N° 3324
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
TOME IV
INTÉRIEUR et DÉCENTRALISATION
ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET
COLLECTIVITÉS LOCALES
PAR M. RENÉ DOSIÈRE,
Député.
--
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Voir le numéro : 3320 (annexe 32).
Lois de finances.
La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Michel Bourgeois, Mme Danielle Bousquet, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Francis Delattre, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, Mme Laurence Dumont, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Roger Franzoni, M. Pierre Frogier, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Dominique Perben, Mme Catherine Picard, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Dominique Raimbourg, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.
INTRODUCTION 5
PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION 6
I. - L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 6
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS 6
B. LA MISE EN _UVRE DES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA REPRÉSENTATION DÉMOCRATIQUE 8
C. LE BUDGET DES CULTES : LA RÉALITÉ MÉCONNUE DU RÉGIME CONCORDATAIRE D'ALSACE-MOSELLE 14
1. Le concordat comme élément structurant d'une société 14
2. Les principes du régime concordataire 19
3. Le budget des cultes 30
II. - L'ADMINISTRATION TERRITORIALE 38
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS 38
B. LE CORPS PREFECTORAL 40
C. LES SERVICES PRÉFECTORAUX 42
1. L'inégale répartition des personnels 42
2. L'inégale répartition des crédits de fonctionnement 46
D. LA GLOBALISATION DES CRÉDITS : UN OUTIL DE MODERNISATION PERFORMANT 48
DEUXIÈME PARTIE : L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES 54
I. - LES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES 54
A. LA RECONDUCTION DANS LA LOI DE FINANCES DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 54
1. Les dotations de fonctionnement 56
2. Les dotations d'équipement 59
3. Les dotations liées aux transferts de compétences 59
4. La dotation de compensation de la taxe professionnelle 60
B. LES DOTATIONS HORS ENVELOPPE 61
1. Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 61
2. Les amendes forfaitaires de la police de la circulation 61
3. Les subventions de fonctionnement 61
4. La prise en charge par l'État de la fiscalité locale 62
II. - PREMIER BILAN D'UNE LÉGISLATURE DÉCENTRALISATRICE 65
A. DAVANTAGE DE RESSOURCES POUR LES COLLECTIVITÉS, NOTAMMENT LES PLUS DÉFAVORISÉES 65
B. DIMINUER L'INÉQUITÉ DES IMPÔTS LOCAUX, EN PARTICULIER POUR LES PLUS MODESTES 66
C. DES RÉGIONS PLUS STABLES ET PLUS FORTES 67
D. UNE DÉCOLONISATION PACIFIQUE DE L'OUTRE-MER 67
E. UN NOUVEAU PAYSAGE LOCAL : L'INTERCOMMUNALITÉ 68
F. UN CITOYEN MIEUX PROTÉGÉ 68
AUDITION DE M. Daniel VAILLANT, ministre de l'intérieur,
et EXAMEN EN COMMISSION 70AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 81
AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR 83
Mesdames, Messieurs,
Le montant total des crédits pour le ministère de l'intérieur inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élève à 17,28 milliards d'euros hors transfert (113,33 milliards de francs). Dans cet ensemble, le budget de l'administration générale représente 3,04 milliards d'euros (19,93 milliards de francs), soit 17,6 %, celui de l'administration territoriale s'élève à 1,1 milliard d'euros (7,21 milliards de francs), soit 7,21 %, celui des collectivités locales s'élève à 7,84 milliards d'euros (51,45 milliards de francs), soit 45,4 %.
En terme d'emplois, la police nationale constitue, de loin, le premier secteur du ministère, puisqu'avec 132 104 emplois hors adjoints de sécurité, il représente, à lui seul, près de 78 % des effectifs. Les personnels de l'administration générale et territoriale n'en constituent pas moins un ensemble important, puisqu'avec respectivement 5 396 et 30 084 emplois budgétaires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002, ils représentent plus de 20 % de l'effectif total du ministère.
Pour cette raison, la commission des Lois, poursuivant la démarche entreprise l'année dernière, se saisit à nouveau des crédits de l'administration du ministère de l'intérieur. Après une présentation de l'ensemble des crédits de l'administration générale pour 2002, votre rapporteur vous propose d'analyser plus spécifiquement un aspect relativement peu connu de l'action du ministère de l'intérieur, qui n'en constitue pas moins un héritage historique singulier dans notre République, celui de la gestion des cultes en Alsace-Moselle. Enfin, une présentation des crédits de l'administration territoriale sera établie.
S'agissant de la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, la reconduction, pour un an, du contrat de croissance et de solidarité prévue dans le projet de loi de finances permet de faire bénéficier les collectivités locales des fruits de la croissance et de leur garantir une évolution régulière de leurs ressources. L'effort qu'implique la reconduction, pour un an, de ce contrat de croissance représente, pour les dotations qui y sont incluses, un total de 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs), avec une progression, pour la seule dotation globale de fonctionnement, de 4,07 % en un an.
Au travers de l'examen de ces dotations budgétaires, votre rapporteur s'attachera à dresser un bilan de la décentralisation pour la législature : en effet, l'effort budgétaire particulièrement important pour 2002 s'inscrit dans la politique menée depuis 1997 par le gouvernement de M. Lionel Jospin en matière de décentralisation, qui a eu pour objectif de donner aux collectivités les moyens de leur action, notamment par la voie de la coopération intercommunale, tout en réduisant les écarts entre collectivités favorisées et défavorisées.
PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION
I. - L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
L'agrégat budgétaire de l'administration générale du ministère de l'intérieur correspond aux crédits de l'administration centrale, en dehors de deux directions, la direction générale de la police nationale et la direction de la sécurité civile, qui relèvent des agrégats budgétaires correspondants.
Cet agrégat budgétaire correspond à un effectif de 5 416 emplois affectés en administration centrale (soit près de 3,2 % de l'emploi total du ministère de l'intérieur) et se décline en six missions principales :
- la mise en _uvre des conditions d'exercice de la représentation démocratique : organisation des élections et financement des partis politiques ; cet aspect est analysé plus loin ;
- la défense de l'Etat et de ses représentants, qui correspond aux attributions de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), en charge du contentieux général du ministère, du contentieux de la fonction publique, de la circulation et de la protection pénale des fonctionnaires ;
- l'action sociale du ministère regroupant les missions de la direction générale de l'administration, en charge de l'action sociale de tous les agents du ministère en activité et retraités au travers du versement des différentes allocations à caractère social et de la gestion des structures à vocation médicale et sociale ;
- les prestations aux services, cette composante de l'agrégat correspondant aux fonctions de conception exercées par les services centraux du ministère, ainsi qu'à l'ensemble des services rendus au département ministériel (informatique, télécommunication, gestion du personnel...) ;
- les cultes dont les crédits servent à financer les services exerçant la tutelle des congrégations et collectivités religieuses et à assurer l'application du concordat en Alsace-Moselle ; la présentation en est faite plus loin ;
- les charges de pension regroupant l'ensemble des pensions versées aux anciens agents du ministère.
En 2002, le montant des crédits inscrits au projet de loi de finances initiales pour l'administration générale est de 3 040 millions d'euros (19 941,09 millions de francs, contre (2 842,49 millions d'euros) (18 646,49 millions de francs) en 2001, soit une hausse de + 6,4 %. Le budget de l'administration générale représente ainsi 17,6 % du budget total du ministère de l'intérieur.
Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution des crédits et des effectifs de l'administration centrale depuis 1994 :
|
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE (DO + CP) | |||||||||
(en millions) | |||||||||
En francs |
En euros | ||||||||
- - |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000(*) |
2001 |
2001 |
Personnels |
12 756,23 |
13 191,10 |
13 970,18 |
13 975,90 |
14 426,43 |
14 916,27 |
15 389,06 |
15 659,22 |
2 387,23 € |
dont pensions |
11 658,39 |
11 834,09 |
12 579,69 |
12 678,88 |
13 066,21 |
13 504,69 |
13 454,38 |
14 303,65 |
2 180,58 € |
dont hors pensions |
1 097,84 |
1 357,01 |
1 390,49 |
1 297,02 |
1 360,22 |
1 411,58 |
1 934,68 |
1 355,57 |
206,66 € |
Moyens de fonctionnement |
1 680,01 |
2 127,01 |
1 409,25 |
1 036,00 |
2 354,37 |
1 573,60 |
1 037,26 |
2 294,38 |
349,78 € |
Interventions |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
532,50 |
533,50 |
81,33 € |
Équipements |
69,00 |
77,52 |
55,80 |
76,50 |
66,00 |
51,00 |
77,65 |
158,39 |
24,15 € |
Total agrégat |
14 511,24 |
15 401,63 |
15 441,23 |
15 094,40 |
16 852,80 |
16 546,87 |
17 036,47 |
18 645,49 |
2 842,49 € |
Total (hors pensions) |
2 852,85 |
3 567,54 |
2 861,54 |
2 415,52 |
3 786,59 |
3 042,18 |
3 582,09 |
4 341,84 |
661,91 € |
Évolution relative (%) |
25 % |
- 20 % |
- 16 % |
57 % |
- 20 % |
18 % |
21 % |
21 % | |
(*) y compris transfert relatif au financement des partis politiques Source : Ministère de l'intérieur - DPAFI | |||||||||
ÉVOLUTION DE L'EFFECTIF EN ACTIVITÉ | ||||||||
CATÉGORIES |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 * |
A |
500 |
491 |
476 |
490 |
485 |
480 |
489 |
483 |
B |
460 |
462 |
463 |
456 |
457 |
457 |
461 |
453 |
C |
1 379 |
1 371 |
1 319 |
1 290 |
1 263 |
1 251 |
1 213 |
1 191 |
Contractuels |
125 |
120 |
127 |
118 |
116 |
115 |
111 |
115 |
TOTAL |
2 464 |
2 444 |
2 385 |
2 354 |
2 321 |
2 303 |
2 163 |
2 242 |
* au 31 août 2001. Depuis 1994, à la suite d'un transfert, les ouvriers professionnels sont comptabilisés en administration centrale. | ||||||||
L'organigramme de l'administration centrale du ministère n'a pas connu de changements majeurs au cours de la période récente. L'année 1999 a été marquée par la création de la délégation aux affaires internationales (DAI) et par le centre d'études et de prévision (CEP). Dans le même temps, certaines directions ont vu leurs attributions redéfinies : la direction générale de l'administration (DGA) a été dotée de compétences en matière de préparation et de mise en _uvre des textes d'organisation des directions et services du ministère ainsi que d'attributions dans le domaine de la coordination des actions de modernisation ; la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) a vu ses compétences en matière de conseil juridique reconnues dans les textes.
Depuis lors, l'essentiel des efforts du ministère ont été consacrés à la mise en conformité des textes régissant son organisation avec la circulaire du Premier ministre en date du 9 mai 1997 relative aux règles d'organisation des administrations centrales et des services à compétence nationale. L'exercice 2002 devrait permettre d'achever cette mission pour les différentes directions relevant de l'agrégat budgétaire de l'administration générale.
Le ministère de l'intérieur organise les opérations électorales et met en _uvre les dispositions juridiques garantissant la régularité des scrutins ainsi que celles relatives aux partis et groupements politiques, à leur financement et à la transparence de la vie politique.
S'agissant des élections, le ministère veille à la maîtrise des coûts moyens des élections, en renégociant régulièrement les marchés de fournitures et en privilégiant l'externalisation de certaines tâches coûteuses en personnels (mise sous pli).
Un crédit de 273,3 millions d'euros (1 792,8 millions de francs) est prévu notamment pour les élections présidentielles (164,9 millions d'euros ; 1 081,6 millions de francs) et les élections législatives (95,9 millions d'euros ; 629,6 millions de francs).
En 2001, la somme s'élevait à 188,6 millions d'euros (1 237 millions de francs) : pour les élections municipales (110,8 millions d'euros ; 724,6 millions de franc), pour les élections cantonales (64 millions d'euros ; 419,9 millions de francs) et pour les élections sénatoriales (2,5 millions d'euros ; 16,5 millions de francs).
Coût moyen des élections
Coût par électeur inscrit (dépenses totales de l'Etat/nombre d'inscrits à l'élection considérée)
En euros |
En francs | |
Présidentielles 1995 |
3,34 |
21,91 |
Législatives 1997 |
3,38 |
22,17 |
Régionales 1998 |
1,97 |
12,92 |
Cantonales 1998 |
3,18 |
20,86 |
Cantonales 2001 |
3,20 |
20,99 |
Municipales 1995 |
2,51 |
16,46 |
Municipales 2001 |
2,76 |
18,10 |
S'agissant des élections de 2001, les derniers paiements n'étant réalisés qu'en novembre 2001 (remboursements forfaitaires aux candidats), le coût par électeur est provisoire et calculé à partir de la dotation budgétaire 2001.
L'aide publique directe au financement des partis politiques est régie par les articles 8 à 10 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
Le montant global des crédits inscrits à cet effet au budget du ministère de l'intérieur (ch. 41-61, art. 10) est partagé en deux fractions égales :
- une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale ;
- une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.
Le montant total de l'aide annuelle (80,264 millions d'euros, soit 526,5 millions de francs) n'a pas varié depuis 1995. Il est reconduit pour 2002.
Elle est réservée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale.
Toutefois, cette disposition restrictive ne s'applique pas aux partis ou groupements n'ayant présenté des candidats aux élections législatives que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique quand bien même ils n'auraient présenté qu'un seul candidat.
La répartition de cette première moitié de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives de référence par les candidats se réclamant de ces partis. Il n'est pas tenu compte des suffrages obtenus par les candidats déclarés inéligibles en application de l'article L.O. 128 du code électoral (art. 12 de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique).
En vue d'effectuer cette répartition, les candidats à l'élection des députés indiquent, s'il y a lieu, dans leur déclaration de candidature, le parti ou groupement politique auquel ils se rattachent.
Aucune disposition particulière ne détermine la forme de cette déclaration de rattachement qui est facultative, indépendante de l'étiquette politique que le candidat se sera donnée, unique et définitive. En d'autres termes, les déclarations enregistrées pour le premier tour d'élections législatives générales conditionnent la répartition de la première fraction de l'aide publique pour toute la durée de la législature.
De même, les résultats des élections législatives partielles ne sont pas pris en compte pour le calcul de la première fraction de l'aide publique.
Pour 2001, le montant de cette première fraction (40,132 millions d'euros, soit 263,25 millions de francs) a été attribué aux 44 formations politiques - 23 en métropole, 21 outre-mer - ayant rempli les conditions pour en bénéficier. Chaque voix rapporte ainsi chaque année 11 francs au parti de rattachement du candidat.
PARTIS ET GROUPEMENTS BÉNÉFICIAIRES DE LA PREMIÈRE FRACTION DE L'AIDE PUBLIQUE | ||
NOMBRE DE VOIX |
MONTANT DE L'AIDE | |
I. - Partis et groupements politiques |
||
Association parti socialiste, radicaux socialistes et apparentés |
6 354 995 |
69 347 118,88 |
Rassemblement pour la République |
4 004 246 |
43 695 222,96 |
Front national |
3 774 266 |
41 185 630,04 |
Groupement des élus de l'union pour la démocratie française |
3 500 832 |
38 201 857,42 |
Parti communiste français |
2 435 451 |
26 578 182,99 |
Les Verts |
943 691 |
10 297 766,08 |
Mouvement pour la France |
617 643 |
6 739 857,79 |
Génération Ecologie |
448 287 |
4 891 807,45 |
Lutte ouvrière |
421 745 |
4 602 175,24 |
Mouvement des citoyens |
263 490 |
2 875 261,48 |
Mouvement écologiste indépendant |
182 816 |
1 994 928,85 |
Solidaires régions écologie |
163 005 |
1 778 746,82 |
Centre national des indépendants et paysans |
132 814 |
1 449 295,91 |
Union pour la semaine de quatre jours |
122 566 |
1 337 467,45 |
Solidarité écologie gauche alternative |
104 692 |
1 142 422,39 |
Mouvement des réformateurs |
104 269 |
1 137 806,52 |
Nouveaux écologistes du rassemblement nature et animaux |
90 270 |
985 046,32 |
Ligue communiste révolutionnaire |
71 304 |
778 085,11 |
Parti des travailleurs |
51 696 |
564 118,25 |
Initiative républicaine |
29 268 |
319 378,93 |
Eden, république et démocratie |
19 593 |
213 803,17 |
Parti pour la liberté |
13 029 |
142 175,35 |
Parti de la loi naturelle |
11 329 |
123 624,57 |
Sous-total I |
23 861 297 |
260 379 779,97 |
II. - Partis et groupements politiques |
||
Parti communiste réunionnais |
55 807 |
609 978,40 |
Groupement France-Réunion |
27 760 |
302 923,29 |
Front de libération de Polynésie |
27 097 |
295 688,49 |
Tahoeraa Huiraatira |
23 557 |
257 059,22 |
Parti progressiste martiniquais |
21 467 |
234 252,68 |
Ai'a Api |
20 121 |
219 564,83 |
Guadeloupe unie socialiste et réalités |
16 995 |
185 453,22 |
Parti progressiste démocratique guadeloupéen |
15 071 |
164 458,10 |
Mouvement indépendantiste martiniquais |
12 720 |
138 803,47 |
Parti communiste guadeloupéen |
8 171 |
89 163,77 |
L'action |
7 802 |
85 137,16 |
Fetia Api |
7 430 |
81 077,81 |
Parti socialiste guadeloupéen |
5 387 |
58 784,14 |
Parti communiste martiniquais |
4 427 |
48 308,41 |
Walwari |
3 366 |
36 730,54 |
Union centriste et libérale |
2 257 |
24 628,89 |
Mouvement progressiste socialisme et démocratie |
1 471 |
16 051,88 |
Parti socialiste guyanais |
1 395 |
15 222,55 |
Union des Martiniquais démocrates |
364 |
3 972,05 |
Combat ouvrier |
361 |
3 939,31 |
Metz pour tous |
2 |
21,82 |
Sous-total II |
263 028 |
2 870 220,03 |
Total |
24 124 325 |
263 250 000,00 |
b) La seconde fraction de l'aide publique directe
Elle est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction, proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de chaque année, y être inscrits ou s'y rattacher (cf. art. 3 de la loi n° 96-62 du 29 janvier 1996 prise pour l'application des dispositions de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui ont institué une session parlementaire ordinaire unique et modifié le régime de l'inviolabilité parlementaire).
Chaque parlementaire ne peut indiquer à ce titre qu'un seul parti ou groupement auquel il est inscrit ou se rattache.
Son montant 2001 (40,132 millions d'euros, soit 263,25 millions de francs) a été réparti proportionnellement aux 896 députés et sénateurs qui se sont rattachés à une formation politique. Chaque parlementaire rattaché a procuré à sa formation le versement de 293 806 francs.
PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES BÉNÉFICIAIRES DE LA SECONDE FRACTION DE L'AIDE PUBLIQUE
Partis ou groupements politiques |
Nombre de parlementaires ouvrant droit au versement de l'aide publique |
Montant de l'aide | ||
Assemblée |
Sénat |
Total | ||
Association parti socialiste, radicaux-socialistes et apparentés |
258 |
78 |
336 |
98 718 750,00 |
Rassemblement pour la République |
134 |
96 |
230 |
67 575 334,82 |
Groupement des élus de l'union pour la démocratie française |
111 |
112 |
223 |
65 518 694,20 |
Parti communiste français |
33 |
14 |
47 |
13 808 872,77 |
Mouvement des citoyens |
11 |
2 |
13 |
3 819 475,45 |
Mouvement des réformateurs |
3 |
7 |
10 |
2 938 058,04 |
Les Verts |
7 |
0 |
7 |
2 056 640,63 |
Centre national des indépendants et paysans |
3 |
3 |
6 |
1 762 834,82 |
Mouvement pour la France |
1 |
3 |
4 |
1 175 223,21 |
Parti communiste réunionnais |
3 |
1 |
4 |
1 175 223,21 |
Guadeloupe unie socialiste et réalités |
2 |
1 |
3 |
881 417,42 |
Parti progressiste martiniquais |
1 |
2 |
3 |
881 417,42 |
Tahoeraa Huiraatira |
1 |
1 |
2 |
587 611,61 |
Groupement France-Réunion |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Solidarité écologie gauche alternative |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Parti pour la liberté |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Ai'a Api |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Parti progressiste démocratique guadeloupéen |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Mouvement indépendantiste martiniquais |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Walwari |
1 |
0 |
1 |
293 805,80 |
Metz pour tous |
0 |
1 |
1 |
293 805,80 |
Total |
575 |
321 |
896 |
263 250 000,00 |
c) Perte de l'aide budgétaire
Outre l'incidence de certaines décisions du juge de l'élection (voix annulées ou suffrages recueillis par des candidats déclarés inéligibles à l'issue du scrutin), la formation politique peut voir sa dotation financière supprimée dans deux cas :
- lorsque le groupement politique n'a pas déposé de comptes certifiés dans les conditions légales auprès de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques CCFP (art. 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée) ;
- lorsque le parti ou groupement politique a reçu des dons de personnes « dûment identifiées » hors le canal d'un mandataire financier ou d'une association de financement agréée.
La législation n'ayant pas varié dans ce domaine au cours de la législature, votre rapporteur estime nécessaire de rappeler les remarques et observations de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) dans ses deux derniers rapports.
Sur la publication de l'identité des partis bénéficiaires de l'aide publique, la Commission souhaite, dans un souci de meilleure transparence, d'information du public et d'efficacité administrative, que le décret annuel de répartition de l'aide publique soit complété par l'indication de l'adresse du parti et du nom de ses représentants (président et trésorier).
Sur les modalités d'attribution de la première fraction, il conviendrait d'instaurer une relation directe entre la représentativité des candidats soutenus par un parti et la répartition de la dotation afin d'éviter que certains partis ne soient créés à la seule fin de percevoir l'aide budgétaire publique.
Le bénéfice de la première fraction serait toujours réservé, comme actuellement, aux partis ayant présentés des candidats aux élections législatives générales dans au moins cinquante circonscriptions mais, en outre, ne devraient être prises en compte que les voix des candidats ayant obtenu un certain pourcentage des suffrages exprimés à déterminer (entre 2 % et 3 % par exemple) dans la circonscription où ils se présentent (position partagée par le Conseil constitutionnel dans son rapport de synthèse sur les élections législatives de juin 1997 publié au Journal officiel du 12 juin 1998. Une autre variante est possible : ce pourcentage serait exigé globalement au niveau national pour l'ensemble des candidats se réclamant d'une même formation politique.
D'autre part, les déclarations (facultatives) de rattachement d'un candidat à un groupement politique sont centralisées par le ministère de l'intérieur. Mais la loi du 11 mars 1988 modifiée ne prévoit pas la publication de l'identité de ce parti de rattachement. Il conviendrait d'instaurer un minimum de transparence en rendant public le parti de rattachement ou, à tout le moins, en le communiquant à la CCFP.
Sur le régime particulier des partis d'outre-mer, la Commission rappelle qu'aucun quota, ni en nombre de candidats, ni en voix n'existe, ce qui amène un nombre important de partis n'ayant présenté qu'un candidat. Elle suggère que les groupements politiques uniquement présents outre-mer soient tenus de présenter un candidat dans chacune, ou, à tous le moins, dans plusieurs circonscriptions du département ou territoire d'outre-mer concerné. De même un pourcentage minimum de voix devrait être retenu pour bénéficier de l'aide publique. Cela permettrait d'éviter que ne se reproduise par exemple le cas d'un parti métropolitain « Metz pour tous » qui n'a présenté, pour le calcul de la première fraction de l'aide publique que deux candidats en... Guadeloupe. Bien entendu, ce « parti » n'a pas fait campagne, n'a même pas mis de bulletin de vote à la disposition des électeurs mais a recueilli... deux voix. Le parlementaire métropolitain, fondateur et dirigeant de ce « parti », a pu ainsi se rattacher à cette formation pour le calcul de la deuxième fraction de l'aide publique en la faisant bénéficier de près de 300 000 francs.
La Commission souligne, enfin, deux difficultés.
La dernière année de la législature, la certification des commissaires aux comptes peut être éludée. En effet, entre le moment où l'aide publique est versée et celui où les comptes doivent être déposés, il s'écoule un délai qui permet au parti de disparaître pour réapparaître sous un autre nom à l'occasion de la campagne législative à venir et ce, sans encourir de sanction ni reverser l'aide perçue. La commission signale que quelques partis ont bien compris les lacunes de la loi sur ce point.
Enfin, demeure posé le problème du contrôle des fonds d'Etat reçus par le parti. Actuellement, pour recevoir l'aide publique seul le quitus des commissaires aux comptes est nécessaire. Celui-ci est obtenu sur simple présentation des factures correspondant aux dépenses exposées par la formation politique, quels qu'en soient le montant et l'objet, même si celui-ci est étranger ou très éloigné de la vocation d'un parti.
Sous l'Ancien Régime, l'Alsace bénéficiait déjà, en matière religieuse, d'une législation spécifique ; le culte catholique jouissait ainsi d'une relative indépendance par rapport au pouvoir central, puisque le diocèse de Strasbourg était, par dérogation, placé sous le concordat de Vienne. De fait, l'évêque n'était pas nommé par le roi, mais élu par les chanoines. Les autres religions étaient également régies par des statuts particuliers par rapport aux autres provinces françaises : le traité de Westphalie de 1648 garantissait le libre exercice du culte luthérien dans la province alsacienne, ce qui a permis aux luthériens alsaciens de ne pas être touchés par la révocation de l'Edit de Nantes de 1685 ; de même, un édit royal de 1784 accordait aux juifs d'Alsace une première ébauche de statut.
Après la période révolutionnaire, hostile à toutes les Églises, les cultes sont rétablis, en Alsace comme ailleurs, par le Concordat du 26 Messidor an IX (15 juillet 1801) ; l'Eglise catholique se voit reconnaître un statut juridique par la loi du 18 germinal an X (8 avril 1802) ; cette loi, applicable sur l'ensemble du territoire, va également instaurer un statut pour les Eglises réformées et les Eglises de la confession d'Augsbourg (église luthérienne) ; peu après, les décrets du 17 mars 1808, sur le modèle de la loi du 18 germinal an X, organisent le culte israélite.
Jusqu'en 1871, l'Alsace va ainsi connaître le même statut cultuel que les autres provinces françaises.
La défaite de 1870, et l'annexion des départements du Rhin et de la Moselle qui s'ensuit, ne va pas revenir sur la législation cultuelle héritée de la loi du 18 germinal an X. En effet, après une période d'hésitation, le Saint-Siège entérine en 1872 le statut concordataire de la loi de germinal an X ; le statut de l'Eglise catholique étant maintenu, l'Allemagne renonce à imposer, pour les Eglises luthériennes, le régime des Eglises territoriales alors en vigueur sur son territoire, régime qui confie au Prince la souveraineté spirituelle sur les Eglises. Finalement, et du fait notamment de la structure fédérale de l'Etat allemand, la législation religieuse est maintenue dans sa totalité.
Néanmoins, malgré ce maintien, la législation religieuse d'Alsace-Moselle va, peu à peu, s'éloigner du régime en vigueur dans les autres provinces françaises (), en raison à la fois d'ajouts progressifs issus de la législation allemande favorable aux cultes reconnus, et des tendances séparatistes marquées dès 1879 dans le droit administratif cultuel français. En 1905, la césure est complètement achevée puisque la loi française établit la séparation de l'Eglise et de l'Etat ; le droit provincial alsacien-mosellan suit une évolution divergente car le statut de droit ecclésiastique d'Etat fédéré lui est reconnu par la loi allemande de 1911.
Parallèlement, le droit alsacien-mosellan s'affranchit de toute tutelle centralisatrice. Les conséquences de cette évolution sont toujours sensibles actuellement. Le redécoupage des frontières ainsi que la mise en place d'un droit fédéral nécessitent, en effet, de créer de nouveaux organes directeurs ;
- les consistoires départementaux israélites du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle se trouvent ainsi séparés du consistoire central de Paris ;
- l'article 6 du Traité de Francfort de 1871 détache l'Eglise réformée et l'Eglise de la Confession d'Augsbourg des Eglises réformées et luthériennes de l'Empire ;
- les diocèses de Metz et Strasbourg sont détachés de l'archevêché de Besançon pour être directement rattachés au Siège apostolique.
Le retour de l'Alsace-Moselle à la France va poser le problème de la réintégration en droit français d'un droit cultuel concordataire et de structures religieuses autonomes.
Le maintien de la spécificité de ces départements s'impose néanmoins très vite pour des raisons politiques. Un décret du 6 décembre 1918, suivi d'une loi du 18 octobre 1919 permettent le maintien, à titre provisoire, des dispositions en vigueur avant 1918, en attendant d'introduire les règles du droit français. Finalement pérennisées par l'article 7 de la loi du 1er juin 1924, les spécificités du droit alsacien-mosellan se trouvent cependant remises en cause à la suite de la victoire du cartel des gauches : le président du Conseil, Edouard Herriot annonce, dans son discours d'investiture à la Chambre du 17 juin 1924, l'introduction des lois laïques dans les départements du Rhin et de la Moselle. La réaction très vive des Alsaciens-Mosellans fait reculer le gouvernement. La spécificité du régime concordataire est finalement admise, confortée en cela par un avis du Conseil d'Etat du 24 janvier 1925 qui déclare la loi du 18 germinal an X toujours en vigueur en Alsace-Moselle. Le 29 janvier 1929, le président Raymond Poincaré exprime solennellement l'engagement que « le statut des cultes, comme celui des écoles, dans les trois départements de l'Est ne saurait être modifié qu'avec le plein accord des populations ».
Le régime nazi abroge le droit local des cultes et procède à une réintroduction massive des lois et règlements allemands. En 1945, la Libération est perçue par les opposants au droit local comme l'occasion d'aligner enfin l'Alsace-Moselle sur le régime laïc applicable dans les autres régions françaises, mais l'opposition des populations contraint, une nouvelle fois, à renoncer à cette idée d'abrogation. L'ordonnance du 15 septembre 1945 rétablissant la légalité républicaine maintient donc, de façon provisoire, la législation locale d'avant 1940. Cette législation ne sera plus remise en cause par la suite, à l'exception d'une vaine tentative entre 1952 et 1957, visant à régler définitivement la question de l'école confessionnelle privée sur l'ensemble du territoire français.
Ce bref rappel historique fait ressortir que les spécificités religieuses des départements de l'Est ne datent pas de l'annexion par l'Allemagne en 1871, mais font appel à une tradition bien plus ancienne encore.
Cette longue tradition explique très certainement l'enracinement profond du régime concordataire dans la société alsacienne et mosellane ; un sondage réalisé sous la responsabilité de l'Institut de droit local et du centre CNRS de l'université Robert Schuman confirme l'attachement des populations d'Alsace-Moselle au droit local des cultes, en montrant que 90 % des sondés le perçoivent comme un avantage, alors même que seuls 9 % d'entre eux avouent une pratique religieuse hebdomadaire, 18 % ne fréquentent jamais les offices et 11 % se disent incroyants. L'adhésion au régime concordataire dépasse donc les confessions ou les pratiques religieuses et rejoint, sans nul doute, l'attachement croissant des populations à l'idée régionaliste.
Le déplacement de votre rapporteur à Strasbourg aura permis de constater sur place à quel point la présentation du régime concordataire se fait dans un climat consensuel et apaisé. Le régime concordataire est vécu non pas comme une survivance archaïque, mais au contraire comme une façon différente de penser la laïcité au sein de la République.
En France de l'intérieur, le régime concordataire reste très largement méconnu. Cette spécificité, entorse manifeste à la tradition jacobine française et différente de la laïcité développée depuis la séparation de l'Eglise et de l'Etat (1905), suscite au mieux l'indifférence, au pire l'agacement. Si sa remise en cause ne semble pas, toutefois, à l'ordre du jour, il paraît exclu d'en envisager des aménagements, a fortiori des extensions. Le régime concordataire est toléré à condition qu'il ne fasse pas parler de lui ; le droit cultuel alsacien-mosellan se trouve en conséquence enfermé dans son héritage historique et, de fait, complètement figé, sans aucune perspective d'évolution.
Les besoins d'aménagements sont pourtant nombreux, ne serait-ce que parce qu'il s'agit d'un droit issu de plusieurs strates législatives anciennes, et, pour la période allant de 1870 à 1918, d'origine allemande. Néanmoins, toute tentative de codification se heurte à la crainte de susciter une remise en cause du régime actuel.
De même, comme nous le verrons, l'enveloppe budgétaire destinée aux cultes n'a pas été revalorisée depuis des années ; là encore, et malgré des besoins évidents, les revendications s'expriment avec réticence et timidité.
Enfin, l'exception caractérisée que constitue, sur le territoire français, le régime concordataire interdit toute extension ou aménagement pour les religions autres que celles existant au moment du concordat mis en place en 1802 et 1806 ; ainsi, et sans entrer dans un débat qui a lieu actuellement sur l'ensemble du territoire, la non-reconnaissance du culte musulman, qui compte en Alsace-Moselle près de 109 000 membres, soit plus que les membres de deux cultes reconnus, l'Eglise réformée d'Alsace-Lorraine et le culte israélite, ne peut que susciter interrogations et incompréhensions de la part de la communauté musulmane.
La situation des cultes non reconnus
Les cultes non reconnus peuvent bénéficier en Alsace-Moselle du régime juridique d'association de droit local, plus favorable que celui créé, pour les associations cultuelles de la France de l'intérieur, par la loi du 9 décembre 1905 (1).
Ce régime est applicable aux associations ayant leur siège dans l'un des trois départements du Rhin et de la Moselle ; ces associations sont soumises à un double contrôle initial du juge d'instance et du préfet.
En dépit de ce régime de double autorisation, le cadre juridique offert par le statut de droit local laisse aux associations cultuelles une grande liberté d'action et d'organisation ; leur objet social, contrairement aux associations cultuelles de la France de l'intérieur, n'est pas uniquement circonscrit au seul exercice du culte et peut également comprendre un objet d'ordre diaconal ou économique. Les associations peuvent également gérer un dispensaire ou un foyer ; en outre, les collectivités locales ont droit de verser des subventions ponctuelles et volontaires.
Enfin, les cultes organisés sous cette forme particulière d'association peuvent bénéficier d'avantages fiscaux.
C'est sous cette forme d'association qu'est organisé le culte musulman en Alsace-Moselle. Dans la France de l'intérieur, l'Islam, seconde religion de France, utilise essentiellement le cadre juridique offert par la loi de 1901 sur les associations, la loi du 9 décembre 1905 sur les associations cultuelles étant considérée comme beaucoup plus contraignante.
A l'absence de structures juridiques adéquates pour l'organisation d'un culte de cette importance, vient s'ajouter la difficulté des musulmans de se faire représenter de façon unitaire auprès des pouvoirs publics. Initiée par le ministre de l'intérieur à la fin de l'année 1999, une consultation des représentants des principales sensibilités musulmanes a été organisée afin de rechercher dans quelles conditions pourraient être créées une instance centrale représentative du culte musulman en France.
(1) Cette loi ne s'applique pas en Alsace-Moselle.
Le régime concordataire en Alsace-Moselle repose sur la reconnaissance officielle par l'Etat de quatre cultes, le culte catholique, le culte protestant luthérien (Eglise de la Confession d'Augsbourg d'Alsace et de Lorraine), le culte protestant réformé (Eglise réformée d'Alsace et de Lorraine) et le culte israélite. Ces quatre cultes sont ainsi reconnus comme partenaires privilégiés de la vie publique, et sont, à ce titre, pris en charge financièrement par l'Etat.
Les cultes reconnus relèvent de la sphère du droit public, et dépendent, pour leurs litiges, de la compétence des juridictions administratives.
Dans un avis du 26 avril 1994, repris en décembre 1997 (section de l'Intérieur), le Conseil d'Etat a ainsi parlé, à propos du régime concordataire, de « service public du culte » ; la manifestation la plus symbolique de cette qualification est sans conteste les cérémonies obligatoires qui se tiennent le 14 juillet dans toutes les Églises en l'honneur de la France, cérémonies auxquelles se doivent d'assister les représentants de l'Etat.
Moins anecdotique, le statut général des personnels des cultes traduit également cette notion de service public.
· Le statut général des personnels des cultes
Les agents rémunérés par l'Etat, quel que soit le culte, sont répartis en deux catégories, les ministres du culte et les employés de secrétariat. Élaboré par la jurisprudence, le statut de ces deux catégories bénéficie de la même qualification d'agent public non titulaire de l'Etat.
Il s'agit en effet d'agents de l'Etat, comme l'a confirmé une lettre du ministre de la fonction publique en date du 10 novembre 1995 ; ne disposant d'aucune prérogative de puissance publique, ils n'ont pas la qualité de fonctionnaires et ne peuvent, à ce titre, arguer de leur ancienneté pour passer des concours. Ce sont, néanmoins, des agents publics, dans la mesure où leur nomination est faite ou agréée par l'Etat, tandis que leur rémunération, qui dépend du budget de l'Etat, est déterminée par une grille indiciaire arrêtée par voie réglementaire.
Les agents du culte sont également théoriquement astreints à un devoir de réserve, mais aucune procédure disciplinaire n'a été portée à la connaissance du rapporteur. De fait, les ministres du culte rencontrés ont tous, de façon unanime, exprimé leur sentiment de totale liberté face aux pouvoirs publics. De même, votre rapporteur n'a pas eu le sentiment que les religions « reconnues » cherchaient à peser d'une quelconque manière sur la conduite des affaires publiques. De ce point de vue, l'attitude des Eglises n'est pas différente de celle de la France de l'intérieur.
S'agissant de la nationalité, les ministres des cultes doivent être français ou ressortissants d'un Etat membre de l'Espace économique européen pour bénéficier des droits reconnus par l'Etat.
· Les édifices cultuels
Sont désignés comme édifices cultuels les lieux de culte, que ce soit les églises protestantes ou catholiques ou les synagogues israélites, ainsi que les presbytères et les logements affectés aux ministres du culte.
Les églises et les presbytères du culte catholique sont la propriété des communes, à l'exception notable des deux palais épiscopaux de Strasbourg et Metz, des deux grands séminaires et des deux cathédrales, qui appartiennent à l'Etat, lequel a la charge de les entretenir avec les crédits du ministère de l'intérieur et du ministère de la culture.
Les autres édifices du culte appartiennent à la personne morale qui en a assuré la construction.
L'entretien des édifices du culte incombe aux établissements publics des cultes, différents selon chaque culte ; ainsi, pour le culte catholique, les intérêts matériels de la paroisse sont gérés par les fabriques d'églises, établissements réunissant autour du maire et du curé, des conseillers initialement nommés par l'évêque. Pour les cultes protestants, la gestion des édifices cultuels revient essentiellement au conseil presbytéral, établissement public composé du pasteur et des membres de la communauté protestante d'une paroisse. Enfin, le culte israélite confie au consistoire départemental la gestion des édifices cultuels.
En cas d'insuffisance des ressources des établissements publics chargés de l'entretien des cultes, les communes sont tenues de participer au financement des travaux. Il s'agit, en application de l'article L. 2543-3 du code général des collectivités territoriales, d'une dépense obligatoire, qui peut concerner des travaux de simple entretien ou d'embellissement, mais également de grosse réparation ou de reconstruction.
M. Christophe Rosenau, président de section à la chambre régionale des comptes, a confirmé au rapporteur que l'obligation de financement faite aux communes ne suscite aucune difficulté particulière dans son application ; les observations que la chambre régionale des comptes est amenée à faire, dans le cadre de l'article L.2543-3 du code général des collectivités territoriales ne portent pas sur le caractère obligatoire des dépenses, mais plutôt sur le respect des procédures inhérentes à ces dépenses, et notamment le respect des règles du code des marchés publics. Il semble, là encore, que se dégage un consensus sur les obligations communales en matière cultuelle, qui traduit l'attachement profond des populations au régime concordataire.
En revanche, l'entretien des édifices du culte semble soulever davantage de difficultés lorsqu'une communauté de communes ou une communauté d'agglomération le retient comme compétence optionnelle ; il s'agit là d'une difficulté juridique, liée notamment à la question de savoir qui, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire, doit être présent au conseil de fabrique. Il semble, en fait, que la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, en proposant que l'entretien des édifices cultuels puisse être choisi comme compétence optionnelle, n'ait pas réellement mesuré toute la spécificité du droit alsacien-mosellan, qui, juridiquement, ne connaît que le maire.
Le logement des ministres du culte constitue également une obligation pour les communes ; s'agissant du culte catholique, la commune siège de la paroisse est tenue de fournir au curé ou au desservant un presbytère, un logement, ou, à défaut de l'un ou de l'autre, une indemnité de logement. Pour les autres cultes, la commune est simplement astreinte au versement d'une indemnité de logement lorsqu'il n'existe pas de bâtiment affecté à leur logement ; le montant de cette indemnité est fixé par le préfet.
La formation des personnels cultuels
La formation des prêtres et des pasteurs est assurée par les enseignants des facultés de théologie catholique et protestante de l'université des sciences humaines de Strasbourg.
La faculté de théologie catholique a un statut d'institut lui assurant l'autonomie au sein de l'université. Elle compte une trentaine d'enseignants statutaires et accueille près de neuf cents étudiants de théologie et de droit canonique. Au sein de l'université de Metz, un centre autonome d'enseignement de pédagogie religieuse est de dimension plus modeste (une dizaine d'enseignants).
La faculté de théologie protestante a elle aussi le statut d'institut au sein de l'université. Seule faculté d'Etat pour le protestantisme français, elle est habilitée à délivrer les diplômes nationaux (DEUG, licence, maîtrise, DESS, DEA et doctorats de théologie protestante). Elle comporte une vingtaine d'enseignants et accueille environ 500 étudiants. Elle est l'héritière de la Haute Ecole créée en 1538 par le conseil de ville de Strasbourg, élevée au rang d'académie en 1566 et devenue université luthérienne en 1621. Après la Révolution, elle est rétablie en 1803 comme académie puis séminaire protestant avant de devenir faculté de théologie protestante en 1808.
Les rabbins sont titulaires d'un diplôme rabbinique, habituellement acquis à l'école rabbinique de Paris (1).
Des bourses sont accordées à trois élèves de la faculté de théologie catholique (valeur unitaire 2 000 F) ; à trois élèves du grand séminaire de Strasbourg (valeur unitaire 2 000 F) à neuf élèves du grand séminaire de Metz (valeur unitaire 2 533 F pour huit bourses, 2 536 F pour une bourse). Concernant la faculté de théologie protestante de Strasbourg, une bourse est accordée (valeur unitaire 13 200 F). Pour le culte israélite, une bourse est accordée à un élève du grand séminaire israélite de Paris (valeur 2 400 F).
(1) Source : Le guide du droit local, sous la direction de J.L. Vallens, Economica.
L'obligation à l'égard du culte catholique peut être lourde pour les petites communes, puisqu'elle les oblige à maintenir en l'état le presbytère, alors que celui-ci n'est plus utilisé que de façon très exceptionnelle par le curé. Les communes souhaiteraient ainsi, bien souvent, réutiliser les presbytères inhabités, ou habité de façon très épisodique, pour la location ou la vente ; la désaffection des édifices cultuels, parmi lesquels figurent les presbytères, doit cependant être prononcé, lorsque les autorités religieuses agréent cette désaffection, par arrêté préfectoral ; en revanche, en cas de désaccord, la désaffection exige un décret du Premier ministre. Dans les faits, il n'est procédé à aucune désaffection sans accord des autorités religieuses, ce qui peut parfois pénaliser les communes.
Pour l'ensemble des cultes, les opérations d'acquisition à titre onéreux et de vente de biens immeubles, de rentes ou valeurs garanties par l'Etat réalisés par les établissements publics du culte, pour le culte catholique ou protestant, ou par le consistoire départemental, pour le culte israélite, ainsi que les dons et legs qui leur sont consentis, sont autorisés par le préfet du département dans lequel est situé le siège de l'établissement.
L'enseignement religieux :
un autre aspect du régime concordataireL'existence d'un enseignement religieux, catholique, protestant et israélite, dans les établissements publics d'enseignement du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle est un autre héritage du régime concordataire. Le Conseil d'Etat a relevé, par une décision relative à l'enseignement du second degré (CE, section, 23 mai 1958, ministre de l'Education nationale c/sieur Weber) que l'enseignement religieux en Alsace-Moselle reposait sur une base incontestable. Il a considéré qu'en vertu de la législation spéciale relative aux départements d'Alsace et de Lorraine, maintenue en vigueur par la loi du 17 octobre 1919 et l'ordonnance du 15 septembre 1944, l'obligation de donner ledit enseignement religieux constitue une règle de droit.
Assuré en partie par des non-titulaires, et notamment par des ministres du culte, cet enseignement est soumis à dispense et les familles des élèves en sont informées. Les élèves ne suivant pas les cours d'enseignement religieux peuvent se voir proposer à la place, dans certains établissements, un cours d'histoire générale des religions.
Les quatre religions reconnues sont, on l'a vu, celles qui existaient en Alsace en 1802, au moment de l'adoption du concordat.
S'agissant du statut du personnel ou de la gestion des biens cultuels, les modalités de reconnaissance de ces cultes sont à peu près identiques ; ces quatre religions recouvrent, cependant, des réalités multiples, tant dans leur importance que dans les modalités de leur organisation.
· Le culte catholique
Le culte catholique est le plus important d'Alsace-Moselle, puisque, avec 1 900 000 fidèles, il représente 75 % de la population.
La religion catholique est fortement structurée et hiérarchisée ; les circonscriptions de base sont les paroisses, les textes concordataires prévoyant une paroisse dans chaque justice de paix. Les paroisses sont desservies, selon leur importance, par des curés ou des « desservants » et sont appelées, selon les cas, paroisses curiales ou paroisses succursales ; les curés sont nommés par l'évêque, avec l'agrément du ministre de l'intérieur ; la nomination des desservants est effectuée par l'évêque, sans intervention de l'Etat.
A l'échelon local, les intérêts matériels de la paroisse sont gérés par les fabriques d'église, qui sont des établissements publics, soumis en tant que tels à la tutelle de l'administration. Le conseil de fabrique comprend de droit le curé et le maire, qui ne peuvent cependant en être président ; ce dernier est élu parmi des conseillers, initialement nommés par l'évêque. Ils sont ensuite renouvelés tous les trois ans par cooptation, les conseillers à remplacer étant élus par les membres restants. Le budget de la paroisse est établi par le conseil de fabrique ; il est soumis à l'approbation de l'évêque, tout comme les projets de travaux d'un montant supérieur à 30 489,80 euros (200 000 francs). En outre, l'évêque donne son avis sur l'acceptation des dons et legs au profit de la paroisse, ainsi que sur la vente et l'échange de biens immobiliers.
On compte, pour l'Alsace-Moselle, 175 paroisses curiales et 1 210 paroisses succursales.
L'ensemble des paroisses constitue le diocèse ; il existe en Alsace-Moselle deux diocèses, celui de Metz qui recouvre le département de la Moselle, et celui de Strasbourg, qui recouvre les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Les deux diocèses sont rattachés directement au Saint-Siège depuis 1871 ; le diocèse de Strasbourg a été élevé au rang d'archevêché lors de la visite du pape en 1988.
L'évêque de Metz et l'archevêque de Strasbourg sont nommés par le Président de la République. La France est ainsi, au XXIe siècle, la seule nation au monde à disposer d'une telle prérogative. L'Espagne a renoncé à ce droit en 1976, le Pérou en 1980, Monaco en 1981 et Haïti en 1984. Cette procédure de nomination est, toutefois, largement formelle car le Saint-Siège bénéficie, dans les faits, de la plus totale liberté d'appréciation.
L'évêque ou l'archevêque peut se faire aider dans l'administration de son diocèse par un évêque coadjuteur, dont la nomination exige les mêmes formes. Cette nomination est « cum futura successione », ce qui signifie qu'en cas de décès ou de démission de l'évêque, l'évêque coadjuteur entrera en possession du siège sans qu'il soit besoin de nouvelle nomination ou bulle pontificale. Il peut également être adjoint à l'évêque du diocèse un évêque auxiliaire, qui n'a, quant à lui, aucun droit à la succession.
Les nominations au sein du culte catholique
L'évêque et l'archevêque sont nommés par décret du Président de la République ; le décret reste cependant secret jusqu'à ce que l'intéressé revienne de Rome muni de la bulle de l'institution canonique. Une fois celle-ci obtenue, un nouveau décret, en Conseil d'Etat, du Président de la République est alors nécessaire pour la réception de la bulle :
Le deuxième décret est publié simultanément au Journal Officiel et à l'Osservatore Romano.
L'évêque coadjuteur est nommé dans les mêmes formes qu'un évêque diocésain.
La nomination de l'évêque auxiliaire obéit à des règles aussi complexes que surprenantes. En effet, l'évêque auxiliaire ne dispose pas d'un évêché, puisqu'il est rattaché à l'évêque diocésain. Comme le droit canonique impose que tout évêque soit rattaché à un diocèse, le Saint-Siège lui attribue un diocèse hors du territoire national, dont l'existence n'est plus que virtuelle. Cette nomination in partibus pose alors en droit français un problème de nationalité, puisque, tout Français qui occupe un emploi dans un service public étranger sans autorisation perd la nationalité française. Un décret du Président de la République pris après consultation du ministre des Affaires étrangères autorisant les intéressés à conserver leur nationalité est, dès lors, nécessaire pour que cet évêque « extra-territorial » puisse exercer ses fonctions...
Pour assurer sa mission, l'évêque dispose de collaborateurs rémunérés par l'Etat : 20 personnes sur les deux diocèses de Metz et Strasbourg sont ainsi chargés de l'administration, avec la fonction de vicaire général, secrétaire général, secrétaire, expéditionnaire, agent de bureau. Il peut également se faire assister d'un chapitre ; le chapitre est un organe consultatif composé de chanoines rémunérés sur le budget de l'Etat, dont la nomination par l'évêque est soumise à l'agrément du ministre de l'intérieur. Le nombre des chanoines composant le chapitre est également soumis à agrément ; il est actuellement de 9 pour l'archevêché de Strasbourg et de 8 pour l'évêché de Metz.
L'entretien avec Monseigneur Joseph Doré, archevêque de Strasbourg, a permis de constater à quel point le régime concordataire est vécu par l'Eglise catholique, non comme une contrainte, mais plutôt comme une manière différente de vivre la laïcité républicaine. Il a souligné notamment le besoin spirituel qui existe dans nos sociétés urbanisées, besoin qui reste ignoré par l'Etat en France de l'intérieur. L'intégration de la dimension spirituelle dans la sphère publique, sans qu'il soit donné de préférence à un culte en particulier, permet ainsi d'apporter des réponses dans une société en manque de repères. Monseigneur Doré a mis en avant le rôle social de l'Eglise catholique, en rappelant ses actions en direction de publics particulièrement en difficultés, tels que les jeunes de quartiers défavorisés, les détenus ou les malades en fin de vie.
Il a également évoqué les mutations que connaît l'Eglise catholique d'Alsace-Moselle, confrontée elle aussi au problème de la désertification rurale ; cette désertification a exigé une redéfinition du maillage paroissial, avec, pour conséquence, un accroissement des charges pour les curés ou les desservants, contraints d'assurer le service du culte sur plusieurs paroisses. Ce regroupement des paroisses est également le signe d'un manque de vocations évident, le nombre de desservants ayant pratiquement été divisé par deux sur 20 ans.
La baisse des effectifs ainsi que le regroupement des paroisses ont eu, néanmoins, pour conséquence positive d'impliquer davantage les laïcs, que ce soit dans la gestion des fabriques ou dans le service du culte ; pour ce dernier, l'Eglise catholique reconnaît, en effet, la possibilité de nommer des ministres laïcs à la place des desservants. Le ministère de l'intérieur a suivi cette évolution en acceptant de prendre en charge, à titre exceptionnel, la rémunération de ces ministres laïcs sur des postes de vicaires ou de desservants. Ces recrutements sont, toutefois, soumis à une autorisation préalable délivrée par le ministre de l'intérieur. Les intéressés bénéficient du même déroulement de carrière que les prêtres et ont droit aux mêmes avantages sociaux. Cependant, ils ne peuvent prétendre à un droit au logement, ni au versement d'une indemnité de logement. Ils ne sont pas non plus membres de droit du conseil de fabrique.
Monseigneur Doré a souligné la richesse qu'apportait à l'Eglise catholique ce nouveau type de recrutement ; il a toutefois mis en avant les besoins en formation qu'un tel recrutement impliquait et émis la crainte qu'une fois cette formation achevée, le budget des cultes ne puisse pas, compte tenu de la suppression des postes de desservants effectués entre temps, prendre en charge ces nouvelles recrues. Il s'agit effectivement d'une inquiétude légitime sur laquelle il faudra revenir dans le cadre de l'examen du budget consacré aux cultes.
· Les cultes protestants
Les cultes protestants reconnus en Alsace-Moselle se divisent en deux Eglises, l'Eglise luthérienne, dite Eglise de la Confession d'Augsbourg d'Alsace et de Lorraine (ECAAL), qui est la plus importante, avec environ 220 000 membres, et l'Eglise réformée d'Alsace et de Lorraine (ERAL), qui compte 40 000 membres.
Par rapport au culte catholique, la différence essentielle est que l'autorité réside, non dans la personne d'un chef, qu'il s'agisse de l'évêque ou de l'archevêque, mais dans des assemblées démocratiquement élues ; ce principe, qualifié de système presbytérien synodal, repose sur une véritable culture de débat propre aux cultes protestants. Il ne va pas cependant sans soulever de difficultés d'organisation, comme le rapporteur a pu le constater lors de sa mission.
Les structures de l'ECAAL et de l'ERAL sont un peu différentes ; la tendance semble être cependant au rapprochement des deux Eglises, comme en témoignent les entretiens communs que le rapporteur a eu avec leurs représentants.
Les deux Eglises connaissent la paroisse comme circonscription de base. Il existe 207 paroisses dans l'ECAAL et 47 dans l'ERAL.
La paroisse est, dans les deux cultes, administrée par un conseil presbytéral, qui a la qualité d'établissement public. Le conseil presbytéral est composé du ou des pasteurs de la paroisse et de 6 à 16 membres laïcs, ce nombre dépendant du nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales dressées chaque année. Les membres du conseil sont élus pour 6 ans, renouvelables par moitié tous les trois ans.
Le conseil presbytéral a pour vocation d'assister le pasteur dans l'exercice de son ministère. Il est également chargé, lors d'une vacance de poste dans la paroisse, de formuler des propositions pour la nomination d'un nouveau pasteur.
Dans l'organisation de l'ECAAL, l'autorité investie du pouvoir de nomination, en l'occurrence le directoire, ne peut, si le candidat ne lui convient pas, que refuser de procéder à la nomination ; elle ne peut nommer quelqu'un d'autre. La nomination doit ensuite faire l'objet d'une approbation par le ministre de l'intérieur, qui, comme pour toute nomination effectuée dans le régime concordataire, n'est que formelle.
Dans l'organisation de l'ERAL, la proposition du conseil presbytéral fait l'objet d'un avis du conseil synodal ; la décision revient au consistoire, puis doit ensuite faire l'objet d'une approbation du ministre de l'intérieur.
La procédure de nomination au sein des cultes protestants est révélatrice de l'architecture pyramidale qui les caractérise : dans l'ECAAL comme dans l'ERAL, les paroisses sont, en effet, regroupées en consistoires (au nombre de 40 pour l'ECAAL et de 5 pour l'ERAL), établissements publics composés des pasteurs du ressort du consistoire, de deux laïcs par poste pastoral élus par les conseils presbytéraux en leur sein et de membres cooptés, choisis en raison de l'intérêt qu'ils portent à la vie de l'Eglise. Le président du consistoire, qui n'est pas obligatoirement un pasteur, doit faire l'objet d'une approbation par le ministre de l'intérieur.
Le consistoire est chargé d'assurer la coordination des activités des paroisses de son ressort, de veiller à l'application des règlements ecclésiastiques, de transmettre les délibérations et les comptes des conseils presbytéraux et, pour l'ERAL seulement, de procéder à la nomination des pasteurs selon la procédure décrite plus haut.
L'ECAAL compte un échelon intermédiaire entre le consistoire et l'autorité ecclésiastique supérieure, qui est l'inspection ; il existe sept inspections regroupant l'ensemble des consistoires. Il s'agit de circonscriptions administratives sans personnalité juridique ; les inspecteurs ecclésiastiques, nommés à vie par le ministre de l'intérieur, ont un rôle de coordination et de direction ; ils visitent les paroisses, ordonnent les candidats au ministère évangélique, installent les pasteurs et consacrent les églises nouvelles.
L'autorité supérieure de l'ECAAL est divisée en un organe exécutif, le directoire, et un organe délibératif, le consistoire supérieur. Le président du directoire est nommé à vie par décret du Premier ministre ; il s'agit théoriquement d'un laïc, même si, dans les faits, et conformément aux v_ux du consistoire supérieur, le président du directoire est un pasteur qui s'engage à ne pas exercer de fonctions pastorales pendant son mandat. Le directoire est chargé de traduire, dans la pratique, les grandes orientations prises par le consistoire supérieur ; il nomme les pasteurs, sur proposition du conseil presbytéral et avec l'agrément du ministre de l'intérieur ; il approuve les actes des conseils presbytéraux et des consistoires ; il dispose, enfin, d'un pouvoir normatif autonome. Le consistoire supérieur est chargé, notamment, de veiller au maintien de la constitution et de la discipline de l'Eglise.
L'ERAL connaît également cette division de l'autorité supérieure en un organe exécutif, le conseil synodal, et un organe délibératif, le synode, même si la distinction est moins marquée que dans l'Eglise luthérienne. Le conseil synodal est composé de cinq membres : un président, un vice-président, un secrétaire et deux assesseurs, tous élus pour trois ans par le synode. A l'inverse de ce qui est prévu pour l'ECAAL, la procédure de désignation du président du conseil synodal ne fait l'objet d'aucune intervention des pouvoirs publics. Le conseil synodal ne possède pas les mêmes attributions que le directoire pour l'ECAAL, puisque certaines d'entre elles, notamment les nominations, sont partagées avec les consistoires. Le synode, composé des présidents et secrétaires des cinq consistoires et de 22 délégués des consistoires élus en leur sein, a également un rôle plus limité, face aux consistoires qui conservent une certaine autonomie. Il a essentiellement pour mission de débattre et de décider de toutes les affaires concernant l'Eglise.
Tout comme les représentants du culte catholique, M. Marc Lienhard, président du directoire de l'ECAAL, et M. Jean-Paul Humbert, président du conseil synodal de l'ERAL, ont souligné les spécificités du régime concordataire, qui permet de ne pas rejeter les valeurs spirituelles dans la sphère du privé. Le régime concordataire est, en outre, perçu comme une garantie totale d'indépendance, vis-à-vis de l'Etat, mais également vis-à-vis des fidèles ; les Eglises protestantes ont ainsi toute liberté pour mener des actions plus audacieuses qu'elles ne pourraient le faire en France de l'intérieur.
Le besoin de s'investir dans la société est, en effet, le produit de l'une des réflexions majeures des Eglises protestantes ; les deux cultes sont ainsi confrontés à une évolution de leurs missions, qui les conduit à privilégier les actions en direction de publics spécifiques, tels que les jeunes ou les détenus, au détriment d'un service plus traditionnel dans le cadre d'une paroisse.
Cette évolution ne va pas sans soulever des difficultés : si, à l'inverse du culte catholique, les cultes protestants ne connaissent pas le problème de l'insuffisance des vocations, le recrutement de nouveaux pasteurs étant tout à fait satisfaisant, ils sont néanmoins confrontés à un problème d'organisation spécifique. La mise en place de ministères du culte spécialisés pour des actions spécifiques et donc non territorialisées, se heurte, dans la pratique, à la procédure de nomination des pasteurs par les conseils presbytériaux. Il est, en effet, difficile pour un conseil presbytéral d'accepter que le pasteur nouvellement nommé soit rattaché à la paroisse qu'il est censé servir de façon formelle, alors que l'essentiel de son activité porte, en fait, sur des actions qui lui sont totalement étrangères.
La fin de la territorialisation des pasteurs se heurte également aux textes généraux sur l'organisation générale du culte, qui exigent, pour qu'il y ait rémunération par l'Etat, qu'à une circonscription corresponde un lieu de culte et un ministre du culte (). Le ministère de l'intérieur a néanmoins accepté, comme nous le verrons dans la partie consacrée au budget des cultes, de prendre en charge des ministres spécialisés, n'exerçant pas de ministère pastoral dans une paroisse.
· Le culte israélite
Le culte israélite comprend environ 25 000 membres dans les trois départements d'Alsace-Moselle.
Il est organisé dans le cadre de deux circonscriptions, le consistoire départemental et le ressort rabbinique.
Les ressorts rabbiniques constituent la circonscription de base du culte israélite. Ils sont administrés par des communautés israélites, mais ne disposent pas de la personnalité juridique ; chacune d'elles élit en son sein une commission administrative, qui fonctionne sous l'autorité religieuse du grand rabbin et sous l'autorité administrative du consistoire. La structure du culte israélite étant relativement centralisée, c'est donc essentiellement dans le cadre du consistoire départemental, circonscription supérieure au ressort rabbinique, que sont prises les décisions concernant la communauté israélite.
Il existe un consistoire par département ; les trois consistoires départementaux sont, du fait de l'héritage historique, autonomes par rapport au consistoire central siégeant à Paris.
Contrairement à ce qui existe pour les autres cultes, le consistoire est le seul établissement public du culte israélite ; il est composé du grand rabbin et de six membres laïcs élus pour 8 ans, dont quatre sont choisis parmi les habitants de la circonscription rabbinique où siège le consistoire. Les membres du consistoire sont soumis à l'agrément ministériel. Leur renouvellement a lieu par moitié tous les quatre ans.
Les consistoires départementaux assument la haute surveillance du culte israélite et disposent de compétences étendues, dans les domaines administratif et spirituel. Ils sont ainsi chargés, à l'égard des ministres du culte, de la nomination du Grand Rabbin, qui est ensuite soumise à l'agrément du Premier ministre, de celle des rabbins, soumise à l'approbation du ministre de l'intérieur, et des ministres officiants, soumise à l'approbation du préfet.
Ils sont également porte-parole officiel de la communauté ; ils expriment à ce titre la position du judaïsme face aux problèmes actuels et interviennent, le cas échéant, auprès des pouvoirs publics.
Enfin, il leur échoit de gérer les biens patrimoniaux et d'établir les règlements régissant leur activité.
Rencontré lors du déplacement à Strasbourg, le Grand Rabbin René Gutman a, comme les autres personnalités cultuelles, reconnu les mérites du régime concordataire. Il a fait état des responsabilités spécifiques qui lui revenaient du fait de l'autonomie qui caractérise le consistoire de Strasbourg, et qui, en France de l'intérieur, relèvent de l'autorité du consistoire central de Paris ; ainsi c'est à lui qu'il revient de régler la question des relations avec les autres cultes et celles relatives aux évolutions de la société. Il a jugé que cette tâche exaltante n'était pas dénuée de contraintes.
Dans ce contexte d'autonomie par rapport au pouvoir central, et compte tenu des charges qu'elle implique, le Grand Rabbin a regretté que son statut ne soit pas reconnu à égalité avec les autres cultes, notamment en terme de rémunération. Il a également fait état des disparités existant entre les cultes en matière patrimoniale ; le consistoire israélite a en effet, seul, la charge de l'entretien des cimetières, à la différence des cimetières protestants et catholique pris en charge par les communes.
Plus généralement, la gestion du patrimoine semble soulever d'avantage de difficultés dans la communauté israélite : bien que les communes aient l'obligation, comme pour les autres cultes, d'entretenir les synagogues, celle-ci ne s'impose que si ces lieux de cultes sont encore utilisés et correspondent aux besoins d'une communauté religieuse. Or, la communauté israélite est désormais essentiellement citadine, à la fois du fait de l'exode rural et des faits de guerre qui ont décimé les campagnes ; il s'ensuit que de nombreuses synagogues sont laissées à l'abandon, alors qu'elles constituent un héritage religieux, architectural et historique de tout premier plan.
L'ensemble des personnalités cultuelles rencontrées ont souligné les aspects positifs du régime concordataire ; cette unanimité est également de mise chez les plus hauts représentants de l'Etat, qui se félicitent du climat apaisé dans lequel est vécue cette spécificité régionale.
C'est donc toujours avec beaucoup de chaleur qu'ont été décrits les effets bénéfiques du régime concordataire, notamment en terme de cohésion sociale et de tolérance. C'est avec beaucoup plus de réticence qu'ont été abordées les questions budgétaires. Le régime concordataire a en effet un coût ; aborder cette question est embarrassant, tant les autorités cultuelles, conscientes du caractère exceptionnel et matériellement bénéfique du régime, sont soucieuses de ne pas donner le sentiment d'en vouloir « toujours plus » et redoutent, à cette occasion, une éventuelle remise en cause.
Il est vrai que le budget des cultes reste largement méconnu.
L'ensemble des questions relatives aux cultes, et notamment les aspects budgétaires, est géré par le bureau des cultes. Ce bureau, situé à Strasbourg, mais dépendant hiérarchiquement de la direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur, est l'héritier du Commissariat général de la République à Strasbourg, créé à l'issue de la première guerre mondiale. Supprimé par une loi du 24 juillet 1925, le commissariat fut remplacé par une direction générale d'Alsace-Lorraine, rattaché directement au Président du Conseil, et comprenant entre autres un service des cultes. La direction fut à son tour supprimée à la fin de la seconde guerre mondiale par une ordonnance du 23 octobre 1944 ; ne subsistait plus que le service des cultes, rattaché sous l'appellation bureau des cultes, au ministère de l'intérieur.
Le bureau des cultes est chargé de la gestion du personnel des cultes, ainsi que de l'étude et de l'application du droit local cultuel.
Pour accomplir sa mission, le bureau des cultes dispose à temps plein de sept fonctionnaires et d'un fonctionnaire à temps partiel ; il doit gérer, avec cet effectif, 1 465 personnels du culte tant du point de vue administratif - désignation, mutation, gestion des carrières de ces personnels - que du point de vue financier.
S'agissant des moyens impartis au bureau des cultes pour cette gestion, le moins que l'on puisse dire est qu'ils sont significatifs du caractère non prioritaire du budget des cultes : ainsi, le service n'est toujours pas informatisé.
Cinq articles sont consacrés, dans le bleu budgétaire relatif aux crédits de l'intérieur et de la décentralisation, à l'administration et la gestion des cultes en Alsace-Moselle. Il s'agit :
- du chapitre 31-21 - article 10 : rémunérations et indemnités versées aux personnels des cultes reconnus d'Alsace et de Moselle ;
- du chapitre 33-90 - article 60 : cotisations sociales à la charge de l'Etat relatives aux personnels des cultes reconnus d'Alsace et de Moselle ;
- du chapitre 33-91 - article 60 : prestations sociales versées par l'Etat aux personnels des cultes reconnus d'Alsace et de Moselle ;
- du chapitre 33-92 - article 72 : aides et secours divers aux ministres des cultes et à leurs ayants droits dans le besoin ;
- du chapitre 41-51 - article 40 : subventions aux communes pour l'entretien des édifices culturels des cultes catholiques et protestants ; subventions aux cultes catholiques, protestants et israélites pour frais d'administration.
L'évolution sur dix ans des dotations budgétaires affectées à ces articles est retracée dans le tableau suivant :
|
Chapitre 31-21 |
Chapitre 33-90 |
Chapitre 33-91 |
Chapitre 33-92 |
Chapitre 41-51 |
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Année | ||||||
1992 |
29 382 837 € |
86 788 € |
309 915 € |
17 077 € |
24 713 € | |
1993 |
29 548 729 € |
87 148 € |
256 356 € |
17 077 € |
913 990 € | |
1994 |
29 865 663 € (195 905 907 F) |
87 269 € |
267 544 € |
17 077 € |
913 990 € | |
1995 |
31 405 858 € |
87 269 € |
260 011 € |
17 077 € |
913 990 € | |
1996 |
31 821 415 € |
87 269 € |
262 655 € |
17 077 € |
913 990 € | |
1997 |
31 736 908 € |
87 269 € |
238 741 € |
17 077 € |
913 990,40 € | |
1998 |
32 637 127 € |
87 678 € |
238 741 € |
17 077 € |
913 990 € | |
1999 |
32 647 360 € |
87 678 € |
227 967 € |
17 077 € |
913 990 € | |
2000 |
32 550 872 € |
87 678 € |
227 967 € |
17 077 € |
913 990,40 € | |
2001 |
31 933 764 € |
3 047 193 € |
227 967 € |
17 077 € |
913 990 € | |
2002 |
32 585 691 € |
3 007 193 € |
232 070 € |
17 077 € |
913 990 € | |
(1) L'augmentation des crédits inscrits à ce chapitre à partir de l'année 1993 est due à la suppression de la rémunération des ministres officiants du culte israélite qui a été compensée par le versement aux consistoires israélites d'une subvention d'un montant équivalent qui n'a pas évolué depuis lors, de 889 277,50 euros (5 833 278 francs). (2) L'augmentation des crédits inscrits à ce chapitre résulte d'une modification des pratiques comptables. Le coût réel de cette dépense figurait antérieurement dans un chapitre intitulé « charges communes » et faisait l'objet d'un transfert de crédits en gestion du ministre de l'économie et des finances au ministre de l'intérieur. | ||||||
Comme on le voit, les dotations budgétaires n'ont que très peu évolué depuis dix ans, et, lorsqu'elles évoluent, c'est davantage pour marquer une tendance à la baisse. Il est nécessaire, pour mieux appréhender ce que ces évolutions recouvrent, de procéder à une étude des principales dotations.
· Les rémunérations
1 465 agents du culte sont actuellement rémunérés par l'Etat.
Il s'agit :
- pour le culte catholique : de 2 évêques, 2 évêques coadjuteurs, 11 chanoines, 4 vicaires généraux, 163 curés, 597 desservants, 308 vicaires et 4 prêtres étrangers (aumôniers affectés au service des populations étrangères) ;
- pour les cultes protestants : d'un président du directoire de l'ECAAL et d'un président du conseil synodal de l'ERAL, 291 pasteurs, 8 pasteurs-auxiliaires, 4 pasteurs-vicaires et 4 vicaires ;
- pour le culte israélite : de 3 grands rabbins et 21 rabbins ;
- et de 5 aumôniers militaires.
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Effectifs en 2002 |
Indices majorés (1) | |
Ministres du culte : |
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Curés du culte catholique |
163 |
297-513 |
Desservants du culte catholique |
587 (2) |
297-488 |
Pasteurs auxiliaires du culte protestant |
8 |
261-391 |
Pasteurs du culte protestant |
291 |
297-513 |
Pasteurs vicaires du culte protestant |
4 |
261-513 |
Vicaires |
207 |
261-337 |
A titre de comparaison (3): |
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Attachés de préfecture |
2 028 |
348-641 |
Adjoints administratifs des services déconcentrés |
5 868 |
266-351 |
Brigadiers de police |
16 879 |
379-457 |
(1) Valeur du point d'indice majoré au 01/05/01 :28,19 (2) Il est prévu la suppression de 10 postes en 2002. (3) Les ministres du culte d'Aslace-Moselle ne bénéficient pas de primes. | ||
Les ministres du culte ne sont rémunérés qu'à raison des fonctions qu'ils exercent dans des paroisses ; de même, les rabbins communaux ne peuvent exercer leurs fonctions que dans leur ressort, c'est-à-dire la circonscription rabbinique. Il s'agit là de la traduction du principe général régissant l'organisation des cultes reconnus, qui s'appuie sur trois éléments : une circonscription, un lieu de culte et un ministre du culte.
Ce principe général est souvent apparu obsolète face aux nouvelles missions imparties aux Eglises. Une demande avancée par les cultes protestants concerne, on a eu l'occasion de le voir, les possibilités de découplage entre l'affectation dans une paroisse et le droit au traitement, afin que puissent être créés des ministères spécialisés. Le ministère de l'intérieur a fait preuve de souplesse sur le sujet, en admettant, dans des proportions limitées, le principe de ces ministères spécialisés.
Les cultes protestants sont par ailleurs confrontés à un problème spécifique : 20 % des postes de pasteur étant occupés par des femmes, il en résulte une tension sur les effectifs lorsque celles-ci sont en congé maternité.
Les inquiétudes de l'Eglise catholique portent davantage sur l'avenir des recrutements ; en effet, le nombre total de desservants a pratiquement été divisé par deux en vingt ans, avec, pour conséquence logique, une baisse proportionnelle des dotations du chapitre 31-21 consacré aux rémunérations. Le nombre de vicaires laïcs en formation laisse cependant présager que, dans un avenir proche, le recrutement de ministres du culte, ministres laïcs cette fois-ci, sera de nouveau à la hausse. La crainte exprimée par les autorités catholiques est que l'enveloppe affectée aux rémunérations ne puisse connaître qu'une évolution à la baisse, rendant dès lors impossible la prise en charge par l'Etat de la rémunération des ministres nouvellement formés.
Une solution permettant d'opérer une programmation pluri-annuelle des recrutements, avec des engagements concomitants de l'Etat, serait effectivement à étudier, afin de ne pas pénaliser indûment ce qui peut s'analyser comme des difficultés temporaires de recrutement.
Le personnel cultuel a été intégré dans le classement hiérarchique des grades et emplois des personnels civils et militaires de l'Etat, par le décret du 10 juillet 1948 ; les avantages du protocole Durafour de février 1990 leur ont également été appliqués par les décrets des 27 septembre 1995 et 16 mai 1997.
L'avancement d'échelon varie en fonction des modalités différentes selon les cultes ; pour le culte catholique, il s'effectue en fonction de l'âge ; pour les cultes protestants et le culte israélite, il résulte de l'ancienneté de service. L'avancement lié à l'ancienneté rend particulièrement difficile le recrutement de personnes ayant déjà une expérience professionnelle et souhaitant se consacrer désormais à une profession plus proche de leurs aspirations spirituelles. Cette situation est dommageable, dans la mesure où la diversité des profils des personnes recrutées comme ministres du culte est perçue comme une richesse et un signe de renouvellement des Eglises.
ÉCHELONNEMENTS INDICIAIRES | |
Curés | |
Plus de 60 ans |
612 |
De 55 à 60 ans |
529 |
De 50 à 55 ans |
455 |
De 45 à 50 ans |
399 |
De 28 à 45 ans |
364 |
Jusqu'à 28 ans |
307 |
Pasteurs, pasteurs en mission et rabbins | |
Plus de 24 ans de service |
612 |
De 21 à 24 ans de service |
566 |
De 18 à 21 ans de service |
523 |
De 15 à 18 ans de service |
487 |
De 12 à 15 ans de service |
456 |
De 9 à 12 ans de service |
426 |
De 6 à 9 ans de service |
392 |
De 3 à 6 ans de service |
370 |
De 1 à 3 ans de service |
348 |
De 3 mois à 1 an |
329 |
Jusqu'à 3 mois |
307 |
Les ministres du culte ont également droit à d'autres éléments de rémunération, tels qu'une indemnité de logement, une indemnité pour frais de déplacement et une indemnité pour desserte d'annexe.
· La protection sociale
Les personnels cultuels (ministres des cultes et employés de secrétariat) sont soumis à un régime spécial de sécurité sociale régi par le décret n° 51-75 du 19 janvier 1951. Le droit au traitement est maintenu en cas de congé maladie, sans limitation de durée, ainsi qu'en cas de congé donné par l'autorité supérieure (toutefois, pour un congé de plus de six semaines, l'autorisation de ministre de l'intérieur est requise).
La couverture accident du travail n'est pas prévue et fait actuellement l'objet d'une étude.
Concernant la pension de retraite, les personnels cultuels en bénéficient lorsqu'ils sont devenus, de façon durable, incapables d'exercer leurs fonctions par la suite d'une infirmité corporelle ou de l'affaiblissement de leurs facultés physiques ou intellectuelles et qu'ils ont exercé pendant au moins dix ans.
La mise à la retraite est prononcée par l'autorité religieuse compétente pour prononcer leur nomination, après autorisation délivrée par le ministre de l'intérieur.
Le montant de la pension, fonction de l'ancienneté de service, dépend d'un régime spécifique de droit local.
En cas de décès de l'agent cultuel, son conjoint et ses enfants, le cas échéant, ont droit aux versement de trimestre de grâce et du capital décès, ainsi que d'une pension de réversion (si l'intéressé était à la retraite ou si, étant en activité au jour de son décès, il remplissait les conditions pour en obtenir le bénéfice).
Les prestations familiales sont versées dans les conditions de droit commun aux personnels cultuels chargés de famille. Concernant les allocations d'assurance chômage, elles sont versées par le budget de l'Etat aux intéressés qui sont involontairement privés d'emploi. Enfin, le congé parental est applicable conformément aux dispositions du titre V du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 en faveur des agents non titulaires de l'Etat.
· Les indemnités et subventions
Trois articles de chapitres budgétaires prévoient des subventions et indemnités diverses pour les cultes reconnus.
A l'article 10 du chapitre 31-21 concernant les rémunérations, sont prévues les indemnités de frais de déplacement, dites indemnités de binage, les indemnités de frais de représentation, les indemnités pour desserte d'annexes, les indemnités de vacations et les bourses destinées à des étudiants en théologie. Les indemnités de binage sont versées individuellement aux ministres du culte exerçant sur plusieurs paroisses. Elles sont fonction du nombre de kilomètres à parcourir entre chaque lieu de culte. Les indemnités pour desserte d'annexes font l'objet d'une somme globalisée répartie entre les quatre cultes.
A l'article 72 du chapitre 33-92 sont prévues des mesures de secours aux anciennes gouvernantes des prêtres.
A l'article 40 du chapitre 41-51 concernant les dotations aux collectivités et aux organismes publics, sont prévues les dotations pour frais d'administration aux différents cultes.
Les montants affectés à ces dotations pour la gestion 2001 paraissent dérisoires ; sans qu'il soit nécessaire de les détailler tous, il faut toutefois s'interroger sur la pertinence - à titre d'exemple - d'une dotation pour frais d'administration qui s'élève pour le culte catholique à 838,47 euros annuels (5 500 francs), et pour les deux cultes protestants, à 1 173,86 euros (7 700 francs), et d'une dotation pour frais de représentation de 243,92 euros annuels (1 600 francs) pour l'archevêque et de 64,03 euros (420 francs) pour le Grand Rabbin de Strasbourg.
Le budget des cultes connaît, en fait, un véritable blocage des crédits, comme en témoigne l'ancienneté des revalorisations des dotations ; ainsi, l'indemnité de binage n'a pas été revalorisée depuis 1993 (la précédente remontant à 1980), l'indemnité de frais de représentation depuis 1966, l'indemnité pour desserte d'annexe depuis 1972, l'indemnité de vacation depuis 1966, les dotations de secours aux anciennes gouvernantes depuis 1984 et les subventions pour frais d'administration depuis 1972. La date des revalorisations précédentes n'a pu être retrouvée.
Il sera bientôt plus onéreux de procéder au décaissement de l'acte lui-même que de verser le montant de l'indemnité. Ainsi, le montant de l'indemnité de binage ne dépasse parfois pas 4,57 euros (30 francs).
ÉVOLUTION DE LA VALEUR DU FRANC | |
Année |
Valeur en F 1999 |
1960 |
8,15 |
1966 |
6,60 |
1972 |
4,89 |
1980 |
2,14 |
1984 |
1,43 |
1992 |
1,10 |
1993 |
1,08 |
Le statu quo en matière de dotations budgétaires est révélateur de l'attitude prudente dont font preuve les pouvoirs publics à l'égard du régime concordataire ; perçu comme une survivance historique désuète, le régime des cultes est toléré mais il ne saurait être question de le promouvoir.
Il ne s'agit pas, dans le contexte actuel, de plaider pour une revalorisation massive des montants budgétaires. Le rapporteur considère pourtant que, si une dotation est utile, elle doit évoluer au moins en fonction de l'indice des prix, et si elle est inutile, il convient de la supprimer.
*
* *
On ne comprendrait pas l'attachement des populations d'Alsace et de Moselle au régime des cultes si on le sépare du système plus global du droit local. Ce droit local concerne la sécurité sociale et son régime local complémentaire ; la publicité foncière et les procédures de partage et de saisie ; les conditions d'exercice de la chasse ; une justice commerciale fonctionnant, à la satisfaction générale, au sein des tribunaux d'instance selon la pratique de l'échevinage (un magistrat président et deux juges consulaires assesseurs) ; une réglementation spécifique pour les associations (la loi de 1901 n'étant pas applicable) et tant d'autres domaines, moins importants. Ajoutons que, du fait du régime concordataire, l'Alsace-Moselle n'a pas connu les guerres scolaires qui ont enflammé, périodiquement, la France de l'intérieur.
Bref, autant de spécificités qui marquent, profondément, le paysage institutionnel de ces trois départements français. Pour autant, l'attachement des populations à la République n'en est pas moins intense. Pour symboliques qu'elles soient, les cérémonies religieuses du 14 juillet où les cultes célèbrent la République (« la Marseillaise » résonne alors dans la cathédrale de Strasbourg) soulignent le rôle actif des religions dans l'enracinement républicain des populations locales.
On ne peut trouver meilleure illustration de ce que la République française n'est nullement menacée, par une diversité qui, au contraire, l'enrichit et la consolide.
Du fait des circonstances historiques, la situation faite aux cultes en Alsace-Moselle n'est ni en voie de disparition, ni exportable dans la France de l'intérieur.
Il ne s'agit pas, pour autant, d'une situation surannée ou résiduelle. Les « Français de l'intérieur » - comme on dit là-bas - devraient s'y intéresser davantage et avec sérieux. Alors que se construit l'Europe et que l'Islam devient la seconde religion en France, nos compatriotes d'Alsace-Moselle peuvent contribuer à une réflexion renouvelée sur la place du fait religieux dans la société du XXIe siècle. Ainsi que l'écrit René Rémond, dans un livre qui, malgré son titre (Religion et société en Europe, Le Seuil, 1998), ignore curieusement l'Alsace-Moselle :
« Il y a bien aujourd'hui une façon, à la fois commune aux peuples européens et originale par rapport au reste de l'univers, de régler les rapports religion-société. Tous admettent la distinction de nature, qui impose une séparation absolue, entre les convictions religieuses personnelles et la citoyenneté. L'Etat ne peut plus être confessionnel ; étant la chose de tous, il doit être neutre et pratiquer une stricte égalité entre les confessions. Même si tous ne font pas comme la République française (...) de la laïcité un attribut et un fondement de l'Etat et comme le quatrième terme de la devise républicaine. La laïcité est un des éléments de l'entente entre les membres de l'Union européenne : elle fait partie, au même titre que la séparation des pouvoirs, l'indépendance de la justice ou le contrôle de constitutionnalité, du corpus qui définit l'Etat de droit et donne son sens au vouloir vivre commun des nations européennes. »
II. - L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
L'agrégat budgétaire de l'administration territoriale regroupe les missions suivantes : la représentation de l'Etat dans les départements, la sécurité, l'accueil du public et la délivrance des titres, les relations avec les collectivités locales, la réglementation générale et l'organisation des élections, le développement économique et les politiques interministérielles, l'animation des politiques régionales et les fonctions logistiques.
Les crédits de l'administration territoriale représentent 1 100 millions d'euros (7 215,53 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002 contre 1 073,70 millions d'euros (7 043 millions de francs) en 2001, soit une progression de 2,4 %. Cet agrégat correspond à 6,4 % de la totalité du budget du ministère de l'intérieur pour le prochain exercice. Le nombre total d'emplois budgétaires inscrits est de 30 084 contre 28 869 pour la présente année.
L'évolution des dépenses relatives à l'administration territoriale sur les dix dernières années est retracée dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE | |||||||||
(en millions de francs) | |||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Personnels |
3 907,00 |
3 891,37 |
4 046,47 |
4 112,09 |
4 134,69 |
4 274,44 |
4 147,90 |
4 216,41 |
4 329,11 (659,9 €) |
Fonctionnement |
1 803,00 |
1 813,00 |
1 825,89 |
1 988,75 |
1 912,73 |
1 887,49 |
1 770,04 |
1 585,52 |
1 389,93 (211,9 €) |
Préfectures globalisées* |
346,64 |
1 037,07 |
1 323,61 (201,8 €) | ||||||
Equipements |
264,00 |
218,30 |
205,20 |
230,50 |
115,50 |
163,00 |
196,00 |
204,65 |
176,75 (26,9 €) |
TOTAL (DO + CP) |
5 974,00 |
5 922,67 |
6 077,56 |
6 331,34 |
6 162,92 |
6 324,93 |
6 460,58 |
7 043,65 |
7 219,4 (1 100,6 €) |
*Quatre préfectures globalisées en 2000 ; dix nouvelles préfectures globalisées en 2001 ; quatre nouvelles préfectures globalisées en 2002. | |||||||||
L'an passé les organisations syndicales avaient fait part de leur préoccupation sur les conséquences de la faible progression des moyens budgétaires pour l'année 2001 : elles avaient ainsi dénoncé à la fois les suppressions d'emploi intervenues ces dernières années et la faiblesse des moyens dégagés en vue d'améliorer le régime indemnitaire des agents des préfectures. Le rapporteur s'en était fait l'écho, d'autant que la mise en place de la réduction du temps de travail et la baisse des effectifs prévue d'ici 2005 en raison des départs en retraite venaient renforcer le sentiment d'inquiétude des organisations représentatives des personnels de l'administration territoriale.
Le projet de loi de finances pour 2002 permet, tout d'abord, d'assurer la stabilité des effectifs, après des années de diminution. L'effectif budgétaire passe ainsi de 28 809 en 2001 à 30 084 en 2002, ce qui s'explique par l'inclusion, au sein de l'agrégat de l'administration générale, des personnels contractuels précédemment rémunérés sur les crédits de fonctionnement (personnels relevant de la jurisprudence « Berkani »). Ceux-ci sont dorénavant soumis à un statut de droit public conformément aux dispositions de l'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Le nombre de postes des personnels titulaires reste identique, hormis une augmentation du nombre de postes de catégories A et B et une diminution des postes de catégorie C. Les dernières données disponibles, hors départements d'outre-mer et préfecture de Paris, imputés respectivement sur le budget du Secrétariat d'Etat à l'outre-mer et sur les crédits de l'administration centrale, font état de la répartition suivante dans l'ensemble des services préfectoraux, tous corps et grades confondus : 4 213 fonctionnaires de catégorie A (soit 14 % de l'ensemble de l'effectif), 5 803 fonctionnaires de catégorie B (soit 19,3 % de l'ensemble de l'effectif) et 20 037 fonctionnaires de catégorie C (soit 66,7 % de l'ensemble de l'effectif) pour un total de 30 053 agents.
En outre, le projet de loi de finances pour 2002 améliore le régime indemnitaire des agents à hauteur de 14,96 millions d'euros (98,1 millions de francs), contre 5,26 millions d'euros (34,50 millions de francs) en 2001 et 3,1 millions d'euros (20,4 millions de francs) en 2000. Cette augmentation constitue la première étape du rattrapage indemnitaire au profit des agents de l'administration territoriale, qui se trouvent actuellement en deçà de la « moyenne interministérielle » correspondant à la moyenne des régimes indemnitaires des différents services déconcentrés de l'Etat. Les organisations syndicales rencontrées par le rapporteur ont fait état de leur satisfaction sur ce point, tout en souhaitant que cette amélioration du régime indemnitaire soit maintenue dans la durée et qu'elle se double d'une augmentation des effectifs, notamment pour répondre aux conséquences de la réduction du temps de travail.
Il est vrai que le rattrapage de la « moyenne interministérielle » constitue une revendication légitime, d'autant que le régime indemnitaire actuellement en vigueur n'est pas à la hauteur des tâches accomplies par les personnels des services préfectoraux. Il constitue, en outre, un frein à la mobilité de ces agents en raison de la différence existant en la matière avec les autres services de l'Etat. L'alignement du régime indemnitaire de ces personnels sur celui de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et sur celui des autres services déconcentrés devrait ainsi permettre d'accroître les échanges entre les différents corps. Une telle mesure est d'autant plus justifiée que la mobilité des cadres des services préfectoraux demeure aujourd'hui très faible, alors même que la polyvalence et l'adaptation au changement sont des qualités essentielles pour les responsables des services publics.
On compte pour l'année 2001 un effectif réel de 173 préfets et de 453 sous-préfets. Cet effectif demeure dans la continuité de ceux constatés au cours des exercices précédents :
Comme votre rapporteur l'avait signalé l'année dernière, le décalage entre l'effectif budgétaire et l'effectif réel des préfets, qui est de 44 postes, soit un quart du nombre total des préfets, s'explique par l'existence de la position statutaire hors-cadre, qui permet de rémunérer les préfets dépourvus d'affectation à la suite d'une décision du conseil des ministres. Le tableau ci-dessous retrace le nombre de préfets hors cadre au 1er janvier de ces dix dernières années :
PRÉFETS HORS CADRE AU 1er JANVIER DE CES DIX DERNIÈRES ANNÉES | |||
ANNÉES |
EFFECTIFS |
RÉMUNÉRATIONS PRINCIPALES |
|
1992 |
52 |
2,69 M€ (17,67 MF) | |
1993 |
54 |
2,90 M€ (19,05 MF) | |
1994 |
58 |
3,15 M€ (20,69 MF) | |
1995 |
60 |
3,35 M€ (21,95 MF) | |
1996 |
62 |
3,46 M€ (22,68 MF) | |
1997 |
67 |
3,81 M€ (24,98 MF) | |
1998 |
61 |
3,51 M€ (23,00 MF) | |
1999 |
56 |
3,25 M€ (21,34 MF) | |
2000 |
57 |
3,34 M€ (21,92 MF) | |
2001 |
61 |
3,61 M€ (23,67 MF) | |
Au 25 octobre 2001, le nombre de préfets hors cadre est de 58, alors même que l'effectif autorisé par la loi de finances est de 19. A défaut de faire coïncider l'effectif réel, dont le nombre est difficilement prévisible, avec l'effectif budgétaire, il convient néanmoins que la position hors cadre n'aboutisse pas à verser des traitements en l'absence de service fait.
A la suite des remarques précédemment formulées par votre rapporteur, les services du ministère ont indiqué que, en 2001, sur les dix préfets placés en position hors cadre depuis le début de l'année, un a été affecté à la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, un a été détaché dans une collectivité locale, un exerce les fonctions de directeur de cabinet d'un ministre, un est détaché auprès des Nations Unies, un a été nommé au Conseil d'Etat, un a été nommé à l'inspection générale de l'administration, un a été nommé trésorier payeur général, deux feront valoir leurs droits à la retraite en début d'année prochaine et le dernier devrait se voir prochainement confier une mission. Cet effort doit être poursuivi et le nombre de préfets hors cadre devrait diminuer, afin de rapprocher l'effectif réel de l'effectif voté en loi de finances. Par ailleurs, s'il n'est pas possible de confier immédiatement à ces préfets une nouvelle fonction, la durée de leur inactivité doit être impérativement réduite et limitée au strict nécessaire.
Au 1er janvier 2001 la répartition des préfets par grade et par affectation était la suivante :
RÉPARTITION DES PRÉFETS PAR GRADE ET PAR AFFECTATION AU 1er JANVIER 2001 | |||||
AFFECTATION |
EFFECTIF BUDGÉTAIRE |
EFFECTIF RÉEL |
|||
Hors classe |
Classe |
Hors classe |
|||
Poste territorial |
25 |
85 |
27 |
82 | |
Hors cadre |
1 |
18 |
10 |
51 | |
Congé spécial |
1 |
2 | |||
Détachés |
4 |
34 | |||
Congé sans traitement |
1 | ||||
En disponibilité (stat. Gal) |
3 |
7 | |||
Hors cadres |
2 |
1 | |||
TOTAL |
26 |
103 |
47 |
178 | |
On notera que 109 préfets sur un effectif réel total de 225, soit moins de la moitié, sont affectés dans un poste territorial. Par ailleurs, le nombre de préfètes est de treize, dont une seule préfète de région. Neuf d'entre elles sont affectées dans un poste territorial, deux sont en position hors cadre, une est détachée en qualité de parlementaire et une est en disponibilité.
S'agissant des sous-préfets, on remarquera que 438 d'entre eux occupent un poste territorial sur un effectif réel total de 540, soit plus de 80 % de l'effectif. L'effectif total des sous-préfètes est de 61, soit 11,3 % des sous-préfets, ce qui demeure très faible eu égard aux objectifs de parité dans la haute fonction publique.
RÉPARTITION DES SOUS-PRÉFETS PAR GRADE, SEXE ET AFFECTATION AU 1er JANVIER 2001 | |||||||||
|
HORS CLASSE |
1ère CLASSE |
2e CLASSE | ||||||
Affectation |
Hommes |
Femmes |
Total |
Hommes |
Femmes |
Total |
Hommes |
Femmes |
Total |
Poste territorial |
162 |
12 |
174 |
111 |
16 |
127 |
118 |
19 |
137 |
Hors cadre |
16 |
0 |
16 |
4 |
0 |
4 |
4 |
0 |
4 |
Détachés |
20 |
1 |
21 |
35 |
1 |
36 |
6 |
11 |
17 |
Disponibilité |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
Hors cadres |
2 |
0 |
2 |
0 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
Total |
200 |
13 |
213 |
150 |
18 |
168 |
129 |
30 |
159 |
Complétant les visites effectuées l'an dernier par votre rapporteur, celles qui se sont déroulées cette année (préfectures de Bobigny, Belfort, Rouen, sous-préfecture de Mantes-la-Jolie), les entretiens avec les organisations syndicales et les informations obtenues du ministère de l'intérieur font apparaître de fortes inégalités dans la présence de l'administration territoriale sur le territoire.
Deux cartes ont été dressées qui soulignent ces inégalités, s'agissant de la répartition des effectifs d'une part, des moyens de fonctionnement d'autre part.
Au nombre de 30 053 en métropole, la densité des agents de préfecture atteint, en moyenne nationale (hors Paris), 5,3 agents pour 10.000 habitants.
Les chiffres extrêmes vont de 3,8 dans le Pas-de-Calais (3,9 dans le Finistère) à 14,9 en Lozère (14,7 en Corse-du-sud et 13,8 en Haute-Corse).
Plus globalement, l'ensemble des départements d'une population inférieure à 200 000 habitants et dix départements sur les quatorze dont la population est comprise entre 200 et 300 000 habitants présentent une densité d'agents élevée et très élevée.
1. Lozère 14,9 0/00
2. Corse-du-Sud 14,7 0/00
3. Haute-Corse 13,8 0/00
4. Hautes-Alpes 10,9 0/00
5. Ariège 10,3 0/00
6. Alpes-de-Haute-Provence 10,2 0/00
7. Creuse 9,7 0/00
8. Lot 9,6 0/00
9. Belfort 9,0 0/00
10. Cantal 9,0 0/00
Ces dix départements, qui regroupent 2 % de la population (hors Paris) disposent de 5 % des agents.
A l'opposé, les départements les plus peuplés, dont la population est supérieure à 1 million d'habitants ont une densité d'agents faible, voir très faible. Les dix départements suivants, qui regroupent 23 % de la population, disposent de 19 % des agents.
Pas-de-Calais 3,8 0/00
Nord 4,2 0/00
Seine-et-Marne 4,3 0/00
Seine-Maritime 4,4 0/00
Loire-Atlantique 4,6 0/00
Isère 4,8 0/00
Essonne 4,9 0/00
Val-de-Marne 4,9 0/00
Val d'Oise 4,9 0/00
Bas-Rhin 4,9 0/00
Quant aux autres départements peuplés, leur densité est juste égale à la moyenne métropolitaine. Pour que ces départements atteignent la densité moyenne nationale, il faudrait leur affecter 1 114 agents supplémentaires soit 20 % d'agents en plus.
Il convient également d'accorder une attention toute particulière aux sous-préfectures des arrondissements dont la population est supérieure à celle de nombreux départements, spécialement, là encore, en région parisienne ().
Sous-préfectures |
Population (1999) |
Palaiseau |
537 000 hab. |
Saint-Germain-en-Laye |
528 000 hab. |
Le Raincy |
506 000 hab. |
Evry |
471 000 hab. |
Montmorency |
427 000 hab. |
Antony |
380 000 hab. |
Nogent-sur-Marne |
364 000 hab. |
Boulogne-Billancourt |
292 000 hab. |
Mantes-la-Jolie |
264 000 hab. |
Meaux |
258 000 hab. |
S'il est peu significatif de calculer une densité d'agents par sous-préfecture dès lors que certaines tâches sont accomplies par les seules préfectures, il n'en reste pas moins que ces arrondissements sont notoirement sous administrés, avec un nombre d'agents qui varie de 55 à 98, alors qu'une préfecture d'un département d'une population équivalente comprend environ 250 agents.
Le renforcement des effectifs des sous-préfectures doit donc être mis en _uvre et celles-ci doivent recevoir dans leurs attributions la quasi totalité des missions d'accueil du public. Il est ainsi pour le moins anormal que la sous-préfecture de Mantes-la-Jolie ne puisse pas enregistrer les demandes de titre de séjour formulées par les étrangers, ses compétences en la matière étant limitées au seul renouvellement des titres. Toutes les autres démarches nécessitent ainsi un déplacement des étrangers à la préfecture de Versailles, distante d'environ 45 kms. De même, la sous-préfecture de Saint-Denis n'exerce actuellement aucune attribution en matière de délivrance des titres aux étrangers, alors même que le service des étrangers de la préfecture de Bobigny souffre d'un trop grand afflux de demandes.
Ces inégalités concernent, au premier chef, l'Ile de France où les visites effectuées par le rapporteur à la préfecture de Bobigny et à la sous-préfecture de Mantes-la-Jolie ont montré une situation préoccupante en matière d'effectifs. Ainsi, contrairement à une idée communément répandue, la région parisienne apparaît comme sous-administrée en comparaison des départements les moins peuplés du pays. Les raisons en sont multiples : les zones urbaines, et notamment l'Ile-de-France, sont moins attractives pour les agents et connaissent donc une forte rotation des personnels, tandis que le découpage administratif, largement hérité du passé, tient insuffisamment compte des évolutions démographiques et socio-économiques.
Aujourd'hui force est de constater que le régime indemnitaire des agents des préfectures ne tient pas suffisamment compte des sujétions spécifiques pesant sur les agents affectés en Ile-de-France ou dans d'autres zones où le coût de la vie est élevé. Il est vrai que les règles du statut de la fonction publique et la volonté manifestée par les organisations syndicales d'un régime de rémunération uniforme sur l'ensemble du territoire rendent difficile la mise en place d'un régime indemnitaire spécifique pour ces agents.
Le ministère ayant d'ores et déjà engagé une politique visant à égaliser les primes versées aux agents dans les différentes préfectures, une réflexion pourrait être engagée afin que les contraintes spécifiques pesant sur certains agents du fait de leur affectation, soient prises en compte. Des critères objectifs, définis après concertation avec les organisations syndicales, tel le coût du logement ou le coût de la vie, pourraient ainsi être pris en compte pour l'attribution d'un complément de rémunération dans certains départements ou arrondissements. L'action sociale conduite par le ministère doit également être améliorée, afin de fournir des prestations en nature aux agents affectés en Ile-de-France et dans les villes connaissant un coût de la vie élevé : le logement ou la garde d'enfant pourrait ainsi faire l'objet d'une prise en charge par l'administration.
En tout état de cause, le manque de personnel affectant la région Ile-de-France est directement ressenti par les usagers. Lors de la visite de la préfecture de Bobigny, il a ainsi été indiqué au rapporteur que le délai d'attente pour l'obtention des passeports était d'un mois au début du mois de juillet ! Des améliorations notables ont néanmoins été accomplies dans les différents services visités en matière de délivrance des titres : les conditions d'accueil du public et la durée de traitement des demandes sont globalement satisfaisantes. D'importants efforts restent cependant à accomplir en matière de délivrance des titres aux étrangers. A Bobigny la situation en la matière est très préoccupante : le manque de personnel aboutit à des durées d'attente extrêmement longues pour les usagers et les conditions de travail des agents sont particulièrement pénibles. A titre d'exemple, le délai moyen pour accéder au guichet du service des étrangers de cette préfecture est estimé à trois semaines.
La seconde carte, qui porte sur les crédits de fonctionnement (chapitre 37-10) dont disposent les préfectures fait apparaître, là aussi, des écarts sensibles qui, souvent, correspondent aux inégalités en matière de personnel ().
Pour une moyenne métropolitaine (hors Paris) de 24 francs par habitant, on trouvera ci-dessous les situations extrêmes :
Préfectures à dotation élevée |
Préfectures à dotation faible | ||
Corse du Sud |
81 |
Pas-de-Calais |
156 |
Lozère |
68 |
Nord |
17 |
Haute-Corse |
56 |
Morbihan |
18 |
Hautes-Alpes |
50 |
Vendée |
18 |
Alpes de Haute-Provence |
48 |
Sarthe |
19 |
Creuse |
47 |
Haute-Savoie |
19 |
Cantal |
45 |
Loire-Atlantique |
19 |
Gers |
45 |
Loire |
19 |
Lot |
45 |
Ain |
21 |
Ariège |
44 |
Bouches-du-Rhône |
21 |
Ces inégalités résultent, pour une bonne part, de l'histoire antérieure à la décentralisation, quand les conseils généraux finançaient une part importante des dépenses des préfectures. Depuis, le ministère est soucieux de réduire ces inégalités en organisant une péréquation dont il faut constater qu'elle n'est pas beaucoup plus efficace que dans la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
A l'issue de ses visites, votre rapporteur considère que certaines mesures devraient permettre d'alléger la tâche des services préfectoraux. La simplification des formalités administratives et la poursuite de l'informatisation constituent des pistes utiles en la matière. Il pourrait également être envisagé de faire payer le renouvellement des cartes nationales d'identité perdues ou volées, afin d'éviter la multiplication des demandes abusives qui accroissent inutilement la charge de travail des services concernés.
L'expérimentation de la gestion globalisée des crédits préfectoraux a débuté au cours de l'exercice 2000 dans les préfectures du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de la Seine-Maritime. Cette expérience a été étendue en 2001 à dix départements supplémentaires : la Charente-Maritime, l'Eure-et-Loir, le Maine-et-Loire, le Haut-Rhin, la Somme, le Var, les Vosges et le Territoire-de-Belfort. Le présent projet de loi de finances propose d'étendre ce dispositif à quatre nouveaux départements : le Calvados, l'Oise, la Haute-Vienne et l'Yonne, afin de disposer d'un échantillon de préfectures plus représentatif en vue de l'évaluation de ce nouveau mode de gestion des services de l'administration territoriale.
Votre rapporteur s'est rendu dans trois préfectures dans lesquelles les crédits sont globalisés, afin de procéder à une évaluation de l'expérience en cours. Il a ainsi vu une préfecture de région, à Rouen, une préfecture de la petite couronne parisienne, à Bobigny, et, enfin, une préfecture de taille plus modeste, à Belfort.
· Les principes de la globalisation
Les principes de la globalisation des crédits des services préfectoraux sont simples : ils visent à déconcentrer totalement la gestion des crédits à l'échelon territorial en confiant au préfet le soin de gérer une enveloppe globale regroupant à la fois les crédits de rémunération du personnel et les crédits de fonctionnement, préalablement imputés sur le chapitre 37-10. Dans ce cadre l'autorité déconcentrée a toute latitude pour modifier la destination des crédits, puisque les sommes correspondant à la rémunération des agents et les crédits de fonctionnement sont totalement fongibles. Par ailleurs, la masse financière attribuée au préfet est reconduite à l'identique pendant trois ans, ce qui permet une plus grande prévisibilité. Les crédits non consommés sont en outre intégralement reportés sur l'exercice suivant. Par ailleurs, il revient désormais aux services préfectoraux, et non plus à l'administration centrale, de calculer le traitement des agents versé par la trésorerie.
L'année précédant le passage à la gestion globalisée des crédits est cruciale : il importe, en effet, de définir le montant exact des différents postes budgétaires des services concernés. C'est ainsi qu'une analyse fine des emplois réels existants doit être conduite afin de déterminer précisément les masses financières nécessaires à la rémunération des agents pour les trois années correspondant à la première phase de la gestion globalisée. Cette opération permet de définir un tableau des emplois et de faire coïncider l'effectif budgétaire précédemment inscrit sur les lignes gérées par l'administration centrale avec l'effectif réel des agents.
Cette analyse doit être à la fois prospective et qualitative : elle doit, en effet, permettre d'anticiper le coût résultant du « glissement vieillesse technicité », mais également les départs d'agents pour cause de mutation ou de retraite. Elle doit également s'accompagner d'une réflexion sur l'organisation des services, afin de voir s'il convient d'augmenter ou de redéployer l'effectif réel des agents avant le passage au nouveau mode de gestion. En effet, si l'effectif de référence défini est inférieur aux besoins existants, toute augmentation de l'effectif se traduira mécaniquement par une baisse des crédits de fonctionnement dans la période de trois ans suivant la mise en _uvre de la globalisation.
S'agissant des crédits de fonctionnement, leur niveau doit également être évalué de manière précise, même si certaines opérations immobilières importantes peuvent être prises en charge au titre des crédits d'équipement nationaux ou régionaux votés chaque année en loi de finances. Il est vrai que la plupart des préfectures sélectionnées pour faire l'objet de l'expérimentation étaient bien dotées en crédits de fonctionnement.
Une fois le montant de l'enveloppe arrêté pour les trois exercices de l'expérimentation et après négociation entre la préfecture concernée et l'administration centrale, le préfet dispose de toute latitude pour l'emploi des moyens humains et budgétaires. La seule contrainte pesant sur lui est celle du plafond d'emploi correspondant à l'effectif de référence, qui ne peut être dépassé et est calculé en fonction des emplois réels et de la masse indiciaire. En revanche, le préfet est tout à fait libre de procéder au repyramidage des emplois par rapport à la dotation initiale, par exemple en remplaçant plusieurs emplois de catégorie C par des emplois de catégorie A ou B. En outre, en cas de vacance de poste, les crédits de rémunération afférents peuvent être provisionnés ou affectés à une autre utilisation.
· Les conséquences de la globalisation
Ce nouveau mode de gestion constitue un véritable levier de modernisation des services préfectoraux. Il permet, en effet, d'accroître la responsabilité de l'autorité territoriale en lui permettant de dégager les moyens nécessaires à la réalisation des priorités qu'elle a elle-même définies. Les agents sont, pour leur part, davantage impliqués dans le fonctionnement des services, puisqu'ils savent qu'en cas d'économie de gestion, les crédits seront automatiquement reportés sur l'exercice suivant, voire même donner lieu au versement d'une indemnité supplémentaire à la fin de l'année. Enfin, la mise en place de centres de responsabilités au sein même des préfectures et des sous-préfectures permet une déconcentration au niveau des services territoriaux. Cette démarche améliore l'efficacité des services, qui passent d'une logique de gestion administrative des crédits à une logique de responsabilité accrue pouvant, le cas échéant se traduire par la conclusion de contrats d'objectif avec le service en charge de la gestion des moyens.
L'an dernier certaines des organisations syndicales rencontrées avaient fait part de leurs inquiétudes à l'égard de l'expérience de la globalisation. Elles avaient notamment mis en avant les risques d'une précarisation de l'emploi, par un recours accru au personnel vacataire ou contractuel, et évoqué le développement possible de l'externalisation des services. Dans les faits, la globalisation ne peut fonctionner que dans le cadre d'un dialogue social renforcé au sein de la préfecture : le comité technique paritaire, qui regroupe représentants du personnel et représentants de l'administration, devient ainsi un lieu d'échange et de concertation préalable aux choix budgétaires et aux décisions relatives à l'organisation des services. Les priorités définies au sein du projet territorial peuvent ainsi trouver une traduction concrète et concertée dans le cadre de la discussion sur les choix budgétaires.
Pour cette raison, la globalisation change profondément la nature des relations entre le corps préfectoral et les services de la préfecture : le préfet et le secrétaire général voient leur fonction de chef de service renforcée et la logique strictement hiérarchique doit céder le pas à une approche plus concertée des relations sociales au sein des préfectures et des sous-préfectures. Les organisations syndicales rencontrées à Rouen ont ainsi fait part de leur meilleure information et du renforcement de la concertation depuis le passage à la gestion globalisée des crédits. En revanche, la situation a paru moins apaisée à Bobigny, ce qui s'explique vraisemblablement par l'existence d'un sous-effectif certain dans une zone particulièrement sensible.
Dans le même temps, certains services voient leur rôle considérablement étoffé : il s'agit notamment du service du personnel, qui doit mettre en _uvre une gestion prévisionnelle des emplois et leur analyse qualitative poste par poste, ainsi que du service des moyens, qui doit devenir une véritable cellule chargée du contrôle de gestion. Ce changement nécessite des formations appropriées et un accroissement des effectifs des services concernés, puisque ceux-ci sont désormais en charge d'attributions qui relevaient précédemment de l'administration centrale. Certes des outils informatiques spécifiques ont été mis en place pour permettre aux préfectures globalisées d'assurer le contrôle de gestion indispensable. Mais leur complexité, liée au trop grand nombre d'indicateurs (près de 100) et à leur incompatibilité avec les systèmes d'information existants pour l'ensemble des préfectures et pour l'administration centrale, constitue une gêne certaine pour les agents concernés.
Par ailleurs, les contraintes liées à la mise en place du contrôle de gestion appellent des réponses spécifiques en fonction de la taille de la préfecture. Pour les plus importantes, il importe d'accroître considérablement leur capacité d'expertise, notamment en recrutant des personnels spécifiquement formés pour la mise en place de la gestion globalisée. Pour les plus petites, la mutualisation des moyens entre préfectures, notamment avec la préfecture de région, semble indispensable : les échanges d'informations et de personnels entre préfectures doivent ainsi permettre de leur donner les moyens d'analyser leurs besoins et d'effectuer des choix budgétaires en disposant d'une information de qualité. Ce point est d'autant plus important que d'éventuelles erreurs de gestion auraient nécessairement des conséquences lourdes sur le fonctionnement des services.
· Un bilan d'étape
Si l'expérience en cours semble concluante, les visites effectuées par le rapporteur appellent néanmoins quelques remarques. Tout d'abord, le système centralisé de recrutement et de gestion des mutations pose d'importants problèmes aux préfectures, dont les crédits sont globalisés. Sans remettre en cause les acquis statutaires des personnels, il conviendrait toutefois que l'administration centrale tienne davantage compte des demandes formulées par les préfectures concernées en cas de vacance de poste. En effet, les vacances de poste prolongées ont des conséquences lourdes en matière de trésorerie, puisque les préfectures se trouvent contraintes de provisionner des sommes alors même qu'elles ne maîtrisent pas la date d'entrée dans les cadres des personnels, qui continuent à relever d'une gestion centralisée. En outre, le développement de la gestion des ressources humaines dans ces préfectures implique le passage d'une logique d'emploi à une logique de métier, qui est actuellement insuffisamment prise en compte dans les procédures de recrutement en vigueur.
Par ailleurs, l'attention du rapporteur a été appelée sur les difficultés posées par la publication tardive du décret de virement lié à la revalorisation du régime indemnitaire des agents et au report des crédits de l'années précédente. Ce décret, publié le 10 octobre dernier, concernait à la fois l'administration centrale, la police nationale et l'ensemble des préfectures. Il serait préférable que les préfectures dont les crédits sont globalisés disposent d'un décret de virement spécifique, car celles-ci ont dû avancer les sommes correspondant à la revalorisation du traitement des fonctionnaires, puisqu'elles en ont dorénavant la charge à la différence des autres services du ministère. Un tel retard peut avoir de lourdes conséquences sur les préfectures concernées, puisque certaines d'entre elles peuvent être conduites, faute de provisions suffisantes, à utiliser des crédits de fonctionnement pour rémunérer leurs agents et décaler, ainsi, des travaux d'entretien nécessaires.
L'expérimentation en cours doit faire l'objet d'une évaluation par l'administration centrale avant son éventuelle généralisation. En tout état de cause, cette expérience, s'inscrit pleinement dans la nouvelle logique budgétaire mise en _uvre par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A ce stade, l'expérimentation semble tout à fait concluante et aucun des responsables des trois préfectures visitées n'ont envisagé un retour à la situation antérieure à l'issue de la période de trois ans. Des questions demeurent toutefois en suspens.
La généralisation de la gestion globalisée des crédits des services préfectoraux nécessite en effet que les inégalités entre les préfectures soient préalablement supprimées : les différences de dotation en crédits de fonctionnement héritées du financement par le conseil général n'ont plus lieu d'être et l'inégale répartition du personnel sur le territoire doit être corrigée pour tenir compte des besoins des populations. Si des redéploiements peuvent être envisagés à l'intérieur des départements entre sous-préfectures et préfectures ou entre les différents départements, il pourrait également être envisagé de transférer une partie de l'emploi actuellement affecté à l'administration centrale, puisqu'une grande partie de ses missions de gestion des personnels et des moyens se trouvera déconcentrée dans les services territoriaux.
Des créations d'emplois devront en tout état de cause être effectuées, afin que la gestion globalisée puisse démarrer sur des bases saines et non dans un contexte de sous-effectif. Une telle situation aboutirait en effet à multiplier les arbitrages délicats entre crédits de fonctionnement et crédits de rémunération, ce qui ne manquerait pas d'entraîner une détérioration du climat social.
Par ailleurs, aucune des préfectures choisies pour l'expérimentation n'ayant franchi le cap des trois années, une incertitude demeure sur le sort qui sera réservé aux sommes provisionnées. Le gel de ces crédits remettrait en cause la logique même de la globalisation et inciterait à nouveau les services à procéder à des dépenses sans considération de gestion optimale. Le report pur et simple sur les trois exercices suivants des sommes provisionnées pourrait, à terme, engendrer des inégalités nouvelles entre les préfectures. Un système devra donc être institué, afin que le ministère des finances et l'administration centrale du ministère de l'intérieur puissent réaffecter ces crédits dans un souci d'équité et d'efficacité.
Enfin, la modification du rôle du préfet et du secrétaire général induite par la globalisation implique très certainement que ceux-ci demeurent plus longtemps en poste. La période de trois ans retenue pour l'expérimentation semble ainsi constituer un minimum incompressible : la plus grande autonomie conférée aux responsables de la préfecture en matière de gestion et d'organisation doit avoir pour contrepartie une plus grande stabilité du corps préfectoral, faute de quoi la gestion pluriannuelle et globalisée des crédits risque de ne pas avoir de traduction concrète dans la définition des orientations stratégiques et dans l'organisation des services.
Le partage des tâches entre le préfet, chargé de la représentation de l'Etat dans le département, et le secrétaire général, plus spécifiquement en charge du fonctionnement des services, implique, en outre, que ceux-ci soient en parfaite synergie. Pour cette raison, il serait souhaitable de donner au préfet la possibilité de choisir son secrétaire général sur une liste préalablement arrêtée par le ministère : une telle procédure de nomination permettrait, en effet, que la globalisation des crédits puisse être mise en _uvre dans les meilleures conditions.
Enfin, il faut souligner que la globalisation s'accompagne d'une intensification très forte du dialogue social avec les représentants du personnel, au point que le comité technique paritaire a tendance à devenir un conseil d'administration où toutes les questions sont traitées dans la transparence la plus totale. Tous les représentants syndicaux locaux rencontrés s'en félicitent. Toutefois, cette adhésion à la globalisation ne saurait se limiter aux seuls représentants syndicaux. Force est de reconnaître que l'ensemble du personnel perçoit encore mal les conséquences de la globalisation. Un effort significatif et spécifique d'information doit être engagé afin que chaque agent soit en mesure de découvrir, d'abord, d'apprécier, ensuite, les bienfaits de la globalisation.
DEUXIÈME PARTIE :
L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES
I. - LES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
A. LA RECONDUCTION DANS LA LOI DE FINANCES DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
En 2002, l'ensemble des concours financiers de l'Etat prévus dans le projet de loi de finances - et non dans le seul budget du ministère de l'intérieur - aux collectivités locales s'élèvera à 57 136,7 millions d'euros (374 792 millions de francs). La discussion budgétaire est susceptible d'accroître légèrement ce montant. Ainsi, en première lecture, l'Assemblée a décidé d'exonérer du paiement de la vignette une partie de ceux qui devaient encore la supporter : la perte de recettes qui en résultera pour les départements sera compensée par l'Etat.
Quoi qu'il en soit, il convient de souligner l'ampleur de cette masse budgétaire qui constitue désormais le second poste du budget, après l'éducation nationale.
Ce montant est en hausse de + 7,5 % par rapport aux crédits (révisés) de 2001.
Dans le tableau suivant, votre rapporteur a retenu une présentation faisant apparaître les quatre masses de ces crédits.
· Les subventions de fonctionnement (dont la DGF et ses majorations) pour un montant de 21 962,1 millions d'euros (142 291 millions de francs), en progression de + 7,4 % par rapport à 2001. Cette hausse s'explique par la généralisation à l'ensemble des régions de la compétence en matière de transports régionaux ferroviaires. Si l'on isole ce transfert, la hausse des crédits s'élève à + 2,5 %.
· Les dotations d'équipement (dont le FCTVA) pour un montant de 5 420 millions d'euros (35 553 millions de francs). A ce stade de la discussion budgétaire, le montant n'est pas totalement significatif.
· Les compensations financières consécutives aux transferts de compétence (dont la DGD et les dotations scolaires) pour un montant de 4 789 millions d'euros (31 414 millions de francs) en progression de 3,8 %. Le ministère de l'intérieur comprend dans la dotation générale de décentralisation les compensations accordées à la suite de la suppression de la vignette et de la diminution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) départementaux. Votre rapporteur a préféré, pour sa part, mettre la compensation de la vignette dans la prise en charge de la fiscalité.
· Le dernier poste budgétaire regroupe l'ensemble des prises en charge par l'Etat de la fiscalité locale, qu'il s'agisse de la fiscalité directe (TP, TH) ou de la fiscalité indirecte (vignette, DMTO départementaux et régionaux). Son montant s'élève à 26 585 millions d'euros (174 389 millions de francs) en progression de 11 % par rapport à 2001. Cette hausse s'explique par la suppression de la part salariale de taxe professionnelle qui franchit un nouveau palier.
L'accroissement notable des dotations allouées aux collectivités locales s'inscrit dans le cadre, bien connu depuis maintenant trois ans, du contrat de croissance et de solidarité. Institué par la loi de finances pour 1999, ce contrat a pour objet, par le biais d'une programmation pluri-annuelle, de garantir la prévisibilité des ressources financières des collectivités, tout en s'inscrivant dans une logique plus générale de maîtrise des finances publiques.
Le contrat de croissance et de solidarité a succédé au pacte de stabilité, mis en _uvre entre 1996 et 1998 ; comme lui, le contrat de croissance s'appuie sur le principe d'une « enveloppe », réunissant l'ensemble des dotations actives de l'Etat, dont l'évolution est indexée suivant des indices prédéfinis. Néanmoins, alors que le pacte de stabilité ne suivait que l'indice d'évolution des prix, le contrat de croissance et de solidarité évolue selon l'indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac, majoré désormais d'une fraction croissante du PIB, à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001.
Conformément à l'engagement pris par le Premier ministre, lors du débat d'orientation sur la nouvelle étape de la décentralisation, organisé à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001, le contrat de croissance et de solidarité, initialement prévu sur trois ans, est reconduit, pour l'année 2002, par l'article 21 du projet de loi de finances. Cette prolongation du contrat de croissance est poursuivie selon des modalités identiques à celles retenues l'année précédente, avec une indexation sur le PIB de 33 %, permettant ainsi à l'enveloppe normée de progresser de 2,25 %, à raison de 1,5 % au titre de l'évolution des prix en 2002 et de 0,75 % au titre de la croissance du PIB.
Le périmètre retenu par l'enveloppe normée n'est pas non plus modifié ; y figurent la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale instituteurs, la dotation particulière élu local, les dotations affectées au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation globale d'équipement, les dotations générales de décentralisation, les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions et la dotation de compensation de taxe professionnelle.
Chacune de ces dotations évolue selon des modalités d'indexation différente ; afin que l'ensemble de ces évolutions corresponde, au final, à l'indice d'évolution du contrat de croissance et de solidarité, il a été décidé, comme chaque année depuis l'instauration du pacte de stabilité en 1996, de reconduire la dotation de compensation de la taxe professionnelle dans son rôle de variable d'ajustement.
Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse comme l'indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,5 % pour 2002 (contre 1,4 % pour 2001), majoré de la moitié du taux de croissance du PIB de l'année en cours (estimé à 2,3 % pour 2001), soit une progression de 2,9 %.
En application de ce même article L. 1613-1, l'indice d'évolution retenu pour le calcul de la DGF doit s'appliquer à une dotation de l'année précédente recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Ce « recalage » implique donc, pour le calcul de la DGF 2001, que soit retenu comme niveau d'indice des prix pour 2000 celui de 1,6 %, et non, comme prévu initialement en loi de finances initiale pour 2001, 1,2 % ; de même, le taux d'évolution du PIB a dû être revu, cette fois-ci à la baisse, n'étant finalement pas de 3,4 % comme prévu initialement, mais de 3,3 %. Au total, le taux d'indexation de la DGF 2001 est donc de 3,25 %, au lieu de 2,90 % ; le montant de la DGF 2001 « recalée », devant servir de base de calcul pour la DGF 2002, s'élève, en fonction de ce nouveau taux d'indexation, à 17,6 millions d'euros (115,5 millions de francs).
En outre, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF de l'exercice précédent fait l'objet d'une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer la progression de la DGF sont différents des indices réels, tels qu'ils sont constatés en juillet ; la régularisation de la DGF pour 2000 au titre de l'article L. 1613-2 fait ainsi apparaître un solde positif de 157,17 millions d'euros (soit 1 030,97 millions de francs). Dans le cadre de la loi de finances rectificative, ce solde positif devrait venir abonder le montant de la DGF 2001, conformément au souhait du comité des finances locales.
La DGF 2002 s'établit donc à 18 milliards d'euros (118,6 milliards de francs) contre 17,3 milliards d'euros (114 milliards de francs) en loi de finances initiale 2001, soit une progression de 4,068 %. Cette hausse succède à une hausse de 3,42 % l'année précédente, déjà à l'époque qualifiée d'exceptionnelle. C'est la plus forte progression depuis 1996
La DGF sera en outre abondée par trois majorations exceptionnelles prévues par la loi de finances aux articles 22, 24 et 25 :
- Une majoration globale de 309,01 millions d'euros (2 027 millions de francs) de la dotation d'aménagement, qui correspond à l'intégration, dans cette dotation, du financement des communautés d'agglomération. Aux termes de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, trois sources de financement étaient prévues pour les communautés d'agglomération : une partie devait être pris en charge par la dotation d'aménagement, une autre par un prélèvement exceptionnel sur les recettes de l'Etat, fixé initialement à 76,22 millions d'euros (500 millions de francs), puis porté à 182,94 millions d'euros (1 200 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2001, et, enfin, une dernière partie, si les deux premières n'y suffisaient pas, par un prélèvement opéré sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La volonté de ne pas peser excessivement sur les dotations de solidarité urbaine et rurale, dont les montants sont calculés une fois répartis les montants de la dotation forfaitaire et de la dotation d'aménagement, avait justifié cette prise en charge par trois dispositifs différents. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit, finalement, d'intégrer le prélèvement exceptionnel sur recettes dans la dotation d'aménagement, pour un montant identique à l'année précédente, de 182,94 millions d'euros (1 200 millions de francs). Il pérennise également le prélèvement sur la DCTP à son niveau 2001 (126,075 millions d'euros soit 827 millions de francs).
- Un abondement de 121,96 millions d'euros (800 millions de francs) de la dotation de solidarité urbaine (DSU), permettant à cette dotation de connaître une progression annuelle d'environ 5 %. Cette progression s'inscrit dans la politique de soutien aux communes défavorisées, qui s'est traduite depuis 1998 par l'octroi de dotations exceptionnelles permettant à la DSU de connaître une croissance de près de 80 % en cinq ans.
- Un abondement de 24,24 millions d'euros (159 millions de francs) de la dotation de solidarité rurale, correspondant d'une part, pour 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), à une croissance de la fraction bourgs-centres, et, d'autre part, pour les 1,37 millions d'euros (9 millions de francs) restants, à la compensation de la suppression de l'intervention de l'Etat pour l'achat au profit des communes d'imprimés d'état-civil et pour l'abonnement au Journal Officiel.
Compte tenu de ces abondements, et du calcul de recalage de la DGF, le montant total de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002 est donc de 18,53 milliards d'euros (121,58 milliards de francs).
· La dotation spéciale instituteur (DSI)
La DSI, qui évolue comme la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale, devrait donc connaître, pour cette année, une progression de 4,07 %. Toutefois, elle s'établit en 2002 à 293,5 millions d'euros (1925,5 millions de francs), soit une réduction de 11 % par rapport à 2001, en raison de la prise en compte de la baisse du nombre d'ayants-droit du fait de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.
· Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et à la majoration du fonds national de péréquation (FNP)
Les dotations de l'Etat versées au FNPTP et à la majoration du FNP évoluent comme les recettes fiscales nettes de l'Etat , soit, pour cette année, - 1,29 % (contre + 4,7 % l'année précédente). Compte tenu de cette réduction, les dotations s'élèveront, en 2002, à 367,15 millions d'euros (2 408 millions de francs), soit 260,29 millions d'euros ( 1 707,4 millions de francs) pour le FNPTP et 106,87 millions d'euros (701 millions de francs) pour la majoration du FNP.
Pour le FNPTP, il faut ajouter aux dotations de l'Etat, deux autres sources de financement qui sont le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle et la contribution spécifique issue de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste.
Le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle s'élève, cette année, à 352,16 millions d'euros (2 310 millions de francs), connaissant ainsi, par rapport à l'année précédente, une réduction de près de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) due à la réforme de la taxe professionnelle.
A la suite du transfert d'actifs immobiliers et de la filialisation d'une partie des activités de France Telecom, les contributions spécifiques de France Telecom et La Poste connaissent également une forte réduction, passant de 316,48 millions d'euros (2 076 millions de francs) en 2001 à 287 millions d'euros (1 882 millions de francs) en 2002.
Il convient, cependant, de relativiser cette diminution ; à l'inverse de l'année précédente, le FNPTP ne prendra pas en charge une partie des compensations de pertes de recettes résultant, pour les collectivités territoriales, des exonérations de taxe professionnelle accordées aux entreprises dans les zones franches urbaines et zones de redynamisation urbaine. Institué par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en place du plan de relance pour la ville, ce prélèvement sur le FNPTP ne peut être supérieur à la croissance de la dotation, par rapport à l'année précédente, du produit des contributions spécifiques de France Telecom et la Poste. Cette croissance étant négative pour l'année 2002, le FNPTP ne se verra donc pas imputé cette contribution, qui s'était élevée, l'année précédente, à 21,44 millions d'euros (140,64 millions de francs).
En outre, le prélèvement de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) opéré l'année précédente au profit de la dotation de solidarité rurale, en application de l'article 44 de la loi de finances pour 2001 ne sera pas reconduit cette année. Un abondement de même montant au profit de la DSR est bien prévu cette année en loi de finances, mais sera entièrement pris en charge par l'Etat.
Ainsi, compte tenu de la diminution des dotations de l'Etat, de la réduction de la cotisation de péréquation et de l'abondement provenant du retour de fiscalité de France Telecom et la Poste, les ressources du FNPTP atteindront, en 2002, un montant de 899,44 millions d'euros (5 899,9 millions de francs), soit une diminution de 1,4 % par rapport à l'année précédente.
La dotation de l'Etat alimentant la majoration du Fonds national de Péréquation connaît une baisse identique à celle des recettes fiscales nettes de l'Etat, soit - 1,29 %, et s'élève au total à 106,8 millions d'euros (701 millions de francs). Du fait également de la non-reconduction, dans le projet de loi de finances pour 2002, de la dotation exceptionnelle de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) prévu sur trois ans par la loi de finances initiale pour 1999, il était initialement prévu pour le FNP une diminution totale de 18,5 %.
L'Assemblée nationale a cependant adopté, lors de l'examen de la première partie de la loi de finances pour 2002, une disposition reconduisant pour un an la majoration de l'Etat de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), permettant ainsi de limiter la diminution des dotations.
· La dotation particulière élu local
Indexée comme la DGF, la dotation particulière élu local s'élève à 45,23 millions d'euros (296,7 millions de francs) en 2002, contre 43,46 millions d'euros (285,1 millions de francs) en 2001, soit une progression de 4,07 %.
Votre rapporteur tient à attirer l'attention du ministre de l'intérieur sur un aspect particulier de cette dotation qui n'est versée qu'aux communes de moins de 1 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à celui de l'ensemble des communes de ce groupe démographique. Créée en 1992, elle a pour objet d'aider les communes pauvres à supporter la charge représentée par les dépenses obligatoires concernant les élus. Comme il avait été décidé, à la même époque, de fiscaliser les indemnités des élus locaux, le gouvernement avait consenti à ne pas accroître ses recettes à cette occasion et de réaliser, avec cette dotation, une forme de solidarité entre collectivités. Or, depuis cette date, les indemnités des maires ont été sensiblement revalorisées et le projet de loi relatif à la démocratie de proximité prévoit la revalorisation des indemnités des adjoints. Dans ces conditions il serait légitime de revoir à la hausse le montant de cette dotation de manière à rester fidèle à l'esprit qui a présidé à sa création. Le montant forfaitaire de cette dotation s'est élevé à 13 686 F en 2001.
La DGE des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Elle s'élève à 447,38 millions d'euros (2 934,6 millions de francs) pour les départements et 417,38 millions d'euros (2 737,8 millions de francs) pour les communes, soit un total de 864,72 millions d'euros (5 672 millions de francs) en 2002, contre 850 millions d'euros (5 577 millions de francs) en 2001, soit une progression de 1,7 %.
Ces deux dotations évoluent également comme la formation brute de capital fixe (soit + 1,7 %) et passent de 826,73 millions d'euros (5 423 millions de francs) en 2001 à 840,86 millions d'euros (5 515,6 millions de francs) en 2002, qui se répartissent à raison de 561,8 millions d'euros (3 685,17 millions de francs) pour la DRES et 279 millions d'euros (1 830,12 millions de francs) pour la DDEC.
La DGD évolue comme la DGF réelle, soit + 4,07 %. Le montant total de la DGD en loi de finances initiale pour 2001 était de 4 256,5 millions d'euros (27,9 milliards de francs) pour la DGD des communes, des départements et des régions (y compris la compensation du produit de la vignette). Pour la DGD de la collectivité territoriale de Corse, le montant ouvert en 2001 était de 219,5 millions d'euros (1 440 millions de francs).
Après application du taux de progression, le montant total de la DGD devrait connaître une majoration de 167,35 millions d'euros (1 098 millions de francs).
Ce montant doit, toutefois, être révisé afin de prendre en compte quelques ajustements techniques, liés notamment au prélèvement opéré sur la DGD des départements au titre de la couverture maladie universelle et à la provision ouverte en 2001 pour la compensation aux départements de la perte de ressources fiscales consécutive à la suppression de la vignette automobile des particuliers.
S'agissant de la DGD destinée à la collectivité territoriale de Corse, une provision de l'ordre de 1,46 millions d'euros (9,59 millions de francs) permet d'anticiper les conséquences financières des transferts de compétence prévus dans le projet de loi relatif à la Corse.
Après ces divers ajustements effectués, le montant total de la DGD inscrit dans le projet de loi de finances initiales pour 2002 est fixé à 4,38 milliards d'euros (28,8 milliards de francs), auquel il convient d'ajouter 232,12 millions d'euros (1 522,59 millions de francs) pour la DGD destinée à la collectivité territoriale de Corse.
Cette dotation constitue la variable d'ajustement de l'enveloppe dite normée définie par le contrat de croissance et de solidarité. On a vu que cette enveloppe normée progressera, en 2002, de 2,25 %. Etant donné que les principales dotations qui constituent l'enveloppe normée progressent à un rythme plus élevé (en particulier la DGF qui représente 70 % de l'enveloppe) le taux global de progression de l'enveloppe ne peut être respecté que par diminution de 6,94 % de la DCTP.
En outre, l'article 22 du projet de loi de finances reconduit, en le pérennisant dans la dotation d'aménagement, le prélèvement de 126 millions d'euros (827 millions de francs) opéré sur la DCTP afin de financer les communautés d'agglomération.
La diminution de la DCTP qui résulterait de ces deux facteurs
- compensation dans le respect de l'enveloppe normée, reconduction du prélèvement pour les communautés d'agglomération - devrait normalement s'élever à 7,5 % ; elle ne sera finalement que de 2,4 % par rapport à 2001, puisqu'il est prévu, à l'article 11 du projet de loi de finances, une majoration de 80 millions d'euros (525 millions de francs) afin de tenir compte de l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de Pantin » enjoignant à l'Etat de prendre en compte les rôles supplémentaires d'imposition au titre de la réduction de 16 % appliquée aux bases de taxe professionnelle.
Il convient d'ajouter que les taux moyens de baisse de DCTP constatés de 1999 à 2001 sont, pour les communes défavorisées, modulés de moitié ; ces pertes de DCTP enregistrées ont été compensées, de 1999 à 2001, par un prélèvement sur le FNPTP. La reconduction du dispositif en 2002, pour les pertes constatées entre 1999 et 2001, a été adoptée par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.
Le FCTVA est la principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des collectivités locales et constitue un droit ouvert à ces dernières. Son montant prévisionnel inscrit en loi de finances pour 2002 s'élève à 3 605 millions d'euros (23,65 milliards de francs), contre 3 582,5 millions d'euros (23,5 milliards de francs) en 2001, soit une augmentation de 0,6 %.
Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation est stable par rapport à l'année précédente et s'élève à 317 millions d'euros (2,08 milliards de francs).
Votre rapporteur signale que, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes considère que l'ensemble du produit des amendes forfaitaires de la circulation devrait être reversée aux collectivités locales et non le seul produit des amendes forfaitaires payées spontanément. En effet, remarque la Cour, le reversement est prévu par l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 1978 qui contient la disposition suivante : « A compter du 1er janvier 1978, le produit des amendes de police relatives à la circulation routière est prélevé sur les recettes de l'Etat au profit du fonds d'action locale ».
Pour justifier la différence de traitement entre les amendes forfaitaires simples, donnant lieu à répartition au profit des collectivités locales et les amendes forfaitaires majorées qui ne font pas l'objet d'un reversement, le ministère des finances s'appuie sur les dispositions du second alinéa de l'article 529-2 du code de procédure pénale. Celui-ci précise que l'amende forfaitaire majorée est recouvrée au profit du Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le Trésor public, contrairement aux amendes forfaitaires simples qui, payées spontanément, ne font pas l'objet d'un titre exécutoire.
Pour la Cour, cette interprétation littérale n'est pas fondée, en ce qu'elle introduit une distinction au sein d'une même catégorie de recettes prévues dans le code général des collectivités territoriales et recouvrées par le Trésor public. Il en résulterait pour les collectivités un surplus de 2 à 3 milliards de francs.
Les subventions de fonctionnement des différents ministères devraient se situer à 2 323 millions d'euros (15 238,8 millions de francs) en 2002, contre 1 127,97 millions d'euros (7 399 millions de francs) en 2001 ; cette très forte augmentation, de l'ordre de 103 %, tient compte de la compensation opérée au profit des régions à la suite du transfert de compétences en matière de transport ferroviaire de proximité.
Depuis longtemps votre rapporteur a regretté que, faute de réformer en profondeur la fiscalité locale, l'Etat avait décidé de prendre en charge une part sans cesse croissante de cette fiscalité. Si ces mécanismes étaient, à terme, inquiétants pour la liberté des collectivités locales, ils présentaient, pour les contribuables locaux, l'avantage d'être efficaces en terme de baisse d'impôt.
Cette prise en charge s'effectue sous forme de deux mécanismes : les compensations et les dégrèvements.
Une compensation apporte à la collectivité un dédommagement en réponse à la mise en place d'une exonération proposée par l'Etat et votée par le Parlement. Le montant de la compensation est calculé sur la base des sommes concernées l'année de création de la compensation. Celle-ci est indexée.
Les principales compensations concernent :
- La suppression progressive, depuis 1999 et sur cinq ans de la part salaire des bases de la taxe professionnelle (compensation de 5 306,75 millions d'euros [34,8 milliards de francs] en 2001) ; la compensation est indexée chaque année en fonction du taux d'évolution de la DGF entre 1999 et l'année de versement. A compter de 2004, la compensation sera intégrée à la DGF et évoluera comme cette dernière. Le montant prévu par la loi de finances pour 2002 s'élève à 7 804 millions d'euros (51 millions de francs).
- La compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP, soit 100,77 millions d'euros (661 millions de francs) contre 47,87 millions d'euros (314 millions de francs) en 2001.
- Les compensations en matière de taxe d'habitation, parmi lesquelles figure la suppression de la part régionale de taxe d'habitation (évaluée pour 2002 à 977 millions d'euros, soit 6,408 milliards de francs). Outre l'indexation des crédits ouverts en 2001, qui permet une croissance de la dotation de 4 %, le montant de la compensation sera ajustée, afin de tenir compte du produit définitif des rôles généraux de taxe d'habitation émis au profit des régions en 2000, revalorisé comme la DGF.
- Diverses compensations au titre des taxes foncières (100,34 millions d'euros, soit 658 millions de francs en 2002 contre 111,75 millions d'euros, soit 733 millions de francs en 2001).
- La suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (0,84 milliards d'euros, soit 5,5 milliards de francs en 2002 contre 0,81 milliards d'euros [5,3 milliards de francs] en 2001), ainsi que la compensation de la baisse des taux des droits de mutation départementaux (intégrée dans la DGD).
- La suppression de la vignette automobile prévue par la loi de finances pour 2001 (compensation de 1,89 milliard d'euros [12,4 milliards de francs]), également intégrée dans la DGD.
Le dégrèvement est l'opération par laquelle l'Etat prend en charge le montant de l'impôt voté par la collectivité. Celle-ci ne subit donc aucune perte fiscale. Par contre l'Etat est tenu de suivre la politique fiscale décidée par la collectivité. D'où sa préoccupation de transformer - si possible - les dégrèvements en compensations.
Les dégrèvements concernent essentiellement la fiscalité directe locale. Il s'agit, principalement, de compenser le plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée prévu à l'article 1647 B sexies du code général des impôts et des divers dégrèvements de taxe d'habitation, remplacés, à partir de 2000, par un plafonnement proportionnel à un revenu de référence.
Au total, l'ensemble des compensations et des dégrèvements devrait atteindre 26,5 milliards d'euros en 2002 (174 milliards de francs) en hausse de 11 % par rapport à 2001.
Le tableau ci-dessous fait apparaître la croissance particulièrement forte de ce poste (en milliards de francs).
1997 |
90,9 |
- |
1998 |
94,5 |
+ 4 % |
1999 |
112,1 |
+ 18,6 % |
2000 |
135,9 |
+ 21,2 % |
2001 |
157,0 |
+15,5 % |
2002 |
174,3 |
+ 11 % |
En 2001, l'Etat supportait ainsi 32 % du produit fiscal local. Cette proportion devrait encore s'accroître en 2002 autour de 35 %.
On relèvera, pour s'en réjouir, que l'indexation des compensations de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de vignette sur le taux de progression de la DGF se traduira en 2002 par une progression sensible des ressources des collectivités locales, qui complétera la progression des dotations de l'Etat. L'année 2002 sera, pour les collectivités locales, du point de vue de leurs ressources, une excellente année.
ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES (en exécution) |
|||||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF 2002 | ||
I. Dotations et subventions de fonctionnement |
|||||||
Dotation globale de fonctionnement |
104 882 |
106 333 |
109 789 |
118 018 (1) |
118 018(1) |
121 282 | |
Dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
2 862 |
2 712 |
2 579 |
2 299 |
2 116 |
1 926 | |
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle |
1 788 |
3 046 |
3 638 |
3 824 |
3 797 |
3 590 | |
Fonds national de péréquation |
612 |
639 |
827 |
827 |
860 |
701 | |
Dotation élu local |
262 |
266 |
273 |
276 |
285 |
297 | |
Autres subventions (2) |
6 587 |
6 686 |
7 070(2) |
7 1502) |
7 373(2) |
14 195(2) | |
TOTAL I |
116 993 |
119 682 |
124 177 |
126 412 |
132 449 |
142 291 | |
II. Dotations et subventions d'équipement |
|||||||
Dotation globale d'équipement AP (a) |
4 980 |
5 105 |
5 209 |
5 490 |
5 577 |
5 672 | |
CP (b) |
4 932 |
5 058 |
5 230 |
5 415 |
5 534 |
4 048 | |
Fonds de compensation de la TVA |
20 250 |
19 650 |
20 034 |
21 820 |
23 500 |
23 649 | |
Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la circulation |
1 788 |
1 895 |
1 927 |
2 158 |
2 080 |
2 080 | |
Subventions de divers ministères et comptes spéciaux du Trésor AP (a) |
|
|
|
|
|
| |
CP (b) |
4 547 |
7 543 |
4 827 |
5 483 |
6 245 |
5 776 | |
TOTAL II DO + AP (c) |
31 928 |
32 496 |
32 403 |
35 217 |
39 529 |
39 242 | |
DO + CP (d) |
31 517 |
34 146 |
32 016 |
34 876 |
37 359 |
35 553 | |
III. Compensation financière des transferts de compétence de l'Etat aux collectivités locales |
|||||||
Dotations budgétaires : |
|||||||
- dotation générale de décentralisation (DGD) (Intérieur) (3) |
14 521 |
14 688 |
20 386(3) |
14 800(4) |
15 248(5) |
15 873(5) | |
- DGD Corse |
1 285 |
1 303 |
1 340 |
1 385 |
1 440 |
1 523 | |
- DGD formation professionnelle |
5 018 |
5 088 |
7 899 |
7 964 |
8 238 |
8 575 | |
- dotation régionale d'équipement scolaire : |
|||||||
AP (a) |
3 229 |
3 310 |
3 443 |
3 567 |
2 624 |
3 685 | |
CP (b) |
3 161 |
3 247 |
3 347 |
3 464 |
3 562 |
3 637 | |
- dotation départementale d'équipement des collèges |
|||||||
AP (a) |
1 598 |
1 637 |
1 710 |
1 771 |
1 800 |
1 830 | |
CP (b) |
1 564 |
1 606 |
1 659 |
1 719 |
1 769 |
1 806 | |
TOTAL III DO + AP (c) |
25 651 |
26 026 |
34 778 |
29 487 |
29 350 |
31 486 | |
DO + CP (d) |
25 549 |
25 932 |
34 631 |
29 332 |
30 257 |
31 414 | |
IV. Prise en charge de la fiscalité locale (compensations + dégrèvements) (6) |
|||||||
Taxe professionnelle (7) |
66 372 |
67 404 |
76 667 |
84 420 |
92 928 |
108 321(8) | |
Taxe d'habitation |
17 402 |
18 921 |
18 944 |
31 276 |
30 860 |
31 492 | |
Taxe foncière sur propriétés bâties |
4 547 |
4 189 |
4 057 |
4 309 |
4 560 |
4 796 | |
Taxe foncière sur propriétés non bâties |
2 433 |
2 401 |
2 519 |
2 531 |
2 435 |
2 481 | |
DMTO départementaux |
230 |
- |
4 880 |
8 182 |
8 507 |
8 855 | |
DMTO régionaux |
1 580 |
5 060 |
5 166 |
5 309 |
5 523 | ||
Vignette |
- |
- |
12 410 |
12 921 | |||
TOTAL IV (9) |
90 984 |
94 495 |
112 127 |
135 884 |
157 009 |
174 389 | |
TOTAL GÉNÉRAL DO + AP (c) |
265 326 |
272 699 |
298 605 |
310 818 |
349 880 |
378 553 | |
(10) DO + CP (d) |
264 813 |
274 255 |
298 071 |
329 504 |
348 567 |
374 792 | |
(a) Autorisations de programme (b) Crédits de paiement (c) Dépenses ordinaires et autorisations de programme : « moyens d'engagement » (d) Dépenses ordinaires et crédits de paiement (1) Y compris la régularisation 2000 (1 032 MF) (2) Y compris la dotation « transports de voyageurs à courte distance » qui évolue ainsi : 1997 : 2 834 MF ; 1998 : 2 878 MF ; 1999 et 2000 : 3 132 MF ; 2001 : 3 210 MF ; 2002 : 9 879 MF. (3) A partir de 1999, comprend les DMTO départementaux dont le détail figure au IV ci-dessous. (4) A partir de 2000, la DGD est diminuée de la part CMU recentralisée (9,127 MF en 2000). (5) Ne comprend pas le montant de la compensation vignette qui figure au IV. (6) Les admissions en non valeur sont affectées à chaque taxe au prorata du montant des dégrèvements. (7) Y compris la DCTP et la REI. (8) Avec les majorations exceptionnelles au titre des rôles supplémentaires. (9) Le total IV comprend le montant des DMTO (droits de mutation à titre onéreux) des départements. (10) Dans le total général, les DMTO départementaux ont été comptabilisés une seule fois. |
|||||||
II. - PREMIER BILAN D'UNE LÉGISLATURE DÉCENTRALISATRICE
Alors que la législature n'est pas encore achevée, et que des textes importants - Corse, démocratie de proximité - restent en discussion, il est néanmoins utile, dans ce dernier rapport pour avis d'établir - même brièvement - un bilan de l'action menée en matière de décentralisation. Six grands postes se dégagent des textes adoptés - parfois à l'unanimité - au cours de cette législature.
Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales sont devenus le second poste du budget, après l'éducation nationale. En 2002, près de 375 milliards de francs iront alimenter les budgets locaux. Cinq ans plus tôt, cette somme s'élevait à 265 milliards de francs. Une progression de 42 % en cinq ans !
a) Ce résultat provient, tout d'abord, de l'apparition du « contrat de croissance et de solidarité » en lieu et place du pacte de stabilité. Ce dernier était indexé sur les prix, alors que le contrat de croissance est indexé sur un tiers de la croissance en 2001 et 2002.
Mais c'est aussi davantage de solidarité envers les collectivités défavorisées, en ville comme à la campagne, grâce à des dotations budgétaires non prévues.
b) La DSU (dotation de solidarité urbaine) est un supplément de DGF attribué aux communes pauvres de plus de 10 000 habitants (potentiel fiscal et revenu moyen faibles) ayant des charges particulières (logements sociaux). Environ 800 des 915 communes concernées la touchent (160 F par habitant en moyenne).
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Evolution |
2,2 |
2,3 |
3,3 |
3,8 |
3,8 |
+ 74 % |
en milliards de francs | |||||
La majoration prévue en 2002 portera la progression à 80 %.
c) La DSR (dotation de solidarité rurale) comporte deux fractions dont l'une est réservée aux « bourgs-centres » en milieu rural (4 000 communes bénéficiaires perçoivent environ 75 F par habitant).
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Evolution |
484 |
509 |
616 |
740 |
766 |
+ 58,2 % |
en millions de francs | |||||
d) La suppression du contingent communal d'aide sociale en 2000 est bénéfique pour les communes, car ce contingent, réclamé par le conseil général, évoluait fortement et constituait une lourde charge pour les communes. Sans doute l'opération s'est-elle traduite par une diminution strictement équivalente (14 milliards au total) de la DGF. Mais l'avenir ne sera plus perturbé.
e) Les contrats de plan, entre l'Etat et les régions, permettent de définir, et de financer, les équipements publics prioritaires dans un cadre pluriannuel. Ils seront complétés par des contrats territoriaux, signés entre l'Etat et les pays (et les agglomérations). En outre, d'autres procédures contractuelles, donc négociées, continuent à exister, comme les contrats de ville (environ 300 sur la période 2000-2006).
f) Dans le cadre de la taxe professionnelle unique, il existe un reversement aux communes de l'établissement public de coopération intercommunale, appelé « dotation de solidarité communautaire », dont les modalités de calcul sont librement élaborées (à défaut d'accord, la loi fixe des critères). Cette dotation est destinée aux communes les plus pauvres de l'établissement public de coopération intercommunale.
g) Alors que la DCTP constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et diminue en conséquence, les collectivités défavorisées ne subissent aucune diminution de leur DCTP, car la perte est compensée (communes DSU, DSR bourgs-centres, certains EPCI, départements bénéficiaires de la dotation minimale, régions bénéficiaires du fonds de correction).
Ces dispositifs rendent plus complexe la répartition des dotations. Mais leur objectif est clair : donner plus aux collectivités qui ont moins.
Durant la législature, de nombreuses baisses d'impôts locaux ont été décidées, visibles pour les contribuables (et compensées aux collectivités qui n'ont pratiquement pas subi de pertes de ressources).
La taxe d'habitation régionale a été supprimée en 2000 pour tous les contribuables (baisse d'impôt de 8 %). De plus, les contribuables modestes ont bénéficié d'un nouveau système de plafonnement de l'impôt en fonction du revenu. En une seule année, c'est une baisse de 12 milliards de taxe d'habitation.
Les droits de mutation, qui pénalisent le marché immobilier, ont été supprimés, en 1999, pour la région et diminués à partir de 1999 pour les départements. En 2002, cette baisse s'élèvera à 15 milliards.
La vignette auto a été supprimée à partir de 2001 (coût : 13 milliards).
Enfin, la part « salaires » de la taxe professionnelle est, depuis 1999, supprimée, sur une période de cinq ans. En 2003, ce sera une économie de 50 milliards pour les contribuables concernés.
A ce moment, la baisse des impôts locaux atteindra 100 milliards par an, soit une diminution de 20 % du produit des impôts locaux.
Du point de vue des collectivités, il y a eu substitution aux recettes fiscales de dotations d'Etat, ce qui, à terme, peut être inquiétant pour la liberté d'action des collectivités. Dans l'immédiat, les pertes fiscales sont compensées, comme l'a reconnu le Conseil constitutionnel, saisi à chaque baisse de la fiscalité locale.
L'absence de majorité dans de nombreuses régions conduisait à la paralysie. Deux textes ont permis de stabiliser le fonctionnement des conseils régionaux en leur donnant la possibilité de disposer d'un budget même en l'absence de majorité.
De manière plus fondamentale, le mode d'élection des conseils régionaux a été modifié. En 2004, on votera pour une liste régionale. Le vainqueur sera assuré de disposer d'une majorité, cependant que les oppositions ne seront pas marginalisées comme dans les communes.
Les régions disposent de compétences nouvelles : à partir du 1er janvier 2002, toutes les régions deviendront compétentes pour organiser les lignes ferroviaires régionales. L'expérimentation, conduite dans six régions, s'est révélée positive et le transfert s'accompagnera des moyens financiers correspondants (9 milliards de francs).
Rappelons que, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ces dernières ont pu négocier le financement de leurs équipements prioritaires.
Enfin la Corse, du fait de son insularité et de ses spécificités, bénéficie d'un régime particulier de transferts de compétences et de responsabilités qui seront, ultérieurement, étendus aux autres régions.
En 1998, M. Lionel Jospin a négocié et signé les accords de Nouméa, qui prolongeaient les accords de Matignon négociés par M. Michel Rocard en 1988.
Une réforme constitutionnelle a permis de mettre ces accords en application, après le vote - unanime - d'une loi organique modifiant le statut de la Nouvelle-Calédonie.
Désormais, elle est le seul territoire français où l'assemblée locale (le Congrès) peut voter, dans certaines matières, des textes à portée législative. Sur quinze ans, la plupart des compétences seront exercées par les Calédoniens. L'indépendance sera proposée au vote des Calédoniens.
Le statut de Mayotte a été modifié, pour le rapprocher d'un département français.
Les autres départements d'outre-mer disposent, avec la loi d'orientation outre-mer, de libertés nouvelles.
La loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité rencontre un succès inespéré qui permet l'émergence d'un pouvoir d'agglomération (90 au 1er janvier 2001 regroupant 1 435 communes et 11,5 millions d'habitants) accompagné d'une plus grande solidarité dans le monde rural. Les communautés de communes s'élèvent à 1 700, regroupant 20 000 communes et 18 millions d'habitants. Si l'on ajoute les districts (171, groupant 1 800 communes et 3,6 millions d'habitants) et les communautés urbaines (14 groupant 350 communes et 6 millions d'habitants), ce sont 2 000 groupements comprenant 23 485 communes et 40 millions d'habitants qui existent au 1er janvier 2001.
Surtout l'on constate que la mutualisation de la taxe professionnelle, sous forme d'un taux unique de taxe professionnelle, connaît un grand succès en milieu urbain : 20 millions d'habitants vivent sous ce système qui supprime de grandes inégalités en matière fiscale.
L'intercommunalité est devenue la grande réforme institutionnelle de la France, et cela volontairement. D'autres lois, comme celle sur l'aménagement du territoire et celle sur le renouvellement urbain amplifient la notion d'intercommunalité.
En 2007, les responsables des structures intercommunales seront élus au suffrage universel.
Mais ce nouveau paysage local se transforme également avec deux réformes, dont l'une incomplète par suite de l'hostilité du Sénat : le non cumul des mandats. Quelques petits pas ont été faits, insuffisants toutefois. Par contre la loi sur la parité hommes femmes en politique s'est concrétisée aux élections municipales. Les femmes ont fait une entrée massive en politique locale. La gestion locale va en être transformée de façon positive.
Soucieux de démocratiser l'accès aux fonctions électives, en complément des lois sur le non cumul et la parité, les conditions d'exercice des mandats locaux ont été améliorées (indemnités des maires et adjoints, pour ces derniers à venir avec le texte « démocratie de proximité », autorisations d'absences, reconversions...).
Soucieux d'assurer, dans la vie quotidienne, la sécurité des citoyens, une loi a - enfin - organisé les missions de la police municipale : elle a été votée à la quasi unanimité. Les maires disposent des moyens de négocier des contrats locaux de sécurité qui améliorent les liaisons entre les polices et les institutions (justice, école). Parallèlement, le Gouvernement, par décret, a mis en _uvre la loi sur la départementalisation des services d'incendie et de secours qui rend encore plus performants les sapeurs-pompiers.
La sécurité du citoyen, c'est également la certitude d'accéder aux soins, même en l'absence de ressources, grâce à la CMU (couverture maladie universelle) et, lorsqu'on est âgé, de garder son autonomie grâce à la nouvelle prestation autonomie qui va se mettre en place le 1er janvier 2002 avec le concours financier des conseils généraux.
La sécurité du citoyen, c'est, enfin, la certitude de disposer d'un toit, grâce aux politiques locales de l'habitat et de lutte contre les exclusions mises en application en partenariat avec les collectivités.
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Sans prétendre à l'exhaustivité, on recense environ quinze textes qui ont permis d'approfondir de manière précise et détaillée la décentralisation.
On est donc étonné du discours de l'opposition de droite qui accuse la gauche de « recentralisation ». On rappellera que durant la période 1993-1997, un seul texte a été voté qui concernait la décentralisation ! Aujourd'hui, compte tenu des avancées précédentes, la décentralisation appelle peu de « grands » textes car elle vit au quotidien. Mais la gauche, qui a réalisé - est-il besoin de le rappeler ? - les grandes réformes de 1982-1986, continue à approfondir la décentralisation.
Sans doute, on l'a vu, la réforme de la fiscalité locale reste à faire. Mais elle se présente, désormais, dans des conditions différentes d'il y a dix ans. Enfin les régions, désormais dotées d'un mode de scrutin efficace, ont besoin de voir préciser leur rôle dans un paysage institutionnel que l'intercommunalité fait craquer de toutes parts.
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Le 24 octobre 2001, la Commission a procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur les crédits de son département ministériel.
Le ministre a tout d'abord souligné que l'évolution globale du budget de son ministère était, cette année encore, très favorable, ce qui constituait un soutien solide pour les politiques qu'il conduisait. Il a précisé que la partie strictement régalienne de ce budget, c'est-à-dire l'ensemble des crédits hormis les dotations aux collectivités locales et celles pour les élections, augmentait de 3,5 % pour atteindre 9,16 milliards d'euros (60 milliards de francs), ce qui permettrait au ministère de disposer de capacités nouvelles d'engagement financier d'un montant de plus de 472 millions d'euros (3 milliards de francs). Il a ajouté que le budget prévu autoriserait, outre le maintien des emplois de l'administration centrale et des préfectures, un recrutement important de policiers, de sorte que le ministère devrait compter l'année prochaine près de 190 000 emplois.
Rappelant que le Premier ministre avait accordé une priorité à la police nationale et à la sécurité de proximité, il a indiqué que les crédits correspondants dépasseraient pour la première fois 5 milliards d'euros (33 milliards de francs), soit une hausse de 3,5 % par rapport à l'année précédente. Il a observé que 3 000 nouveaux emplois seraient créés, dont 2 700 pour les personnels actifs et 300 pour les personnels administratifs et techniques, ce qui permettrait de généraliser la police de proximité, tout en réduisant le temps de travail. Il a précisé que 55 millions d'euros (361 millions de francs) de mesures catégorielles étaient prévus pour les gardiens de la paix, les officiers, les commissaires et les personnels administratifs et techniques. Il a également annoncé que les crédits de fonctionnement de la police nationale bénéficieraient d'une mesure nouvelle de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), qui seraient affectés à la protection des personnels et à l'acquisition de véhicules et matériels informatiques. S'agissant des dépenses en capital, il a indiqué que les capacités d'investissement pour l'informatique et les transmissions, comme pour l'immobilier, seraient maintenues avec plus de 0,21 milliard d'euros (1,4 milliard de francs) supplémentaires en 2002. Il a observé, à ce propos, que le déploiement d'ACROPOL serait effectué selon le calendrier prévu, tandis que le développement des antennes de sécurité et la rénovation du parc immobilier s'amplifieraient. Enfin, il a tenu à souligner que les crédits pour le logement social des policiers augmenteraient de 60 %, avec 12,20 millions d'euros (80 millions de francs). Au total, il a estimé que le budget de la police pour 2002 était comparable au plan Joxe lancé en 1985.
S'agissant des préfectures et de l'administration centrale, le ministre a indiqué que le Gouvernement avait décidé de stabiliser les emplois, des renforts ciblés étant prévus dans les services des préfectures qui en ont le plus besoin, notamment ceux responsables de l'accueil des publics défavorisés, du contrôle de légalité, de l'asile territorial et du contrôle de gestion. Il a souligné, par ailleurs, que le plan de requalification des emplois administratifs et techniques des préfectures allait s'accélérer, avec la création de 600 nouveaux postes d'adjoints administratifs, ajoutant que le projet de loi de finances prévoyait près de 125 millions de francs de mesures catégorielles pour les personnels placés sous l'autorité du directeur général de l'administration, les personnels des préfectures bénéficiant à eux seuls de plus de 100 millions de francs, afin de rapprocher leur régime indemnitaire de celui des autres services déconcentrés de l'Etat. Il a, enfin, fait remarquer que l'expérience de globalisation des crédits de préfecture, lancé pour trois ans en 2000, serait poursuivie, le champ de cette expérimentation devant s'étendre à quatre nouvelles préfectures.
Observant que la sécurité civile sortirait également renforcée du projet de budget, il a souligné que les crédits de fonctionnement de la direction de la défense et de la sécurité civiles, en augmentation, devraient atteindre 3,2 millions d'euros (209 millions de francs) en 2002. Il a expliqué que ces crédits serviraient d'abord à financer la modernisation du service de déminage, la mise en _uvre du plan de traitement des munitions anciennes et l'augmentation des rémunérations accessoires des métiers les plus difficiles, avec la création d'une prime pour les démineurs et l'achèvement de la réforme du régime indemnitaire des personnels navigants de la sécurité civile. Il a indiqué que les fonds prévus permettraient également de lancer, avec l'ensemble des élus parisiens et des départements de la petite couronne, un plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris prévoyant, sur six ans, environ 500 millions de francs supplémentaires, de renforcer la formation des officiers, grâce à la transformation de l'école nationale supérieure en véritable école d'application installée en province, et de renouveler la flotte d'hélicoptères, avec des crédits d'investissements portés à plus de 53,36 millions d'euros (350 millions de francs) en 2002. Rappelant que la direction de la défense et de la sécurité civiles occupait une place essentielle dans le dispositif de vigilance mis en place par le Gouvernement à la suite des attentats du 11 septembre aux Etats-Unis, il a annoncé, par ailleurs, que des crédits budgétaires supplémentaires seraient certainement inscrits dans la loi de finances rectificative de décembre.
Abordant la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, le ministre a souligné que le Gouvernement était soucieux de faire bénéficier les collectivités locales des fruits de la croissance et de leur garantir une évolution régulière de leurs ressources. Il a indiqué que le Premier ministre l'avait chargé, à cette fin, conjointement avec Laurent Fabius, d'élaborer un rapport sur la réforme des ressources des collectivités locales, afin d'accroître la péréquation des dotations et de rénover la fiscalité locale ; il a précisé qu'une note d'orientation avait été transmise, le 12 juillet dernier, au comité des finances locales et aux commissions parlementaires, afin que ceux-ci lui fassent part de leurs suggestions. Dans l'attente d'une réforme d'envergure, il a expliqué que le projet de budget permettrait, conformément à l'engagement du Premier ministre, de prolonger pour l'année 2002 le contrat de croissance et de solidarité, le montant de l'enveloppe normée s'établissant à 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs), tandis que la dotation globale de fonctionnement connaîtrait une croissance de 4,07 % par rapport à l'année précédente. Il a indiqué, par ailleurs, qu'il assurerait la poursuite du financement de l'intercommunalité, puisque la dotation des communautés d'agglomération serait intégrée au sein de la dotation d'aménagement, augmentée en conséquence de 309 millions d'euros pour assurer le financement d'une DGF aux communautés d'agglomération. Enfin, il a observé que le budget accroîtrait la péréquation, puisque les dotations de solidarité rurale et urbaine bénéficieraient de majorations exceptionnelles, respectivement de 22,6 millions d'euros (150 millions de francs) et 122 millions d'euros (800 millions de francs). Il a précisé que la dotation de compensation de taxe professionnelle connaîtrait, pour sa part, une diminution de 2,43 %, tandis que les dotations globales d'équipement, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges bénéficieraient d'une croissance de 1,7 %
En conclusion, le ministre a estimé que son ministère disposerait, pour 2002, d'un excellent budget traduisant l'attention que lui portait le Premier ministre.
Après avoir indiqué qu'en plus des auditions traditionnelles, il avait effectué des déplacements à Toulouse, dans le Val d'Oise, à la préfecture de police de Paris et dans le XIXe arrondissement de la capitale, M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis des crédits de la police, a annoncé que son rapport écrit comporterait deux parties, la première consacrée à l'analyse des crédits budgétaires et la seconde faisant un rapide bilan de la police de proximité et évoquant la question du terrorisme. Commentant le projet de loi de finances, il a souligné que l'augmentation prévue confortait celle des exercices précédents, observant qu'elle était supérieure au taux d'évolution moyen du budget général. Il a souligné que les 3 000 créations d'emplois prévues permettraient la généralisation de la police de proximité et la réduction du temps de travail, cette dernière perspective étant intégrée dans les mesures catégorielles et indemnitaires qui sont proposées par ailleurs. S'agissant des crédits de paiement d'équipement, qui reculent de 14,2 % par rapport à l'année précédente, il a observé que cette baisse devait être relativisée, les reports étant, comme chaque année, très importants. Il a ensuite souligné l'augmentation des autorisations de programmes, qui progressent de près de 4 %.
Détaillant les mesures applicables aux personnels, il a expliqué que les montants inscrits en loi de finances permettraient de poursuivre la refonte du régime indemnitaire des agents du corps de maîtrise et d'application (ACMA), d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire à 1 000 agents de ce corps, d'améliorer la carrière et le régime indemnitaire du corps de commandement et d'encadrement et de mettre en _uvre diverses mesures au bénéfice des commissaires et des autres catégories de personnel. Abordant la question de la mise en _uvre de la « nouvelle bonification indiciaire ville », il s'est inquiété des modalités d'application de ce dispositif, soulignant que celles-ci risquaient de provoquer un sentiment d'incompréhension et de dévalorisation chez les personnels qui n'en bénéficieraient pas.
Il a observé que, sur les 3 000 créations d'emplois prévues, 1 000 concernent des agents qui sont d'ores et déjà en formation et devraient ainsi pouvoir rejoindre les services actifs dès le début de l'année prochaine. Après avoir souligné les difficultés de recrutement des adjoints de sécurité, il a constaté que la sortie du dispositif se passait dans de bonnes conditions, rappelant que 5 000 d'entre eux avaient déjà réussi le concours de la police nationale. Tout en se félicitant de l'effort de recrutement sans précédent qui devrait résulter du projet de budget, il a reconnu qu'il existait dans certaines régions, notamment en Ile-de-France, une tension sur les effectifs, en raison de la multiplication des missions attribuées à la police nationale, de la mise en place de la police de proximité et de la rotation trop rapide des personnels. Après avoir observé que le niveau élevé des départs à la retraite se poursuivrait jusqu'en 2004, puis diminuerait régulièrement, avant d'atteindre un niveau moyen vers 2010, il a estimé que ce dossier illustrait l'imprévoyance de la majorité précédente, qui n'a rien fait pour anticiper ces départs. Il a également souligné l'effort du Gouvernement en faveur de la généralisation des logements de fonction des policiers.
En conclusion, il s'est félicité de ce budget en augmentation, qui permet de poursuivre les différentes réformes engagées, tout en souhaitant que le ministre puisse obtenir, dans le cadre de la loi de finances rectificative, un complément de financement pour assurer, notamment, la mise en _uvre dans de bonnes conditions de la réduction du temps de travail dans la police nationale.
M. Jean-Antoine Léonetti, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile, a tout d'abord insisté sur le contexte difficile dans lequel se déroule la présente discussion budgétaire, rappelant que plusieurs catastrophes de grande ampleur et l'actualité récente avaient démontré la diversité et la dangerosité des risques ainsi que la fragilité de notre société ; en outre il s'est fait l'écho de l'inquiétude de nombreux élus au sujet des difficultés organisationnelles, techniques et financières rencontrées dans le cadre de la mutation des services d'incendie et de secours, évoquant les modifications législatives en cours de discussion ou seulement annoncées.
Il a relevé le décalage existant entre un budget structurellement inchangé depuis quatre ans et essentiellement destiné aux moyens d'intervention de l'Etat qui, avec 1% des effectifs budgétaires du ministère de l'Intérieur et 1,6 milliard de francs, dont le quart est affecté aux services de secours de la ville de Paris, demeure particulièrement limité et les sommes consacrées par les collectivités territoriales au financement des services départementaux d'incendie et de secours, qui s'élèvent à près de 16 milliards de francs. Relevant l'immense champ d'intervention de la sécurité civile, il a regretté qu'elle demeure le parent pauvre du budget du ministère de l'Intérieur.
Evoquant le projet de loi à venir sur la sécurité civile, dont le Premier ministre a récemment exposé les grandes lignes, et rappelant l'opportunité de l'échelon zonal pour faire face à des crises de grande ampleur, il s'est interrogé sur les missions et le statut des personnels du futur établissement public de zone et s'est inquiété de la part que prendrait l'Etat dans son financement. Revenant sur les difficultés rencontrées par les services départementaux d'incendie et de secours, il a interrogé le ministre sur les aides financières susceptibles d'être mises en _uvre, tels que les prêts bonifiés à long terme annoncés par son prédécesseur, ou reconduites, comme la DGE destinée au financement des services départementaux d'incendie et de secours. Il a également souhaité connaître les modalités d'organisation du travail chez les sapeurs-pompiers.
Après avoir regretté la pérennisation d'une situation transitoire en attendant une grande réforme de la sécurité civile, il a plaidé pour un engagement de l'Etat à la hauteur de la multiplicité, de la diversité et de la gravité des risques, qui pourrait au moins se traduire par sa prise en charge de la formation, des transmissions et des structures interdépartementales.
M. René Dosière, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités locales, a exprimé sa satisfaction à l'égard d'un budget qui, pour l'année 2002, se révèle excellent, puisque l'administration générale, comme l'administration territoriale, connaissent une stabilisation de leurs effectifs, avec une revalorisation substantielle du régime indemnitaire des agents.
S'agissant des dotations aux collectivités locales, il a observé que le montant de la DGF connaîtrait cette année une progression exceptionnelle de 4,07 %, à laquelle s'ajouteraient des majorations pour la dotation d'aménagement, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. En dépit de cette progression tout à fait satisfaisante, il a plaidé pour une réforme de la DGF, estimant que la réforme de l'intercommunalité exigeait une remise à plat des critères de répartition entre les différentes composantes de cette dotation. S'agissant des crédits de l'administration territoriale, il a souhaité réitérer ses remarques, faites l'année précédente, sur le nombre excessif de préfets hors cadre, les réponses obtenues auprès du ministère restant ambiguës sur le sujet.
Puis il a évoqué la mise en place de crédits globalisés pour les préfectures, présentée comme une véritable révolution dans les modes de gestion publique, et plaidé pour une généralisation rapide du dispositif. Il a abordé également la question de sous-administration que connaît la région parisienne et les zones fortement urbanisées par rapport aux zones rurales, qui comptent, par rapport à leur population, un nombre d'agents de préfecture bien supérieurs.
Il a conclu en indiquant qu'il entendait évoquer dans son avis budgétaire les crédits destinés aux cultes en Alsace-Moselle. Rappelant qu'ils assuraient, selon le Conseil d'Etat, un service public, il s'est déclaré convaincu, à la suite d'un déplacement réalisé à Strasbourg, que le régime concordataire était vécu dans ces régions de façon non conflictuelle, démontrant ainsi que la République n'a pas besoin d'être uniforme pour être forte. Evoquant l'ignorance totale qui existait à propos de ce régime particulier, il a regretté qu'il ne soit pas porté davantage attention à l'évolution de ces crédits, certaines indemnités n'ayant pas fait l'objet de revalorisation depuis de nombreuses années.
Intervenant en application de l'article 38, alinéa 1er, du Règlement, M. Christian Estrosi a estimé, à titre liminaire, que le budget présenté ne prenait pas la mesure de l'augmentation de la délinquance enregistrée ces derniers mois. Après avoir fait part de son admiration pour le courage montré quotidiennement par les policiers, il a regretté que la justice assure, trop souvent, l'impunité des délinquants arrêtés par la police et relevé l'absence, de plus en plus prégnante, de repères chez les jeunes. Il s'est ensuite inquiété de la répartition des 2 700 emplois créés sur le terrain, se demandant s'ils seraient exclusivement affectés aux zones urbaines, actuellement en sous-effectifs, ou répartis sur tout le territoire de manière proportionnelle. Après avoir réfuté l'analyse selon laquelle les gouvernements de droite seraient les seuls responsables du problème posé par les départs à la retraite, il a exprimé la crainte que les recrutements proposés ne suffisent pas à compenser ces départs. Il a regretté que les événements du 11 septembre ne soient pas pris en compte dans le projet de loi de finances, s'interrogeant notamment sur le coût supplémentaire engendré par le plan Vigipirate. Evoquant les services départementaux d'incendie et de secours, il a souhaité savoir si les conseils généraux, qui prendraient en charge une partie des dépenses des municipalités, pourraient bénéficier, tout au moins partiellement, des crédits actuellement attribués à ces dernières, soulignant qu'en l'absence d'une telle compensation, les conseils généraux seraient amenés à différer cette prise en charge. Il a enfin interrogé le ministre sur la mise en place des structures intercommunales, se demandant si les dotations prévues seraient suffisantes pour répondre, au 1er janvier prochain, à toutes les demandes.
Après avoir contesté le caractère de priorité nationale du budget de la police, M. Francis Delattre a considéré que les 3 000 emplois proposés ne seraient pas suffisants pour faire face à l'augmentation de la délinquance, ni même pour assurer la mise en place des 35 heures, qui nécessiterait - a-t-il estimé - au moins 10 000 emplois. Rappelant que les adjoints de sécurité représentaient environ 15 % des effectifs des policiers, il s'est demandé si ce pourcentage permettait effectivement aux équipes de terrain de fonctionner convenablement. Il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de corriger le déséquilibre géographique actuel dans la répartition des effectifs de police lors de l'attribution de nouveaux postes ou à l'occasion des départs en retraite. Evoquant la police de proximité, il a considéré que les effectifs actuels étaient insuffisants et souffraient d'un manque de formation, mettant en cause la crédibilité de cette réforme. Il a ensuite souhaité savoir dans quel délai ACROPOL serait déployé sur l'ensemble du territoire national, estimant que ce plan était déterminant pour assurer une réelle sécurité des communications. Evoquant, enfin, les problèmes spécifiques à la région parisienne, il a demandé si le fonds de garantie continuait à fonctionner, considérant qu'il était essentiel de favoriser la résidence sur place des policiers, avant de regretter la faiblesse des crédits consacrés au logement social. Il a également souhaité que le ministre fasse le point sur la politique de régionalisation des concours, observant que c'était un moyen d'enraciner plus durablement les policiers dans l'agglomération parisienne, ainsi que sur la régionalisation des dotations de fonctionnement.
M. Bruno Le Roux a considéré que le budget présenté par le ministre de l'intérieur, et les réformes importantes engagées dans la police nationale, en particulier la mise en place de la police de proximité, témoignaient de la priorité accordée par ce Gouvernement à la sécurité des Français, jugeant ces deux réalités, budgétaire et doctrinale, complémentaires. Il a estimé, toutefois, qu'il ne fallait pas occulter les contraintes qui pèsent sur les effectifs de la police et donc sur la généralisation, dans de bonnes conditions, de la police de proximité, qui résultent de facteurs conjoncturels, liés à la mise en place du plan « Vigipirate renforcé » et à la sécurisation des transports de fonds dans la perspective du passage à l'euro, ou structurels, compte tenu du nombre important des départs en retraite et de la réduction prochaine du temps de travail. S'agissant des départs à la retraite qui interviennent depuis plusieurs années, il a jugé incontestable le fait que ceux-ci n'avaient pas été suffisamment anticipés par la majorité précédente, les recrutements ayant été interrompus à partir de 1994, pour n'être repris que par l'actuelle majorité. Dans ce contexte, il a souhaité que le ministre de l'intérieur bénéficie de dotations complémentaires et a indiqué que le groupe socialiste le soutiendrait dans ce sens. Il a estimé, par ailleurs, que certaines réformes mériteraient dans l'avenir d'être approfondies. Il a cité, en particulier, la question du rééquilibrage et du redéploiement fonctionnel de la présence policière sur la voie publique et plus particulièrement dans les zones sensibles. Il a également jugé, en ce qui concerne la gestion des effectifs et notamment des mutations, que les règles en vigueur devaient être respectées, observant qu'il était cependant difficile d'admettre que des départs massifs et non anticipés puissent totalement désorganiser le travail dans certaines circonscriptions de sécurité. En conclusion, il a considéré que, si certains budgets, comme celui proposé pour 2002, confortaient la police nationale, le discours de l'opposition en faveur d'une municipalisation de la police nationale, qui s'est traduit par le dépôt de nombreux amendements dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, l'affaiblissait.
S'élevant contre une présentation caricaturale des intentions de l'opposition, M. Jean-Antoine Léonetti a tenu à préciser qu'elle n'était pas favorable à une municipalisation de la police nationale mais souhaitait seulement renforcer les compétences des maires, au contact des difficultés quotidiennes des citoyens, en matière de sécurité. Il a précisé que certains des amendements présentés dans le cadre du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne n'avaient pas d'autre objectif que d'ouvrir le débat et de permettre des expérimentations.
En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes :
- La police nationale a effectivement été considérée comme une priorité dans le projet de loi de finances pour 2002. Elle bénéficiera l'année prochaine d'un très bon budget. Seule l'opposition refuse de reconnaître la forte progression de ses crédits, qui est pourtant saluée par tous, y compris par les syndicats représentatifs des différentes catégories de personnel, même si ces derniers ne cessent pas, pour autant, de faire valoir leurs revendications.
- Le bilan de la mise en place de la police de proximité est très positif. La présence policière a été élargie en soirée et l'accueil du public amélioré, ce qui s'est d'ailleurs traduit par des dépôts et des enregistrements de plaintes plus fréquents.
- 3 000 créations d'emplois sont proposées cette année, dont 1 000 pour accompagner la généralisation de la police de proximité. Sur les 2 000 emplois restant, 300 concernent des postes administratifs, mais ils permettront de redéployer, corrélativement, un nombre équivalent de personnels actifs sur la voie publique. Les écoles de police tournent « à plein régime », 6 360 élèves gardiens de la paix étant actuellement en formation.
- Il est exact, malgré tout, que les départs à la retraite font peser de fortes tensions sur les effectifs de la police, notamment en Ile-de-France. C'est la raison pour laquelle ce Gouvernement a procédé à de nombreux recrutements « en surnombre » au cours des exercices précédents. Les créations d'emplois précitées correspondent évidemment à des postes nouveaux, qui s'ajoutent au remplacement des policiers qui partent à la retraite.
- La réduction du temps de travail dans la police recouvre aussi un enjeu important qui soulève de nombreuses questions. Les négociations se poursuivent actuellement autour d'une solution mixte, conjuguant du « temps libéré », des emplois nouveaux et des mesures indemnitaires. Le coût définitif de cette réforme n'est pas encore connu, mais sa mise en _uvre devra nécessairement tenir compte des délais inhérents à la formation des nouveaux agents, de la saturation des places disponibles dans les écoles et de la nécessité de maintenir, voire d'accroître, la capacité opérationnelle de la police.
- Le mouvement d'externalisation de certaines tâches devra être poursuivi, en particulier en ce qui concerne l'entretien du parc automobile. Il permet aussi de renforcer la présence policière sur la voie publique.
- La mise en place récente du plan « Vigipirate renforcé » mobilise fortement les services de police, y compris les unités mobiles, qui sont également présentes sur le terrain. Les dotations nécessaires pour faire face aux nouvelles dépenses liées au dispositif de prévention du terrorisme ne pouvaient figurer dans le projet de loi de finances pour 2002, celui-ci ayant été élaboré avant l'été. Des moyens supplémentaires devront être prévus dans la loi de finances rectificative.
- La part des adjoints de sécurité dans le total des effectifs de la police est importante, mais il convient de se féliciter que leur recrutement ait plus que compensé le départ des policiers auxiliaires. De surcroît, on ne peut prétendre que le ratio ADS/policiers actifs se détériore, de nombreux emplois actifs étant créés par ailleurs. Enfin, les adjoints de sécurité apportent beaucoup à la police nationale et finissent souvent, d'ailleurs, par intégrer ses rangs, plus de 5 000 d'entre eux ayant réussi, à ce jour, le concours de gardien de la paix.
- La fidélisation des agents dans les zones urbaines, et plus particulièrement en région parisienne, est difficile. Une prime « Ile-de-France » a été instituée à cet effet dans le cadre de la réforme du régime indemnitaire des agents de maîtrise et d'application. De plus, le projet de budget pour 2002 majore fortement les crédits destinés à réserver des logements pour les policiers et à apporter des garanties de loyers à des propriétaires privés.
- Le projet de loi de finances pour 2002 poursuit les réformes engagées en ce qui concerne les régimes indemnitaires des personnels, notamment celui des agents du corps de maîtrise et d'application. La réflexion autour des questions statutaires et indemnitaires devra se poursuivre à l'occasion des prochains exercices. En revanche, la mise en place de la « nouvelle bonification indiciaire ville » devra faire l'objet d'une réflexion approfondie.
- L'organisation d'un concours régionalisé pour les circonscriptions de Paris et Versailles, qui a lieu chaque année depuis dix ans, n'est pas remise en cause.
- Des moyens importants sont prévus cette année encore pour le déploiement du réseau ACROPOL. Sa généralisation sera achevée en 2007, conformément au nouveau calendrier arrêté l'année dernière pour privilégier les zones sensibles.
- La police a besoin de savoir que les réformes en cours seront poursuivies dans la durée, en particulier la mise en place de la police de proximité dans le cadre d'une approche privilégiant la « coproduction » en matière de sécurité. Elle doit être rassurée quant à la pérennité de son statut, alors que l'opposition défend, dans les amendements qu'elle présente de façon récurrente, sa municipalisation, et donc son démantèlement.
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- S'agissant de la sécurité civile, si le budget n'a pas considérablement évolué depuis quatre ans, en raison même du mode de financement des services départementaux d'incendie, qui incombe aux collectivités territoriales en application de la loi, l'Etat assume, cependant, ses obligations, comme en témoignent la modernisation engagée de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le renouvellement de la flotte d'hélicoptères. De même, des secours d'urgence ont pu être alloués à la suite des inondations, de l'accident de Toulouse ou des opérations de déminage de Wimy, les mesures appropriées étant souvent prises dans le cadre de lois de finances rectificatives.
- La définition du financement des structures zonales serait, quant à elle, déterminée par le futur projet de loi sur la sécurité civile.
- Quant à la dotation globale d'équipement prévue jusqu'en 2002, il n'y aura pas de désengagement de l'Etat, celui-ci assumant ses responsabilités.
- Il est prévu, dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, une stabilisation - jusqu'en 2006 - de la participation des communes au financement des SDIS. Les départements devront ensuite, à partir de cette date, prendre en charge l'ensemble du financement.
- Un décret cadre relatif à la durée du travail chez les sapeurs-pompiers, sur lequel toutes les organisations syndicales, à l'exception d'une, se sont prononcées favorablement, vient d'être soumis à l'examen du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
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- Dans le contexte actuel de modernisation des préfectures, l'intérêt manifesté par M. René Dosière, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités locales, pour les services préfectoraux est très utile ;
- L'effectif des préfets hors cadre n'est pas défini par le ministère de l'intérieur, mais dépend de décisions discrétionnaires prises en conseil des ministres ; depuis le début de l'année, l'intégralité des préfets hors cadre a reçu une affectation ou une mission de service public.
- Le manque d'effectifs dans les services préfectoraux des zones urbaines, et notamment en Ile-de-France, doit faire l'objet d'un examen attentif avec les préfets concernés et les organisations syndicales, afin que les besoins en personnel soient évalués en tenant compte des contraintes spécifiques qui pèsent sur ces zones ; à titre d'exemple, la préfecture du Nord a reçu quarante cinq nouveaux agents entre les mois d'avril et de septembre de cette année.
- Les sommes nouvelles dégagées pour améliorer le régime indemnitaire des agents des préfectures permettront la remise à niveau des indemnités versées dans les préfectures les moins favorisées ; des efforts spécifiques ont, par ailleurs, déjà été entrepris au profit des personnels de l'Ile-de-France et des autres zones urbanisées.
- Le financement de l'intercommunalité, et notamment de la création de communautés d'agglomération, a nécessité la reconduction d'une majoration exceptionnelle, intégrée dans la dotation d'aménagement.
- S'agissant des concours de l'Etat aux finances locales, une note d'orientation a été remise à tous les élus locaux en juillet. Elle servira de base à une prochaine réforme des finances locales.
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Après le départ du ministre, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'intérieur pour 2002 : administration générale, administration territoriale et collectivités locales.
La Commission a ensuite été saisie d'un amendement présenté par M. Bruno Le Roux, portant article additionnel après l'article 73 et destiné à être rattaché à la discussion des crédits de l'intérieur et de la décentralisation. Indiquant qu'il s'agissait de prendre en compte, parmi les critères d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale des départements, le nombre de logements sociaux, M. Bruno Le Roux a estimé que les critères actuels favorisaient de manière excessive les départements ruraux. Il a jugé indispensable d'ouvrir, sur ce sujet, le débat en séance avec le Gouvernement, afin d'exprimer clairement une volonté de rupture avec le dispositif actuel fondé sur des critères inadéquats, compte tenu des charges assumées par certains départements urbanisés.
Tout en convenant que les critères retenus pour la répartition de la dotation de fonctionnement minimale privilégient les départements ruraux, alors même que les départements plus urbanisés doivent faire face à des charges spécifiques, M. René Dosière, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités territoriales, a jugé cet amendement quelque peu prématuré par rapport au projet de réforme des finances locales annoncé par le Gouvernement. Il a souhaité que, dans le cadre de cette réforme, qui devrait intervenir au plus tard en 2004, soient revus ces critères de répartition.
Déclarant partager l'analyse de M. René Dosière sur le caractère prématuré de l'amendement, M. Bernard Roman, président, a rappelé que, dans le cadre de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité, avaient été mis en place des dispositifs de péréquation retenant le critère de revenu fiscal par habitant, qu'il a jugés beaucoup plus modernes et ambitieux que ceux retenus dans l'amendement présenté par M. Bruno Le Roux. Précisant que les critères de péréquation définis dans la loi sur l'intercommunalité avaient été établis dans l'absolu, avant que les communes qui en seraient bénéficiaires ne soient connues, il a souhaité que l'amendement présenté aujourd'hui réponde à la même exigence de neutralité, jugeant nécessaire que, derrière la modélisation, il n'y ait pas de projections. Il a jugé, en définitive, que la proposition de M. Bruno Le Roux s'éloignait de l'objectif de péréquation retenu notamment pour l'intercommunalité, et s'est déclaré, en conséquence, défavorable à l'amendement.
Regrettant de ne pouvoir disposer de simulation sur un amendement de cette importance, M. Francis Delattre a estimé, néanmoins, que le critère du nombre de logements sociaux, proposé par l'amendement, ne semblait pas pertinent pour évaluer la richesse d'un département. Tout en réitérant ses réserves sur le présent amendement, le rapporteur pour avis a indiqué qu'il serait néanmoins intéressant d'interroger le Gouvernement sur ses intentions en la matière.
La Commission a ensuite adopté l'amendement présenté par M. Bruno Le Roux.
AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
Après l'article 73
Amendement n° II-45
Insérer les dispositions suivantes :
« Intérieur et décentralisation »
Article 73 bis.
L'article L. 3334-7 du code général des collectivités territoriales est rédigé comme suit :
1. - Au 1er alinéa, après les mots « 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements », sont insérés les mots : « ou dont le rapport entre les logements sociaux, tels que définis à l'article L. 2334-17, et le nombre d'habitants est supérieur à 8,5 % et dont le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal est supérieur d'au moins 5 % au coefficient de mobilisation du potentiel fiscal moyen national des départements ».
2. - Le 2e alinéa est remplacé par les 11 alinéas ainsi rédigés :
« La dotation de fonctionnement minimale, visée au 1er alinéa, est attribuée aux départements métropolitains qui en remplissent les conditions d'attribution dans les conditions définies aux alinéas 3 à 7 suivants, après imputation d'une somme égale au double du rapport, majoré de 10 % entre la population totale des départements d'outre-mer et la population nationale totale. Ce dernier montant est réparti entre les départements d'outre-mer dans les conditions fixées aux alinéas 8 à 11 suivants.
La dotation de fonctionnement minimale est répartie entre les départements métropolitains qui en remplissent les conditions d'attribution :
1. - Pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d'un coefficient multiplicateur de 1,3 ;
2. - Pour 15 % de son montant, proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements et le potentiel fiscal par kilomètre carré de chaque département bénéficiaire ;
3. - Pour 15 % de son montant, proportionnellement au rapport entre le nombre de logements sociaux et le nombre d'habitants et de manière inversement proportionnelle au coefficient de mobilisation du potentiel fiscal ;
4. - Pour 40 % de son montant, proportionnellement à l'inverse du potentiel fiscal brut de chaque département bénéficiaire.
La dotation de fonctionnement minimale est répartie entre les départements d'outre-mer qui en remplissent les conditions d'attribution :
1. - Pour 80 % en fonction de leur population ;
2. - Pour 10 % en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affecté d'un coefficient multiplicateur de 1,3 ;
3. - Pour 10 % en fonction inverse de leur potentiel fiscal brut.
La dotation revenant à chaque département qui remplit les conditions d'attribution ne peut être inférieure à la dotation perçue en 1987.
AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS
DU RAPPORTEUR
· Table ronde avec les organisations syndicales le 3 octobre 2001 :
- M. Michel MIGNOTTE, FSAMIAT/SAPAP ;
- Mme Annick BERDAH, SAPAP ;
- Mme Martine MOREL, CFDT ;
- M. Alexis GUÉNÉGO, CFDT ;
- Mme Paola DUBOIS, CFDT ;
- M. Gérard AUTHIER, CFTC.
· Visite des services préfectoraux :
- Préfecture de la Seine-Saint-Denis, Bobigny, le 18 septembre 2001 ;
- Sous-préfecture de Mantes-la-Jolie, le 27 septembre 2001 ;
- Préfecture de la Seine-Maritime, Rouen, le 28 septembre 2001 ;
- Préfecture du Territoire-de-Belfort, le 19 octobre 2001.
· Entretien avec des membres du corps préfectoral :
- M. Bruno FONTENAIST, préfet de région ;
- M. Bernard HAGELSTEEN, préfet ;
- M. Pierre POUËSSEL, préfet ;
- M. Alain KOEGLER, sous-préfet ;
- M. Roger PARENT, sous-préfet ;
- M. Frédéric PIERRET, sous-préfet ;
- M. Yves ROUSSET, sous-préfet.
· Visite effectuée à Strasbourg les 10 et 11 octobre 2001 :
- M. Jacques MIET, chef du bureau des cultes ;
- M. Philippe MARLAND, préfet de la région Alsace, préfet du Bas-Rhin ;
- M. Christophe ROSENAU, président de section à la chambre régionale des comptes d'Alsace ;
Pour le culte catholique :
- Mgr. Joseph DORÉ, archevêque de Strasbourg ;
- M. LEVRESSE, chancelier de l'archevêché ;
- M. Joseph LACHMANN, prêtre à Benfeld.
Pour le culte protestant :
- M. Marc LIENHARD, président du directoire de l'Église de la confession d'Augsbourg d'Alsace et de Lorraine (ECAAL) ;
- M. Jean-Paul HUMBERT, président du Conseil synodal de l'Église réformée d'Alsace et de Lorraine (ERAL) ;
- M. Thomas WILD, pasteur à Saint-Thomas.
Pour le culte israélite :
- M. René GUTMAN, grand rabbin de Strasbourg.
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N° 3324-IV.- Avis de M. René Dosière (commission des lois) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Intérieur et décentralisation : Administration générale et collectivités locales.
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() Les autres provinces françaises sont dénommées, encore aujourd'hui, la vieille France ou la France de l'intérieur. C'est cette dernière dénomination que nous utiliserons pour évoquer à l'avenir le régime actuel de séparation de l'Eglise et de l'Etat.
() Pour les cultes protestants, cette règle de territorialisation est issue de l'article 19 de la loi du 18 germinal an X et du décret du 26 mars 1852.
() A l'opposé, on recense 12 arrondissements sièges de sous-préfecture où la population est inférieure à 30 000 habitants (dont 4 où la population n'atteint pas 15 000 habitants).
() Les préfectures globalisées n'ont pas été prises en compte, compte tenu de la fongibilité des crédits.
Chapitre
Classe/sexe