Articles 24 et 38 du traité sur l’Union européenne.

Procédure :

Unanimité au sein du Conseil, avec possibilité pour chaque Etat membre de déclarer qu’il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles (art. 24 § 5 TUE).

Fiche d’évaluation d’impact :

Aucune fiche d’impact n’a été transmise sur ce texte.

Appréciation au regard du principe de subsidiarité

Ce projet d’accord est conforme au principe de subsidiarité.

Contenu et portée :

Ce projet d’accord entre l’Union européenne et l’Islande et la Norvège vise à remplacer les procédures d’extradition entre les Etats membres de l’Union et ces deux pays par une procédure de remise, inspirée du mandat d’arrêt européen.

Ce texte découle de la situation particulière de la Norvège et de l’Islande à l’égard de l’Union européenne : bien que n’étant pas membres de l’Union, ces deux pays sont associés aux accords de Schengen, en raison de leur lien avec les autres pays scandinaves de l’Union. La convention du 10 mars 1995 relative à la procédure d’extradition simplifiée ainsi que certaines dispositions de la convention du 27 septembre 1996 relative à l’extradition entre les Etats membres de l’Union européenne leur sont donc déjà applicables, car elles constituent un développement des dispositions de l’acquis de Schengen( 1). D’autres dispositions de la convention d’extradition de 1996 ainsi que la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen( 2) ne leur sont en revanche pas applicables, car elles ne constituent pas un développement de l’acquis de Schengen( 3).

Le Conseil a donc autorisé, le 10 juillet 2001 puis le 19 décembre 2002, la présidence de l’Union à négocier un accord avec la Norvège et l’Islande pour mettre en place un mécanisme de remise des personnes recherchées ou condamnées inspiré de ces deux instruments. Les négociations ont débuté en avril 2003, et la dernière version de l’accord résulte d’une réunion qui s’est tenue le 13 juin 2005.

La dernière version( 4) du texte dont la Délégation est saisie appelle deux séries de remarques, relatives à la procédure de conclusion de cet accord (I) et à son contenu (II).

I. UNE PROCEDURE PORTANT ATTEINTE AUX DROITS DU PARLEMENT FRANÇAIS

La procédure envisagée pour la conclusion de cet accord est contestable, parce qu’elle porte atteinte aux droits du Parlement français. Elle interdit en effet toute autorisation de ratification par le Parlement au titre de l’article 53 de la Constitution.

Ce projet d’accord a été négocié au titre de l’article 24 du traité sur l’Union européenne. Cet article, introduit par le traité d’Amsterdam et légèrement modifié par le traité de Nice, permet au Conseil de l’Union européenne de conclure des accords avec les pays tiers. Sa rédaction est ambiguë, puisqu’elle ne précise pas au nom de qui ces accords seront conclus par le Conseil : des Etats membres, de l’Union européenne, voire à la fois des Etats membres et de l’Union européenne (ce qui en ferait des « accords mixtes »).

Dans un avis rendu en décembre 2002 au sujet de deux accords d’entraide judiciaire avec les Etats-Unis (qui soulevaient de sérieuses difficultés de fond, concernant notamment l’existence de juridictions d’exceptions aux Etats-Unis), le service juridique du Conseil de l’Union a estimé que les accords conclus sur le fondement de cet article le sont au nom de l’Union européenne seule. L’Assemblée nationale( 5) comme le Sénat( 6) ont émis, dans deux résolutions, de sérieux doutes sur la validité de cette interprétation. Les Etats membres l’ont cependant acceptée( 7), et ainsi reconnu à l’Union la personnalité juridique internationale (l’article 6 du traité constitutionnel européen ne fait que confirmer ce point).

Cette interprétation de l’article 24, contestable mais aujourd’hui acquise, n’interdit cependant pas aux Etats membres de soumettre ces accords à leurs parlements nationaux. Le cinquième alinéa de cet article prévoit en effet qu’« aucun accord ne lie un Etat membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu’il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ». Lors de la signature des accords d’entraide judiciaire avec les Etats-Unis, treize Etats membres de l’Union européenne sur quinze, puis les dix nouveaux Etats membres, ont ainsi fait une déclaration aux termes de laquelle ils ne seraient liés par ces accords qu’après avoir satisfait à leurs règles constitutionnelles respectives. Ils ont pu, à ce titre, consulter leur parlement (l’Allemagne, par exemple, a soumis l’approbation de ces accords à son Parlement en application de l’article 59 § 2 de sa Loi fondamentale, relatif à la ratification d’accords internationaux).

La France et la Grèce n’ont pas fait usage de cette possibilité. Le Gouvernement grec n’a pas souhaité le faire en raison de l’hostilité manifestée par le Parlement grec à l’égard de ces accords, dans le contexte de l’engagement américain en Irak. Le Gouvernement français s’est, quant à lui, conformé à l’interprétation de l’article 24 donnée par le Conseil d’Etat. Dans un avis du 7 mai 2003, le Conseil d’Etat (consulté par le Gouvernement, à la demande de l’Assemblée nationale, sur le fondement de la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 2003) a en effet estimé que la « réserve constitutionnelle » prévue au cinquième alinéa de l’article 24 TUE a « pour objet de permettre à cet Etat d’assurer uniquement le respect des règles de fond d’ordre constitutionnel ». En d’autres termes, il ne pourrait en être fait usage que lorsqu’un projet d’accord comporte des dispositions contraires à la Constitution française.

Aucun autre Etat membre n’a retenu cette interprétation, qui contredit aussi celles des jurisconsultes de la Commission européenne, du Conseil de l’Union et du Parlement européen( 8). Dans les traités européens, le renvoi aux règles constitutionnelles d’un Etat membre signifie en effet que l’entrée en vigueur de l’acte visé est subordonné à la ratification des Etats membres selon leurs procédures internes, et de nombreuses décisions du Conseil des ministres ont ainsi été ratifiées par la France après autorisation parlementaire( 9). Il existe ainsi de nombreux précédents dans lesquels des actes de droit dérivé, et non des accords internationaux conclus par la France, ont été soumis au Parlement en application de l’article 53 de la Constitution.

Cette interprétation est, en outre, en contradiction avec celle retenue par le Conseil constitutionnel lors de l’examen du traité d’Amsterdam et du traité constitutionnel européen. Si l’on en croit un commentateur autorisé (il s’agit du secrétaire général du Conseil, M. Jean-Eric Schoettl), le Conseil, lorsqu’il a examiné la constitutionnalité du traité d’Amsterdam, a admis la conformité de l’article 24 TUE à la Constitution précisément parce qu’il permet de « recourir à la procédure constitutionnelle de ratification parlementaire »( 10). Le Conseil constitutionnel a confirmé cette analyse et le sens qu’il convient de donner aux « règles constitutionnelles » d’un Etat membre, dans sa décision n° 2004-505 DC sur le traité constitutionnel européen. Il y a en effet jugé que la « référence aux règles constitutionnelles des Etats membres [figurant à l’article IV-445 sur la procédure de révision simplifiée de la partie III] renvoie, dans le cas de la France, à l’autorisation législative prévue à l’article 53 de la Constitution »( 11).

En raison de l’interprétation isolée et contestable retenue par le Conseil d’Etat, les accords conclus sur le fondement de l’article 24 ne font l’objet d’aucune autorisation parlementaire, ni au niveau européen (le Parlement européen n’a en effet pas à être consulté( 12)), ni au niveau national en ce qui concerne la France. Cette situation n’est pas satisfaisante, s’agissant d’accords relevant de la matière pénale et touchant à l’exercice des libertés publiques. Elle est d’autant plus préoccupante que c’est la troisième fois qu’il est fait usage de cette procédure, après les accords conclus avec les Etats-Unis et l’accord d’entraide judiciaire conclu avec la Norvège et l’Islande, et que de nombreux accords similaires avec des pays tiers sont projetés ( 13), en dépit de l’engagement pris par le Gouvernement français, lors de la séance publique du 11 décembre 2003 au Sénat, que cette procédure conserverait un caractère exceptionnel.

C’est pour ces raisons qu’il serait souhaitable que le Gouvernement français fasse usage de la réserve prévue à l’article 24 § 5 pour procéder à une ratification parlementaire de cet accord.

II. UNE COMBINAISON EQUILIBREE DE LA CONVENTION DE 1996 ET DU MANDAT D’ARRET EUROPEEN

Le mécanisme de remise des personnes recherchées ou condamnées prévu par l’accord repose sur une combinaison des dispositions de la convention d’extradition de 1996 et du mandat d’arrêt européen. Le mandat de négociation fixé à la présidence était en effet d’étendre le mécanisme du mandat d’arrêt européen à l’Islande et à la Norvège, et non l’intégralité de la décision-cadre. La majorité des Etats membres (à l’exception des pays nordiques, dont la coopération avec ces deux pays est déjà très développée) a estimé qu’il ne serait pas cohérent de développer une reconnaissance mutuelle aussi complète avec deux Etats qui ont choisi de ne pas faire partie de l’Union européenne, même si le degré de confiance mutuelle est élevé. La suppression de l’exigence de la double incrimination( 14), en particulier, ne se conçoit que dans le cadre de la construction d’un espace pénal européen, dans lequel elle s’accompagne d’une harmonisation des infractions concernées. Elle ne saurait être étendue à des pays qui ont choisi de ne pas participer à l’édification de cet espace pénal européen.

Le choix opéré consiste à faire de la convention d’extradition de 1996 un « plancher », en deçà duquel l’accord projeté ne se situe jamais, tandis que le mandat d’arrêt européen constitue un « plafond », qu’il ne saurait dépasser.

Sur un certain nombre de points, la procédure retenue s’inspire ainsi du mandat d’arrêt européen :

- une procédure de remise des personnes recherchées ou condamnées se substitue aux procédures actuelles d’extradition, sur la base d’un mandat d’arrêt, entre les Etats membres et l’Islande et la Norvège ;

- la procédure est entièrement judiciarisée, les mandats d’arrêt étant adressés de juge à juge, sans intervention du pouvoir politique ;

- la remise de la personne est encadrée par des délais stricts, en principe inférieurs à soixante jours (quatre-vingt dix jours pour des raisons exceptionnelles).

Sur les points les plus sensibles, tels que la remise des nationaux, les infractions politiques ou la double incrimination, les solutions retenues s’inspirent en revanche de la convention de 1996 :

- l’exigence de la double incrimination est en principe maintenue, à l’exception des actes de terrorisme, du trafic de stupéfiants, et d’autres formes de criminalité organisée ou d’autres actes de violence dirigés contre la vie, l’intégrité physique ou la liberté d’une personne. L’accord prévoit également la possibilité pour chaque Etat de la supprimer pour les trente-deux infractions pour lesquelles le mandat d’arrêt européen l’a supprimée, par le biais d’une déclaration et sous réserve de réciprocité ;

- la remise des nationaux est en principe autorisée, mais chaque Etat peut faire une déclaration l’excluant ou la soumettant à des conditions particulières qu’il spécifie. La France l’a exclue lorsqu’elle a ratifié la convention de 1996 et devrait faire de même pour l’application de cet accord ;

- la remise d’une personne pour une infraction politique, un fait connexe à une telle infraction ou une infraction inspirée par des motifs politiques peut être exclue par tout Etat membre qui le souhaite, sauf pour les actes de terrorisme. La France a fait usage de cette possibilité d’exclusion lorsqu’elle a ratifié la convention de 1996, afin de respecter les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République interdisant d’extrader une personne pour une infraction politique( 15) ou si la demande a été formulée dans un but politique( 16).

Le considérant n° 12 de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen, aux termes duquel « rien dans ladite décision-cadre ne peut être interprété comme une interdiction de refuser la remise d’une personne qui fait l’objet d’un mandat d’arrêt européen s’il y a des raisons de croire, sur la base d’éléments objectifs, que ledit mandat a été émis dans le but de poursuivre ou de punir une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation sexuelle, ou qu’il peut être porté atteinte à la situation de cette personne pour l’une de ces raisons », a joué un rôle important, conjointement avec l’article 1er § 3 de la décision-cadre (selon lequel la décision-cadre « ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du traité sur l’Union européenne »), dans l’appréciation que le Conseil d’Etat a portée sur la constitutionnalité du mandat d’arrêt européen dans son avis n° 368-282 du 26 septembre 2002. Le Conseil d’Etat a en effet précisé qu’il incomberait à la loi de transposition de reprendre la violation éventuelle de ce considérant parmi les motifs de refus obligatoires d’exécution d’un mandat d’arrêt européen. C’est ce qui a été fait par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 (v. art. 695-22 § 5 du code de procédure pénale).

Le considérant n° 12 est repris à l’article 3 du projet d’accord avec l’Islande et la Norvège, qui traite de son champ d’application. Il est donc intégré dans le dispositif, ce qui accroît sa valeur normative, mais ne figure pas parmi les motifs de refus obligatoires d’un mandat d’arrêt. Cela aurait pu créer une certaine insécurité juridique, ainsi qu’un traitement différent, par les juridictions françaises, des mandats d’arrêt émis par l’Islande et la Norvège par rapport à ceux émis par les autorités judiciaires des Etats membres. Le Gouvernement français a obtenu, pour pallier ce risque, que la formulation des articles 4 et 5 oblige les parties à prendre des mesures d’application de l’accord, dont les dispositions ne seront pas directement applicables. En France, des mesures législatives seront donc nécessaires et devraient permettre d’appliquer les mêmes motifs de refus (sous réserve des motifs supplémentaires de refus prévus par l’accord et les déclarations qui l’accompagneront) aux mandats d’arrêts émis par l’Islande et la Norvège et par les Etats membres.

Un considérant selon lequel l’Islande et la Norvège pourront reporter l’application de l’accord avec un Etat membre dont la loi sur la procédure de remise est en voie de révision a été introduit dans le préambule de l’accord. Ce considérant tire les conséquences de la décision du tribunal constitutionnel allemand du 18 juillet 2005, qui a annulé la loi transposant le mandat d’arrêt européen en Allemagne. Cette décision rend en effet impossible d’exécuter les mandats d’arrêt émis par les juridictions allemandes, que la plupart des Etats membres estiment nuls( 17), tant qu’une nouvelle loi conforme à la Loi fondamentale de 1949 n’aura pas été adoptée.

Calendrier prévisionnel :

Ce texte a été approuvé par le Conseil « Justice et affaires intérieures » du 12 octobre 2005.

Conclusion :

La Délégation a adopté les conclusions suivantes sur ce texte lors de sa réunion du 12 octobre 2005 :

« La Délégation pour l’Union européenne,

1. Approuve le contenu de cet accord, qui permettra de renforcer la coopération judiciaire entre l’Union européenne et l’Islande et la Norvège ;

2. Souhaite que l’exécution d’un mandat d’arrêt émis dans le but de poursuivre ou de condamner une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation sexuelle, soit explicitement interdite lors de la mise en œuvre de l’accord, comme le prévoit l’article 695-23 du code de procédure pénale pour les mandats émis les Etats membres de l’Union européenne.

3. Recommande au Gouvernement français de faire usage de la réserve prévue à l’article 24 § 5 pour procéder, à l’instar de nos partenaires européens, à une ratification parlementaire de cet accord ;

4. Souligne que l’interprétation retenue par le Conseil d’Etat de cette disposition est en contradiction avec celle adoptée par le Conseil constitutionnel dans ses décisions relatives au traité d’Amsterdam et au traité constitutionnel européen ;

5. Rappelle que de nombreuses décisions du Conseil de l’Union ont déjà été soumises au Parlement français en application de l’article 53 de la Constitution française. »