le principal du prêt, conformément à l’article 29 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que seul “ le montant de l’amortissement en capital des prêts de l’Etat est pris en recettes au compte de prêts intéressé ”, les intérêts correspondant aux prêts en question étant versés en recettes du budget général. Cet abandon de créance se traduit par un transport en augmentation des découverts du Trésor pour un montant équivalent, mentionné au paragraphe IV de l’article 16 du présent projet. * * * La Commission a adopté l’article 13 sans modification. * * * Article 14 Reconnaissance d’utilité publique des dépenses comprises Le présent article a pour objet de reconnaître l’utilité publique de dépenses relevant de trois gestions de fait. L’une d’elle porte sur des montants exceptionnellement élevés, plus de 60 millions de francs de dépenses au total, et s’inscrit dans le cadre d’une affaire très médiatisée : celle du “ Carrefour du développement ”. Il convient donc au préalable de rappeler le cadre juridique et la signification de l’intervention du Parlement. A.- LE SENS DU VOTE DEMANDÉ AU PARLEMENT Le principe est le suivant : il est demandé à l’autorité budgétaire d’adopter a posteriori un budget propre à la gestion de fait, celle-ci ayant été accomplie hors budget. L’article 60-XI de la loi du 23 février 1963, qui régit la matière, dispose que toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle ou pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public, doit, sans préjudice de poursuites devant la juridiction pénale, rendre compte, au juge des comptes, de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés. Il en va de même : – des personnes qui reçoivent ou manient, directement ou indirectement, des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public ; – des personnes qui, n’étant pas comptables publics, procèdent à des opérations que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur. En outre, les tiers peuvent engager leur responsabilité dans une gestion de fait sans détenir ou recevoir les fonds. Ils peuvent alors être déclarés solidairement comptables de fait. La Cour des comptes, saisie d’une gestion de fait, prend d’abord un arrêt provisoire par lequel sont notifiées aux comptables de fait les charges retenues contre eux, puis, après leurs observations éventuelles, un arrêt définitif sur le fond. La Cour peut, au vu des pièces justificatives, les déclarer quitte, en décharge ou en débet, l’arrêt de débet étant exécutoire. En ce cas, la Cour “ alloue ” le montant des dépenses concernées, puis arrête provisoirement la ligne de compte. L’usage veut ensuite que le juge des comptes fasse figurer dans l’arrêt définitif une injonction aux comptables de fait de produire une décision du Parlement statuant sur l’utilité publique des opérations en cause. En pratique, le Gouvernement décide de l’opportunité d’une régularisation, qui donne lieu à l’insertion d’un article dans un projet de loi de règlement. Il est d’ailleurs advenu qu’il ne propose au Parlement qu’une reconnaissance partielle. La reconnaissance d’utilité publique, il convient de le souligner, n’est que la condition préalable de la régularisation comptable, qui est du ressort exclusif de la Cour des comptes. Ce qui est demandé au Parlement, c’est l’autorisation formelle d’encaisser les recettes et d’effectuer les dépenses de la gestion de fait. Après quoi, celle-ci, pourvue rétroactivement d’un fondement juridique équivalent à un budget propre, pourra être régularisée. A quelles conditions le Parlement peut-il reconnaître l’utilité publique des opérations ? Comme l’indique l’ouvrage de référence (30), l’autorité budgétaire doit donner son approbation si les services exécutés dans le cadre de la gestion de fait ont été “ d’une nature telle que l’on puisse raisonnablement estimer ” qu’ils “ eussent été réalisés, tout au moins pour partie, dans un avenir n’échappant pas aux prévisions humaines, par les soins de l’administration publique intéressée ”. La décision “ constitue virtuellement une acceptation pour le présent de charges qui, peut-être, auraient pu incomber à l’avenir ”. B.- LES TROIS GESTIONS DE FAIT CONCERNÉES 1.- SOFREMER Le Service technique central des ports maritimes et des voies navigables (STCPMVN) et la Société française d’études et de réalisations maritimes, portuaires et navales (SOFREMER) avaient, par une convention de janvier 1985, décidé la mise en commun de moyens, en vue d’études portuaires et d’actions de formation. Un bilan financier annuel devait permettre de constater les charges encourues par chaque partie, en vue du remboursement du solde. Or les opérations comptables du STCPMVN, qui est un service de l’Etat, ne peuvent être exécutées que par un comptable public. La Cour des comptes a considéré que les prestations fournies par le service à la SOFREMER auraient dû donner lieu, de la part de cette dernière, au versement d’honoraires, et que cette rémunération constituait une recette de l’Etat, recouvrée en l’absence de comptable public. Après un arrêt provisoire le 15 avril 1992, la gestion de fait a été rendue définitive le 12 juillet 1995. La ligne de compte a été fixée provisoirement à 942.735 F. en recette dont le paiement par SOFREMER aurait dû être effectué auprès d’un comptable public, et à 834.652,37 F. en dépense. Un montant de 20.326,34 F. de dépense a été rejeté par la Cour, faute de fondement juridique. Le reversement de l’excédent de recettes, fixé à 108.082,63 F., dans la caisse du receveur général des finances a été constaté. Quant à la décision du Parlement sur l’utilité publique des dépenses, demandée par la Cour, elle paraît devoir être favorable. Les opérations financées dans le cadre de la gestion de fait relèvent bien des missions du ministère des transports. 2.- Consulat général de France à Oran La Cour des comptes a constaté que trois mandats émis en 1989 en vue de travaux dans les cimetières français de l’Oranais avaient en réalité servi à constituer un fonds de roulement dans l’attente de futurs crédits, et avaient été dépensés, non seulement en travaux dans les cimetières, mais aussi en divers achats pour le consulat général de France à Oran et pour la résidence du consul. Des arrêts du 6 juillet 1992, des 5 janvier et 13 décembre 1994 ont déclaré comptables de fait l’ancien consul général et l’ancien consul général adjoint. Ils ont en outre été soumis au paiement d’amendes, respectivement de 2.000 F. et de 1.000 F. Il est demandé au Parlement, dans le présent article, de reconnaître l’utilité publique d’un total de 142.167,73 F. de dépenses. · S’agissant du premier mandat en date du 2 janvier 1989, la ligne de compte provisoire est la suivante : la recette est admise pour 149.453,70 dinars et la dépense allouée pour 124.349,70 dinars, soit 111.914,73 F. au taux de chancellerie en vigueur. L’excédent des recettes, 25.104 dinars, a été reversé au Trésor public. Après enquête du ministère des affaires étrangères, le Gouvernement propose au Parlement de ne reconnaître l’utilité publique que d’une partie des dépenses, soit 89.712,73 F. Le surplus, soit 22.202 F., a été exclu en raison d’un “ objectif totalement étranger à l’action de l’administration ”, selon les termes de l’exposé des motifs, ou d’un taux de change plus favorable que le taux de chancellerie. Il restera à la charge personnelle des gestionnaires de fait. · En ce qui concerne les deux mandats du 23 octobre 1989, la recette a été admise pour 67.250 dinars et la dépense allouée pour la même somme, soit 52.455 F. au taux en vigueur à la date des mandats. La reconnaissance d’utilité publique est demandée pour l’intégralité de ces dépenses, qui ont bien été destinées à l’entretien des cimetières. Ainsi, l’octroi de la reconnaissance d’utilité publique aux dépenses visées dans l’article est justifié. 3.- Association “ Carrefour du développement ” a) Le dossier Nombreuses sont les associations périphériques de l’administration dont les activités débouchent sur une déclaration de gestion de fait. Mais le dossier de l’association “ Carrefour du développement ” devait connaître un retentissement particulier. L’association a été créée le 30 juin 1983 et a fonctionné jusqu’au 6 mai 1986, avec un double objet : l’édition et la diffusion de la revue “ Actuel développement ” destinée aux coopérants, la sensibilisation de l’opinion sur les questions de développement. Ses ressources provenaient de subventions du ministère de la coopération. Elle n’était pas pourvue d’un comptable public. Or, il est apparu que des opérations étaient étrangères à l’objet de l’association et que la justification comptable de dépenses réellement engagées dans l’intérêt public n’était pas toujours apportée. b) Les décisions de la Cour des comptes La Cour des comptes a prononcé sur cette affaire des arrêts provisoires les 16 octobre 1986, 11 juillet 1990, 7 décembre 1995, un arrêt définitif le 30 septembre 1992, puis un arrêt provisoire les 24 septembre et 2 octobre 1996. Elle a déclaré comptables de fait des deniers de l’Etat l’association, conjointement et solidairement avec le ministre de la coopération, M. Christian Nucci, son chef de cabinet, trésorier de l’association, M. Yves Chalier, et le chef du bureau de l’ordonnancement du ministère. · La Cour a d’abord rejeté une somme de 27.847.781,20 F. de dépenses selon elle non justifiées, et en conséquence regardées comme ayant été distraites à des fins étrangères à l’objet de l’association et aux missions confiées par le ministère de la coopération. Cette somme reste à la charge des gestionnaires de fait, et en particulier du trésorier, tireur des chèques. · La ligne de compte de la gestion de fait a ensuite été fixée à titre provisoire. En ce qui concerne les opérations dites “ appropriées ” par le ministre de la coopération, la recette est admise pour 51.648.786,83 F., la dépense allouée pour 31.185.517,94 F., et l’excédent de recettes fixé à 20.463.268,89 F. S’agissant des opérations “ appropriées ” par le chef de cabinet et le chef du bureau de l’ordonnancement, la recette est admise pour 30.890.718,21 F., la dépense allouée pour 29.461.258,42 F, l’excédent de recettes étant fixé à 1.429.459,79 F. Le ministre, son chef de cabinet, le chef du bureau de l’ordonnancement ont reçu injonction, non seulement de produire une reconnaissance parlementaire d’utilité publique des dépenses, mais aussi de prouver, dans un délai de deux mois à compter de la notification du dernier arrêt, la preuve du reversement au Trésor “ de l’excédent resté entre leurs mains ”, soit environ 20,5 millions de francs pour M. Christian Nucci, et 1,4 million de francs pour M. Yves Chalier. Or, selon les informations dont dispose le Rapporteur général, ces sommes ont été dépensées à l’époque des faits et les intéressés sont à l’heure actuelle insolvables. · Enfin, la Cour a rendu le 25 septembre 1996 un arrêt définitif condamnant l’ancien ministre de la coopération à une amende de 600.000 francs, son ancien chef de cabinet à 500.000 francs et l’ancien chef de bureau à 10.000 francs. Selon les informations recueillies, ces amendes ont été mises en recouvrement (31). c) Des dispositions de portée finalement limitée · Le III du présent article ne porte que sur la part des opérations qui n’a pas été rejetée par la Cour, c’est-à-dire les dépenses que celle-ci a considérées comme n’étant pas a priori étrangères à l’objet de l’association. Il paraît donc légitime de considérer que ces dépenses relevaient de la mission du ministère de la coopération. Le Rapporteur général estime que leur utilité publique peut être reconnue. Cette décision serait conforme à la jurisprudence constante du Parlement, sur les affaires de cette nature. C’est ainsi que, dans le cadre de la loi de règlement pour 1993, l’Assemblée nationale, suivant en cela sa Commission des finances, a voté la reconnaissance d’utilité publique de dépenses financées de 1973 à 1984 par une association “ Media et vie sociale ”, prenant en charge des dépenses de rémunération et de fonctionnement des cabinets des ministres successifs de la jeunesse et des sports. * * * M. Philippe Auberger a demandé si des poursuites devant la Cour de discipline budgétaire envers les personnes impliquées dans ces gestions de fait étaient envisagées. Il a considéré que certains agissements ainsi mis à jour constituaient de véritables détournements de fonds publics et qu’une action judiciaire devait être envisagée, afin que le Parlement ne statue pas chaque année sur des faits similaires sans qu’aucun effet ne soit perceptible. Il a souhaité que, lors du débat en séance publique, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie s’engage à diligenter les poursuites nécessaires. Votre Rapporteur général a indiqué que les procédures déjà engagées suivaient leur cours et a précisé que les amendes prononcées, parfois très lourdes, étaient en cours de recouvrement. Le Président Augustin Bonrepaux a répondu à M. Philippe Auberger qu’il aurait tout loisir d’interroger le ministre en séance publique et que, pour sa part, il souhaitait qu’un engagement fort soit manifesté par ce dernier. * * * La Commission a adopté l’article 14 sans modification. * * * Article 15 Apurement du compte 427.9 “ Ecart d’intégration des dépôts CCP de l’ex-budget annexe des PTT ”. Le présent article, qui ne figurait pas dans le projet de loi de règlement définitif du budget de 1995 (n° 3245) déposé sous la précédente législature, a pour objet d’apurer une distorsion comptable remontant à la clôture du budget annexe des PTT par l’article 65 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990). Dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances pour 1994, la Cour des comptes avait, en effet, relevé une importante anomalie au compte 427 “ Compte au Trésor de la Poste ”. Ce dernier retrace la situation des comptes chèques postaux que l’établissement est tenu de déposer au Trésor. Or, un écart de 18,16 milliards de francs peut être constaté entre le montant crédité sur ce compte (qui correspond aux sommes effectivement en caisse) et le montant inscrit au bilan de la Poste (qui correspond aux avoirs des titulaires de comptes chèques postaux). Cette différence résulte de l’ouverture d’un sous-compte 427.9 “ Ecart d’intégration des dépôts des CCP de l’ex-budget annexe des PTT ” débité du montant précité. Ainsi, le montant des avoirs des titulaires des CCP, inscrit au bilan de la Poste, était supérieur au montant inscrit sur le compte 427. Selon la Cour, ces 18,16 milliards de francs d’écart “ ont pour origine les pertes cumulées de la Poste sous le régime du budget annexe : en l’absence d’une gestion distincte des flux de trésorerie, des prélèvements sur les avoirs des CCP ont été opérés pour ce montant, pour couvrir les besoins de financement courants de l’exploitation ” (32). Le présent article a pour objet de remédier à cette situation en procédant au transport de l’“écart d’intégration ” en augmentation des découverts du Trésor. De la sorte, l’équilibre sera rétabli entre le bilan de La Poste et le compte de cet établissement au Trésor. * * * La Commission a adopté l’article 15 sans modification. * * * Article 16 Transport aux découverts du Trésor. En application du dernier alinéa de l’article 35 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le dernier article de la loi de règlement récapitule le compte de résultat de l’année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor, au sein de la comptabilité patrimoniale de l'Etat. a) Le paragraphe I agrège les sommes suivantes à transporter en augmentation des découverts du Trésor : – l’excédent net des dépenses sur les recettes du budget général, de 304.001,73 millions de francs, inscrit à l’article 7, qui constitue le solde des recettes arrêtées à l’article 2 et des dépenses arrêtées aux articles 3 à 6 du présent projet ; – les pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat, dont le solde négatif atteint 15.219,23 millions de francs selon les développements de l’article 10 du présent projet ; – les pertes en trésorerie sur devises décrites à l’article 11 ; – l’apurement du compte “ écart d’intégration des dépôts CCP de l’ex-budget annexe des PTT ” prévu par l’article 15. L’ensemble représente 337.379,81 millions de francs. b) Le paragraphe II porte sur les sommes transportées en atténuation des découverts du Trésor, soit 197,89 millions de francs au titre du compte d’opération monétaire n° 906-01 “ Pertes et bénéfices de change ” soldé chaque année (article 9, paragraphe III). c) Le paragraphe III porte sur le montant du capital afférent à des dettes remises aux pays en voie de développement pour un total de 1.005,47 millions de francs, montant visé à l’article 9, paragraphe III. Le rapport de la Cour des comptes et l’annexe VII au présent projet précisent l’effet des cinq dispositifs concernés. · Un montant de 5,54 millions de francs est inscrit au titre des remises au principal de prêts inscrits à des comptes spéciaux du Trésor dans le cadre de l’application de la résolution 165 S9 du conseil du commerce et du développement de la CNUCED, dont l’application a été initialement prévue par l’article 16 de la loi de règlement pour 1978. L’inscription est relative à la part en capital des annuités de prêts consentis par la Caisse centrale de développement économique sur ses fonds propres ou pour le compte de l'Etat, ainsi que des prêts consentis par le Crédit national pour le compte du Trésor. La remise au principal s’élève pour l’exercice 1995 à 5,54 millions de francs, dont 0,24 million de francs au titre du compte n° 903-05 “ Prêts du FDES ” et 5,3 millions de francs sur le compte n° 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ”. Au principal s’ajoute une remise de 1,86 million de francs d’intérêts. La Cour des comptes indique que le montant cumulé des remises de dettes opérées depuis 1980 s’élève ainsi à 632,15 millions de francs en capital et 226 millions de francs en intérêts. · Au titre de l’application du dispositif dit “ de Toronto ”, prévu pour la première fois par l’article 40 de la loi de finances pour 1988, ce sont 370,38 millions de francs qui sont annulés après examen par le “ Club de Paris ”. Cet allégement de dettes comprend : – un montant en capital de 272,51 millions de francs bénéficiant à l’Egypte au compte de prêts n° 903-07 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement ” gérés par le Crédit national ; – un montant de 97,86 millions de francs au compte de prêts n° 903-17 “ Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ”. L’allégement en intérêts, non pris en compte dans le transport aux découverts du Trésor, s’élève à 129,69 millions de francs. · Le dispositif de remises de dettes dit “ de Dakar 1 ” a été initialement prévu pour alléger la totalité des créances d’aide au développement détenues par la France sur les trente cinq Etats les plus pauvres et les plus endettés d’Afrique subsaharienne (article 125-I de la loi de finances pour 1990), puis étendu aux “ pays les moins avancés ” (PMA) non africains (article 68-I de la loi de finances rectificative pour 1990). Les remises de dettes accordées au titre de ce dispositif s’élèvent à 182,39 millions de francs au principal en 1995 (dont 96,64 millions de francs pour le compte n° 903-07 et 85,75 millions de francs pour le compte n° 903-17). Les intérêts correspondants annulés atteignent 122,82 millions de francs. · Les remises de dettes accordées dans le cadre des accords de “ Dakar 2 ” (article 51 de la loi de finances rectificative pour 1994) en faveur des pays membres de l’Union économique et monétaire ouest africaine, des pays membres de la banque des Etats de l’Afrique centrale et de la République fédérale islamique des Comores s’élèvent à 289,18 millions de francs en capital. Elles résultent pour l’essentiel d’une remise de 240,28 millions de francs consentie à la Côte d’Ivoire. · Les remises consenties dans le cadre d’opérations de conversion de dettes représentent 157,96 millions de francs. Elles ont été autorisées par l’article 95 de la loi de finances rectificative pour 1992, qui a prévu l’annulation totale ou partielle des dettes du Cameroun, du Congo, de la Côte d’Ivoire et du Gabon, à la suite de la XVIIème conférence des chefs d’Etat de France et d’Afrique à Libreville. d) Le paragraphe IV du présent article prévoit le transport aux découverts du Trésor de 28,43 millions de francs de remises de dettes consenties au Vietnam (article 12 du présent projet) et de 75 millions de francs au titre de l’abandon de créances détenues par l'Etat à l’encontre de l’ex-ORTF (article 13 du présent projet). e) Le paragraphe V tend, à hauteur de 1,52 million de francs, à la régularisation d’une écriture transportée à tort aux découverts du Trésor au titre de la remise de dettes consentie à la Compagnie de chemin de fer franco-éthiopien par l’article 12 de la loi de règlement du budget de 1993. f) Au total, par l’application du présent article, les découverts du Trésor seraient accrus de 338,29 milliards de francs, dont 304 milliards de francs résultant du budget général, contre 421,84 milliards de francs en 1994 (dont 275,52 milliards de francs au titre du budget général). Le compte permanent des découverts du Trésor (33) peut être complété par le résultat de 1994 qui n’y a pas encore été inscrit. Il se présente dès lors de la manière suivante au 31 décembre 1995.
Au total, les découverts du Trésor, égaux à 2.589,24 milliards de francs au 31 décembre 1994, seraient portés à 2.927,53 milliards de francs. * * * La Commission a adopté l’article 16 sans modification. * * * La Commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 sans modification. TABLEAU COMPARATIF ___
ANNEXE RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS N.B. - La Commission des finances, saisie sous la précédente législature du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 (n° 3245), avait commencé ses travaux, avec l’envoi d’un questionnaire à la Cour des comptes par le Rapporteur général, M. Philippe Auberger, le 3 décembre 1996. On trouvera ci-après les réponses à ce questionnaire, transmises par la Cour le 16 avril 1997 et dont M. Philippe Auberger a bien voulu autoriser la publication dans le cadre du présent rapport. (Place réservée à la lettre du Président de la Cour des comptes que l’on trouvera dans le dossier législatif - bureau 65-35) QUESTION N° 4 (questionnaire relatif au projet de loi de règlement définitif du budget de 1994) LES DÉPENSES EXTRABUDGÉTAIRES Dans sa monographie consacrée au budget des Services financiers, la Cour évoque, pour la première fois, les dépenses extrabudgétaires du budget des Services financiers, en précisant que de telles dépenses existent également pour “ certains autres budgets (équipement, agriculture...) ” dont elle ne fournit pas une liste exhaustive. La Cour conclut ce bref passage de son rapport en indiquant simplement que ces “ ressources exceptionnelles assurent aux Services financiers des possibilités supplémentaires non négligeables (et) leur permettent de disposer de dotations indépendantes, entre autres, de la régulation budgétaire ”. A. - La Cour est-elle en mesure de préciser : a) La liste des budgets qui bénéficient de ressources extrabudgétaires et le montant de ces ressources ; b) Son appréciation sur la compatibilité de ces pratiques avec les règles budgétaires en vigueur, et notamment avec l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances et avec le règlement général de la comptabilité publique, en indiquant le cas échéant si ces mêmes pratiques, ou certaines d’entre elles, lui paraissent relever de la gestion de fait et justifier une saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière ? B. - S’agissant plus particulièrement du budget des Services financiers, la Cour peut-elle compléter les informations contenues dans son rapport et préciser : a) La liste, le montant (sur les trois derniers exercices connus) et la nature des ressources extrabudgétaires ; b) Pour chacun des comptes sur lesquels sont enregistrées les dépenses constituant la contrepartie de ces ressources, la liste des dépenses, leur montant (sur les trois derniers exercices connus) et leur nature ; c) La nature et l’origine des “ deniers privés non réglementés ” alimentant le compte 451 “ Fonds particuliers ” ; d) L’évolution sur les trois derniers exercices connus, des dépenses effectives du budget des Services financiers, y compris les dépenses extrabudgétaires, en matière de rémunérations (indemnités comprises) et de moyens de fonctionnement ? La Cour peut-elle enfin indiquer à quelles dates et sous quelles formes elle a, le cas échéant, attiré l’attention du ministre chargé du Budget sur le caractère très particulier de ce mode de gestion ? C. - La Cour peut-elle fournir les mêmes informations que celles demandées au B ci-dessus, à propos : a) - du budget de l’Equipement ; b) - du budget de l’Agriculture ? RÉPONSE A. - GÉNÉRALITÉS Ainsi que l'a indiqué la Cour dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, plusieurs ministères recueillent des ressources extrabudgétaires qui leur permettent de payer diverses dépenses de rémunération et de fonctionnement. Les départements ministériels qui bénéficient de ressources extrabudgétaires connues de la Cour sont le ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'environnement, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et le ministère de l'économie et des finances. La Cour, qui avait entrepris une étude sur les dotations extrabudgétaires de ces ministères en fera parvenir, le moment venu, le résultat au Parlement. Historiquement, ces pratiques et chacun des comptes concernés ont souvent des origines bien antérieures à l'ordonnance de 1959. Ainsi, l'activité du compte 451 (fonds particuliers) a été reconnue par l'arrêté du baron Louis du 7 novembre 1814, et réaffirmée dans une loi du 19 avril 1926. Le compte 466-17 (frais de service des comptables du Trésor) est réputé issu de pratiques plus anciennes encore et régi seulement par des textes internes à l'administration, notamment une circulaire de la comptabilité publique du 22 juin 1934. En ce qui concerne la gestion comptable, les mouvements de ces fonds sont décrits globalement dans la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor et leurs soldes apparaissent dans les comptes de gestion. Sur le fond, et malgré l'existence de textes de nature diverse, l'utilisation de ces comptes est souvent dérogatoire à l'ordonnance du 2 janvier 1959 et au décret du 29 décembre 1962. B. - BUDGET DES SERVICES FINANCIERS S’agissant des Services financiers, le premier examen effectué en liaison avec les services administratifs a permis de repérer les comptes sur lesquels s’imputent d’une part des ressources d’autre part des dépenses extra-budgétaires, et, en général, de connaître le montant brut de celles-ci. a) Liste, montant et nature des ressources Les comptes ou sous-comptes qui sont partiellement ou en totalité alimentés par des ressources extrabudgétaires sont les suivants : 451, 466-17 (171 et 176), 466-21, 466-223 et 224, 466-226, et 466-24. Mis à part le compte 451 examiné plus loin, les ressources brutes imputées sur ces comptes ont été les suivantes :
1. - Le compte 466-17 "Frais de services des comptables du Trésor" La création de ce compte remonte, sous ce libellé, à une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934 qui formalisait des pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service. Au sein du compte 466-17, sont concernés seulement les sous-comptes 466-171 "Frais de services des comptables du Trésor" et le compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie". Ils sont alimentés à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Les ressources ainsi comptabilisées depuis 1992 s'analysent comme suit :
S’agissant du sous compte 466-171, on constate qu’il est d’abord alimenté par des crédits budgétaires de fonctionnement courant, mandatés par le préfet dans chaque département à partir du chapitre 34-98 du budget de l’Etat. Les crédits budgétaires ont représenté 68,5 % des recettes du compte (hors opérations d'ordre) en 1994. Le sous-compte 466-171 comptabilise ensuite diverses recettes provenant de services rendus, prévues par arrêtés ministériels ou par conventions, dans le cadre notamment : - d'activités de prestations de services rendus par le Trésor public à des organismes publics, pour un montant de 50 MF. Il s'agit notamment de la réalisation de paye à façon sur conventions avec divers organismes, notamment des établissements publics nationaux ; de la tenue des comptes d'organismes publics : (OP HLM, associations de remembrement ou autres associations syndicales du secteur public local) ; d'autres contributions pour services rendus : prélèvement pour frais d'administration, de vente et de perception des produits de l'ONF, paiement des pensions de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les usines... - de redevances pour services rendus à des administrations d'Etat pour un montant de 12 MF : remboursements reçus notamment dans le cadre de la gestion interdirectionnelle d'hôtels des finances. - de recettes correspondant à un prélèvement sur les produits liés à la collecte de l'épargne, pour un montant de 251 MF. Sur ce montant, 33 MF proviennent des remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et sont inscrits à ce titre au budget des charges communes. Le solde, soit 218 MF, est lié à l'activité de collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations. - de recettes liées à l'activité "fonds particuliers" des trésoriers payeurs généraux, pour un montant de 85,4 MF (gestion des comptes titres et surtout des cartes bancaires). Les recettes non budgétaires ont représenté 31,5 % des recettes du compte (hors opérations d'ordre) en 1994. En ce qui concerne le sous-compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie", les ressources proviennent de frais de perception de divers produits perçus au profit du budget du territoire. Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente (compte 466-1712) par le compte de l'ACCT. 2. - Compte 466-21 "Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émission de correspondants nationaux" Le mécanisme actuel résulte d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961. Ce compte enregistre le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor. Les ressources du compte s'établissent comme suit :
3. - Sous-comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre" Sur ce compte, est retracée une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes sont recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers. Cette recette fait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde est porté en recette du compte 466-223 (compte départemental - le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations sont fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947. Des documents remis au rapporteur spécial du budget des services financiers ont précisé qu’en 1995, sur une recette totale de 151 MF, 88 MF ont été versés au budget général, compte 901-530. Les ressources du compte effectivement perçues par la DGI de 1992 à 1995 s'établissent donc comme suit :
4 - Sous-compte 466-226 "Hypothèques" Les recettes de ce compte sont constituées d'une partie des "salaires" perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à une loi du 30 avril 1921. Une partie de cette recette est reversées au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI). Une deuxième fraction est affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde est porté en recettes du compte 466-226. Est également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992). Les ressources du compte s'établissent comme suit :
5. - Compte 466-24 "Masse des douanes" L'origine de la “ Masse des douanes ” remonte à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servent à financer des logements pour les agents des douanes. Elle est actuellement régie par un arrêté de 1980. Les recettes de ce compte proviennent : - des redevances d'occupation des logements de la Masse, et des redevances diverses (en contrepartie de l'usage de mobilier, d'antennes T.V. collectives, etc.) ; - de la "première mise de masse" (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ; - d'une partie du fonds de concours alimenté par le "Revenu du travail supplémentaire" (R.T.S.) ; - du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ; - du revenu du bonus général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908. Enfin, le compte 466-24 est crédité d'une subvention annuelle sur le chapitre 33-61 "Versements au fonds commun de la Masse des douanes" Les ressources du compte s'établissent comme suit :
b) Liste, montant et nature des dépenses 1. - Le compte 466-17 "Frais de services des comptables du Trésor" Le sous-compte 466-171 sert essentiellement à financer des dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor.
S'agissant du sous-compte 466-176 "Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie", les dépenses se sont élevées à :
2. - Compte 466-21 "Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émission de correspondants nationaux" Les commissions enregistrées à ce compte sont intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspond aux recettes qui n'ont pas encore fait l'objet d'une répartition.
3. - Sous-comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre" Ces sous-comptes contribuent essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI (à hauteur de 96 %). Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoit en effet qu'il peut être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové. Les dépenses se sont élevées à :
4. - Sous-compte 466-226 "Hypothèques" Les ressources de ce sous-compte sont affectées au financement de deux indemnités : - la prime d'intéressement, d'un montant de 14,97 MF en 1994, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ; - l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence (RSU) d'un montant de 58,23 MF en 1994, servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques. Le solde non utilisé est reversé chaque année au budget général de l’Etat.
5. - Compte 466-24 "Masse des douanes" Les fonds de la Masse des douanes sont utilisés pour acheter, rénover ou louer des logements pour les agents des services extérieurs des douanes. Les dépenses ont été les suivantes :
c) Nature et origine des fonds alimentant le compte 451 "Fonds particuliers" Le compte 451 retrace les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôts de fonds de particuliers, à vue et à terme, qui sont tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs généraux, dans des conditions fixées par la direction de la comptabilité publique. Le dépôt de fonds de particuliers auprès des comptables du Trésor résulte notamment de l'application de la loi du 19 avril 1926, modifiée par la loi du 25 juin 1928. Le compte enregistre principalement en crédit les dépôts opérés par les particuliers et en débit les retraits et les paiements qu'ils effectuent. Les montants des mouvements effectués sur ce compte se sont élevés à :
La balance d'entrée de 1994 était de 24 092,68 MF et la balance de sortie était de 23 887,46 MF. Le compte 451 comptabilise des ressources à caractère indemnitaire liées à l'activité de collecte de fonds exercée par les comptables du Trésor pour le compte de la Caisse des dépôts et consignations. La direction de la comptabilité publique a longtemps considéré que ces fonds, de nature privée et reçus par les trésoriers-payeurs généraux sous leur propre responsabilité, ne relevaient pas du contrôle de la Cour des comptes. La Cour ne partageait pas cette analyse. Après le vote de l’article 110 de la loi de finances pour 1996 qui a décidé la réintégration des dépenses extrabudgétaires dans le budget de l’Etat, elle a obtenu en 1996 que le ministère apporte certains éclaircissements sur le fonctionnement du compte et notamment sur les rémunérations versées. Un contrôle précis sera entrepris en 1998, afin de vérifier les conditions d’application de l’article 110. d) Evolution des dépenses effectives du budget des services financiers en matière de rémunération et moyens de fonctionnement Le tableau suivant, établi par les services financiers pour répondre à une demande de la Cour, retrace pour 1994, outre les dépenses budgétaires, les dépenses extrabudgétaires de rémunération et de fonctionnement dont la Cour a pu avoir connaissance, c'est à dire les dépenses issues des comptes 466-17, 466-21, 466-223 et 466-224. La Masse des douanes est exclue de ce tableau en raison des caractéristiques particulières de ses dépenses, qui ne sont ni des dépenses de rémunération ni des dépenses de fonctionnement.
* * * Pour 1994, les dotations extrabudgétaires correspondent ainsi à 0,6 % des dépenses totales de personnel et à 3 % des dépenses de fonctionnement totales du ministère. Il faut cependant signaler que certaines catégories de dépenses non budgétaires de nature indemnitaire qui ne transitent pas par les comptes mentionnés ci-dessus et dont le montant n'est pas connu de la Cour ne sont pas comprises dans les analyses précédentes. Parmi ces dépenses, on peut citer : - la part des "salaires" encaissés par les conservateurs des hypothèques qui est conservée par ceux-ci pour leur rémunération avant affectation des fonds au compte 466-226 ; - la part des rémunérations à caractère indemnitaire versées aux comptables du Trésor à partir du compte 451, qui ne transitent ni par le compte 466-17 "Frais de service" ni par le compte 466-21 "Remises et commissions sur emprunts" ; ces rémunérations sont versées au titre de l'ensemble des activités d'épargne des services extérieurs du Trésor, aussi bien au titre de l'activité de préposé de la Caisse des dépôts que dans le cadre de la gestion des fonds particuliers ; ces dépenses représentent une grande partie des rémunérations indemnitaires des comptables du Trésor (34) ; - des rémunérations au titre de conseil aux collectivités locales (environ 140 MF) ; - les indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés (environ 30 MF). Quelques dépenses de fonctionnement d’un montant marginal sont également assurées directement à partir du compte 451. QUESTION N° 5 (questionnaire relatif au projet de loi de règlement définitif du budget de 1994) LES DÉPENSES INDEMNITAIRES DES SERVICES FINANCIERS Dans la monographie qu’elle consacre au budget des Services financiers, la Cour des comptes fournit quelques données succinctes sur les primes et indemnités versées depuis 1991. Dans sa réponse à la question n° 6 de la Commission des finances de l’Assemblée nationale sur le projet de loi portant réglement définitif du budget de 1991 (doc. AN n° 349, 16 juin 1993, pages 224 et suivantes), la Cour rappelait que le chapitre 31-92 “ Indemnités pour travaux extraordinaires ” et le chapitre 31-94 “ Indemnités et allocations diverses ” qui ont fait l’objet d’une globalisation en 1990, ne sauraient être considérés séparément pour apprécier l’évolution des dépenses par service ou direction. Faisant remarquer qu’il serait difficile, en raison de cette globalisation, de remonter au-delà de 1990, la Cour indiquait qu’ “ une étude complémentaire sera entreprise par la Cour en liaison avec le ministère du Budget ”. Pour chacun des chapitres 31-92 et 31-94, la Cour peut-elle retracer l’évolution par service ou par direction des dépenses indemnitaires de 1990 à 1994 en précisant la nature des crédits et lorsqu’il s’agit de fonds de concours ou des crédits classés par la Cour dans la catégorie “ autres rattachements ”, leur origine ? La Cour peut-elle commenter l’évolution de ces dépenses et faire apparaître le taux moyen des indemnités par rapport aux rémunérations principales par service ou par direction ? La Cour peut-elle enfin fournir les mêmes éléments d’information pour les chapitres 31-91 “ Juridictions financières - Rémunérations principales ” et 31-93 “ Juridictions financières - Indemnités et allocations diverses ” ? RÉPONSE Les tableaux joints reprennent, pour chaque année de 1990 à 1995, le montant des dépenses indemnitaires financées à partir de crédits budgétaires et non budgétaires, pour chaque direction ou service, et leur part par rapport aux rémunérations principales. a) Les crédits non budgétaires dont bénéficient les services financiers pour alimenter les régimes indemnitaires des agents sont les suivants : - les crédits d'article 5 de la loi du 17 août 1948, et d'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 ; - une part des ressources extrabudgétaires des comptes 466-17, 466-21, 466-223, et 466-226, dont le détail est précisé dans la question 4. D’autres ressources non budgétaires ne transitent pas par les comptes b) Le montant de 29,4 MF (en 1995) attribué au Conseil d'Etat est le résultat d'une décision ancienne (1989) du ministre des finances destinée à équilibrer le régime des indemnités de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat. Il s'agit d'une indemnité particulière, versée chaque année à partir du chapitre 31-92 des services financiers, au titre d'une dotation d'article 6 (fonds de concours). Cette procédure étant dérogatoire aux règles de la comptabilité publique, la Cour estime nécessaire de mettre fin à ce transfert budgétaire par une imputation directe dans le budget du ministère de la justice. c) En ce qui concerne les juridictions financières, les tableaux joints reprennent année par année les chiffres de rémunérations et d'indemnités. Il convient de préciser qu'outre les chapitres 31-91 et 31-93 propres aux juridictions financières, le chapitre 31-90 (rémunérations principales de l’administration centrale) abonde également leurs dotations.
QUESTION N° 1 LES REPORTS DE CHARGES A la page 333 de son rapport annexé au projet de loi portant réglement définitif du budget de 1995, la Cour estime que “ le total des dépenses auxquelles les services de l’Etat n’ont pas fait face en 1995, notamment par manque ou indisponibilité de crédits, peut être évalué à 28,5 milliards de francs ”. La Cour peut-elle fournir un tableau retraçant par ministère la répartition de ces 28,5 milliards de francs et rappelant les reports de charges constatés au titre des deux exercices précédents ? Les reports de charges présentant un caractère hétérogène, la Cour peut-elle, en distinguant les dépenses civiles des dépenses militaires, exposer de façon détaillée la méthodologie utilisée pour identifier et mesurer les différentes catégories de reports de charges ? S’agissant plus précisément des dépenses militaires, la Cour indique (page 327, rapport précité) qu’ “ au cours de la procédure contradictoire de mise au point de ce rapport, la direction du Budget a fait connaître que selon elle, au ministère de la Défense, la notion même de report de charges, ainsi d’ailleurs que celles d’autorisations de programme, avaient perdu toute pertinence ”. La Cour peut-elle préciser les raisons qui la conduisent à estimer infondée cette analyse ? RÉPONSE La Cour a procédé, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1995, à un recensement, plus exhaustif que celui qu'elle avait pu faire les années précédentes, des reports de charges sur l'exercice 1996. La répartition par ministère de ces reports, évalués à 28,5 milliards, ainsi que leur montant estimé pour les deux exercices précédents sont retracés dans le tableau suivant.
En limitant l'évaluation à l'exercice 1995, pour lequel l'examen des reports de charges a été plus complet, on constate que le ministère de la défense rassemble à lui seul 42% du total des reports de charges sur 1996. Comme le souligne le Rapporteur général de la Commission, ces reports de charges présentent un caractère hétérogène : outre leur rattachement aux budgets civils ou aux budgets militaires, ils peuvent correspondre soit à des dettes de l'Etat envers des fournisseurs publics ou privés, dettes que la situation des crédits en fin d'année n'a pas permis d'honorer, soit à des opérations découlant d'obligations législatives ou réglementaires qui n'ont pas pu, pour la même raison, être réalisées. 1. - Pour les budgets civils, plusieurs méthodologies ont été employées par la Cour pour évaluer les reports de charges sur l'exercice 1996, selon qu'il s'est agi de dépenses de fonctionnement, d'intervention, d'investissement ou encore d'opérations sur les comptes d'affectation spéciale. 1.1. Pour les dépenses de fonctionnement, les reports de charges représentent essentiellement des dettes auprès des fournisseurs publics. Afin d'en appréhender le montant, la Cour a lancé une enquête auprès d'entreprises ou organismes publics fournissant des prestations aux administrations de l’Etat. Cette procédure a été mise en oeuvre en février 1996 auprès des entreprises suivantes : Air France, Air Inter, la Documentation française, l'Imprimerie nationale, France Télécom, La Poste, la S.N.C.F., la R.A.T.P., l'U.G.A.P., Electricité de France et Gaz de France. Tous ces organismes ont fourni les décomptes des créances qu'ils détiennent sur l'Etat et qui apparaissent dans leur comptabilité, après prise en compte des règlements intervenus durant la période complémentaire. Les réponses, reprises dans le tableau de la page 331 du rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1995, montrent que ces créances sont concentrées à 93% sur France Télécom (2,6 milliards), E.D.F. et G.D.F. (2,6 milliards) et la S.N.C.F. (1,3 milliard). Les administrations concernées ont parfois émis des réserves sur les montants annoncés, la comptabilisation ne s'effectuant pas toujours de la même façon pour les créances des entreprises et les arriérés des administrations, en raison notamment du décalage inévitable entre l'ordonnancement de la dépense et son paiement. Mais, à titre d'exemple, sur 1,2 milliard de dettes envers France Télécom pour le ministère de l'intérieur au 31 décembre 1995, ce dernier en reconnaît 1,1 milliard. 1.2. Pour les dépenses d'intervention, la Cour a recensé 4,2 milliards de reports de charges, dont 1,4 milliard pour le budget des affaires sociales et de la santé et 2,8 milliards pour le budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (cf. pages 324, 325 et 329 du rapport, ainsi que page 258 de la partie du rapport relative aux relations financières entre l'Etat et le régime général de sécurité sociale). La méthodologie consiste ici à analyser les obligations financières découlant pour l'Etat de textes législatifs ou réglementaires et à les comparer aux opérations réalisées durant l'année examinée : ainsi, pour les objecteurs de conscience, l'évolution des dotations ne progresse pas autant que le justifierait l'augmentation de leur nombre. De 4 779 en 1992, où le report de charges était de 65 millions, leur effectif est passé de 7 225 à 8 473 entre 1994 et 1995, et le report de charges de 229 à 350 millions. Faute d'un abondement des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1996, l'insuffisance des crédits devrait dépasser 520 millions à la fin de cette année. L'aide médicale d'Etat (chapitre 46-23) connaît les mêmes difficultés : l'insuffisance des crédits a triplé entre 1992 (199 millions) et 1995 (596 millions), sans qu'aucune mesure nouvelle ne soit intervenue entre temps. A ce rythme, le montant des reports pourrait atteindre celui des crédits alloués pour cette aide - 690 millions - dès 1996. Pour les exonérations de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle, le report de charges est évalué à 2,6 milliards en comparant les versements effectués par l'Etat au régime général de sécurité sociale pour compenser ces exonérations et la liquidation de ces dernières telle qu'elle est faite par l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (A.C.O.S.S.). Le tableau de la page 257 du rapport de la Cour met ainsi en évidence les reports de charges à l'exercice suivant en rapprochant les exonérations définitives liquidées au titre de l'année 1994 et celles provisoires au titre de 1995, des dépenses correspondantes de l'Etat. 1.3. Pour les dépenses d'investissement, le report de charges de 2,9 milliards signalé par la Cour sur le budget de la recherche a fait l'objet, pour son évaluation, de procédures contradictoires entre la Cour, la direction du budget, le ministère chargé de la recherche et les responsables des principaux organismes de recherche : le résultat est développé dans la monographie sur le budget de la recherche (page 384 et suivantes du rapport de la Cour), et repris dans ses grandes lignes dans la partie du rapport recensant l'ensemble des reports de charges (pages 328 et 329). Les difficultés de gestion des dépenses en capital du budget de la recherche trouvent leur origine dans l'existence d'une masse importante d'autorisations de programme engagées sans être couvertes par les crédits de paiement correspondants. Pour identifier et mesurer le montant au 31 décembre 1995 des reports de charges existant dans ce domaine, la Cour a procédé de la façon suivante : - un périmètre constant du budget de la recherche a d'abord été défini. Cette opération a notamment consisté à isoler, lorsqu'ils figuraient dans ce budget, les crédits relatifs à deux grands organismes : le Commissariat à l'énergie atomique (C.E.A.) et le Centre national d'études spatiales (C.N.E.S.). Ces établissements n'ont en effet été rattachés au budget de la recherche que certaines années seulement ou ne le restent - comme c'est le cas pour le C.E.A. - que pour certaines dépenses ; - après avoir également écarté le stock d'autorisations de programme non engagées, reportables à l'exercice suivant et limitées à 383 millions, la Cour a procédé à l'examen des états de la comptabilité spéciale des investissements de l'Etat. Elle a pu ainsi déterminer le montant maximal des crédits de paiement restant, en principe, à ouvrir au 1er janvier 1996 au titre des autorisations de programme engagées antérieurement. Ce besoin de crédits de paiement est égal à la différence entre le montant des autorisations de programme engagées à cette date et le total des mandatements intervenus entre la date d'engagement et la clôture du dernier exercice sous revue ; - au 31 décembre 1995, le besoin de crédits de paiement ainsi calculé se chiffre à 4 856 millions, dont 1 804 millions pour le Fonds de la recherche et de la technologie (F.R.T.) et 1 329 millions pour le C.N.R.S. ; - ce premier résultat ne doit pas être assimilé en totalité à une "dette de l'Etat" exigible immédiatement, les autorisations de programme pouvant être désengagées ou annulées et les crédits de paiement faire l'objet d'un échéancier pluriannuel. Il a donc été indispensable d'identifier, dans ce besoin de crédits de paiement la part correspondant à un retard par rapport aux échéances usuellement retenues pour leur allocation. La Cour a observé que les retards sont particulièrement importants pour le F.R.T. et certains E.P.S.T. ; - les échéanciers habituels pour la couverture en crédits de paiement des autorisations de programme correspondent, selon l'organisme de recherche concerné, soit à l'ouverture d'un tiers de crédits de paiement chaque année pendant trois ans pour une autorisation de programme consommée (cas du F.R.T.), soit à l'ouverture de 40% des crédits de paiement la première année, 50% la deuxième et 10% la troisième (cas du C.N.R.S.) ; - à partir de là, si l'on considère qu'aucune des autorisations de programme allouées par l'Etat n'a trait à une opération close ou abandonnée et à condition de ne pas prendre en compte les autorisations qualifiées de "soutien des programmes" (frais de consommation d'énergie, de fluides ou de petits matériels) normalement couvertes à 100% en crédits de paiements l'année de leur ouverture, il est possible de distinguer les écarts normaux entre A.P. et C.P. de ceux qui résultent de retards par rapport à l'application des échéanciers usuels. On peut en effet considérer que les sommes correspondant à ces derniers écarts sont dues à l'organisme compte tenu des arrêtés d'attribution d'autorisations de programme qui lui ont été notifiés. C'est cette méthode, basée sur la confrontation de la comptabilité spéciale des investissements de l'Etat avec les informations transmises à la Cour par les ministères chargés du budget et de la recherche, qui a permis d'évaluer à 2,9 milliards le retard des ouvertures en crédits de paiement au budget de la recherche pour couvrir, selon les échéanciers usuels, les autorisations de programme déjà engagées (1,4 milliard pour le F.R.T., 0,6 milliard pour le C.N.R.S. et 0,9 milliard pour les autres organismes de recherche). 1.4. Pour les comptes d'affectation spéciale, où la Cour a relevé un report de charges de 1,3 milliard sur les comptes retraçant les opérations de privatisation, la méthode employée relève du simple constat du retard dans le versement des intérêts dus, dans le cadre du premier plan de restructuration du Crédit Lyonnais, pour la prise en charge du portage par l'Etat : un paiement de 2 milliards est en effet intervenu en 1995 au profit de cet établissement, mais il correspond à un reversement dû au titre de 1994, augmenté de 183 millions de pénalités. L'échéance de 1995, de même montant que celle de 1994, n'a été acquittée qu'à hauteur de 654 millions : le report de charges est donc de 1,3 milliard, augmenté des pénalités correspondantes. 2. - Pour le budget de la défense 2.1. Les méthodes suivies par la Cour pour analyser les reports de charges du ministère de la Défense correspondant à des dépenses en capital Le montant de reports de charges indiqué par la Cour dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1995, autrement dit les dépenses qui, eu égard à la date des factures correspondantes, auraient dû être mandatées sur des crédits ouverts en 1995, correspond à une estimation, et non à un décompte de factures n'ayant pas donné lieu à mandatement en fin de gestion. Par opposition aux indications données pour les ministères civils, la Cour n'a pu appuyer ses analyses sur des données comptables relatives aux engagements et règlements par opération. A la différence des ministères civils, le ministère de la Défense n'est pas doté d'une véritable comptabilité par opération ; les engagements constituent une simple donnée de gestion et non une donnée comptable. Prévue par une circulaire du 28 décembre 1995, l'application de la comptabilité spéciale des investissements de l'Etat (CSI) aux dépenses militaires en capital ne sera pleinement effective, selon l'engagement pris par le ministère de la Défense, qu'au 1er janvier 1998. D'autres difficultés doivent également être soulignées. Le titre V militaire comprend 267 articles, dont 31 étaient dotés de plus de 800 millions de francs de crédits de paiement en loi de finances initiale. En outre, le rapport entre engagements et mandatements a, depuis plusieurs années, été perturbé par l'indisponibilité de fait d'une partie des crédits formellement ouverts au titre de la régulation budgétaire annuelle. Le montant de reports de charges afférents aux dépenses militaires en capital indiqué par la Cour dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1995, soit 11,9 milliards de francs, est issu des éléments d'information qui lui ont été communiqués par la direction des services financiers du ministère de la Défense (DSF). Afin de les corroborer, la Cour a procédé à une interrogation informelle des principaux gouverneurs de crédits (38)et des services gestionnaires de la DGA (39), qui effectuent 80% environ des dépenses militaires en capital. Pour chaque gouverneur ou gestionnaire, cette interrogation a fourni des résultats voisins ou identiques à ceux communiqués par la DSF. En dépit de l'absence de données comptables par opération, le montant de reports de charges issu des déclarations des gouverneurs et gestionnaires de crédits et indiqué par la Cour dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1995 apparaît vraisemblable. En effet, les premiers mois de la gestion 1996 ont été marqués par un gonflement important des dépenses : - en l'absence de toute restriction à l'emploi des crédits, les ordonnancements effectués au niveau central atteignaient déjà 33,5 milliards de francs au 30 janvier 1996 (soit 37,7% des crédits ouverts en loi de finances initiale), contre 26,8 milliards de francs à la même date de la gestion précédente ; - fin février 1996, les dépenses en capital du ministère de la Défense comptabilisées par l'ACCT dépassaient de 7,5 milliards de francs celles, à la même époque, de l'année précédente. Se fondant notamment sur cette dernière donnée, la DSF tient à l'heure actuelle pour plus probable un montant de 8 milliards de francs de reports de charges à fin 1995. Cette dernière évaluation sous-entend toutefois implicitement une absence de reports de charges à la clôture des opérations de la gestion 1994. Or, selon la DGA, 3,2 milliards de francs de reports de charges pouvaient être constatés pour ses directions techniques à cette date. Cette circonstance pourrait d'ailleurs expliquer la gêne ressentie par certains services dès le commencement de la gestion 1995. 2.2. L’évolution des dépenses au premier semestre de 1996 confirme la réalité des reports de charges. L’évolution des dépenses en capital du ministère de la Défense au premier semestre de 1996 présente un caractère atypique dont l'origine doit être recherchée dans l'existence de reports de charges à fin 1995. Fin juin 1996, les dépenses militaires en capital s'élevaient à 44,1 milliards de francs, contre 39,8 milliards de francs à la même date de l'année précédente, enregistrant ainsi une progression de 10,8%. Cette évolution est d'autant plus remarquable qu'elle est intervenue dans le contexte d'une chute des engagements de nouvelles dépenses (45 milliards de francs en 1996 contre 61,5 milliards de francs en 1995 pour les directions techniques de la DGA, qui réalisent environ les trois quarts des dépenses militaires en capital). Le montant sans précédent des intérêts moratoires recensés par l'Agent comptable des services industriels de l'armement (ACSIA) pour 1996, soit 717,3 millions de francs (ordonnateurs de la DGA, titres III et V confondus), atteste la gravité des retards de mandatement des ordonnateurs militaires qui, lorsqu'ils ne sont pas résorbés sur les crédits de la gestion en cours, se transforment en reports de charge. Il confirme aussi l'existence de reports de charges élevés à fin 1995 : pour une part, les intérêts moratoires mandatés en 1996 auraient dû l'être dès 1995, la baisse des intérêts moratoires mandatés pour cette gestion (254 contre 352,6 millions de francs en 1994) n'ayant qu'un caractère apparent. 2.3. La pertinence des notions de "report de charges" et d' "autorisation de programme" Au cours de la procédure contradictoire de mise au point du rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1995, la direction du Budget a porté le commentaire suivant : "Compte tenu des insuffisances (relatives à la maîtrise de ses engagements par le ministère de la Défense), la notion même de report de charges semble perdre toute pertinence, de même, d'ailleurs, que la notion d'autorisation de programme". Sans reprendre à son compte cette conclusion, la Cour a relevé à plusieurs reprises les risques de retards de paiement inhérents à certains traits particuliers de l'engagement des dépenses en capital du ministère de la Défense : - absence de certification par l'ordonnateur de la disponibilité des crédits de paiement avant l'engagement d'une dépense nouvelle, contrairement aux dispositions d'une circulaire du ministre du Budget du 25 février 1987 ; - méconnaissance courante des besoins en crédits de paiement liés aux engagements antérieurs, ces derniers étant approchés moins par un suivi détaillé des marchés, que par des "clés" de répartition forfaitaires. - prégnance de l'idée selon laquelle il serait nécessaire de "sur-engager" des dépenses par rapport aux capacités de paiement existantes ou prévisibles, de façon à limiter le montant des crédits de paiement non consommés en fin de gestion ; - découplage de la gestion des crédits de paiement, qui permettent de mandater la dépense, de celle des autorisations de programme, qui servent à l'engager : les ordonnances de délégation de crédits de paiement aux ordonnateurs secondaires (qui exécutent 90% environ des dépenses en capital) ne font pas référence, en dépit des textes relatifs au contrôle des dépenses engagées, aux actes antérieurs de la dépense (affectation et engagement) et présentent le plus souvent un caractère forfaitaire ; - attentes excessives placées dans la possibilité de compenser les annulations par un emploi plus intensif des crédits demeurés ouverts, en modifiant leur ventilation par la voie d'arrêtés de sous-répartition non soumis, contrairement à la pratique suivie dans les autres ministères, au visa préalable du contrôleur financier. Ces postulats et pratiques ont été durement éprouvés par la chute des crédits de paiement disponibles intervenue en cours d'exécution budgétaire en 1993 (- 9 milliards de francs) et 1995 (-10,4 milliards de francs) (40). Les annulations et les procédés tendant à limiter la disponibilité effective des crédits formellement ouverts (plafonnement des ordonnancements à certaines dates, "gels" prolongés et reports de crédits de paiement imposés à la gestion suivante) ont favorisé les retards de mandatement. Si la notion de reports de charges peut être récusée, c'est au regard des principes de la comptabilité des recettes et dépenses de l'Etat, qui enregistre des encaissements et décaissements et non des droits et obligations constatés. D'un point de vue économique et patrimonial, les reports de charges en fin de gestion constituent une donnée pertinente. Ils correspondent aux mandatements qui auraient dû être imputés sur les crédits d'une gestion donnée et qui ne l'ont été - ou, plutôt, qui n'ont pu l'être, compte tenu de l'insuffisance des crédits effectivement disponibles par rapport aux factures à honorer - , que sur ceux de la gestion suivante. Malgré l'absence d'enregistrement comptable des dettes de l'Etat envers ses fournisseurs, il convient de souligner qu'il n'existe pas d'obstacle insurmontable à une identification précise des reports de charges d'une gestion à l'autre. Il suffirait pour cela qu'instruction soit donnée aux ordonnateurs de déclarer aux comptables les mandatements qui auraient dû être effectués sur des crédits de la gestion précédente, les comptables devant alors s'assurer du respect de cette formalité nouvelle lors des contrôles qu'ils effectuent avant de payer la dépense. L'ACSIA, qui règle notamment les dépenses des services de la DGA, recense déjà, en marge des applications comptables, une donnée de gestion connexe aux reports de charges : les intérêts moratoires. QUESTION N° 2 LA RÉVISION DES SERVICES VOTÉS La catégorie de mesures nouvelles "Révision des services votés" retraçait, pour les dépenses ordinaires civiles brutes, des économies d'un montant de 14,7 milliards de francs dans la loi de finances pour 1995. Au vu des résultats, la Cour peut-elle : - préciser si les mesures classées dans la catégorie "Révision des services votés" correspondent bien à une économie dont la réalisation suppose une décision préalable de l'Etat ; - retracer et expliquer les écarts entre les économies ainsi prévues et celles effectivement réalisées ; - indiquer si la création de cette catégorie de mesures nouvelles lui parait améliorer la lisibilité du projet de loi de finances initiale ; - identifier, le cas échéant de véritables économies qui auraient été classées dans une autre catégorie de mesures, en particulier parmi les "Ajustements de crédits évaluatifs ou prévisionnels" et les "Mesures d'ajustement" ? RÉPONSE Le projet de loi de finances pour 1995 prévoyait dans la catégorie "Révision des services votés", apparue pour la première fois dans le cadre du projet de loi de finances pour 1994 en remplacement de la catégorie 18 "Economies", 16,5 milliards d'économies, dont 14,75 au titre des services civils. Par ailleurs, au cours de l'exercice 1995, les annulations effectuées en application de l'article 13 de l'ordonnance de 1959 s'élèvent à 7,8 milliards pour le titre IV et à 4,3 milliards pour le titre III. Comme le montre le tableau ci-dessous, la révision des services votés a concerné le titre III à hauteur de 1,6 milliard et le titre IV pour 13,1 milliards. Elle a porté principalement sur les budgets de l'agriculture et de la pêche (19,6% du total), du logement (18,2%), du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (24,7%) et, dans une moindre mesure, des affaires sociales et de la santé (8,7%). En outre, 1,75 milliard de francs ont été annulés sur le titre III du ministère de la défense (10,6% du total). D'un point de vue fonctionnel, les économies identifiées affectent les crédits de personnel, notamment par réduction du nombre d'emplois ouverts, les crédits de fonctionnement courant et surtout les crédits d'intervention. La Cour a comparé les "révisions de services votés", identifiées par article de prévision et les moyens nouveaux et ajustements (catégories 13 et 16) portant sur les mêmes articles. Il ressort de cette étude que l'appréciation du montant des économies annoncées doit être sensiblement nuancée. En effet, si les révisions de services votés atteignent 14,75 milliards pour les services civils, les moyens nouveaux et ajustements portant sur les mêmes articles, parfois du même montant, représentent au moins 8,8 milliards. Il serait tentant d'en conclure que les révisions de services votés recherchent un effet d'affichage. Cependant, certains chapitres, en particulier, du titre IV, dont la dotation avait été réduite en 1994 par "révision de services votés", n'ont pas fait, en 1995, l'objet de dotation complémentaire et ont parfois subi une nouvelle diminution. S’il n'atteint pas toujours les montants annoncés ou escomptés, l’effort d’économie porte donc des fruits. RÉVISION DES SERVICES VOTÉS POUR 1995 PAR TITRE ET FASCICULE BUDGÉTAIRE (en millions de francs)
I. - CRÉDITS DE PERSONNELS Parmi les économies qui relèvent directement d'une décision préalable de l'Etat, la réduction du nombre d'emplois autorisés, prévue par le projet de loi de finances pour 1995, devait se traduire par une diminution corrélative des crédits de 578,34 millions dont 548,3 millions pour les services civils du budget général et 29,04 pour les budgets annexes. Cette diminution des crédits portait pour 74% sur le titre III et pour 26% sur le titre IV. Révision de services votés portant sur les crédits de rémunération (en millions de francs)
La Cour doit effectuer deux ordres de constatation sur la réalité que ces données recouvrent. MODIFICATIONS DU NOMBRE D'EMPLOIS OUVERTS
A - LES EMPLOIS OUVERTS La diminution du nombre d'emplois, prévue par le projet de loi de finances initiale au titre des révisions de services votés, est plus que compensée par les emplois supplémentaires ouverts. Comme le montre le tableau ci-après, les emplois créés sur crédits budgétaires pour les seuls services civils, militaires du contingent non compris, se montent à 2 311 alors que pour les mêmes catégories de personnels (titulaires, contractuels, ouvriers et militaires sous contrat ou de carrière) la révision des services votés fait apparaître une suppression de 1 928 emplois. A titre d'exemple : - au budget de l'agriculture et de la pêche, 106 emplois de titulaires et 19 de contractuels ont été supprimés au titre de la révision des services votés mais in fine, si l'on constate effectivement une diminution globale de 29 emplois de contractuels, 104 titulaires supplémentaires étaient prévus par le projet de loi de finances initiale ; - au budget de l'intérieur, 162 emplois de titulaires ont été supprimés par mesure d'économie mais le solde net des emplois s'établit à +368 titulaires et +60 ouvriers contre une diminution de 14 postes de contractuels et 4 de militaires ; - au budget de la justice, 157 emplois de titulaires ont été supprimés au titre de la révision des services votés mais dans le même temps, le solde net des créations se monte à 655 postes de titulaires. En ce qui concerne les services militaires, le solde des créations et suppressions se traduit par une diminution de 3 925 emplois dont 2 727 recrutés du contingent, alors que le total des révisions de services votés atteint 4 022 emplois dont 2 558 recrutés. L'écart global est donc moins important que pour les services civils. On peut considérer, toutefois, que les emplois supprimés dans certains secteurs ont permis, au moins pour partie, de créer les emplois jugés nécessaires pour d'autres activités. A défaut de dégager des suppressions nettes, la révision des services votés s'inscrit dans le cadre d'un redéploiement des moyens des services au bénéfice d'autres priorités. B - LA CLASSIFICATION DES MESURES L'analyse, fascicule par fascicule, du projet de loi de finances initiale montre que la notion de révision des services votés a été appliquée, pour les dépenses de personnel, de manière hétérogène selon les budgets et parfois dans un même budget. Le tableau ci-dessous détaille quelques mouvements entre le budget de l'urbanisme, sur les chapitres de rémunération et celui de l'intérieur, sur le chapitre 41-56 "Dotation globale de décentralisation". (en francs)
La prise en charge par l'Etat, les départements et les régions, des dépenses correspondant aux agents mis à leur disposition en application de la loi 85-1095 du 11 octobre 1985 est donc présentée alternativement en "révisions des services votés" ou en "mesures nouvelles", alors qu'aucun de ces mouvements ne produit la moindre économie budgétaire pour l'Etat. De même, l'application de l'article 10 §4 de la loi n°92-1255 du 2 décembre 1992 se traduit-elle d'un coté par une "révision des services votés" sur les chapitres 31-90, 33-90 et 33-91 du budget de l'urbanisme, à hauteur de 10,98 millions et, de l'autre, par une "Mesure nouvelle" du même montant au budget de l'intérieur sur le chapitre 41-56 "Dotation générale de décentralisation". L'exemple suivant porte sur les services militaires et l'application de la loi de programmation militaire 1995-2000 mais éclaire, de manière significative, le principal problème d'appréciation posé par la notion de "révision de services votés" en termes d'emplois et donc de crédits de personnel. PREMIÈRE TRANCHE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 1995-2000 (en millions de francs)
Pour l'action "Administration centrale", la première tranche de programmation des effectifs correspond à une diminution nette de ceux-ci ; elle est retracée dans les "révisions des services votés". Il en est de même en ce qui concerne les actions "Personnels civils extérieurs" et "DGA". En revanche, pour le Service de santé des armées, l'augmentation nette des effectifs, associée au remplacement de personnels recrutés par des militaires de carrière ou sous contrat, est inscrite dans la catégorie "moyens nouveaux et redéploiements liés à une modification de l'activité ou de l'organisation des services". Dans le même cadre, l'armée de l'air subit une déflation nette de ses effectifs et des crédits nécessaires, retracée en catégorie 11, tandis qu'au sein de l'armée de terre ou de la marine, la déflation nette des effectifs s'accompagnant d'un besoin de crédits supplémentaire compte tenu d'un "repyramidage" des emplois, les conséquences de la loi de programmation militaire sont inscrites en catégorie 13. Ainsi, alors que la loi de programmation militaire se traduit, pour les effectifs, par une diminution nette des crédits de 80 millions, 188,9 millions sont affichés comme "révision des services votés" et 108,9 millions comme "moyens nouveaux". Cette présentation, qui n'est pas critiquable en elle-même, ne permet pas de faire l'économie d'une analyse attentive des différentes mesures pour en appréhender le sens et le résultat final. II.- AUTRES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT - UN RÉSULTAT PEU VÉRIFIABLE A la différence du titre IV pour lequel les révisions de services votés sont concentrées sur quelques fascicules budgétaires et, au sein de ces fascicules, sur certains chapitres, voire actions précises, les révisions de services votés du titre III, hors crédits de rémunération, sont extrêmement dispersées. Elles concernent, en effet, plus de 350 articles de prévision pour des montants unitaires allant de 643 francs à 133 millions. En comparant le montant des économies effectuées avec celui des "moyens nouveaux" et "ajustements" portant sur les mêmes articles, la Cour a constaté que le solde de ces mesures représentait une diminution nette des dotations d'environ 200 millions, cet agrégat recouvrant naturellement des situations diverses. Or, le total des reports de 1994 sur les chapitres ayant supporté des révisions de services votés en 1995 se monte à 1,16 milliard. Même en admettant même que tous les reports correspondent à des crédits engagés, les diminutions de crédit, effectives ici ou là, restent faibles. III. - CRÉDITS DU TITRE IV - UN BILAN CONTRASTÉ Les "révisions des services votés" s'établissent pour le titre IV à 13,08 milliards, y compris 149 millions concernant des charges de personnel de la coopération. Pour les chapitres concernés, la dotation initiale s'élevait à 165,34 milliards mais les crédits finalement ouverts se sont montés à 187,57 milliards, soit une augmentation de 22,23 milliards, dont 4,2 milliards de reports de crédits 1994 sur 1995 . Tout au moins pour l'année 1995, l'impact des mesures de révision des services votés aura donc été sensiblement atténué. L'analyse a été limitée aux quatre fascicules budgétaires qui représentent l'essentiel du montant des révisions de services votés sur le titre IV. RÉVISION DES SERVICES VOTÉS SUR LE TITRE IV - HORS CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION (en millions de francs)
1.- Agriculture et pêche CHAPITRES AYANT SUPPORTÉ DES RÉVISIONS DE SERVICES VOTÉS EN 1995 (en millions de francs)
Au budget de l'agriculture et de la pêche, le total des actions de catégorie 11, portant sur le titre IV, se monte à 3,2 milliards, dont 2,7 concentrés sur le chapitre 46-32 art. 10 "Financement des prestations sociales agricoles". Les crédits de ce chapitre ont également été minorés en loi de finances initiale de 6,7 autres milliards par une mesure inscrite en catégorie 16 sur le même article 10. En première analyse, la révision des services votés pourrait donc être considérée comme une économie réelle. La réduction de 2,7 milliards de la subvention d'équilibre du BAPSA reposait sur la prise en charge par le FSV de la majoration de pension pour enfants (inscrite en catégorie 16 pour les budgets ministériels). Or, cette prise en charge n'a pas été mise en oeuvre à la suite d'une décision du Conseil Constitutionnel. Cependant, le montant initial de la subvention n'a pas été rétabli mais les crédits ont encore été réduits en cours d'année par une annulation d'un milliard de francs. En réalité, les mesures prises en 1995 pour financer le BAPSA, par un prélèvement supplémentaire de 10 milliards sur les recettes de TVA, ôtent tout sens à ces économies budgétaires et, incidemment, beaucoup de lisibilité au coût du financement de ce budget annexe, ce que la Cour a précisé dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'exercice. Au chapitre 44-55, les révisions de services votés, portant sur l'article 30 "Primes au maintien du troupeau des vaches allaitantes", consécutives à l'augmentation de la part communautaire, se sont montées à un peu plus de 280 millions mais plus de 3,66 milliards ont été rattachés par voie de fonds de concours et 422 millions reportés de 1994. 2.- Logement CHAPITRES AYANT SUPPORTÉ DES RÉVISIONS DE SERVICES VOTÉS EN 1995 (en millions de francs)
Pour le budget du logement, les révisions de services votés (3 milliards) sont concentrées sur le chapitre 46-40 et réparties comme suit : - mesures d'économie et de rationalisation sur les barèmes 1994 et 1995 des aides personnelles au logement : 1,18 milliard ; - modification des conditions de versement des aides personnelles au logement : 320 millions ; - ajustement de la contribution de l'Etat pour tenir compte de la contribution des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction au financement du FNAL : un milliard ; - renforcement des contrôles en matière d'aides personnelles au logement : 500 millions. Cependant, le même chapitre recevait 3,8 milliards de crédits supplémentaires en loi de finances initiale, au titre de l'ajustement de la contribution de l'Etat au FNAL en fonction de la croissance prévisionnelle des prestations d'aide au logement, puis de nouveau 3,8 milliards par loi de finances rectificative. Dans ces conditions, même si des économies réelles pouvaient être réalisées grâce aux mesures prises, leur inscription en "révision de services votés" est discutable en ce qui concerne la contribution de l'Etat au FNAL. 3.- Travail, emploi et formation professionnelle CHAPITRES AYANT SUPPORTÉ DES RÉVISIONS DE SERVICES VOTÉS EN 1995 (en millions de francs)
Sur le budget du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, la principale révision concernait l'article 35 "Contrats emploi solidarité". La Cour a constaté que depuis 1992, de façon récurrente, les dépenses de cet article dépassent très largement les prévisions initiales. En 1995, alors que le montant des révisions de services votés sur cet article était de 2,33 milliards, les ajustements aux besoins ont porté le solde des mesures nouvelles à +3,04 milliards et le total des crédits initiaux à 12,5 milliards. Le montant des dépenses s'élève, quant à lui, à 17,28 milliards soit un dépassement de plus de 40% des prévisions. En revanche, sur le chapitre 43-04 art. 60 "Congé individuel de formation", la révision des services votés de 450 millions, ramenant les crédits initiaux à 50 millions, s'est effectivement traduite par des économies réelles car les dépenses se sont élevées à 162,1 millions, couvertes par reports, rattachement de fonds de concours et apports de crédits de l'article 21. 4.- Affaires sociales et santé Au budget des affaires sociales et de la santé, les révisions de services votés sur le titre IV se montent à 1,4 milliard essentiellement sur les chapitres 46-21 "Revenu minimum d'insertion" et 46-92 "Contribution de l'Etat au financement de l'AAH". a) Exercice 1994 La Cour avait constaté pour l’exercice 1994, que les révisions de services votés, inscrites sur ces deux chapitres, n'avaient pas pu être confirmées en exécution. Le projet de décret, prévoyant des récupérations sur successions, pour les bénéficiaires du RMI, n'a pas été signé au cours de l'année 1994 alors qu'il avait donné lieu à une prévision d'économies de 100 millions. Pour le chapitre 46-92, l'origine de la révision était l'application de la réforme de l'article 35-II de la loi 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées imposant un nouveau taux plancher de handicap de 50% pour pouvoir bénéficier de l'AAH. Les économies attendues avaient été estimées à 300 millions sans que la Cour puisse valider, a priori ou a posteriori, la pertinence de cette évaluation ni les conséquences sur un éventuel surcroît de charge au titre du RMI. Par ailleurs la LFI avait prévu un ajustement aux besoins, pour la même allocation, de 1,6 milliard ; le solde positif des mesures nouvelles sur cet article était donc de 1,3 milliard pour une dotation totale de 18,1 milliards qui n'a pas suffi à couvrir les dépenses. b) Exercice 1995 CHAPITRES AYANT SUPPORTÉ DES RÉVISIONS DE SERVICES VOTÉS EN 1995 (en millions de francs)
En 1995, la réduction des services votés sur le chapitre 46-21, d'un montant de 700 millions devait provenir du "renforcement des contrôles", c’est-à-dire d'une amélioration de la gestion plus que de la remise en cause de l'intervention de l'Etat. La Cour a observé qu'un certain nombre d'allocataires avaient effectivement été rayés, parfois hâtivement, puisque des rétablissements d'allocation ont eu lieu en fin d'année, constituant ainsi un "pic" dans les dépenses du RMI. Bien que le bilan de cette action soit difficile à établir, au titre de 1995, l'objectif d'économie n'a pas été atteint. En tout état de cause, les crédits votés en loi de finances initiale étaient inférieurs de pratiquement 700 millions aux dépenses constatées en 1994, en dépit d'une mesure nouvelle d'ajustement au besoin représentant plus de 3 milliards. Sur le chapitre 46-92, 618 millions de francs supplémentaires ont été inscrits en loi de finances initiale. Ce montant constitue le solde d'un ajustement aux besoins de +1,02 milliard et d'une mesure de révision des services votés, déjà intervenue en 1994 pour 400 millions et consécutive à la réforme de l'article 35 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975. Les économies induites par la réforme de l'article 35 ont été limitées. En effet, sur la base des relevés statistiques effectués sur les décisions d'attribution de l' allocation aux adultes handicapés (AAH), le ministère observait que la proportion des AAH attribuées au titre d'article 35-II de la loi du 30 juin 1975 était sensiblement identique en 1995 à celle constatée en 1994. Au terme de ces quelques exemples, la Cour ne peut qu'exprimer son relatif scepticisme quant à la réalité des économies affichées. Dans de nombreux cas, il aurait été souhaitable, dès lors que la loi de finances initiale prévoyait une augmentation nette des crédits de l'article, de présenter, le cas échéant en les décontractant, ces économies en catégorie 13 ou en catégorie 16, et non en catégorie 11. Il n'est pas certain que la nouvelle présentation du projet de loi de finances, dans laquelle les mesures de catégorie 11 ne sont plus détaillées par article de prévision mais par chapitre, améliore de quelque manière la lisibilité de ces mesures. IV.- AJUSTEMENTS AUX BESOINS Les mesures d'ajustement aux besoins correspondant à des économies sont principalement concentrées sur le chapitre 32-97 et sur le chapitre 44-75 des charges communes. La diminution des crédits du chapitre 32-97, pour tous le budgets comportant des dépenses de personnel, reposait sur la prise en charge par le FSV de la majoration de pension pour enfants. Or, comme il a été rappelé précédemment, cette prise en charge n'a pas pu être mise en oeuvre par suite d'une décision du Conseil Constitutionnel. En revanche, la diminution de la participation de l'Etat au redressement financier du régime d'assurance chômage (chapitre 44-75 des charges communes), pour un montant de 5 milliards a été effective. Compte tenu des résultats enregistrés par ce régime, cette économie ne devrait pas être remise en cause, du moins dans l'immédiat. V.- AJUSTEMENTS DE CRÉDITS ÉVALUATIFS OU PRÉVISIONNELS Comme le montre le tableau ci-après, les ajustements de crédits évaluatifs ou prévisionnels ont essentiellement porté sur le budget des charges communes et au sein de celui-ci, sur les charges de la dette. AJUSTEMENTS DE CRÉDITS ÉVALUATIFS OU PRÉVISIONNELS EN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1995 (en millions de francs)
BUDGET DES CHARGES COMMUNES (en millions de francs)
Sur le budget des charges communes, le bilan des ajustements de crédits évaluatifs ou provisionnels est mitigé. Si ces ajustement ont été globalement conformes à l'évolution des dépenses en ce qui concerne le titre IV, exception faite du chapitre 44-91, on peut constater que les dotations initiales des chapitres du titre I ont, dans la plupart des cas, été sous-évaluées. La Cour en détaille les raisons (sous-estimation des taux, notamment) dans le Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1995 (pages 72 et suivantes). QUESTION N° 3 LES OPÉRATIONS BÉNEFICIANT DE LA GARANTIE DE L’ÉTAT La Cour relève (rapport précité, page 259 ) que l'Etat est "amené à donner soit directement, soit indirectement, sa garantie à des opérations d'emprunts effectuées par les établissements publics, entreprises publiques ou sociétés qui lui sont proches ". La Cour peut-elle, le cas échéant, recenser les opérations d'emprunts concernés qui ne seraient pas retracées dans le rapport décrivant les opérations bénéficiant de la garantie de l'Etat déposé par le Gouvernement en application de l'article 83 de la loi de finances pour 1995 et dont le champ d'application est limité à l'article 90 du chapitre 14-01 du budget des charges communes ? Pour chacune des opérations concernées, la Cour est-elle en mesure de préciser la forme prise par l'engagement de l'Etat et de fournir les éléments permettant d'en préciser la portée? RÉPONSE La Cour s'est inquiétée de la multiplication, dans la période récente, d'opérations qui conduisaient à reporter sur des structures publiques ou parapubliques des financements qui ont pu bénéficier soit de la garantie expresse de l'Etat, soit de sa garantie implicite lorsque le support était constitué par une entité juridique de droit public dont l'existence, même en cas de difficultés financières, ne pouvait être remise en cause. Si de telles opérations ne peuvent être a priori exclues, il est apparu à la Cour qu'elles devaient intervenir selon des modalités assurant une parfaite transparence et qu'elles devaient être retracées avec clarté dans les comptes de l'Etat. Pour tenter de s'en assurer, la Cour a entrepris deux démarches de nature différente. La première a été centrée sur des cas spécifiques d'octroi de la garantie de l'Etat pour lesquelles la Cour a cherché à savoir si les conditions qui lui paraissent nécessaires étaient remplies. L'enquête ainsi menée était donc fondée sur des cas particuliers dont la répétition pouvait, le cas échéant, conduire à des observations de portée générale. La seconde approche a été celle d'un contrôle plus systématique sur la dette publique et notamment la dette garantie, les conditions de prise de décision et les modalités de transcription dans les comptes de l'Etat, en comptabilité budgétaire comme en comptabilité nationale pour tenir compte des critères de Maastricht. Cette enquête sera terminée à bref délai. Un début de typologie de ces interventions peut dès à présent être esquissé. On peut distinguer les hypothèses où : a) une garantie explicite de l'Etat est donnée. Dans certains cas elle n’est pas enregistrée dans les comptes de l’Etat. Dans d’autres, elle sert de substitut ou de complément, à une opération de recapitalisation qui nécessite des dotations en capital coûteuses. b) une garantie implicite de l'Etat intervient, résultat de l'interposition d'une structure publique: Quelques exemples peuvent servir d’illustration : 1. - La deuxième défaisance du Crédit Lyonnais, réalisée en 1995 a porté le montant du cantonnement d'actifs à près de 130 milliards de francs. Le financement du CDR, la nouvelle structure de réalisation des actifs, est assuré par un prêt de l'Etablissement public de financement et de restructuration, EPFR, qui s'est substitué à la Société de participation banque industrie, SPBI, de la première défaisance, à compter du 1er janvier 1996. La loi du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit Lyonnais et du Comptoir des Entrepreneurs autorise l'EPFR à s'endetter pour payer les intérêts du prêt contracté auprès du Crédit Lyonnais, dans la limite de 50 milliards de francs. Dans la pratique, l'EPFR, pour acquitter les intérêts du prêt, fait appel à des versements de l'Etat. En tenant compte des mesures annoncées le 2 octobre 1996 visant à neutraliser l'effet du prêt accordé à l'EPFR sur les comptes du Crédit Lyonnais et après paiement d’une partie des intérêts, les intérêts ainsi dus au 30 juin 1996 s'élèvent à 11 477 millions de F hors intérêts de retard. Le ministre des finances a eu l'occasion d'indiquer au Président du conseil d'administration de l'EPFR ainsi qu'aux parlementaires membres de ce conseil, " la claire volonté de l'Etat d'assumer , naturellement le plus complètement, mais aussi le plus régulièrement possible, ses obligations à l'égard d'un établissement public dont il est le responsable ultime de la solvabilité". Lors de l'examen de la première opération de défaisance dans laquelle l'intervention en garantie de la SPBI, limitée à 14,4 MdF, était prise en charge par l’Etat à hauteur de 12,9 MdF, la Cour n'a pas retrouvé trace d'un tel engagement dans les comptes de l'Etat. A en juger par ce précédent, la garantie donnée à l'EPFR au titre des intérêts du prêt ne serait pas recensée (comptes de la dette publique, tome 2, dont la publication, pour l'année 1996, interviendra plus tard), pas plus que celle de la couverture des valeurs négatives qui pourraient émerger dans la réalisation des actifs. 2. - La Cour a par ailleurs porté son attention sur les modalités qui ont été retenues pour faire face à la situation rencontrée par le Crédit Foncier. A la demande de l'Etat, le 26 avril 1996, la Caisse des dépôts et consignations a été chargée de reprendre par offre publique d'achat le Crédit Foncier de France. Par ailleurs, le ministre des finances a annoncé le 28 avril 1996 que l'Etat apportait sa garantie à l'ensemble de la dette du Crédit Foncier : " l'Etat s'engage à ce que toutes les échéances, principal et intérêts, de la dette du Crédit Foncier représentée par un titre soient honorées". La Caisse des dépôts, de son côté, a reçu de l'Etat l'assurance qu'elle n'aurait à subir aucun coût du fait des mesures liées à l'OPA. La Cour a interrogé les services du ministère des finances sur le fait que l'engagement solennel relatif à la dette obligataire ne paraissait pas avoir été recensé. Confirmation a été obtenue de ce que, pour le Crédit Foncier, seules les garanties attachées aux ouvertures de crédit ou aux prêts destinés à la construction et à l'amélioration de l'habitat ainsi que celles dont bénéficient certaines émissions en devises étrangères sont jusqu'à présent recensées dans le tome 2 du Compte de la dette publique qui répertorie les emprunts garantis par l'Etat. La Cour rappelle que l'encours de la dette obligataire nouvellement garanti et qui n’est pas retraçé dans les comptes de l’Etat porte sur un montant d’environ 260 milliards de francs. 3. - Plus récemment le plan de restructuration du GAN comporte , à côté d’une dotation en capital de 11 Mds F une garantie donnée par l’Etat à la société centrale du GAN au titre de Baticrédit pour couvrir à hauteur de 9 MdsF les pertes prévisibles dont la nature ne se distingue pas clairement de la recapitalisation elle-même. c) A l'occasion d'autres contrôles la Cour a enfin pu relever des engagements de l'Etat qui ne constituent pas à proprement parler des garanties d'emprunts mais qui peuvent s'analyser comme des transferts de charges sur d'autres entités. A titre d'exemple en février 1996 l'Etat a ainsi demandé à la Caisse des dépôts de participer à la recapitalisation de la Compagnie du Bâtiment et des Travaux Publics au delà de la part correspondant à sa participation. L'Etat s'est engagé à cette occasion à compenser à la Caisse des dépôts la charge financière qu'elle serait amenée à supporter au titre de l'insuffisance d'actifs et de crédit de trésorerie qu'elle est conduite à prendre en charge à la place d'autres actionnaires défaillants comme les grandes sociétés du BTP et le Crédit Foncier. Ces divers exemples montrent que le dispositif actuel relatif aux garanties de l'Etat n'est pas suffisant. Face à la multiplication récente d'opérations de ce type dans des conditions dont on a vu qu'elles ne respectaient pas toujours la transparence souhaitable, une révision des conditions dans lesquelles les garanties sont octroyées peut apparaître necessaire. La possibilité d'octroyer la garantie de l'Etat était, à l'origine, étroitement encadrée. Selon l’article 73 de la loi du 23 décembre 1946 " aucune opération de crédit à court terme, moyen terme ou long terme ne peut bénéficier de la garantie de l'Etat qu'en vertu d'une loi". Des extensions successives sont ensuite intervenues. La loi n° 53-80 du 7 février 1953, modifiée, en son article 25, autorise le ministre des finances à donner, par arrêté, la garantie de l'Etat aux emprunts émis ou contractés par les établissements et entreprises qui contribuent à la réalisation du plan. L'article 19 de la loi n° 59-914 autorise, dans les mêmes conditions, la garantie des emprunts contractés en France, et émis par des sociétés préalablement agréées par le conseil de direction du FDES. Dans la mesure où des garanties peuvent être consenties en dehors des cas précités ou parce que la référence à "la contribution à la réalisation du plan" est devenue largement obsolète, la base juridique servant de support à ces opérations pourrait être revue. A partir des exemples précités, il apparaît aussi que le rapport prévu à l'article 83 de la loi de finances pour 1995 ne donne pas une liste exhaustive des garanties accordées, à en juger par le document retraçant ces opérations pour les exercices 1994-1996. Indépendamment d'un éventuel resserrement du dispositif juridique, il sera nécessaire d'appeler l'attention du ministre des finances sur la nécessité de procéder de manière systématique à l'inscription de ces garanties dans les comptes de l'Etat et à adresser un compte rendu exhaustif au Parlement dans le rapport annexé à cet effet à la loi de finances. QUESTION N° 4 LE VERSEMENT D’INTÉRETS MORATOIRES Plusieurs dispositions du code des marchés publics prévoient le versement de plein droit d’intérêts moratoires au bénéfice des entreprises titulaires de marchés publics lorsque les collectivités publiques ne procèdent pas au mandatement des acomptes et du solde dans les délais qui leur sont impartis. Au cours des dernières années, l’Etat a été conduit, en raison de retards de paiement, à verser des intérêts moratoires. La Cour peut-elle retracer le montant de ces intérêts versé pour les exercices 1990 à 1995 en distinguant ceux dus au titre des dépenses civiles et ceux afférents aux dépenses militaires ? Peut-elle également analyser les différentes raisons de ces retards de paiement ? L’imputation budgétaire de ces intérêts sur les chapitres d’imputation des dépenses faisant l’objet de retards de paiement lui paraît-elle satisfaisante tant au regard des dispositions de l’ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances que du point de vue de l’information du Parlement ? RÉPONSE I. - Les titulaires de commandes ou marchés publics reçoivent des intérêts moratoires en contrepartie des retards de paiement des prestations servies. La Cour n'est pas en mesure de donner le montant global annuel de ces intérêts moratoires, aucun instrument comptable ou statistique ne permettant actuellement de les individualiser dans la dépense publique. En effet, ces intérêts moratoires sont payés sur les mêmes chapitres que le principal de la dépense, dans les budgets tant civils que militaires. Elle a cependant souvent l'occasion de les identifier, par opération, aussi bien pendant les contrôles administratifs qu'elle exerce sur les services publics que dans les arrêts qu'elle prononce et qui mettent alors en débet les comptables lorsque ceux-ci n'ont pas veillé au strict respect de la réglementation en la matière. Elle a déjà exprimé le souhait que ces intérêts soient individualisés afin de pouvoir mesurer l'ampleur des retards ou des incidents de paiement dans les marchés publics. La direction de la comptabilité publique a pris en compte cette préoccupation dans la nouvelle procédure comptable NDL qui devrait être mise en oeuvre en 1998. Un code-type informatique "paiement des marchés" doit faire apparaître le total des intérêts moratoires versés pour chaque marché, ce qui devrait permettre d'individualiser clairement dans l'avenir ce type de dépenses. Le gouvernement s'est lui aussi préoccupé de rationaliser cette matière par plusieurs mesures, notamment par une réduction importante des délais de mandatement des marchés, par la mise en place des "lettres de change relevé", par l'uniformisation des taux d'intérêts versés (article 26 de la loi de finances rectificative de 1996) et par une accélération sensible des délais de paiement au profit des entreprises qui devrait être encore renforcée par la réforme en cours du Code des marchés publics. Une circulaire du 6 novembre 1996 a rappelé aux administrations concernées l'importance des mesures prises en ce sens . II. - La Cour a cependant été amenée à examiner l'évolution des intérêts moratoires dans une partie du budget du ministère de la Défense. Il a été procédé à une analyse détaillée de l'origine des intérêts moratoires liquidés par la Délégation générale pour l'armement (DGA) durant les exercices budgétaires 1993 et 1994. Ces données ont été actualisées pour les exercices 1995 et 1996. La Cour a constaté que les intérêts moratoires (articles 178 et 178 bis du Code des marchés publics) consécutifs aux retards de paiement intervenus à la DGA, qui ne se montaient qu'à 11 MF en 1990, ont fortement crû depuis. Ils ont doublé de 1991 (82 MF) à 1992 (174 MF), puis de 1992 à 1993 (360 MF) pour atteindre 0,26% des dépenses, et se maintenir en 1994 à ce niveau, tant en valeur absolue (352 MF) qu'en proportion des dépenses (0,29%). En 1995, le montant des intérêts payés par la DGA a été ramené à 254 MF. Cependant, les données relatives à 1996 font apparaître une nouvelle et très importante dégradation de la situation puisqu'au 31 décembre 1996, l'agent comptable des services industriels de l'armement totalisait plus de 700 MF d'intérêts payés durant le dernier exercice budgétaire. La croissance des intérêts moratoires depuis 1990 n'est pas homogène au sein de la DGA. De 1990 à 1994, plus de la moitié du montant des intérêts payés est imputable à la direction des constructions aéronautiques (DCAé), dont les intérêts ont presque triplé de 1992 (72 MF) à 1993 (203 MF) et continué de croître en 1994 (215 MF). Cette croissance a également concerné la direction des armements terrestres (DAT) où les intérêts moratoires se sont fortement accrus entre 1993 (36,1 MF) et 1994 (66,8 MF). L'analyse des exercices 1993 et 1994 a visé à identifier les causes des phénomènes ainsi constatés. Il en résulte que la responsabilité des retards de paiement est à rechercher dans l’insuffisance des dotations et les modalités de la régulation budgétaire. Le mauvais fonctionnement de la gestion des marchés à la DGA doit être également incriminé en même temps que les effets d'une réglementation trop complexe. 1.- Gestion budgétaire et retards de paiements Deux types de constatations se dégagent de l'examen des gestions 1993 et 1994. a) La combinaison de dotations trop étroites et d'annulations de crédits en gestion est à l'origine des intérêts moratoires constatés en 1993 et 1994 L'insuffisante dotation des articles sur lesquels se sont imputés les montants les plus élevés d'intérêts moratoires constitue un facteur essentiel de retard dans les paiements : le niveau des intérêts atteint en 1993 et 1994 traduit un manque de CP au regard des dépenses engagées antérieurement sur la base d'autorisations de programmes (AP) dont les montants étaient supérieurs aux CP effectivement disponibles au cours des deux années examinées. La Cour a relevé que 73% des intérêts moratoires payés par la DCAé, tant en 1993 qu'en 1994, ont été le fait de quatre articles du budget (5180-23 et 44; 5380-11 et 12) dont la dotation a été insuffisante pour assurer le volume des paiements. En 1994, l'étroitesse, en valeur absolue, de la dotation de ces articles est à l'origine de la moitié des intérêts versés sur cet exercice : aucune mesure d'annulation n'a été prise et la pénurie de CP s'est manifestée bien avant que n'interviennent les mesures de gel de CP destinées à accroître les reports sur 1995. L'insuffisance des dotations au regard des engagements a été aggravée par les décisions d'annulations intervenues en 1993. Dans le cas de la DCA, les annulations intervenues en 1993 sur des articles déjà insuffisamment dotés ont fait naître des montants élevés d'intérêts dès 1993, tout en créant d'importants reports de charges de 1993 sur 1994 (2,8 milliards F sur les quatre articles précités) ; ceux-ci ont conduit au versement d'intérêts moratoires dès le début de 1994. Les exercices 1993 et 1994 ont été de facto étroitement imbriqués, et ce n'est qu'à la fin 1994 que la gestion budgétaire a retrouvé un cadre d'exécution cohérent avec l'exercice annuel. Cette situation, en fin d'exercice, explique également une proportion significative de la contraction des intérêts payés en 1995. Les annulations et les arrêtés de sous-répartition négatifs appliqués en 1993, qui ont réduit de 25% les CP disponibles de la DME, ont conduit à des reports de charges entièrement "concentrés" sur les articles à l'origine des montants d'intérêts moratoires les plus élevés (45% des 57,2 MF d'intérêts payés en 1993 ont été imputés au 5170-51). Le prélèvement opéré en 1993, en particulier sur le 5170-51 (839 MF en annulations et arrêtés de sous-répartition négatifs), a été manifestement excessif au regard des paiements imputés sur cet article (287 MF de reports de charges étaient enregistrés à la fin 1993), alors que dans le même temps, d'importants reports de CP (sans reports de charges ni intérêts moratoires) étaient constatés sur les articles d'autres chapitres (5380 et 5270) gérés par la DME. Les reports de charges de 1993 sur 1994 ont été à l'origine de plus de la moitié des intérêts payés en 1994, tandis que l'insuffisante dotation des articles 5180-16 et 26 (qui a conduit à des arrêtés de sous-répartition positifs) est à l'origine de l'autre fraction des intérêts moratoires payés par la DME en 1994. b) Les différentes modalités de régulation budgétaire ne sont pas neutres Les annulations de CP ont des effets pervers importants, tout en n'étant pas nécessairement efficaces pour diminuer de la dépense réelle. Elles créent des reports de charges sur l'exercice ultérieur, source d'intérêts moratoires, tout en désorganisant les paiements chez les ordonnateurs. L'amputation opérée sur les CP de la gestion suivante par les charges de l'exercice précédent (aggravée par des délais tardifs de publication des arrêtés de reports de crédits) crée une tension sur la ressource de l'exercice difficilement maîtrisable, qui est à l'origine d'intérêts moratoires ; à cet égard, le contraste existant, du point de vue des intérêts moratoires, entre les gestions 1995 et 1996 est partiellement imputable à ces effets pervers. Ainsi, les dispositifs de régulation fondés sur des objectifs de reports de CP ambitieux et croissants d'année en année, ne prêtent qu'une attention insuffisante aux reports de charges qui en sont également la conséquence. Autant qu'aux montants nominaux de CP reportés, il convient de prêter attention aux reports de charges dans la mesure où l'exécution de la dépense dans son cadre annuel, conformément à l'ordonnance organique, constitue une meilleure garantie de bon emploi des fonds que le report simultané de dettes et de crédits de paiements sur l'exercice ultérieur, qui revient à contourner les règles de l'annualité. En revanche, la régulation du flux de dépenses en cours de gestion, par la modulation du rythme et du montant des délégations de crédits de paiements selon les articles, est une méthode qui, du point de vue des retards de paiement, est moins pénalisante. Encore faut-il qu'elle ne s'exerce pas de façon subreptice ou durant des périodes trop longues (gels qui deviennent des annulations ou des reports). En raison de la réduction des délais de mandatement à trente-cinq jours, la régulation budgétaire risque d’aggraver encore les retards de paiement. 2.- Des dysfonctionnements au sein du ministère de la défense a) La prévision des paiements doit être mieux assurée L'absence de dispositif permettant de rapprocher, de façon centralisée, les engagements en AP des flux de paiements à venir, et donc des besoins de CP liés à ces engagements, n'a pas permis aux services ordonnateurs de gérer rationnellement les crédits, ce qui a constitué une source supplémentaire d'intérêts moratoires. L'excessive spécialisation des AP n'a pas permis de tirer bénéfice de la globalisation des CP opérée sur certains chapitres par la nomenclature mise en place en 1993. Il est donc impératif de donner à la prévision des paiements une place accrue dans la gestion des marchés de telle sorte que les redéploiements entre articles rendus possibles en gestion par la nouvelle nomenclature correspondent aux besoins effectifs en CP. b) Des dysfonctionnements administratifs aggravent les retards de paiement L'examen d'un certain nombre de marchés a permis de déceler des dysfonctionnements administratifs, qui ont conduit à payer des intérêts moratoires : appel à des procédures dérogatoires ou supplétives, constat du service fait dissocié des opérations de liquidation en raison d'une division des tâches excessive entre services techniques et services comptables, documents erronés ou perdus, défaut de prévision des paiements, début d'exécution du marché avant notification. Ces erreurs de gestion aggravent les effets des insuffisances de CP. c) Une réglementation complexe, changeante et parfois inadaptée La réglementation relative aux délais de mandatement et au taux d'intérêt applicable en cas de retards a connu de nombreuses modifications au cours des dernières années (comme on l'a vu, le gouvernement a remédié depuis à cette situation). Il en est résulté une complexité source d'erreurs de liquidation. En effet, pour les marchés passés jusqu'au 19 décembre 1993, le taux était celui des obligations cautionnées lequel était resté inchangé à 14,5% depuis l'arrêté du 6 mai 1988. Mais, en vertu d'un arrêté du 17 décembre 1993, le taux applicable est le taux légal majoré de deux points tel qu'il était fixé à la date de passation du marché, ce qui oblige, pour chaque paiement, à rechercher le taux qui lui est applicable. Il est préférable de retenir la date à laquelle débute le retard de mandatement pour définir ce taux, quelle que soit la date de passation du marché. Le code des marchés publics prévoit par ailleurs (article 178 II) que la dissociation du paiement des intérêts moratoires et du principal donne lieu à une lettre d'observation du comptable et au paiement d'une majoration de 2% par mois de retard. En outre, le décret du 29 août 1977 dispose, dans son article 2, que si la régularisation des intérêts dus n'intervient pas dès le premier mandat suivant émis au profit du créancier, et au plus tard dans un délai de quinze jours après la lettre du comptable, l'ordonnateur ne pourra prendre aucun nouvel engagement sur le chapitre d'imputation du marché tant que les intérêts n'auront pas été mandatés. Si les majorations sont effectivement payées, cette dernière disposition, trop brutale, n'est pratiquement jamais appliquée. Dans ces conditions, la réduction du délai de mandatement à trente-cinq jours accentue encore la généralisation du paiement de la majoration. S'agissant de l'identification des intérêts moratoires dans la nomenclature budgétaire, la Cour a déjà souligné qu'alors que leur montant n'est calculé, actuellement, qu'a posteriori, à partir des données transmises par les ordonnateurs ou constatées par le comptable, la connaissance centralisée et immédiate des intérêts payés, par chapitre et article du budget du ministère de la défense, serait de nature à faciliter l'adaptation de la ressource aux besoins, durant la gestion, et donc à assurer le meilleur emploi des crédits de paiements ouverts. Une telle connaissance pourrait être obtenue par l'ouverture de paragraphes spécifiques aux intérêts moratoires au sein des articles concernés. Cette disposition est d'autant plus souhaitable que la globalisation des crédits réalisée sur certains chapitres (notamment "études et recherches", "fabrications") par la nomenclature budgétaire mise en place en 1993 permet d'importants redéploiements au sein de ces chapitres, à l'initiative des gestionnaires de crédits. La direction du Budget a fait savoir que, pour répondre aux observations de la Cour, des paragraphes destinés à retracer en exécution les montants payés au titre des intérêts moratoires ont été créés au budget de la défense, à titre expérimental pour la gestion de 1997. QUESTION N° 5 COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET “ COMPTABILITÉ EUROPÉENNE ” Les engagements européens de la France et les besoins de comparaison avec ses partenaires conduisent à développer l'usage de la comptabilité nationale dans la présentation des résultats budgétaires. Les principes et les normes du système français de comptabilité, eux-mêmes, sont soumis à des adaptations pour les rendre comparables avec ceux définis par Eurostat. C'est ainsi que le traitement des recettes de coupons courus a été modifié à la fin de 1995 pour la notification du déficit de l'Etat à la Commission européenne. La notion de "comptabilité européenne" a d'ailleurs fait son apparition dans les documents d'information joints au projet de loi de finances pour 1997. La question de la convergence du plan comptable de l'Etat avec cette "comptabilité européenne", de sa possibilité et de son opportunité, ne manquera pas de se poser tôt ou tard. La Cour, qui a peut-être déjà engagé une réflexion sur ce sujet, pourrait-elle déjà faire le point sur les particularités de principe et de méthode qui sont celles de plan comptable de l'Etat, par rapport à la comptabilité nationale ? Selon les informations dont elle dispose, les autres pays européens connaissent-ils de semblables divergences entre les types de comptabilité ? Compte tenu des particularités du système français de comptabilité publique, lui paraît-il possible et souhaitable de parvenir à une transformation de ce système pour le mettre en pleine conformité avec la comptabilité nationale ? Au contraire, la Cour considère-t-elle que les deux systèmes répondent à des objectifs trop différents, ou que les obstacles pratiques sont excessifs ? RÉPONSE La comptabilité de l'Etat répond à deux objectifs, l'un économique, l'autre politique. En tant qu'agent économique, l'Etat doit disposer d'un système d'information qui retrace l'impact de son activité. Tel est le rôle de la comptabilité nationale qui décrit, de manière harmonisée et cohérente, des flux économiques. En même temps, l'Etat a des comptes à rendre de sa gestion devant les organes qui le contrôlent. La comptabilité de type budgétaire remplit cet office. Le règlement général sur la comptabilité publique précise en outre que "le plan comptable de l'Etat s'inspire du plan comptable général". Largement déterminé par le contexte juridique national, l'accent mis sur l'un ou l'autre de ces objectifs oriente l'organisation de la comptabilité de l'Etat, qui, dans chaque pays européen, connaît les deux types de comptabilité. Mais des obligations supra-nationales, telles que celles issues du traité de l'Union européenne, peuvent également infléchir les objectifs de la comptabilité. Aussi, pour des raisons de comparabilité entre les pays de l'Union européenne, parce que les droits budgétaires nationaux sont eux-mêmes très différents, l'appréciation des critères de convergence s'effectue au moyen des concepts de la comptabilité nationale. En effet, dans le protocole relatif à la procédure concernant les déficits excessifs, les notions de "dette publique", de "déficit public" et d’ "investissement public" couvrent un champ large. Il s'agit de la dette, du déficit ou de l'investissement consolidés des comptes des "administrations centrales ou locales et des fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales". L'article premier du règlement 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l'application de ce protocole a apporté des précisions utiles, en disposant que les termes de référence devaient être définis conformément au système européen de comptes économiques intégrés, c'est-à-dire, conformément au système de comptabilité nationale. En France, le système élargi de comptabilité nationale (SECN) actuellement en vigueur, est donc en cohérence avec le système européen de comptes (SEC), lui-même étant dérivé du système de comptabilité nationale des Nations-Unies (SCN). Les pays "en transition" se sont même ralliés à ces normes qui deviennent ainsi, pour la première fois, véritablement mondiales. Le changement juridique introduit par le traité entraîne des conséquences importantes sur l'appréciation classique de la gestion publique. Alors que la gestion de l'Etat n'était examinée, jusqu'à maintenant, qu'à travers la présentation budgétaire de l'exécution des lois de finances et la comptabilité patrimoniale, elle doit l'être désormais à travers les comptes nationaux des administrations publiques. L'ARCHITECTURE DES COMPTABILITÉS Les trois présentations comptables ont en commun une grande cohérence quant à leurs sources et aux méthodes d'agrégation des dépenses budgétaires devant aboutir à la comptabilité patrimoniale et à la comptabilité budgétaire. Cette cohérence repose sur le recours à un même système de codification des dépenses budgétaires, les "codes économiques". 1. - De la comptabilité budgétaire à la comptabilité patrimoniale En cours d'année, les dépenses de l'Etat s'exécutent selon la nomenclature budgétaire d'exécution (titres, parties, chapitres, articles, paragraphes) et les recettes sont comptabilisées en quelques dizaines de lignes. Les opérations de trésorerie sont les contreparties des dépenses et des recettes. Mais le suivi comptable du budget reste effectué sur une base caisse. En fin d'année, un "code économique", attribué à chaque paragraphe, permet de transférer les dépenses budgétaires d'un compte de classe 9 (comptabilité budgétaire) à un compte de classe 6 (comptes de charges) et de passer ainsi de plusieurs milliers de paragraphes à quelques centaines de codes économiques, puis à quelques dizaines de comptes de charges. Quant aux recettes, elles sont transférées de la classe 9 (comptabilité budgétaire) à la classe 7 (comptes de produits). Cette opération, dite de "réflexion", qui suppose le traitement d'opérations de bilan, permet de répondre à l'obligation fixée par l'article 35 de la loi organique de dégager à la fois un solde d'exécution budgétaire résultant de la différence entre les recettes et les dépenses et un résultat comptable qui en est dérivé. 2. - De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale Comme pour le passage vers les comptes de charges et de produits, le passage des dépenses et des recettes budgétaires vers les opérations de comptabilité nationale s'opère au moyen des codes économiques. Mais la comptabilité nationale, dont la finalité est l'analyse des flux et des stocks économiques, ne distingue plus ni classes ni comptes. Elle regroupe deux grandes catégories d'opérations : les opérations sur biens et services et les opérations de répartition d'une part et les opérations financières d'autre part. Le solde des emplois et des ressources constatés pour la première catégorie d'opérations détermine la capacité ou le besoin de financement. Il doit être égal au solde des créances et des dettes qui ressort des opérations financières. Ainsi, le besoin de financement de des administrations publiques (APU) dépend du classement d'opérations budgétaires et de bilan selon des critères de nature économique, les notions d'opérations budgétaires et de trésorerie correspondant, approximativement, à celles d'opérations non financières et opérations financières, moyennant quelques corrections à apporter. Par exemple, les recettes de privatisations, si elles améliorent le solde budgétaire, n'ont pas d'effet sur le besoin de financement car l'Etat cède des titres de participation, ce qui est une opération financière neutre par laquelle à une diminution de patrimoine immobilisé correspond un accroissement des encaisses. A l'inverse, les remises de dettes, accordées par la France à des pays en développement par exemple, s'analysent comme des "transferts en capital" en comptabilité nationale et dégradent le besoin de financement alors même que le solde budgétaire n'est pas affecté. Dans la plupart des cas, les règles et procédures comptables du système de comptabilité nationale s'appuient sur celles utilisées de longue date en comptabilité d'entreprise. Ainsi, le principe comptable de la double entrée est un axiome de base en comptabilité tant économique que nationale. Et comme il s'agit de mesurer les interactions économiques, les opérations donnent généralement lieu à quatre entrées simultanées et équivalentes, deux dans l'unité d'origine et deux dans l'unité de destination. Toutefois, quand les pratiques de la comptabilité d'entreprise ne coïncident pas avec les principes économiques, le système de comptabilité nationale donne la priorité à ces derniers. A titre d'illustration, alors que la comptabilité d'entreprise se fonde sur le coût historique, la comptabilité nationale, en revanche, se fonde sur le prix du marché ou coût de remplacement. UN DÉPLACEMENT D'INTÉRÊT VERS LA COMPTABILITÉ NATIONALE Le système de comptabilité nationale des Nations unies (SCN 93) a été adopté en février 1993. Il est un cadre commun aux Nations unies que le système européen de comptes (SEC 95), mis au point en 1994, précise pour la Communauté européenne. Le SEC 95 aura le statut d'un règlement européen et obligera les pays, non pas à suivre le SEC lui-même, mais à fournir des tableaux de résultats conformes à ceux du SEC. Future base française, le système élargi de comptabilité nationale (SECN 1990, public au printemps 1999) sera entièrement cohérent avec le SEC 1995. Toutefois, d'ici là, c'est le SEC 1979, légèrement différent du SECN 1980, qui sert à estimer les résultats obtenus au regard des critères de Maastricht. 1. - Principal changement conceptuel et retraitements des données L'un des principaux changements conceptuels de la base 90 sera celui du moment d'enregistrement. Il sera revu pour chaque type d'opération. Toutes les opérations seront systématiquement enregistrées selon le principe des "droits et obligations", proche des droits constatés pour la comptabilité privée. Ainsi, les salaires, les cotisations et prestations sociales, les impôts seront enregistrés au moment où ils sont dus, avec inscription simultanée d'une dette d'un montant équivalent qui sera annulée lors du paiement effectif. De même, seront enregistrés les intérêts courus et non plus les intérêts payés. En matière fiscale, il conviendra d'enregistrer les restes à recouvrer sur impôts émis. Tel est théoriquement déjà le cas dans les comptes actuels (SECN 1980 et SEC 1979), mais en principe seulement car l'application s'en éloigne sensiblement. Par exemple, on retient pour l'Etat les opérations retracées en comptabilité d'exercice (donc y compris période complémentaire et période anticipée), sans les reclassements supplémentaires qu'exigerait la comptabilité patrimoniale. En pratique, et cela est vrai aussi pour la plupart des pays européens, la base caisse de la comptabilité budgétaire bride l'information destinée à la comptabilité nationale. Tandis que l'ancienne base (SEC 1979), jusqu'à présent peu contraignante, laissait place à une certaine diversité dans sa mise en oeuvre selon les pays, le passage en nouvelle base en 1999 va donc intégrer des données patrimoniales plus élaborées et pousser la comptabilité publique à évoluer dans le sens des droits constatés. Cette évolution pose le problème du retraitement de l'information issue de la comptabilité budgétaire. Dans le système actuel, l'information budgétaire, en provenance des comptes de l'agent comptable central du Trésor (ACCT) est d'abord retraitée une première fois par la direction de la comptabilité publique qui réalise également le compte général de l'administration des finances Puis l’information traitée par la Comptabilité publique pour les comptes des années n-1, n-2 et n-3 et par la direction de la Prévision pour les comptes dits “ provisoires ”, ceux de l’année n, est adressée à l’INSEE qui lui fait subir un deuxième retraitement pour tenir compte des différences conceptuelles entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale. Ces chiffres sont publiés dans le rapport sur les comptes dits de l’année n, qui paraissent en avril n+1. Il sont conformes au SECN. Il en ressort la série de tableaux qui figure, chaque année, au tome II, "Comptes et indicateurs économiques", du Rapport sur les comptes de la nation, annexé au Rapport économique, social et financier du projet de loi de finances initiale et, en particulier, le tableau expliquant le passage entre le solde général d'exécution budgétaire et la capacité de financement de l'Etat des comptes nationaux. Enfin, après un nouveau retraitement opéré par l’INSEE pour assurer la conformité au SEC 79 , la notification est envoyée à la commission européenne sous la forme d’une note signée par les directeurs du budget, du Trésor, de l'INSEE et de la prévision. C'est cette notification que la Cour des comptes a demandé aux ministres de l'économie, des finances et du budget de lui communiquer et qu’elle reçoit maintenant régulièrement. 2.- La nécessaire adaptation du contrôle A partir de 1999, les notifications à Eurostat feront l'objet de retraitements nécessairement plus nombreux du fait de la prise en compte des moments d'enregistrement (intérêts courus, restes à recouvrer). Par ailleurs, les spécificités nationales des administrations publiques (contour des administrations publiques (APU), caractère privé ou public des fonds de retraite, rôle d'intermédiaire financier des administrations, etc.), de même que la mise en oeuvre des concepts et nomenclatures de la comptabilité nationale, peuvent toujours laisser subsister quelques ambiguïtés d'interprétation. Par exemple, la distinction fondamentale entre consommation intermédiaire et formation brute du capital fixe (ou investissement brut) est parfois insuffisante pour savoir comment classer certains flux. De même, selon le classement d'un organisme public ayant certaines caractéristiques commerciales ou financières dans le secteur des administrations publiques ou dans celui des entreprises, ses opérations auront auront ou non une incidence sur le solde budgétaire. Enfin, il convient de rappeler que les évaluations des comptes nationaux ne sont pas comptables mais statistiques et ne deviennent définitives qu'après un certain délai. Cette évolution en cours, marquée par un déplacement de l'intérêt vers les données de la comptabilité nationale, pose un problème d’appréciation. Il semble en effet nécessaire à la Cour qu'elle puisse se former une opinion sur les données transmises à la Commission et, fondamentalement, sur l'articulation entre ces données et celles qu'elle valide elle-même, dans le cadre de ses obligations constitutionnelles, à commencer par le déficit, l'investissement ou la dette de l'Etat. La Cour a entrepris de se donner les outils nécessaires pour analyser et expliquer le passage du déficit de l'Etat, au sens de l'article 35 de la loi organique, au besoin de financement, établi par la comptabilité nationale, dans le cadre de la référence aux critères de Maastricht, et d'une manière plus générale, l'articulation des deux systèmes comptables. C'est en ce sens que la Cour a déjà effectué une analyse des trois types de retraitements des recettes de l'Etat en comptabilité nationale. Les premiers intéressent le reclassement des recettes du budget général entre recettes fiscales et autres recettes. La deuxième catégorie de retraitements consiste à supprimer des ressources de l'Etat les ressources "hors champ", correspondant à des productions de type marchand. Enfin, à l'inverse, les derniers retraitements consistent à augmenter les recettes, en tenant compte d'opérations spécifiques à la comptabilité nationale. Des travaux de même nature sont également en cours en ce qui concerne l'établissement du montant de la dette publique consolidée. Les progrès qui sont envisagés, auxquels la Cour apporte sa contribution, dans le domaine de la comptabilité patrimoniale de l’Etat, vont dans le sens d’une présentation de l’exécution budgétaire privilégiant l’intégration des droits constatés. QUESTION N° 6 LE FONDS POUR L’AMÉNAGEMENT DE L’ÎLE-DE-FRANCE Créé par la loi de finances rectificative pour 1989, le Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France (compte spécial du Trésor n° 902-22) a pour objet, en dégageant des moyens supplémentaires par rapport à ceux du budget général, d’accorder, pour la mise en oeuvre d’une politique d’aménagement du territoire adaptée à l’Ile-de-France, des subventions dans le secteur du logement (et notamment du logement social), dans le domaine des transports et des routes, pour l’action foncière et dans le cadre du développement social urbain. Dans son rapport (page 190) la Cour constate “ qu’une part croissante des interventions du fonds a concerné les investissements sur le réseau routier national, participation au financement de l’autoroute A 86 et aménagements nécessaires à l’accès au Grand stade ”. En examinant les principales dépenses du FARIF depuis sa création, la Cour peut-elle indiquer si elles lui paraissent répondre à la vocation initiale du fonds, si le fonctionnement de ce dernier a bien permis de dégager des moyens inscrits au budget général et si le taux de consommation des crédits lui paraît répondre aux nécessités techniques de la gestion d’un compte d’affectation spéciale ? En outre, la Cour peut-elle préciser de façon détaillée l’objet des dépenses, soit 310 millions de francs de 1990 à 1995, imputés sur le chapitre 6 “ Dépenses d’études et frais de gestion afférents aux opérations financées par le compte ” et indiquer si elles correspondent toutes à l’objet du fonds ? RÉPONSE 1.- LES OBJECTIFS La création du FARIF est récente : elle a été prévue par la loi de finances rectificative pour 1989. La mise en place du fonds date de 1990. Les raisons qui ont, à l’époque, présidé à la création d’un compte d’affectation spéciale financé par une taxe annuelle sur les bureaux situés en Ile-de-France, sont de deux ordres : · nécessité de corriger les déséquilibres existants entre l’Ile-de-France et le reste de la France d’une part et ceux observés au sein même de l’Ile-de-France d’autre part ; · nécessité également de faire prendre en charge par les habitants de la région elle-même le financement de ses propres équipements. Dans cette optique, un plan d’urgence a été mis en oeuvre par les pouvoirs publics s’ordonnant autour de trois axes principaux : le logement, les transports et l’action foncière. Pour financer les principales opérations envisagées et ainsi compléter les financements budgétaires traditionnels, les pouvoirs publics ont créé le FARIF dont les moyens ont été assurés par le produit de la taxe sur les bureaux. 2.- LE FONCTIONNEMENT DU FARIF AU REGARD DU DROIT BUDGÉTAIRE Le Fonds pour l’aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) est un compte d’affectation spéciale dont la création et le fonctionnement sont conformes aux dispositions de l’article 25 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Il résulte de l’application de ce texte que l’ouverture d’autorisations de programme entraîne, durant le même exercice, l’inscription d’un montant équivalent de crédits de paiement. Les crédits ouverts doivent, au plus, être égaux aux recettes enregistrées sur le compte. Or, l’essentiel des recettes du FARIF provient du produit de la taxe sur les bureaux, laquelle est acquittée le 1er mars de chaque année. L’exécution des dépenses s’effectue donc avec un décalage de trois mois par rapport au budget général et à l’année civile. Ce mécanisme explique l’importance des reports de crédits constatés chaque année. 3. - LES MOYENS DÉGAGÉS A la fin de l’exercice 1995, le montant cumulé des crédits de paiement ouverts sur le FARIF s’élevait à 7 363 millions de francs. Sur ce montant, 5 970 millions avaient été mandatés, soit 81 % des crédits ouverts (contre 75 % au 31 décembre 1994). Ainsi, le FARIF a effectivement permis de dégager des moyens supplémentaires pour financer des opérations importantes depuis 1990. A ce titre, de 1990 à 1995 inclus, 3 230 millions d’autorisations de programme ont été ouvertes sur le FARIF pour le financement du logement social (chapitre 1 du compte). L’ensemble des crédits ouverts sur le chapitre 4 (subventions d’investissements pour les transports collectifs : réalisations EOLE et METEOR) ont été chaque année entièrement consommés. Pour les deux opérations mentionnées, le FARIF intervient en complément des dotations inscrites au budget de l’Etat. Cette option a été confirmée dans le contrat de plan 1994-1998 signé le 20 juillet 1994 entre l’Etat et la région Ile-de-France : 620 millions de francs seront ainsi attribués à ces deux opérations en cinq ans. 4. - CHAPITRE 6 : “ ETUDES ” Le chapitre 6 du FARIF finance les dépenses d’études et les frais de gestion afférents aux opérations financées par ce compte. Entre 1990 et 1995, les crédits ouverts sur ce chapitre se sont élevés à 311,2 millions de francs : 15,0 millions de francs en 1990, 43,3 en 1991, 79,4 en 1992, 65,0 en 1993, 64,5 en 1994 et 44,0 en 1995. Le détail de ces crédits figure dans le tableau ci-après. L’examen des dépenses auquel a procédé la Cour fait apparaître l’extrême diversité des emplois de ces crédits, allant de locations de photocopieuses jusqu’au “ trombinoscope ” de la Direction régionale de l’Equipement d’Ile-de-France en passant par des études et des fabrications de documents. Les principaux postes de dépenses ont été, au cours de la période 1990/1995, les suivants : - révision du schéma directeur de l’Ile-de-France. Depuis 1990, 68,8 MF ont été alloués à la révision du SDRIF (études thématiques, confection et impression du livre blanc, etc.). - mise en place de missions d’études auprès des DDE (44 MF), financement des “ sites stratégiques ” (54 MF) ou de la DREIF (43 MF), etc.). - études sur le devenir de Billancourt (33 MF). - enquête sur les transports en Ile-de-France (13,4 MF). Les moyens de l’Etat en matière d’études d’urbanisme et d’aménagement de l’Ile-de-France ont été amputés en 1982. Le transfert à la région Ile-de-France de la totalité du personnel de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région d’Ile-de-France s’est opéré dans le cadre des lois de décentralisation. En 1989, à l’occasion de la révision du schéma directeur de la région, le manque de moyens a conduit l’Etat à utiliser le FARIF. Une véritable administration de l’urbanisme en région Ile-de-France a donc été constituée hors budget de l’Etat, dont la gestion administrative et financière a été confiée à l’Agence Foncière et Technique de la Région parisienne (AFRP), une convention liant l’Etat à cet établissement public. Le FARIF a donc permis à l’Etat de disposer de moyens lui permettant d’exercer à ce titre sa mission en Ile-de-France, ce qui ne correspond pas aux objectifs initiaux du compte. Il a été mis fin à ce dispositif dérogatoire au début de 1997. 5. - AVENIR DU FARIF L’article 73 de la loi du 4 février 1995 (loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire) a modifié le dispositif existant, qui permettait à la région Ile-de-France de bénéficier, à la différence des autres régions, d’une dotation globale de fonctionnement d’un montant de 1,2 milliards de francs. Cet article prévoit en effet la suppression, en dix années, de la DGF accordée à l’Ile-de-France, à raison de 120 millions par an. En compensation, la région a reçu de l’Etat, en 1995, 120 millions de francs qui sont accrus chaque année de 120 MF supplémentaires (240 MF en 1996, 360 MF en 1997 etc.) jusqu’à concurrence de 1 200 MF. Cette disposition, dont l’effet est à rapprocher du montant des crédits actuellement ouverts sur le FARIF (environ 1 500 MF), risque donc d’amoindrir substantiellement la capacité d’intervention du FARIF. _________ N° 933.- Rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général (au nom de la commission des finances), sur le projet de loi (n° 33) portant règlement définitif du budget de 1995. 1 ) Sous réserve de l’adjonction d’un nouvel article 15 relatif à l’apurement du compte 427-9 de l’ex-budget annexe des PTT et des modifications de conséquence à l’article relatif au transport aux découverts du Trésor (article 16). 2 ) Rapport général (n° 1560) de M. Philippe Auberger, tome I, volume 2, page 34. 3 ) Voir le rapport AN n° 3030, tome I, volume II, pages 103 à 110. 4 ) Quelques assouplissements de la règle générale n’en contredisent pas la logique. Ainsi, les crédits de pension de l’ensemble de l’éducation nationale (enseignements scolaire et supérieur) sont-ils regroupés sur la section de l’enseignement scolaire. 5 ) Les crédits votés sont la somme des crédits ouverts par les lois de finances (initiale ou rectificative), avant déduction des annulations, qui ont été intégralement opérées par arrêté en 1995. Il s’agit donc d’une définition strictement juridique. 6 ) Rapport AN n° 2818, 28 mai 1996, pages 88 à 98. 7 ) 55.368 millions de francs reportés de 1995 sur 1996, contre 47.954 millions de francs reportés de 1994 sur 1995. 8 ) Soit 4.441 millions de francs, les crédits reportés sur 1996 atteignant 14.028 millions de francs, contre 9.587 millions de francs reportés de 1994 sur 1995. 9 ) Soit 26.866 millions de francs sur un total de 59.745 millions de francs d’ouvertures de crédits nets au budget général. 10 ) Chapitres 44-74 et 44-76 du budget du Travail, chapitre 44-75 du budget des Charges communes. 11 ) Un seul rattachement a été prononcé par ailleurs, sur le budget annexe de la Légion d’honneur, pour un montant non significatif, d’ailleurs reporté à 1996. 12 ) Rapport au Président de la République, budget 1959, page 10. 13 ) Signalée en page 6 de l’“ annexe jaune ” au projet de loi de finances pour 1997 “ Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours (1995/1996/1997) ”. 14 ) Conformément à la nomenclature, quelque peu vieillie, définie par l’instruction du 15 décembre 1981. 15 ) Rapport précité, page 201. 16 ) Allocution prononcée en séance publique le 17 décembre 1997 (Doc. A.N. n° 595). 17 ) Rapport précité, pages 265 à 287. 18 ) Rapport précité, page 273. 19 ) Rapport précité, page 280. 20 ) Les dépenses militaires en capital sont un cas particulier. Elles ont, pour la comptabilité nationale, le caractère de “ consommation publique ”, car elles ne créent pas de capital productif. Toutefois, leur incidence sur l’activité économique et l’emploi des arsenaux et des industries d’armement est directe. 21 ) Rapport précité, page 177. 23 ) Rapport précité, page 193. 24 ) Doc. AN n° 3245 (annexes), pages 188-189 : Règlement définitif des budgets annexes de 1995 - 2ème partie - Situation des dépenses. 25 ) Exactement 83,971 millions de francs. 26 ) Document annexe.- Comptes des recettes et dépenses des budgets annexes - Aviation civile (fascicule de couleur lilas). 27 ) Les créances les plus importantes étaient, au 31 décembre 1995, celles de France Telecom (2,6 milliards de francs ), d’EDF (1,9 milliard de francs), de la SNCF (1,3 milliard de francs) et de GDF (0,6 million de francs). 28 ) Pour les seuls services civils, car il n’existe pas de crédits de subventions de fonctionnement sur le budget de la Défense. 29 ) La présentation comptable du résultat de l’exercice dans la balance générale des comptes établie par la direction de la comptabilité publique est la suivante. Les comptes de la classe 0 comprennent les résultats des lois de règlement ainsi que des comptes d’ordre. Les résultats de l’année 1995 sont retracés dans le compte 017. Les résultats du budget général figurent au compte 017-0 (page 110), ceux des comptes spéciaux au compte 017-2 et les pertes et profits au compte 017-3. Celui-ci comprend un sous-compte 017-30 “ Pertes et profits sur emprunts et engagements ” (page 112), que résume le présent article, et un sous-compte 017-39 “ Divers ” (page 113), où figurent les annulations de dettes de pays en développement. L’article 9, paragraphe III, propose de transférer celles-ci au compte des découverts du Trésor (compte 02), comme le serait l’ensemble du compte 01 après le vote de la loi de règlement. 30 ) Marques di Braga et Lyon, Traité de la comptabilité de fait, 1891. 31 ) L’amende de M. Nucci est en cours de versement, par mensualités, les demandes en décharge de responsabilité et en remise gracieuse de l’intéressé ayant été rejetées par décision ministérielle du 10 avril 1997. S’agissant de M. Chalier, aucun recouvrement n’a pu être opéré, en raison de sa totale insolvabilité. Quant à l’ancien chef du bureau de l’ordonnancement, il a obtenu une remise gracieuse par décision ministérielle du 10 avril 1997. 32 ) Rapport sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 1994, p. 213. 33 ) Qui figure sous le n° 02 dans la balance générale des comptes de 1995. 34 ) Toutefois à la suite d’instructions données par le directeur de la Comptabilité publique, un accès à ce compte est désormais possible lors des vérifications des comptes individuels des trésoriers-payeurs généraux. 35 ) Dettes envers France Télécom. 36 ) Dont 1,1 milliard de dettes envers France Télécom. 37 ) Dont 1,2 milliard de dettes envers France Télécom. 38 ) Armée de l'Air, Armée de Terre, Marine et DGA. 39 ) Direction des constructions aéronautiques (DCAé), Direction des systèmes terrestres et d'information (DSTI), Direction des missiles et de l'Espace (DME), Direction des constructions navales (DCN) et Direction des recherches et études techniques (DRET). 40 ) Evolution par rapport à la gestion précédente de la somme des annulations et de la variation du montant des crédits formellement ouverts mais inemployables dans les faits du fait de la régulation budgétaire. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
