Cette communication de la Commission a pour objet d’établir un programme-cadre intitulé « Solidarité et gestion des flux migratoires » et doté d’un budget d’environ 3 517 millions d’euros (contre 5 866 millions initialement prévus par la Commission), s’inscrivant dans le cadre des perspectives financières 2007-2013.

A l’occasion de l’adoption du nouveau cadre financier 2007-2013, la Commission souhaite en effet rationaliser les interventions budgétaires de la Communauté en vue de la construction de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. A cette fin, elle a présenté trois programmes-cadres (« Solidarité et gestion des flux migratoires », « Sécurité et protection des libertés », « Droits fondamentaux et justice »), qui remplaceront la pléthore d’instruments que la Commission gère actuellement dans ce domaine.

Le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » est constitué de quatre propositions de décisions, instituant ou prorogeant quatre fonds européens : le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds pour les frontières extérieures, le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers et le Fonds européen pour le retour.

Une proposition modifiée concernant les fonds européens pour les réfugiés, les frontières extérieures et le retour a été déposée par la Commission le 24 mai 2006, afin de tenir compte de l’accord intervenu sur les perspectives financières 2007-2013.

Le Fonds européen pour les réfugiés (FER) a été créé par une décision du Conseil du 28 septembre 2000, afin d’apporter un soutien financier aux Etats membres pour l’accueil, l’intégration et le retour volontaire des bénéficiaires du statut de réfugié ou d’une autre forme de protection internationale, ainsi que des personnes ayant sollicité ce statut ou cette protection. Des mesures d’urgence peuvent par ailleurs être prises en cas d’afflux massif de personnes déplacées dans un Etat membre.

Ce Fonds, doté initialement d’un budget annuel d’environ 40 millions d’euros, concrétise les premiers fondements d’une solidarité européenne en matière d’accueil des demandeurs d’asile et de protection internationale. Il a été réformé, après évaluation du premier FER, et prorogé pour la période 2005-2010, par une décision du Conseil du 2 décembre 2004, que la Délégation a examiné le 18 mai 2004. Son budget annuel a été augmenté (114 millions d’euros pour la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2006). La répartition des ressources entre les Etats membres a été modifiée : à une part fixe de 300 000 euros (500 000 pour les nouveaux Etats membres de 2005 à 2007) par an (contre 100 000 euros en 2004) s’ajoute un montant variable, en fonction du nombre en fonction du nombre de demandeurs et de personnes admises.

La Commission propose de prolonger le FER jusqu’en 2013, ce qui se traduira par la mise en place d’un troisième programme pluriannuel pour la période 2011-2013. Les procédures de gestion et de contrôle du FER sont alignées sur celles des trois autres Fonds. La proposition de décision prévoit également que le financement des mesures de retour des demandeurs d’asile déboutés ne sera plus assuré par le FER, mais par le futur Fonds pour le retour (cf. infra). La proposition modifiée étend par ailleurs le champ du FER aux programmes de réinstallation, y compris un programme commun de réinstallation pour les Etats membres souhaitant y participer, mentionnés par le programme de La Haye.

La répartition des ressources entre Etats membres devrait constituer en une part fixe d’un montant de 300 000 euros, porté à 500 000 euros sur la période 2008-2013 pour les nouveaux Etats membres, plus une part variable en fonction du nombre de personnes accueillies. Un montant forfaitaire de 4 000 euros par personne réinstallée dans le cadre d’un programme de protection régional est prévu.

Le Fonds devrait être doté d’un montant de 628 millions d’euros pour la période 2008-2013 (au lieu des 1 112,7 millions initialement proposés par la Commission).

Ce nouveau Fonds vise à améliorer l’efficacité des contrôles aux frontières extérieures de l’Union, à faciliter l’admission régulière des personnes tout en protégeant l’Union contre les entrées illégales, conduire à une application uniforme de la législation de l’Union par les Etats membres à travers une action plus efficace des gardes frontières nationaux dans l’exécution de leurs tâches et à améliorer les procédures de gestion en matière de politique commune des visas. Il pourra également financer des actions concernant la politique commune des visas, et complètera l’action de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres, qui apporte une assistance technique aux Etats membres dans le contrôle de leurs frontières extérieures.

Ce Fonds s’inspire pour partie du programme « Argo » 2000-2006, qui cofinance des projets de coopération administrative dans le domaine des frontières extérieures, des visas, de l’asile et de l’immigration. Il vise à introduire une solidarité financière entre les Etats membres en matière de contrôles des frontières extérieures. Depuis la suppression des contrôles aux frontières intérieures par la Convention de Schengen, l’essentiel du contrôle des frontières extérieures de l’Union repose en effet sur les Etats membres, relativement peu nombreux, ayant des frontières terrestres ou maritimes d’une certaine longueur ou géographiquement sensibles. Chaque Etat membre situé dans l’espace Schengen ayant intérêt à ce que les autres Etats contrôlent efficacement leurs frontières extérieures, un « partage du fardeau » semble logique. Le Fonds met ainsi en place un mécanisme de redistribution financière, auquel s’appliqueront les principes d’additionnalité et de cofinancement, inspirés des fonds structurels. Une double période de programmation pluriannuelle (2007-2010/2011-2013), assez complexe, est prévue.

Le Fonds cofinancera, généralement à hauteur de 50 % (60 % pour certaines actions prioritaires, voire 75 % pour les Etats relevant du Fonds de cohésion), des dépenses relatives notamment aux infrastructures des points de passage frontaliers (postes frontières, pistes d’atterrissage d’hélicoptère, etc.), aux moyens de transports nécessaires à la surveillance des frontières (véhicules, navires, hélicoptères et aéronefs), aux instruments de détection, aux terminaux de consultation du Système d’information Schengen et à la formation du personnel concerné.

Les discussions concernant la clé de répartition et les critères de pondération en vue de déterminer la distribution annuelle des ressources du Fonds entre les Etats membres sont difficiles. La Commission propose d’allouer les fonds selon une formule fondée à hauteur de 40 % sur des éléments constants et à hauteur de 60 % sur des éléments variables. Les éléments constants sont la longueur des frontières terrestres et maritimes, le nombre de points de passage frontaliers et le nombre des bureaux consulaires, tandis que les éléments variables visent le nombre de personnes franchissant les frontières extérieures, le nombre de personnes appréhendées ou dont l’entrée a été refusée et le nombre de demandes de visas. Certains Etats membres, tels que l’Espagne, l’Italie, la Grèce et Malte, qui doivent faire face à des situations difficiles d’arrivées massives d’immigrants clandestins par voie maritime, mettent en avant la charge qui leur incombe et souhaitent que le Fonds privilégie nettement les frontières à hauts risques. La France a une position plus nuancée et considère qu’il convient de prendre en compte l’ensemble des efforts fournis par les Etats membres pour contrôler les frontières quelle que soit leur nature, le système de pondération devant permettre d’équilibrer sensiblement la distribution des ressources au regard de la situation particulière de chaque Etat membre.

Ce Fonds devrait être doté d’un budget de 1 820 millions d’euros pour la période 2007-2013 (contre 2 152 millions d’euros dans la proposition initiale déposée par la Commission).

Ce nouveau Fonds vise à favoriser l’intégration des immigrants par différentes actions éducatives et culturelles ainsi qu’à développer les bonnes pratiques entre Etats membres via des échanges d’expériences. L’idée de créer un tel Fonds a été lancée par la Commission lors d’une conférence interministérielle sur l’intégration organisée par la présidence néerlandaise au deuxième semestre 2004.

Le Fonds permettrait de cofinancer, généralement à hauteur de 50 %, des actions dans les Etats membres telles que des cours visant à familiariser les immigrants avec la langue, l’histoire, les institutions, la vie culturelle et les valeurs fondamentales de la société d’accueil, la création de plates-formes de dialogue interconfessionnel ou des programmes visant à accroître la participation civique des ressortissants de pays tiers. Il devrait intervenir en complément du Fonds social européen (FSE) et prendre en charge les actions qui ne sont pas couvertes par ce dernier, telles que la participation à la vie civile et politique, le respect de la diversité, ou les mesures destinées aux demandeurs d’asile.

Chaque Etat membre recevrait une dotation annuelle d’un montant de 300 000 euros (500 000 euros pour les nouveaux Etats membres et ceux qui adhéreront entre 2007 et 2013). Le solde serait réparti entre les Etats en fonction du nombre d’immigrants y résidant légalement (données de « stock »), à hauteur de 40 %, et de ceux accueillis au cours des trois années précédentes (données de flux), à hauteur de 60 %. La Commission proposait de doter ce Fonds d’un budget de 1 771 millions d’euros, mais ce montant a été significativement revu à la baisse.

Cette proposition soulève des difficultés importantes. Dans un avis rendu le 10 octobre 2005, le service juridique du Conseil a estimé que la Communauté n’est pas compétente pour adopter certaines des mesures envisagées. Selon lui, aucune base juridique du traité CE ne permet d’adopter les dispositions visant à accroître la participation civique, culturelle et politique des immigrants, à renforcer la capacité des organismes nationaux prestataires de services d’interagir avec les immigrants, à renforcer la capacité d’accueil et de s’adapter à la diversité grandissante ou à renforcer la capacité des Etats membres à élaborer, suivre et évaluer les politiques d’intégration. Le service juridique estime en outre que la base juridique retenue par la Commission, l’article 63 § 3 a (qui prévoit que le Conseil peut adopter des mesures relatives aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers), doit être complétée par les articles 149 et 151 du traité CE, ce qui obligerait à diviser la proposition de décision en deux actes distincts, compte tenu de la position particulière du Danemark.

Outre ces difficultés liées à l’absence de base juridique de certaines des mesures proposées, la conformité de cette proposition au principe de subsidiarité soulève de sérieuses interrogations. Sans remettre en cause la légitimité ou l’utilité des mesures envisagées, il convient en effet de souligner qu’elles relèvent de la responsabilité des Etats membres et que la valeur ajoutée d’une intervention de l’Union dans ce domaine est discutable. D’autres parlements nationaux, tels que la chambre des Communes, ainsi que le Sénat français, ont d’ailleurs exprimé des réserves en ce sens. Le Gouvernement français estime également que le Fonds, dans la version proposée par la Commission, ne respecte pas totalement le principe de subsidiarité, s’agissant d’une politique qui demeure essentiellement nationale.

Ce Fonds, prévu par le programme de La Haye, a pour objet de cofinancer des actions en matière de retour volontaire et de retour forcé des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Il vise à favoriser l’organisation et la mise en œuvre d’une gestion intégrée des retours, le renforcement de la coopération entre les Etats membres dans le cadre d’une gestion intégrée des retours, ainsi qu’à encourager l’application uniforme des normes communes sur le retour. Le Fonds couvrira le retour tant des immigrés que des demandeurs d’asile déboutés.

Ce Fonds apporterait une plus value certaine, en facilitant la mutualisation des moyens dans le cadre d’opérations lourdes de retour, communes à plusieurs Etats membres, tels que l’organisation de vols groupés conjoints. La Commission a clairement précisé lors des discussions sur ce texte que ce Fonds ne saurait en revanche servir à financer d’éventuels centres de transit ou de rétention des immigrés clandestins dans des pays tiers.

Les actions qui pourront être cofinancées par ce Fonds incluent notamment : l’information préalable au retour, l’obtention des documents de voyage indispensables, la prise en charge du coût des contrôles médicaux nécessaires avant ledit retour ainsi que de la nourriture des rapatriés et des escortes, la prise en charge des frais de transport, la prise en charge des dépenses initiales après le retour telles que le transport des effets personnels, un hébergement temporaire adéquat ou une aide limitée au démarrage d’activités économiques.

La Commission propose que chaque Etat membre reçoive une dotation annuelle de 300 000 euros (portée à 500 000 euros pour les nouveaux Etats membres et les Etats qui adhéreront entre 2008 et 2013). Le solde sera réparti à hauteur de 70 % en fonction du nombre d’étrangers en situation irrégulière et ayant fait l’objet d’une décision de retour, et à hauteur de 30 % en fonction du nombre d’étrangers ayant effectivement quitté le territoire de l’Etat membre, volontairement ou sous la contrainte.

Ce Fonds devrait être doté d’un budget de 676 millions d’euros pour la période 2007-2013 (contre 759 millions dans la proposition initiale de la Commission).

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Après la présentation de ce document par M. Thierry Mariani, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 5 juillet 2005, celle-ci a approuvé les propositions de décisions relatives au Fonds européen pour les réfugiés, au Fonds pour les frontières extérieures et au Fonds européen pour le retour, en l’état des informations dont elle dispose, compte tenu de la valeur ajoutée d’une intervention européenne sur ces sujets, et a adopté les conclusions suivantes sur la proposition de décision relative au Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers :

« La Délégation pour l’Union européenne,

3. Invite le Gouvernement français à veiller au respect du principe de subsidiarité et des compétences de la Communauté lors des discussions sur ce texte. »