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— — SOMMAIRE — Pages Document mis en distribution le 16 novembre 1998  N° 1177 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 novembre 1998. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, REJETÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif au mode d’élection des conseillers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, PAR M. RENÉ DOSIÈRE, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 975, 993 et T.A. 168. Sénat : 524 (1997-1998), 17 et T.A. 1 (1998-1999). Collectivités territoriales. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Vincent Burroni, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 DISCUSSION GÉNÉRALE 7 EXAMEN DES ARTICLES 11 TITRE PREMIER — DISPOSITIONS RELATIVES AU MODE D’ÉLECTION DES CONSEILLERS RÉGIONAUX ET DES CONSEILLERS À L’ASSEMBLÉE DE CORSE 11 Article premier (art. L. 336 du code électoral) : Durée du mandat des conseillers régionaux 11 Article 2 (art. L. 337 du code électoral) : Effectif des conseils régionaux 11 Article 3 (art. L. 338 du code électoral) : Mode de scrutin des conseillers régionaux 12 Article 4 (art. L. 346 du code électoral) : Composition et conditions de présentation des listes 13 Article 5 (art. L. 347 du code électoral) : Modalités de la déclaration de candidature 14 Article 6 (art. L. 350 du code électoral) : Dépôt de la déclaration de candidature 14 Après l’article 6 14 Article 7 (art. L. 351 du code électoral) : Contentieux de refus d’enregistrement d’une déclaration de candidature 15 Article 8 (art. L. 352 du code électoral) : Retrait de candidat ou de liste 15 Article 9 (art. L. 353 du code électoral) : Campagne électorale 15 Article 10 (art. L. 359 du code électoral) : Recensement des votes 15 Article 11 (art. L. 360 du code électoral) : Remplacement des conseillers régionaux 16 Article 12 (art. L. 361 du code électoral) : Contentieux des élections au conseil régional 16 Article 13 (art. L. 363 du code électoral) : Annulation des opérations électorales 16 Article 14 (art. L. 4432-3 du code général des collectivités territoriales) : Abrogation 16 Article 15 (art. L. 364 du code électoral) : Durée du mandat des conseillers à l’Assemblée de Corse 17 Article 16 (art. L. 366 du code électoral) : Mode de scrutin pour l’élection de l’Assemblée de Corse 17 Article 16 bis (art. L. 370 du code électoral) : Parité des listes pour l’élection de l’Assemblée de Corse 17 Article 17 (art. L. 371 et 372 du code électoral) : Abrogations 17 Article 18 (art. L. 380 du code électoral) : Remplacement des conseillers à l’Assemblée de Corse 18 TITRE II — DISPOSITIONS RELATIVES A LA COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL ÉLISANT LES SÉNATEURS 18 Article 19 (art. L. 280 du code électoral) : Détermination du collège électoral des sénateurs 18 Article 20 (art. L. 293-1 à L. 293-3 [nouveaux] du code électoral) : Désignation des délégués des conseils régionaux et des délégués de l’Assemblée de Corse 18 TITRE III — DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX 19 Article 21 (art. L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de vote du budget de la région 19 Article 22 (art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Procédure particulière d’adoption des budgets régionaux 20 Article 22 bis (art. L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales) : Publicité des réunions de la commission permanente 21 Article 22 ter (art. L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales) : Composition du bureau 21 Article 22 quater (art. L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales) : Délégation des fonctions du président du conseil régional 22 TITRE IV — DISPOSITIONS FINALES 22 Article 23 (tableau n° 7 annexé au code électoral) : Coordination 22 Article 24 : Entrée en vigueur de la loi 22 TABLEAU COMPARATIF 25 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 39 MESDAMES, MESSIEURS, Dans sa séance du 21 octobre 1998, le Sénat, en adoptant la question préalable, a rejeté le projet de loi relatif au mode d’élection des conseillers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. Le Gouvernement ayant déclaré l’urgence sur ce texte, l’Assemblée nationale est saisie, après l’échec de la commission paritaire, en nouvelle lecture, du projet de loi. L’examen de ce projet par la commission des lois du Sénat avait déjà révélé l’ampleur des divergences entre les deux assemblées. Ainsi les amendements qu’elle avait adoptés tendaient-ils, notamment, à maintenir à six ans la durée du mandat des conseillers régionaux, à rétablir la circonscription départementale et à supprimer les dispositions portant sur le fonctionnement des conseils régionaux. En outre, les arguments présentés par la majorité sénatoriale en séance publique ont montré le refus de la deuxième assemblée de mettre rapidement un terme à la situation de blocage que connaissent nombre de conseils régionaux, du fait de l’absence de majorité politique stable en leur sein. Arguant d’un recours injustifié à la procédure d’urgence par le Gouvernement et regrettant que le mode de scrutin et la réforme du fonctionnement des conseils régionaux ne fassent pas l’objet d’un examen séparé, le Sénat a rejeté le texte sans se prononcer sur le fond, évitant ainsi de trancher la sempiternelle querelle des régionalistes et des départementalistes. Les questions du mode d’élection et du fonctionnement des conseils régionaux sont cependant étroitement imbriquées. L’impossibilité de réformer le mode de scrutin avant les dernières élections régionales explique ainsi largement la situation difficile que connaissent plusieurs exécutifs régionaux. Il est donc indispensable de légiférer rapidement dans ce domaine, d’abord pour éviter la multiplication des contentieux et des règlements d’office du budget par le représentant de l’Etat, mais aussi pour définir un nouveau mode de désignation des assemblées régionales, qui les mette, à l’avenir, à l’abri de semblables difficultés de fonctionnement en permettant à des majorités stables de se dégager. S’agissant du fonctionnement des conseils régionaux, la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 doit être complétée pour permettre aux présidents de région de disposer des outils juridiques nécessaires, leur permettant de disposer d’un budget malgré l’absence de majorité stable. L’institution d’un vote bloqué lors des délibérations budgétaires doit ainsi permettre de résoudre les difficultés d’application du précédent dispositif, mises en lumière par la jurisprudence administrative. Dans le même temps, ce pouvoir supplémentaire de l’exécutif régional doit être tempéré par la constitution obligatoire d’un bureau et par sa consultation systématique en cas de mise en œuvre de la procédure d’adoption sans vote du budget régional, ainsi que par la mise en jeu de la responsabilité du président en cas d’adoption de la motion de renvoi. Ces dispositions cesseront d’être applicables dès lors que les conseils régionaux auront été renouvelés selon le nouveau mode de scrutin. En effet, lorsqu’ils disposeront d’une majorité stable, rien ne justifiera le maintien de dispositifs dont la nécessité n’est liée qu’au régime électoral actuel. Pour cette raison, les conseils régionaux renouvelés après l’entrée en vigueur de la loi, que ce soit à l’occasion du renouvellement général ou à la suite d’une dissolution, ne pourront plus mettre en œuvre les procédures de vote bloqué et d’adoption sans vote du projet de budget. Enfin et surtout, le nouveau mode de scrutin doit renforcer l’institution régionale, en permettant la diversité politique tout en garantissant l’existence d’une majorité stable, désignée dans le cadre d’une circonscription unique. L’abaissement à cinq ans de la durée du mandat régional participe par ailleurs au projet de modernisation de la vie politique entrepris par le Gouvernement. Dans le même sens, les dispositions visant à assurer le principe de la parité dans la constitution des listes de candidats aux élections régionales, si elles anticipent sur la révision constitutionnelle dont le Parlement sera prochainement saisi, n’en rejoignent pas moins cette volonté de modernisation et d’ouverture de notre système politique. Compte tenu des divergences entre les deux assemblées, la commission mixte paritaire réunie au Sénat n’a pu aboutir : l’accord n’a pu être trouvé ni sur le mode de scrutin, ni sur la réforme des règles de fonctionnement des actuels conseils régionaux. Aussi, lors de sa réunion consacrée à l’examen, en nouvelle lecture, du projet de loi, la commission des lois a confirmé pour l’essentiel - sous réserve de certaines précisions rédactionnelles et d’une modification des seuils électoraux requis pour se présenter au second tour et participer à la répartition des sièges - les dispositions adoptées en première lecture et dont le rapporteur soutient l’intérêt pour le bon fonctionnement de l’institution régionale et pour la modernisation de notre vie politique. * * * Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Robert Pandraud a considéré que les dispositions du projet de loi présentaient un caractère contradictoire puisque, dans sa première partie, il organise un régime électoral définitif tandis que, dans un second temps, il met en place une procédure qui doit permettre aux actuels conseils régionaux de continuer de fonctionner. Il a jugé qu’il serait plus simple que ces conseils soient dissous et que le Parlement n’ait à se prononcer que sur la première partie du projet de loi. Il a mis en avant les difficultés qui naîtraient de l’application du projet, notamment dans le cadre des discussions sur les prochains contrats de plan. Par ailleurs, pour ce qui concerne le point particulier du vote du budget, il a rappelé que le Conseil d’Etat avait jugé à la fin des années 40 que le vote de chaque article d’un budget municipal valait approbation de l’ensemble de ce budget. M. Renaud Donnedieu de Vabres s’est opposé très solennellement à la disposition visant à abaisser à 5 % des suffrages exprimés le seuil permettant l’accès au second tour. Il a jugé qu’il s’agissait là d’une institutionnalisation déguisée des triangulaires. Il en a pris acte mais a enjoint à la majorité de tirer les conséquences d’une telle mesure, en cessant d’interpeller l’opposition sur ses relations avec le Front national. Soulignant que le système mis en place aurait pour effet d’ancrer, dans toutes les régions, le problème de la présence du Front national, il a estimé que la majorité, à l’origine d’une telle situation, n’aurait pas de leçons de morale à donner à l’opposition. Il a fait part de sa préférence pour un système calqué sur celui de l’élection présidentielle ne permettant pas, au second tour, le maintien de plus de deux listes et garantissant ainsi un débat bipolaire, clair et démocratique. Concédant que l’absence de réforme du mode de scrutin par les gouvernements précédents avait été effectivement une erreur, il a souligné que c’est la question du rôle respectif des départements et des régions qui avait conduit à retarder cette réforme. Il a, en effet, observé qu’au travers du débat sur le mode de scrutin régional, c’est la future architecture des collectivités locales qui était en cause, rappelant que le précédent président de la République était plutôt de tradition départementaliste, comme de nombreux autres hommes politiques français. Évoquant le cas de la région Centre, il a souligné les difficultés de la mise en œuvre de l’adoption sans vote dans l’hypothèse où chacun des chapitres était voté sans que le budget n’ait fait l’objet d’un vote d’ensemble. Après avoir exprimé le regret que le Sénat n’ait pas souhaité débattre de ce projet de loi, prenant ainsi la responsabilité de créer un vide démocratique, M. Christian Paul a considéré que la nécessité de légiférer apparaissait mieux encore que lors de la première lecture, compte tenu des difficultés de fonctionnement de quatre conseils régionaux dépourvus de majorité. Il a fait valoir que, pendant quatre ans, l’opposition actuelle, alors au pouvoir, avait cherché en vain un consensus sur le mode de scrutin régional, son échec ayant eu sa part dans la montée récente de forces politiques extrêmes au sein des conseils régionaux. Il a estimé que le texte proposé, très attendu, représentait un bon compromis entre deux exigences : mettre en place un dispositif transitoire de nature à assurer l’adoption des budgets des régions et élaborer un dispositif durable de stabilisation des majorités. Observant qu’une lecture malveillante était toujours possible en matière de lois électorales, il a fait valoir que les amendements du groupe socialiste tentaient en fait d’améliorer encore les conditions d’une réelle expression démocratique. Il a conclu en estimant que le texte proposé constituait, à défaut d’un régime idéal, un progrès sur la voie de la stabilisation du fonctionnement des conseils régionaux. Intervenant en application de l’article 38 du Règlement, M. Christian Estrosi a estimé que les membres de la majorité jouaient aux apprentis sorciers, en soumettant au Parlement un projet de loi qui risquait de supprimer tout débat démocratique dans les conseils régionaux. Il a rappelé le contexte, marqué par la récente décision du tribunal administratif d’Orléans relative à la procédure d’adoption du budget de la région Centre et par la décision attendue sur l’adoption du budget de la région Ile-de-France, qu’il a considérées révélatrices de l’impasse actuelle. Il a mis en cause la démarche consistant, afin d’accorder des facilités à six présidents de conseil régional amis, à instaurer une procédure de vote bloqué qui apportera les moyens de se maintenir à trois présidents de région, à qui la majorité parlementaire reproche pourtant leur accession à la présidence grâce au soutien des élus du Front national. Il a enfin demandé au rapporteur des précisions sur les modalités de mise en œuvre par le président du vote bloqué dans le cas où tous les chapitres et les articles seraient votés moyennant des modifications non conformes à l’équilibre global voulu par l’exécutif régional. M. Pascal Clément a considéré que le présent projet de loi présentait le vice fondamental de reposer sur un mode de scrutin, la proportionnelle à deux tours, constituant un piège à la fois électoral et moral qui ne pouvait mener qu’à l’échec ou à la compromission. Il a souligné que la tradition française n’admettait que deux modes de scrutin, le scrutin majoritaire à deux tours ou la représentation proportionnelle, le scrutin municipal étant d’institution trop récente pour être pris en compte, sa justification étant en outre, à l’échelon local, de permettre de s’affranchir de la gestion majoritaire. Il a témoigné de la vivacité des passions politiques dans la région Rhône-Alpes, évoquant les manifestations de haine qui s’étaient exprimées lors de la visite de M. Charles Millon, président du conseil régional, à l’occasion de la signature d’un simple contrat d’objectif de son département avec la région. Il a considéré que le mode de scrutin proposé par le projet de loi était incendiaire, alors que l’urgence était de rendre la vie publique plus sereine et a jugé le comportement de la majorité d’un cynisme sans précédent. Ayant interrogé le rapporteur sur les vraies raisons du choix d’un mode de scrutin proportionnel à deux tours, alors qu’apparemment la représentation proportionnelle à un tour recueillait le consensus le plus large, il a conclu en insistant sur le fait que l’évolution de la vie politique française était le véritable enjeu du texte. M. André Vallini a considéré que l’on ne pouvait plus soutenir qu’il n’existait d’autre alternative que le scrutin majoritaire à deux tours et la représentation proportionnelle, le mode de scrutin municipal donnant très largement satisfaction. M. Jérôme Lambert a observé que l’opposition n’était pas en mesure de proposer une alternative cohérente et unifiée pour le mode de scrutin régional. Considérant que la majorité pouvait légitimement changer un mode de scrutin, dès lors qu’elle respectait le cadre démocratique, il a souligné que tel était le cas de la réforme proposée. Mme Nicole Catala a déploré que les conseils régionaux soient le siège de manifestations de violence et de haine qu’elle a jugées fort éloignées de la tradition républicaine. Faisant part de son adhésion totale aux propos tenus par ses collègues de l’opposition, elle a considéré que le projet de loi n’aurait d’autre effet que de susciter de nouveaux affrontements dans les assemblées régionales. Elle a enfin exprimé la crainte que ce texte ne conduise à des situations inextricables. Mme la Présidente Catherine Tasca a souhaité que les débats de la commission puissent se dérouler dans un climat de sérénité en dehors de toute polémique inutile. Elle a rappelé les contraintes d’organisation qui s’imposaient à la commission du fait d’un ordre du jour chargé. Elle a souhaité que le débat de fond puisse se poursuivre de manière pleine et entière dans un esprit démocratique. En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes. — Le Gouvernement précédent n’a pas mis en œuvre de réforme du mode de scrutin régional et aucun accord n’a pu être trouvé par le Gouvernement actuel dans l’année précédant les élections. En conséquence, il est urgent de mettre un terme à la paralysie des conseils régionaux – ce que le nouveau régime électoral doit permettre, grâce au système de la prime majoritaire – et de concilier la représentation de sensibilités politiques diversifiées avec l’existence d’une majorité stable. — Les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux s’appliqueront à toutes les régions, quelle que soit la couleur politique de leur président, et seront abrogées à compter de leur renouvellement qui s’effectuera selon le nouveau mode de scrutin. — L’institution d’un vote bloqué doit permettre de répondre aux insuffisances de la loi du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux. Celles-ci ont été mises en lumière par la jurisprudence du tribunal administratif d’Orléans qui a conduit à l’annulation du budget de la région Centre. Cette nouvelle procédure permettra, en effet, d’éviter que le projet de budget soit adopté en étant dénaturé par des majorités de circonstance et donne au président du conseil régional la possibilité de faire adopter sans vote ce projet en mettant en œuvre le “ 49-3 régional ”. — L’instauration d’un scrutin à deux tours permet aux formations politiques de se compter au premier tour et de se regrouper au second. Elle s’inscrit d’ailleurs dans logique du droit applicable aux élections municipales. — La nécessité de réformer l’institution régionale ne passe pas par l’élection du président au suffrage universel direct qui aboutirait à la multiplication des centres de pouvoir. La réforme proposée, pour limitée qu’elle soit, est équilibrée et constitue un préalable à l’amélioration du fonctionnement des conseils régionaux. * * * TITRE PREMIER Article premier En ramenant à cinq ans la durée du mandat des conseillers régionaux, cet article met en œuvre l’engagement du Gouvernement de moderniser la vie politique en harmonisant la durée des mandats. Compte tenu de la rédaction de l’article 24 du projet de loi, cette disposition entrera en vigueur à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, c’est à dire 2004. La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article et a adopté l’article premier sans modification. Article 2 Les circonscriptions départementales étant supprimées par le projet de loi, cet article, sans modifier le nombre de sièges attribué à chaque assemblée régionale, soit au total 1.880 conseillers régionaux, supprime la répartition des sièges à pourvoir par département ainsi que la procédure de révision du nombre de conseillers régionaux par circonscription départementale. Après avoir rejeté un amendement de suppression présenté par M. Pascal Clément, la Commission a adopté l’article 2 sans modification. Article 3 Cet article met en place le nouveau mode de scrutin des conseils régionaux, en transposant, dans le cadre d’une circonscription régionale unique, le système de proportionnelle à deux tours avec prime majoritaire en vigueur pour les élections municipales dans les villes de plus de 3.500 habitants. La Commission a été saisie d’un amendement de M. Pascal Clément tendant à instituer un scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions découpées à l’intérieur des circonscriptions législatives. Son auteur a fait part à la Commission de son souhait de rapprocher les conseillers régionaux de leurs électeurs. Constatant qu’aujourd’hui, à la différence des membres du conseil général, les membres du conseil régional souffrent d’un déficit de notoriété, il a estimé qu’il fallait éviter l’existence de représentants “ éthérés ”. M. Robert Pandraud a suggéré que les suppléants des députés deviennent membres de droit des conseils régionaux. La Commission a rejeté cet amendement ainsi qu’un amendement de M. Claude Goasguen tendant à instituer un scrutin de liste à un tour avec prime majoritaire dans le cadre d’une unique circonscription régionale. Elle a ensuite examiné un amendement de M. Pascal Clément tendant à relever à un tiers la prime majoritaire attribuée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour ou la majorité relative au deuxième tour. Soulignant que cet amendement reprenait une disposition adoptée par la Commission et rejetée en séance publique au cours de la première lecture, le rapporteur a indiqué qu’il restait ouvert sur cette question. M. Renaud Donnedieu de Vabres a considéré qu’il était peu probable que la majorité adopte un tel amendement, alors même que les négociations conduites avec le groupe communiste ont abaissé à 5 % le seuil requis pour qu’une liste puisse se présenter au second tour. La Commission a rejeté cet amendement. Puis, elle a été saisie de deux amendements identiques de MM. Christian Paul et Jacques Brunhes tendant à abaisser de 5 à 3 % le seuil requis pour qu’une liste soit admise à la répartition des sièges. M. Christian Paul a fait observer que l’abaissement de ce seuil devrait permettre de renforcer la diversité de la représentation politique au sein des conseils régionaux, alors même que la prime majoritaire suffirait à garantir leur stabilité politique. Le rapporteur a annoncé que cette disposition était le résultat de négociations internes à la majorité et devrait permettre l’adoption du projet de loi dans son ensemble. Louant la franchise du rapporteur, M. Pascal Clément a remarqué que ce seuil était contraire aux traditions du droit électoral, qu’il nuirait à l’équilibre politique des conseils régionaux et qu’il conduirait à paralyser les assemblées régionales élues selon ce nouveau mode de scrutin. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté ces amendements (amendement n° 1). La Commission a adopté l’article 3 ainsi modifié. Article 4 Cet article a plusieurs objets : il impose aux listes de candidats de présenter une déclaration de candidature à chaque tour, du fait des possibilités de fusion de liste entre les deux tours, il prévoit un seuil de 10% des suffrages exprimés pour qu’une liste puisse se présenter au second tour et un seuil de 3% pour pouvoir fusionner avec les autres listes. A la suite de l’adoption d’un amendement de la commission en première lecture, l’obligation d’assurer la parité a été inscrite dans le texte par anticipation de la révision constitutionnelle sur ce sujet. Bien que contraire à la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, cette disposition rejoint les objectifs de modernisation de la vie politique souhaités par le Gouvernement et sa majorité parlementaire. Le calendrier des travaux parlementaires peut laisser espérer un examen de la révision constitutionnelle à une date suffisamment proche ou une évolution de sa jurisprudence qui conduise le Conseil à ne pas censurer ces dispositions. La Commission a été saisie de deux amendements identiques de MM. Christian Paul et Jacques Brunhes tendant à abaisser de 10 à 5 % des suffrages exprimés le seuil requis pour qu’une liste puisse se représenter au deuxième tour. M. Christian Paul a déclaré que cet amendement, complétant l’abaissement du seuil requis pour qu’une liste soit admise à la répartition des sièges, visait à permettre aux formations politiques de définir avec plus de souplesse leur stratégie d’alliance pour le second tour. M. Renaud Donnedieu de Vabres, ayant exprimé son attachement à la notion de démocratie directe fondée sur l’existence d’un programme précis et d’un temps suffisant pour le mettre en œuvre, a jugé que le système des alliances induit par le scrutin à deux tours impliquait une parcellisation de la responsabilité politique et conduisait au détournement du choix de l’électeur. S’opposant à ce propos, le rapporteur a considéré que le système de scrutin à deux tours permettait aux alliances de se conclure dans la clarté et sous le regard des électeurs. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté ces amendements (amendement n° 2). Puis elle a été saisie d’un amendement de M. Pascal Clément tendant à porter de 3 à 5 % des suffrages exprimés, le seuil requis pour qu’une liste puisse fusionner avec une autre liste au deuxième tour, son auteur ayant indiqué que cette disposition devrait empêcher la multiplication des listes fantaisistes et l’élection de candidats atypiques. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a adopté l’article 4 ainsi modifié. Article 5 La Commission a adopté sans modification cet article tendant à préciser les modalités de la déclaration de candidature. Article 6 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant les modalités de dépôt des déclarations de candidature à l’institution d’un second tour et à la création d’une circonscription électorale unique dans chaque région. La Commission a été saisie d’un amendement de M. Michel Hunault tendant à instituer une inéligibilité pour les personnes ne pouvant présenter un casier judiciaire vierge. Soulignant que cet amendement visait à éviter que des personnes condamnées ne briguent des mandats électifs, M. Michel Hunault a souhaité un assainissement du monde politique. Le rapporteur a observé qu’il n’était pas logique de faire porter une nouvelle condition d’inéligibilité sur les seuls conseillers régionaux. Considérant que cet amendement était trop extensif puisque les contraventions de cinquième catégorie figurent au casier judiciaire, il a jugé qu’il serait en outre préférable de l’examiner dans le cadre des projets de loi relatifs au cumul des mandats. Prenant acte des remarques du rapporteur, M. Michel Hunault a retiré son amendement. Article 7 La Commission a adopté sans modification cet article dont l’objet est d’organiser une procédure spécifique pour le contentieux né du refus de délivrance de récépissé de déclaration de candidature. Article 8 La Commission a adopté sans modification cet article simplifiant le régime de prohibition des retraits individuels de candidats après le dépôt des listes. Article 9 La Commission a adopté sans modification cet article qui vise à adapter les règles de déroulement de la campagne électorale à l’organisation d’un scrutin à deux tours. Article 10 La Commission a adopté sans modification cet article aménageant les dispositions existantes en matière de recensement des votes du fait du nouveau mode de scrutin. Article 11 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant à la mise en place d’une circonscription unique les règles relatives au remplacement des conseillers régionaux en cas de vacance de siège. Article 12 La Commission a adopté sans modification cet article dont l’objet est de transposer du cadre départemental au cadre régional les règles précédemment applicables en matière de contentieux électoral. Article 13 La Commission a adopté sans modification cet article qui vise à transposer au niveau régional les règles applicables en cas d’annulation des élections. Article 14 La Commission a adopté sans modification cet article abrogeant les modalités spécifiques d’élection des conseillers régionaux dans les départements d’outre-mer, celles-ci étant désormais satisfaites par le projet de loi. Article 15 La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément supprimant l’abaissement à cinq ans de la durée du mandat des conseillers à l’Assemblée de Corse. Elle a adopté l’article 15 sans modification. Article 16 La Commission a adopté sans modification cet article, qui, sans changer le régime électoral de l’Assemblée de Corse, introduit une mesure de coordination avec la nouvelle rédaction de l’article L. 338 du code électoral. Article 16 bis La Commission a adopté sans modification cet article, introduit en première lecture par un amendement de la commission, qui vise à aligner le régime de constitution des listes de candidats à l’Assemblée de Corse sur celui introduit par la nouvelle rédaction de l’article L. 346 du code électoral. Article 17 La Commission a adopté sans modification cet article abrogeant un article et supprimant une référence du code électoral sans portée normative. Article 18 La Commission a adopté sans modification cet article de coordination avec la nouvelle rédaction de l’article L. 360 du code électoral introduite par l’article 11 du projet de loi. TITRE II Article 19 La Commission a adopté sans modification cet article adaptant la composition des collèges électoraux des sénateurs à la mise en place d’une circonscription régionale unique. Article 20 La Commission a adopté sans modification cet article, qui propose une nouvelle rédaction du titre III bis du livre II du code électoral en vue de généraliser à l’ensemble des conseils régionaux les règles de désignation des délégués de l’Assemblée de Corse dans les collèges électoraux des sénateurs. TITRE III Article 21 Cet article complète les dispositions de l’article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales en vue d’instituer une procédure dite de “ vote bloqué ” lors des délibérations budgétaires. Ces dispositions visent à éviter que des majorités de circonstance ne viennent à dénaturer le projet de budget soumis par l’exécutif régional à l’assemblée délibérante. C’est en effet ce qui se produit lorsque le budget adopté comporte des modifications votées par des majorités de circonstance et refusées par le président du conseil régional et la majorité qui le soutient. La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article. Elle a en revanche adopté deux amendements du rapporteur précisant que cette procédure pouvait être mise en œuvre par l’exécutif régional à trois reprises par exercice : une première fois lors de l’examen du budget primitif (amendement no 3), deux fois pour l’examen d’un budget modificatif (amendement no 6). Elle a par ailleurs adopté un amendement du rapporteur prenant acte de l’obligation de constitution du bureau introduite par la nouvelle rédaction de l’article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales (amendement no 4), ainsi qu’un amendement du rapporteur tendant à préciser quels amendements pouvaient être retenus par l’exécutif régional dans le cadre de cette nouvelle procédure (amendement no 5). La Commission a adopté l’article 21 ainsi modifié. Article 22 Cet article modifie les règles de mise en œuvre de la procédure d’adoption sans vote du projet de budget, dite “ 49-3 régional ”. Le rapporteur souhaite cependant éviter que les exécutifs régionaux ne détournent cette procédure en la mettant en œuvre sans avoir présenté de projet de budget à l’assemblée délibérante ou en le présentant dans des délais tels, qu’il ne puisse être soumis à un vote d’ensemble. Pour cette raison, il a saisi la Commission d’un amendement tendant à conditionner le recours à la procédure d’adoption sans vote du projet de budget au rejet de ce projet par l’assemblée régionale. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7) ainsi que trois amendements de précision rédactionnelle du même auteur (amendements nos 8, 9 et 10). Par ailleurs, l’adoption de la motion de renvoi emportant désormais l’élection d’un nouveau président, le rapporteur a souhaité apporter certaines garanties en cas de mise en œuvre de cette procédure. Dans ce sens, la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assortir la motion de renvoi d’une déclaration de politique générale écrite présentée par le candidat aux fonctions de président (amendement n° 11). Elle a ensuite été saisie d’un amendement du rapporteur précisant que l’adoption de la motion de renvoi doit avoir lieu au scrutin secret (amendement n° 12). M. Pascal Clément a regretté que l’adoption de cette motion ne donne pas lieu à débat, empêchant ainsi toute discussion sur les nouvelles orientations budgétaires défendues par les opposants de l’exécutif régional. En réponse à cette intervention, le rapporteur a rejeté l’argument des carences démocratiques de la nouvelle procédure, en soulignant qu’elle entendait limiter les cas de règlement d’office du budget régional par le préfet. Faisant observer que l’adoption de la motion de renvoi avait pour conséquence la désignation d’un nouveau président de région, il a par ailleurs rappelé l’usage constant au Parlement comme dans les assemblées locales d’écarter tout débat au moment de l’élection du président. La Commission a ensuite adopté trois amendements de coordination du rapporteur (amendements nos 13, 14 et 15). La Commission a adopté l’article 22 ainsi modifié. Article 22 bis S’interrogeant sur l’absence d’obligation de publicité des réunions de la commission permanente pour les conseils généraux, M. Pascal Clément a soutenu un amendement de suppression de cet article. M. Robert Pandraud a indiqué qu’une jurisprudence du tribunal administratif d’Orléans, infirmée par un arrêt du Conseil d’Etat, avait conclu à l’obligation de publicité pour les réunions de la commission permanente du conseil régional. Considérant que cette règle de publicité était un facteur de démocratie, il a souhaité que cette disposition précédemment rejetée par l’Assemblée nationale soit adoptée. Ayant rappelé qu’une majorité de circonstance avait écarté ce dispositif lors de l’examen du précédent projet de loi sur le fonctionnement des conseils régionaux, le rapporteur a considéré qu’il constituait un gage de transparence pour l’institution régionale et souligné qu’il faudrait l’étendre aux conseils généraux dès que possible. Suivant son rapporteur, la Commission a rejeté l’amendement de M. Pascal Clément. Elle a adopté l’article 22 bis sans modification. Article 22 ter La Commission a rejeté un amendement de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article, puis elle a adopté un amendement du rapporteur rendant obligatoire la constitution d’un bureau dans les assemblées régionales (amendement n° 16). Le rapporteur a expliqué que la rédaction retenue en première lecture par l’Assemblée nationale réservait la qualité de membre du bureau aux seuls détenteurs d’une délégation du président du conseil régional. Il a considéré qu’il était préférable, compte tenu du caractère discrétionnaire de la délégation, de conférer à tous les vice-présidents, qu’ils soient ou non détenteurs d’une délégation, la qualité de membre du bureau. La Commission a adopté l’article 22 ter ainsi rédigé. Article 22 quater La Commission a été saisie de deux amendements identiques du rapporteur et de M. Pascal Clément tendant à la suppression de cet article. Le rapporteur a considéré que le président du conseil régional étant maître du contenu et de la durée de la délégation de fonctions, l’obligation qui lui avait été faite de procéder à ces délégations n’avait pas de portée contraignante véritable. La Commission a adopté ces amendements (amendement n° 17) et a ainsi a supprimé l’article 22 quater. Article 23 La Commission a adopté sans modification cet article modifiant le tableau annexé au code électoral en vue de préciser la répartition des conseillers régionaux dans chaque région. Article 24 Si le nouveau mode de scrutin doit entrer en vigueur dès la publication de la loi et donc s’appliquer le cas échéant aux conseils régionaux qui auraient été dissous avant le prochain renouvellement général, certaines dispositions doivent connaître une application différée, tandis que d’autres n’ont vocation à s’appliquer que de manière transitoire. Ainsi, l’abaissement à cinq ans de la durée des mandats des conseillers régionaux ne s’appliquera qu’au prochain renouvellement général des assemblées régionales. En revanche, les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, que ce soit le vote bloqué ou le “ 49-3 régional ”, n’ont pas vocation à subsister dès lors que les conseils régionaux auront été renouvelés selon le nouveau mode de scrutin. Pour cette raison, le rapporteur souhaite préciser que l’article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, qu’il soit issu de la rédaction de l’article 22 du présent projet de loi ou de celle introduite par l’article 3 de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux, cesse d’être applicable aux conseils élus selon les nouvelles règles. M. Robert Pandraud a indiqué qu’il souhaitait la dissolution des conseils régionaux dès l’entrée en vigueur du nouveau régime électoral et qu’il défendait l’idée de la diminution de moitié du nombre des conseillers régionaux. Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement précisant les conditions d’entrée en vigueur et la durée d’application du nouveau dispositif (amendement n° 18). Elle a adopté l’article 24 ainsi rédigé. La Commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif au mode d’élection des conseillers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux (n° 1142), compte tenu des amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article premier Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 2 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 3 (art. L. 338 du code électoral) Amendement présenté par M. Pascal Clément : Rédiger ainsi cet article : “ Art. L. 338. — Les conseiller régionaux sont élus dans chaque département au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. “ Est élu au premier tour de scrutin le candidat qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés. “ Seuls peuvent se présenter au deuxième tour les deux candidats qui, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. “ Les circonscriptions électorales sont déterminées par décret en Conseil d’Etat, sur la base d’un nombre double du nombre des députés désignés dans les départements dans le cadre des circonscriptions législatives. ” Amendement présenté par M. Claude Goasguen : Rédiger ainsi cet article : “ Art. L. 338. — Les conseiller régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. “ Il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, arrondi à l’entier inférieur. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. “ Les sièges sont attribués aux candidats d’après l’ordre de présentation sur chaque liste. Les listes qui n’ont pas obtenu au moins cinq pour cent des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges. “ Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grande nombre de suffrages. En cas d’égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d’être proclamés élus ”. Amendement présenté par M. Pascal Clément : I. — Dans le deuxième alinéa de cet article, substituer au mot : “ quart ”, le mot : “ tiers ”. II. — En conséquence, procéder à la même substitution dans le troisième alinéa de cet article. Article 4 (art. L. 346 du code électoral) Amendement présenté par M. Pascal Clément : Dans la deuxième phrase du troisième alinéa de cet article, substituer au chiffre : “ 3 ”, le chiffre : “ 5 ”. Article 15 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 21 Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 22 bis Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. Article 22 ter Amendement présenté par M. Pascal Clément : Supprimer cet article. ___________ N° 1177.– Rapport de M. René Dosière (au nom de la commission des lois), sur le projet de loi, rejeté par le Sénat, relatif au mode d’élection des conseillers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux. |
