Base juridique :

Article 47, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne.

Procédure :

Codécision.

Avis du Conseil d'Etat :

La proposition de directive modifie et abroge la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative à l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, qui avait été considérée comme relevant de la compétence du législateur car elle touchait aux principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales. Tant comme outil de codification de dispositions " législatives " que par les dispositions nouvelles qu'elle contient, cette directive relèverait en droit interne de la compétence du législateur. Il y a donc lieu de la soumettre à l'examen du Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Fiche d'évaluation d'impact :

Fiche d'impact simplifiée n° 213, transmise le 26 septembre 2005.

Appréciation au regard du principe de subsidiarité

La proposition de directive est conforme au principe de subsidiarité.

Textes législatifs nationaux susceptibles d'être modifiés :

Les principaux textes affectés par la transposition de cette directive seront :

- pour la partie législative, le code monétaire et financier (essentiellement son Livre V sur les prestataires de services),

- pour la partie réglementaire (qui devrait représenter l'essentiel des mesures de transposition), les règlements du Comité de la Réglementation Bancaire et Financière, notamment le règlement n° 95-02 relatif au ratio de solvabilité.

Une liste exhaustive des textes à modifier sera disponible avant la fin de l'année 2005.

Motivation et objet :

Au cours des vingt-cinq dernières années ont été progressivement adoptés des éléments de réglementation prudentielle concernant l'activité des établissements financiers, qu'il s'agisse des établissements de crédit ou des sociétés d'investissement.

Les travaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (qui rassemble les gouverneurs des Banques centrales des pays du G-10) ont abouti à l'accord " Bâle I " de 1988 et à l'accord " Bâle II " qui entrera en vigueur en 2007.

Parallèlement, au niveau de l'Union européenne, ont été adoptées plusieurs directives relatives aux fonds propres, aux risques liés aux activités de crédit et aux risques liés aux activités de marché. Il s'agit notamment de deux directives de 1989 codifiées dans la directive du 20 mars 2000 sur les établissements de crédit, et de la directive du 15 mars 1993 qui a étendu aux entreprises d'investissement les dispositions relatives au risque de crédit et au risque de marché.

L'une des actions préconisées par le Plan d'action de la Commission sur les services financiers (11 mai 1999) pour parachever le marché unique dans ce domaine était une révision de ces directives.

En effet, le cadre réglementaire prudentiel en vigueur présente un certain nombre de lacunes : il repose sur des méthodes rudimentaires d'estimation des risques, il manque de souplesse, il n'incite pas les autorités nationales de surveillance à coopérer de manière effective, et n'incite pas suffisamment les établissements à fournir aux participants au marché des informations complètes et fiables.

Le réexamen de la législation communautaire en vigueur en matière de fonds propres intervient parallèlement à la révision par le Comité de Bâle de l'accord " Bâle I ".

Contenu et portée :

La proposition de directive procède à la révision des directives antérieures selon la technique de la " refonte ", c'est-à-dire rassemble en un seul texte les dispositions antérieures non modifiées, les dispositions antérieures qu'elle codifie, et les nouvelles dispositions qu'elle introduit.

La proposition de directive introduit notamment les éléments suivants :

- une redéfinition de certains concepts et du champ d'application des deux directives visées ;

- une obligation clarifiée et étendue, pour les établissements de crédit comme pour les entreprises d'investissement, de disposer de systèmes internes de gestion des risques ;

- une clarification des exigences minimales de fonds propres ;

- le remplacement des ratios de solvabilité actuellement applicables au risque de crédit par deux méthodes de calcul ;

- de nouvelles exigences de fonds propres relatives aux activités de titrisation et d'investissement ;

- une prise en compte d'une catégorie de risques jusqu'alors négligée : le risque opérationnel.

Le risque opérationnel recouvre les risques que font courir à un établissement financier quatre facteurs : les systèmes d'information (défaillances matérielles, obsolescence des technologies...), les processus internes à l'entreprise (saisies erronées, non-respect des procédures...), les risques liés aux personnes (absentéisme, fraude...) et les évènements extérieurs :

- des dispositions concernant le rôle et les obligations des autorités nationales de surveillance ;

- des annexes techniques distinctes destinées à pouvoir être modifiées selon une procédure rapide pour assurer la souplesse du système.

La proposition de directive définit trois niveaux d'évaluation des risques, et donc trois méthodes de calcul, qui détermineront désormais le montant de fonds propres dont doivent disposer les banques et sociétés d'investissement pour assurer leur solvabilité :

- l'approche standard ( standardised approach ) révisée mais qui reste proche des règles actuelles, et qui représente la méthode appropriée pour les établissements qui ne souhaitent pas adopter une technique plus sophistiquée ;

- l'approche fondée sur les notations internes ( internal ratings based approach ou I.R.B.), se déclinant en deux modalités :

( l'approche de base ( foundation approach ) imposerait aux établissements concernés l'obligation de ne procéder à des évaluations internes qu'en relation avec la probabilité de défaillance d'un emprunteur ;

( l'approche avancée ( advanced approach ), au titre de laquelle seraient, en plus, prises en considération l'évaluation des pertes en cas de réalisation de ce risque et les montants alors exposés.

Il est envisagé de rendre applicables les deux premières méthodes à partir de la fin de l'année 2006, tandis que l'approche avancée ne serait mise en place que fin 2007. La proposition de directive allège les exigences applicables aux PME afin de favoriser leur accès à des financements. Elle prévoit par ailleurs un nouveau système de comitologie, destiné à accélérer l'adaptation de la législation sur les services financiers.

Réactions suscitées :

Depuis plusieurs années, les banques européennes, et notamment françaises, se préparent activement aux nouvelles modalités de définition des ratios de solvabilité, en effectuant des investissements informatiques et en formant leurs personnels. La directive est très attendue par le secteur bancaire, et plus largement par de nombreux acteurs économiques.

Pour autant, certains aspects de la proposition de directive ont divisé les acteurs du secteur concerné, en particulier la question du champ d'application de la directive. Contrairement à l'accord de " Bâle II ", qui prône une surveillance des ratios de solvabilité au niveau consolidé pour les banques internationales, la Commission a choisi de proposer une surveillance sur une base individuelle, pour chaque établissement. En revanche, la France et certains autres Etats membres, ainsi que le rapporteur du Parlement européen, préconisaient une approche sur base consolidée. Les travaux du Conseil ont permis d'atteindre un accord sur ce point.

La France a également obtenu satisfaction sur un aspect qu'elle considérait comme important : les obligations foncières, c'est-à-dire les obligations émises par les sociétés de crédit foncier pour se procurer les ressources nécessaires à l'octroi de prêts immobiliers. Certes, il convient d'assurer la solidité financière des établissements de ce type, mais la France a plaidé pour que des exigences trop contraignantes (plus contraignantes que celles actuellement en vigueur dans la réglementation française) ne leur soient pas imposées.

Un consensus s'est dégagé entre les Etats membres sur l'ensemble des dispositions techniques du texte, ainsi qu'entre le Conseil et le Parlement européen.

Le texte de compromis élaboré au sein du Conseil sous l'égide de la présidence luxembourgeoise puis de la présidence britannique, convient globalement à la France.

Les seules dispositions restant en suspens, à ce stade, ne concernent pas le contenu des dispositions proposées mais ont trait à la comitologie et aux pouvoirs que souhaiterait se voir reconnaître, sous forme d'un véritable " droit de regard ", le Parlement européen dans l'élaboration des textes d'application.

Dans la mesure où cette question des pouvoirs du Parlement ne concerne pas seulement ce projet de directive mais, plus largement, toute la réglementation communautaire des services financiers, la Présidence britannique a décidé la constitution d'un groupe de travail distinct sur le sujet. Cette question, qui aurait pu constituer un facteur de blocage des négociations entre les institutions sur le projet de directive, a été provisoirement tranchée par l'introduction d'une clause de " rendez-vous " d'ici au 1er avril 2008, qui a satisfait le Parlement européen.

Calendrier prévisionnel :

La proposition de directive a été adoptée en première lecture par le Parlement européen le 28 septembre 2005. Elle a été adoptée par le Conseil " Ecofin " du 11 octobre 2005.

Conclusion :

La Délégation a approuvé cette proposition d'acte communautaire, en l'état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 4 octobre 2005.