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— — SOMMAIRE — Pages Document mis en distribution le 10 février 1999  N° 1362 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 février 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LA PROPOSITION DE LOI, ADOPTÉE PAR LE SÉNAT (n° 1259), portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, PAR M. JEAN ESPILONDO, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 19, 85 et T.A. 27 (1998-1999). Sécurité publique. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, José Rossi, Frantz Taittinger, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 DISCUSSION GÉNÉRALE 7 EXAMEN DES ARTICLES 9 Article premier (art. 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) : Allocation de vétérance 9 Article 2 (art. 13 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) : Allocation de réversion 10 Article 3 (art. 14 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) : Financement de l’allocation de vétérance 11 Article 4 (art. 18 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) : Maintien des avantages acquis 12 Article 5 (art. L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales) : Délégation partielle de fonctions du président du S.D.I.S. 12 TABLEAU COMPARATIF 15 MESDAMES, MESSIEURS, La sécurité civile repose largement sur le concours des sapeurs-pompiers volontaires. Au nombre de 205.000, ces derniers jouent en effet un rôle irremplaçable. Une enquête nationale effectuée en 1997 auprès de ces bénévoles et des services départementaux d’incendie et de secours montrait qu’environ 66 % des officiers et 52 % des sous-officiers interrogés avaient plus de quinze années d’ancienneté dans le corps. Mais si leur vieillissement pose problème, la rotation rapide de jeunes effectifs observée dans certains départements soulève également des difficultés d’organisation des services, de formation et de financement. Par ailleurs, on observe que, par comparaison avec nos voisins, le volontariat n’occupe pas en France toute la place qui devrait être la sienne, dans une société qui a vocation à être solidaire face au risque. Il était donc nécessaire d’encourager cette forme de civisme, d’autant plus que le service national ne constitue plus le cadre privilégié de l’apprentissage des valeurs collectives. Aussi la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers s’est-elle efforcée de promouvoir cet engagement en faveur de la collectivité. Participent de cette politique, l’incitation à la disponibilité des intéressés, l’amélioration de leur indemnisation et de leur formation, le versement en leur faveur d’une allocation de vétérance. S’il est sans doute encore trop tôt pour mesurer tous les effets de cette nouvelle législation, l’essentiel du dispositif réglementaire destiné, à la suite de la loi, à favoriser le volontariat a été mis en place. Ainsi, un décret du 4 septembre 1996 a fixé la composition et les missions de l’observatoire national du volontariat. Un décret d’application en date du 2 novembre 1996 a défini les conditions générales d’indemnisation des sapeurs-pompiers volontaires, sous forme de vacations horaires, leurs modalités de calcul étant précisées par une circulaire du 4 mai 1998. Deux arrêtés du 17 mars 1998 ont déterminé le taux de la vacation horaire de base (entre 41,92 F et 63,06 F selon les grades) et le montant de la part forfaitaire de l’allocation de vétérance (1.927,86 F), ces deux taux étant désormais indexés sur la valeur du point de la fonction publique. Un arrêté du 9 avril 1998 a défini l’organisation et les conditions d’activité du comité consultatif départemental des sapeurs-pompiers volontaires, organe interne “ compétent pour donner un avis sur toutes les questions relatives aux sapeurs pompiers volontaires du corps départemental ”. Les difficultés rencontrées pour l’application des règles posées par la loi du 3 mai 1996 ont surtout porté sur le mode de calcul de l’allocation de vétérance. Aux termes de son article 12, cette allocation annuelle comprend une part forfaitaire et une part variable, cette dernière étant déterminée en fonction des services rendus individuellement par les sapeurs-pompiers bénéficiaires. Elle n’est pas assimilée à une pension de retraite mais à une indemnisation du temps passé à l’exercice d’une mission d’intérêt général. Ce statut particulier explique qu’elle soit exonérée d’impôt et de tout prélèvement social, qu’elle soit incessible et insaisissable et cumulable avec tout revenu ou prestation sociale. Son versement est assuré par le service départemental d’incendie et de secours dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée de service la plus longue. Si le financement de sa part forfaitaire est intégralement pris en charge par les collectivités locales et leurs établissements publics, ceux-ci contribuent également pour moitié au moins au financement de sa part variable, le surplus étant cependant couvert par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires en activité. En pratique, l’application de ce dispositif s’est heurtée à trois problèmes : les conditions d’attribution de l’allocation sont apparues trop restrictives ; les modalités de calcul de la part variable se sont révélées délicates à mettre en œuvre ; enfin, la définition de ses modalités de financement a suscité une forte opposition de la part des sapeurs. De fait, le décret d’application devant définir les critères de calcul de la part variable n’ayant pas été publié, les intéressés ne perçoivent aujourd’hui que la part forfaitaire de l’allocation. Pour surmonter ces obstacles, le groupe socialiste du Sénat, à l’initiative de son président, M. Claude Estier, a déposé, le 14 octobre 1998, une proposition de loi (n° 19). Celle-ci présente trois caractéristiques : elle dissocie la condition de durée d’activité de l’obligation d’exercer cette dernière jusqu’à la limite d’âge ; elle impute le financement de la totalité de l’allocation de vétérance aux autorités d’emploi ; elle garantit enfin le versement d’une allocation différentielle aux sapeurs-pompiers volontaires qui percevaient une allocation de vétérance supérieure avant le 1er janvier 1998. Suivant largement les conclusions de sa commission des Lois, le Sénat a adopté, le 10 décembre dernier, sous réserve d’aménagements mineurs, ce dispositif. Son coût, estimé à 36 millions de francs, est à la charge des collectivités locales et de leurs établissements publics, à raison de 8 millions de francs au titre de l’extension du nombre de bénéficiaires de l’allocation et de 28 millions de francs au titre du financement de la part variable. Ce débat a été par ailleurs l’occasion d’évoquer plusieurs questions relatives au fonctionnement des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours. Ainsi le Sénat a-t-il adopté le principe d’une délégation partielle de fonctions du président au vice-président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours ; en revanche, il n’a pas souhaité les indemniser au titre de leurs fonctions ; il s’est également refusé à accroître le nombre d’agents susceptibles de bénéficier d’une délégation de signature. * * * Après que le rapporteur eut présenté les grandes lignes de son rapport, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Intervenant au titre de l’article 38 du Règlement, M. Charles de Courson s’est félicité des aménagements apportés aux conditions d’ouverture de l’allocation de vétérance mais a regretté que le dispositif ne comporte aucune modulation de l’allocation, en fonction de la nature des centres d’incendie et de secours auxquels les sapeurs-pompiers volontaires appartiennent. Faisant valoir que l’article 4 de la proposition de loi permettait de maintenir les avantages acquis pour les sapeurs-pompiers qui bénéficiaient d’un régime d’allocation de vétérance plus favorable, à la date du 1er janvier 1998, il a également insisté sur l’intérêt de l’article 5, qui institue un régime de délégation partielle de fonctions des présidents aux vice-présidents des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours. Il s’est enfin inquiété de l’opposabilité de l’article 40 de la Constitution à cette initiative parlementaire. Mme Catherine Tasca, présidente, a fait observer que l’article 40 n’était pas opposable, à l’Assemblée, à une proposition de loi adoptée par le Sénat. Souscrivant aux propos de M. Charles de Courson, M. Jean-Antoine Léonetti a estimé que ce texte ne réglait pas pour autant les problèmes en suspens des sapeurs-pompiers volontaires, évoquant en particulier ceux relatifs à leur rémunération, à leur disponibilité et à leur formation. Intervenant au titre de l’article 38 du Règlement, M. Claude Hoarau a souligné que le département de la Réunion était l’un de ceux qui s’étaient le plus engagé dans la procédure de départementalisation des services d’incendie et de secours. Il a indiqué, cependant, qu’environ 180 sapeurs-pompiers communaux n’avaient pas été intégrés dans les corps et conservaient donc un statut de simples vacataires. Il a donc souhaité qu’une nouvelle procédure d’intégration leur soit ouverte, précisant qu’il soulèverait en séance cette question, qui suscite localement de fortes tensions. En réponse aux intervenants, le rapporteur a rappelé que la loi du 3 mai 1996 avait procédé à une remise à plat de l’ensemble des problèmes auxquels étaient confrontés les sapeurs-pompiers volontaires, soulignant que la présente proposition de loi n’avait d’autre ambition que de lui apporter une modification limitée pour résoudre les difficultés d’application relatives à la mise en place de l’allocation de vétérance. * * * Article premier L’article 12 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 définit les conditions auxquelles sont soumis le versement de l’allocation de vétérance, sa composition ainsi que son statut fiscal et social. · Les conditions d’attribution de l’allocation de vétérance Pour pouvoir prétendre à une allocation de vétérance, le sapeur-pompier volontaire doit avoir atteint la limite d’âge de son grade et avoir effectué au moins vingt ans de service, la limite d’âge étant cependant ramenée à quarante-cinq ans si l’incapacité opérationnelle de l’intéressé est reconnue médicalement. En pratique, ces règles ont eu pour effet de restreindre excessivement le nombre de bénéficiaires, pour les non-officiers, en particulier, qui se trouvent contraints de prolonger leur engagement jusqu’à cinquante-cinq ans. Ainsi, un sapeur-pompier volontaire qui cesse son activité après trente-quatre ans de services à l’âge de cinquante ans ne peut bénéficier de l’allocation de vétérance. Un officier ou un sous-officier, en revanche, y a droit, bien que les limites d’âge qui s’appliquent à ceux-ci soient respectivement de soixante et de cinquante-cinq ans. Pour corriger ces effets pervers, le premier alinéa de l’article premier de la proposition de loi adoptée par le Sénat dissocie la durée d’activité de vingt ans de l’obligation d’exercer celle-ci jusqu’à la limite d’âge. La durée de service requise est maintenue à vingt ans mais est ramenée à quinze ans en cas d’incapacité opérationnelle. Désormais, le sapeur-pompier volontaire, quel que soit l’âge auquel il cessera son activité, pourra prétendre à l’allocation de vétérance, dès lors qu’il aura vingt ans d’activité. L’extension du nombre de bénéficiaires de cette allocation à la suite de cette réforme peut être évalué à 3.000, ce qui entraînera un coût supplémentaire de 8,1 millions de francs. · La composition de l’allocation de vétérance L’allocation de vétérance comprend une part forfaitaire et une part variable. S’il revient au ministre de l’intérieur et au ministre chargé du budget de fixer le montant de la part forfaitaire et le montant maximal de la part variable, celle-ci doit être modulée, compte tenu des services accomplis y compris en formation par l’intéressé, suivant des critères de calcul définis par décret. Cependant très rapidement, il est apparu difficile de définir ces critères, la prise en compte de l’effort de formation étant particulièrement délicate ; de ce fait, le décret d’application n’a jamais été pris. Tout en maintenant le principe de la composition de l’allocation en deux parts – le montant de l’allocation forfaitaire devant, comme par le passé, être fixé par un arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget –, le Sénat a procédé à un aménagement des modalités de calcul de la part variable. Désormais, seuls les services accomplis par l’intéressé seront pris en compte, les modalités de calcul de la part variable étant définis par décret. Le rapport du Sénat indique à ce propos que le grade serait un élément constitutif de cette part variable. · Le statut fiscal et social de l’allocation de vétérance Celui-ci demeure inchangé. Par conséquent l’allocation de vétérance continue à être exonérée de tout prélèvement fiscal et social, à être incessible et insaisissable et à être cumulable avec tout revenu ou prestation sociale. En outre, son versement restera assuré par le service départemental d’incendie et de secours du département dans lequel le sapeur-pompier volontaire a effectué la durée de service la plus longue. Il convient de rappeler que le montant de la part forfaitaire est fixé à 1.927,86 F ; quant à la part variable, elle s’élève pour un sapeur ayant trente ans d’activité à 628,80 F, ce qui porte l’allocation totale à 2.556 F, tandis que pour un officier totalisant trente-cinq années de service, elle représente 1.261 F, soit une allocation totale de 3.189 F. La Commission a adopté l’article premier sans modification. Article 2 L’article 13 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 garantit l’allocation de vétérance maximale de réversion au conjoint survivant ou, à défaut, aux enfants mineurs du sapeur-pompier décédé en service commandé. Le montant maximal de la part variable de l’allocation de réversion étant supprimé par l’article premier, il était logique, par coordination avec la rédaction adoptée à l’article premier, de faire disparaître du droit à l’allocation de réversion toute référence à ce montant maximal. On rappellera que cette allocation de réversion doit être considérée comme une indemnité et ne saurait s’identifier aux pensions de réversion versées aux conjoint et aux orphelins d’un fonctionnaire de police, d’un gendarme, d’un sapeur-pompier professionnel ou d’un agent de police municipale. La Commission a adopté l’article 2 sans modification. Article 3 Cet article pose les règles du financement de l’allocation de vétérance. Aux termes de la loi du 3 mai 1996, la part forfaitaire devait être prise en charge par les autorités d’emploi des sapeurs-pompiers volontaires, à savoir les collectivités territoriales et leurs établissements publics, tandis que la part variable devait être cofinancée par ces mêmes collectivités et par les sapeurs-pompiers volontaires eux-mêmes, leur contribution étant prélevée sur leurs vacations. Cependant la mise en place de ces règles s’est heurtée à de nombreuses difficultés. Le régime des vacations n’ayant pas encore reçu d’application uniforme sur le territoire, il en est résulté des distorsions de traitement entre sapeurs-pompiers. Par ailleurs, les vacations sont par définition aléatoires, puisqu’elles sont liées au nombre et à l’ampleur des sinistres. Par conséquent il est apparu plus simple d’assurer intégralement le financement de l’allocation de vétérance par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Tel est le sens de l’article 3 de la proposition de loi, adopté par le Sénat. On observera que le coût de cette disposition est estimé pour les collectivités locales et leurs établissements publics à 28 millions de francs. La Commission a adopté l’article 3 sans modification. Article 4 L’article 18 de la loi du 3 mai 1996 fixe le régime transitoire de l’allocation de vétérance. Son premier alinéa prévoit que les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant l’entrée en vigueur de la loi peuvent prétendre à la part forfaitaire de l’allocation de vétérance, s’ils remplissent les conditions requises. Quant au second alinéa, il autorise les sapeurs-pompiers volontaires, qui bénéficient au 1er janvier 1995 d’une allocation de vétérance supérieure à celle résultant de la nouvelle législation, à percevoir en outre une allocation différentielle, si les collectivités territoriales et les établissements publics concernés le décident. Les changements apportés par le Sénat portent sur le second alinéa. Pour tenir compte du retard pris par l’application de la loi, la date du 1er janvier 1998 est substituée à celle du 1er janvier 1995. Par ailleurs, sans introduire d’allocation différentielle, le Sénat a préservé les intérêts des sapeurs-pompiers volontaires relevant de régimes plus favorables antérieurement à la loi du 3 mai 1996. La Commission a adopté l’article 4 sans modification. Article 5 L’article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales définit les compétences du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours. Garant de sa bonne administration, il prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration, passe les marchés au nom de l’établissement, reçoit en son nom les dons, legs et subventions, représente l’établissement en justice et en est l’ordonnateur. Bien que le lien entre cette initiative et le texte en discussion soit ténu, le Sénat a tenu, au cours des débats, à introduire dans la proposition de loi des dispositions destinées à améliorer le fonctionnement des services départementaux d’incendie et de secours. Il a prévu, à cet effet, de compléter l’article L. 1424-30 précité, en autorisant le président du conseil d’administration du S.D.I.S. à déléguer, par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions au vice-président du conseil d’administration. La formulation qu’il a retenue reprend le libellé classique du régime des délégations de signature et des conditions dans lesquelles elles peuvent être rapportées, tels qu’ils sont consacrés par le code général des collectivités territoriales. On observera cependant qu’il s’agit non d’une délégation de signature, mais d’une délégation de fonctions. En outre, le souci d’assurer la continuité du fonctionnement du S.D.I.S. explique que le Sénat ait jugé utile de préciser qu’il revient au vice-président de remplacer le président du conseil d’administration, en cas d’absence ou d’empêchement de toute nature ; en cas de vacance du siège de président ou de vice-président, il doit être procédé à une nouvelle élection, la majorité absolue des membres du conseil d’administration étant requise aux deux premiers tours tandis que la majorité relative suffit au troisième. La Commission a adopté l’article 5 sans modification. La Commission a adopté l’ensemble de la proposition de loi dans le texte du Sénat. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de loi (n° 1259) adoptée par le Sénat relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers sans modification. ___
1362. - RAPPORT de M. Jean ESPILONDO (au nom de la commission des lois) sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat (n° 1259), portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers |
