N° 3320-11 .- Rapport de M. Thierry Carcenac (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002

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Document

mis en distribution

le 19 novembre 2001

N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général

Député.

ANNEXE N° 11

CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. THIERRY CARCENAC

Député.

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : CAP SUR 2006 ! UNE PREMIÈRE ESQUISSE DU PROGRAMME RELATIF A LA GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT 19

I.- UNE CLARIFICATION BIENVENUE DES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE 24

A.- LE NIVEAU D'ENDETTEMENT NE PEUT CONSTITUER UN OBJECTIF DE LA GESTION DE LA DETTE 24

B.- UNE FORMULATION SIMPLE ET EFFICACE DES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA TRÉSORERIE 30

C.- COMMENT DÉTERMINER ET EXPRIMER LES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA DETTE ? 32

1.- L'objectif avancé par le Gouvernement ne peut résumer l'ensemble de la stratégie de financement 32

2.- La définition des indicateurs de performance est délicate 36

II.- L'AJUSTEMENT NÉCESSAIRE DES INSTRUMENTS DE GESTION 38

A.- LES ACQUIS DE LA POLITIQUE D'ÉMISSION 38

1.- Le souci légitime de diversifier les emprunts de l'État 38

2.- Une procédure d'émission transparente 41

B.- LA PLACE TOUJOURS CENTRALE DU PROGRAMME D'EMPRUNT 43

1.- Le financement définitif du Trésor en 2000 44

2.- Les prévisions initiales de financement du Trésor en 2001 49

3.- Le financement de l'État en 2002 50

C.- LE RENOUVEAU PROMETTEUR DE LA GESTION ACTIVE 51

1.- Dynamisme : les interventions directes sur le stock de dette 52

2.- Innovation : la constitution d'un portefeuille de swaps 56

C.- LE RÉÉQUILIBRAGE DES INSTRUMENTS DE GESTION DE LA TRÉSORERIE 57

1.- Un repli sensible et durable des opérations de pension du Trésor 57

2.- L'essor des prêts et dépôts « en blanc » 60

D.- LA MAÎTRISE DES RISQUES : UNE DIMENSION ESSENTIELLE 61

III.- UN SENTIER DE CROISSANCE MODÉRÉ POUR LA CHARGE DE LA DETTE 64

A.- UNE ÉROSION BÉNÉFIQUE DES TAUX D'INTÉRÊT 64

1.- Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2002 64

2.- Les perspectives d'évolution des taux d'intérêt 65

B.- LA CHARGE DE LA DETTE DEVRAIT À NOUVEAU RALENTIR EN 2002 69

1.- Le service de la dette négociable 70

2.- Le service de la dette non négociable 72

3.- Une légère diminution des recettes d'ordre 77

C.- LA CHARGE DE LA DETTE EN PERSPECTIVE 79

1.- La charge de la dette a cessé d'être « non soutenable » 79

2.- L'érosion inéluctable de l'« effet taux » 81

CHAPITRE II : LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES 83

I.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS 83

II.- LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES 86

A.- UNE PROVISION DE 445 MILLIONS D'EUROS POUR LES MESURES GÉNÉRALES AFFÉRENTES AUX RÉMUNÉRATIONS 86

B.- LES CHARGES DE PENSION SUPPORTÉES PAR L'ÉTAT 87

1.- La mécanique imparfaite des crédits de pensions 87

2.- Les charges liées aux mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes d'assurance vieillesse 91

3.- L'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'État 95

4.- Les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires 97

5.- Le régime de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État 102

C.- UNE QUASI STABILITÉ DES CRÉDITS DE PRESTATIONS SOCIALES 105

III.- LES DÉPENSES ET « QUASI DÉPENSES » DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS 107

A.- UNE PROGRESSION TOUJOURS TRÈS VIVE DES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DES RECETTES DE L'ÉTAT 107

1.- Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État 107

2.- Les frais de poursuite et de contentieux, les décharges de responsabilité et remises de débets 112

B.- UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ POUR LES « CHARGES COMMUNES » DE FONCTIONNEMENT 114

CHAPITRE III : LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR 119

I.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL : UN REPLI IMPORTANT DES CRÉDITS EN 2002 119

A.- LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE 119

1.- Le retour à un niveau plus « normal » de la subvention d'équilibre au profit du BAPSA 119

2.- La contribution de l'État au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines 121

3.- La participation de l'État au financement d'autres régimes spéciaux de sécurité sociale 123

B.- LES INTERVENTIONS SOCIALES À DESTINATION DES PARTICULIERS 124

1.- Une diminution sensible des crédits destinés aux rapatriés 124

2.- Les majorations légales de rentes viagères 126

4.- L'indemnisation des transfusés et hémophiles victimes du SIDA 127

II.- UNE DIMINUTION EN TROMPE-L'_IL DES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE 129

A.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE 129

1.- Vers une stabilisation des transferts en provenance du budget du Logement ? 129

2.- La gestion des crédits en 2000 et 2001 et les demandes budgétaires pour 2002 132

3.- Le paradoxe confirmé de l'épargne-logement : chute des prêts mais augmentation des primes d'État 134

B.- UNE LÉGÈRE ÉROSION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX GARANTIES 137

1.- Les garanties afférentes à l'exportation 139

2.- La prise en charge des annulations et remises de dettes au profit des pays en voie de développement 143

3.- La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers 145

4.- Les autres garanties 146

III.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES 147

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX EN 2002 : L'AMORCE D'UN RALENTISSEMENT TENDANCIEL ? 147

1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle 149

2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation 152

3.- Les dégrèvements de taxes foncières 155

B.- LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 156

1.- Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement au profit des jeunes agriculteurs 156

2.- Le fonds national de péréquation 157

3.- Les dépenses du plan en faveur de la sécurité dans les écoles financées par les disponibilités en crédits existantes 158

4.- Le plan d'urgence en faveur des lycées 160

EXAMEN EN COMMISSION 163

ARTICLE 68 : Prise en compte dans la constitution du droit et de la liquidation de la pension des périodes de scolarité, en tant qu'élève fonctionnaire, des retenues pour pension 165

ARTICLE 67 : Création du comité des normes de comptabilité publique 173

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 183

INTRODUCTION

Après les transferts de crédits décidés en 1999, 2000 et 2001, le budget des Charges communes reflète mieux sa vocation première, la couverture des « charges communes » de l'État. Celles peuvent être réparties en plusieurs catégories :

- les charges qui ne sauraient figurer dans aucun budget : les dépenses budgétaires relatives à la dette publique, les remboursements et dégrèvements d'impôts, les dépenses en atténuation de recettes, les dépenses relatives au fonctionnement des pouvoirs publics, etc. font partie du domaine naturel des « charges communes » ;

- les charges qui possèdent un caractère interministériel : le budget des Charges communes porte par exemple des crédits globaux destinés à être répartis en cours d'exercice, notamment pour des dépenses accidentelles (secours aux victimes de calamités) ou éventuelles (abondement des chapitres du budget général dotés de crédits provisionnels).

- certaines charges qui relèvent des compétences propres de l'administration des finances : celle-ci, à travers ses différentes directions, assure au nom de l'État les relations avec les organismes de sécurité sociale ou les organismes financiers internationaux.

Concrètement, les charges communes sont gérées et liquidées par le « ministère chargé des finances ». Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que le secrétaire d'État au budget, le cas échéant, sont normalement les ordonnateurs principaux des crédits inscrits sur ce budget.

Traditionnellement, le budget des Charges communes constitue la section budgétaire la plus dotée. Avec 117,02 milliards d'euros (767,6 milliards de francs) de crédits bruts demandés pour 2002, il représente près de 34,5% des crédits bruts du budget général (331,4 milliards d'euros, soit 2.173,8 milliards de francs).

Les crédits bruts incluent les remboursements et dégrèvements, dépenses en atténuation de recettes, qui sont portés, au sein du budget général, par le seul budget des Charges communes. Les crédits nets de remboursements et dégrèvements, qui apparaissent plus représentatifs des dépenses réelles de l'État, atteindraient 54,36 milliards d'euros (356,6 milliards de francs), soit 20,2% des crédits nets du budget général en 2002.

Une approche en termes de dette nette - plus pertinente lorsque l'analyse porte sur l'impact économique des dépenses budgétaires - impose de déduire des crédits nets les recettes d'ordre découlant de la gestion de la dette de l'État, qui viennent en atténuation de la charge de la dette.

Pour 2002, les recettes d'ordre sont estimées à 2,72 milliards d'euros, soit 17,8 milliards de francs. Les crédits du budget des Charges communes, nets de remboursements, de dégrèvements et de recettes d'ordre s'élèveraient ainsi à 51,65 milliards d'euros (338,8 milliards de francs), soit 19,4% du total des crédits nets hors dépenses d'ordre inscrits sur le budget général.

En exécution, les dépenses nettes du budget des Charges communes représentent près du tiers des dépenses nettes du budget général. En effet, les crédits pour charges de pension, répartis entre les différents fascicules budgétaires dans la loi de finances initiale, sont transférés en cours de gestion sur le budget des Charges communes, qui inclut les chapitres d'imputation de la dépense.

ÉVOLUTION DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES
(charges nettes de remboursements et dégrèvements)

	1996	1997	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
I.- Budget des Charges communes ^(a) (en milliards d'euros)
1) Crédits initiaux	58,10	61,23	60,47	57,01	56,53	53,87	54,36
2) Crédits ouverts^(b)	84,72	83,60	85,32	79,58	77,39	-	-
3) Dépense nette	83,28	83,73	84,41	78,69	77,65	-	-
II.- Part des Charges communes dans le budget général (en pourcentage)
1) Crédits initiaux	24,5%	25,4%	24,8%	22,2%	22,0%	20,4%	20,2%
2) Crédits ouverts	32,7%	32,2%	32,1%	29,0%	28,1%	-	-
3) Dépense nette	33,3%	33,2%	33,2%	33,1%	29,9%	-	-

(a) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts (chapitres 15-01, 15-02 et 15-07) qui s'élevaient à 56,02 milliards d'euros (367,5 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001, et atteindraient 62,66 milliards d'euros (411 milliards de francs) en 2002.

(b) Dont le transfert en gestion sur le budget des Charges communes des crédits de pension inscrits en loi de finances initiale sur les différents budgets.

CHARGES COMMUNES :
RÉPARTITION DES CRÉDITS BRUTS PAR TITRE ET PAR PARTIE

(en millions d'euros)

Part dans les crédits bruts 2002 (en %)	NATURE DE LA DÉPENSE	LFI 2001	PLF 2002	Écart
	TITRE I - Dette publique et dépenses en atténuation de recettes
33,2	Partie 1 : Dette négociable à long, moyen ou court terme	38.304,1	38.839,7	+ 1,4%
0,6	Partie 2 : Dette non négociable, dette à vue	1.009,0	671,3	- 33,5%
0,0	Partie 3 : Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie	47,3	45,0	- 4,8%
0,1	Partie 4 : Garanties	164,6	155,8	- 5,4%
53,7	Partie 5 : Dépenses en atténuation de recettes	56.336,8	62.890,0	+ 11,6%
87,7	Total pour le titre I	95.861,8	102.601,8	+ 7,0%
	TITRE II - Pouvoirs publics
0,7	Total pour le titre II	747,8	771,1	+ 3,1%
	TITRE III - Moyens des services
0,4	Partie 1 : Personnel. Rémunérations d'activité	495,5	445,0	- 10,2%
5,0	Partie 2 : Personnel. Pensions et allocations	5.522,6	5.901,0	+ 6,9%
3,7	Partie 3 : Personnel en activité et en retraite. Charges sociales	3.497,8	4.304,0	+ 23,0%
0,0	Partie 6 : Subventions de fonctionnement	0,8	0,9	+ 12,5%
0,2	Partie 7 : Dépenses diverses	102,1	180,0	+ 76,2%
9,3	Total pour le titre III	9.618,8	10.830,9	+ 12,6%
	TITRE IV - Interventions publiques
0,1	Partie 1 : Interventions politiques et administratives	147,1	122,9	- 16,5%
1,3	Partie 4 : Action économique. Encouragements et interventions	1.411,4	1.510,8	+ 7,0%
1,0	Partie 6 : Action sociale. Assistance et solidarité	1.887,0	1.187,4	- 37,1%
2,4	Total pour le titre IV	3.445,5	2.821,1	- 18,1%
100,0	Total pour les dépenses ordinaires	109.674,0	117.024,9	+ 6,7%
	TITRE VI - Subventions d'investissement accordées par l'État
0,00	Partie 8 : Investissements hors de la métropole	213,4	0,0	suppr.
0,00	Total pour le titre VI	213,4	0,0	suppr.
0,00	Total pour les dépenses en capital	213,4	0,0	suppr.
100,0	Total pour les Charges communes	109.887,4	117.024,9	+ 6,5%
	Pour mémoire :
46,5	remboursements et dégrèvements	56.016,6	62.660,0	+ 11,9%
53,5	crédits nets de remboursements et dégrèvements	53.870,8	54.364,9	+ 0,9%

I.- UN BUDGET RETOUCHÉ À LA MARGE EN TERMES DE CRÉDITS, MAIS RÉNOVÉ PROFONDÉMENT

A.- UN UNIQUE CHANGEMENT DE STRUCTURE, POUR UN MONTANT D'ENVIRON 215 MILLIONS D'EUROS (1,4 MILLIARD DE FRANCS)

En 1999, 2000 et 2001 le budget des Charges communes avait subi des changements de structure importants, provoqués, pour l'essentiel, par une nouvelle répartition des actions de l'État entre les fascicules des Charges communes, de l'Emploi, de la Santé et de la solidarité et du budget Économie, finances et industrie. Près de 16 milliards d'euros (105 milliards de francs) de crédits avaient été déplacés au total.

En 2002, le Gouvernement propose d'inscrire sur le fascicule des Affaires étrangères les crédits destinés à financer la participation de la France au Fonds européen de développement. Ceux-ci sont actuellement inscrits sur le chapitre 68-02 du budget des Charges communes. A partir de 2002, ils seront gérés par les services du ministère des Affaires étrangères, en liaison avec les directions concernées du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le transfert porte sur 218,46 millions d'euros (1.433 millions de francs) si l'on considère le montant des crédits inscrits en 2002 sur le budget des Affaires étrangères, ou sur 213,43 millions d'euros (1.400 millions de francs) si l'on considère la dotation inscrite sur le budget des Charges communes en 2001.

B.- UN PREMIER « PROGRAMME », DANS LA PERSPECTIVE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001

La loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1^er août 2001 a été publiée au Journal officiel du 2 août 2001, mais ses principales dispositions en matière budgétaire - à savoir l'organisation du budget de l'État autour de « programmes » visant à substituer une logique d'objectifs à l'actuelle logique de moyens - n'entreront en vigueur que dans le cadre de la loi de finances pour 2006. Dans l'intervalle, il appartient aux administrations de s'interroger sur la définition des objectifs assignés aux actions publiques qu'elles mettent en _uvre et sur la façon d'en mesurer les résultats.

Le Gouvernement a souhaité « prendre les devants » et proposer, dès le projet de loi de finances pour 2002, un programme à l'examen du Parlement. Son choix s'est porté sur la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État.

Ce choix répond à la nécessité de clarifier les objectifs qui peuvent être fixés au gestionnaire de la dette par l'autorité politique responsable, à savoir le ministre chargé des finances, avec l'approbation du Parlement. Le débat parlementaire y gagnera certainement en pertinence et en efficacité. Il a été partiellement obscurci, ces dernières années, par la problématique quelque peu envahissante du poids de la dette et de la dynamique de l'endettement. La mise en avant d'un « effet boule de neige », situation dans laquelle la croissance de la dette devient proliférante à cause d'un déficit excessif et du niveau trop élevé des taux d'intérêt, appelait, certes, une action correctrice de la part des responsables politiques, essentiellement par le biais de la réduction du déficit.

Sont ainsi présentés, dans ce qui n'est appelé jusqu'ici qu'une « première esquisse » de programme :

- un rappel des principes généraux qui gouvernent la politique d'endettement et de gestion de la dette de l'État : simplicité de l'offre de titres, organisée autour des trois grandes catégories bien connues que sont les BTF, les BTAN et les OAT ; liquidité du marché, afin d'attirer les investisseurs et de leur donner la possibilité d'effectuer des arbitrages ; transparence, avec la mise en _uvre d'une procédure de vente des titres qui assure l'égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence. Les principes d'innovation et de contrôle des risques sont adjoints à ce triptyque ;

- les objectifs assignés à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État, qui sont au nombre de trois : limiter le montant du compte du Trésor à la Banque de France en fin de journée ; placer les excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix ; réduire la durée de vie moyenne de la dette négociable. Chacun de ces objectifs est assorti d'un indicateur de résultats ;

- les instruments susceptibles d'être mis en _uvre par le gestionnaire de la dette, l'Agence France Trésor, « service à compétence nationale » placé sous l'autorité hiérarchique du directeur du Trésor. Il s'agit :

_ du programme d'emprunt de l'État, qui est ici présenté officiellement pour la première fois dans un document budgétaire établi par le Gouvernement. Il s'agit là d'une anticipation des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, qui prévoit qu'un tableau de financement sera inclus dans l'article d'équilibre et voté en même temps que le classique tableau d'équilibre ;

_ du programme de swaps de taux qu'il est envisagé d'engager. Ce programme porterait sur un montant nominal de 120 milliards d'euros (790 milliards de francs) à la fin de l'année 2002, soit 17% du stock total de dette à cette date ;

_ des procédures et instruments nécessaires à la gestion de la trésorerie (opérations de pension, prêts et emprunts « en blanc » sur le marché interbancaire ou auprès d'autres États membres de la zone euro. La qualité de la prévision quotidienne de trésorerie est un facteur important d'amélioration des résultats ;

_ des outils et procédures de contrôle des risques.

La stratégie de financement proposée à l'examen du Parlement consiste à réduire la durée de vie moyenne de la dette, afin de bénéficier de taux d'intérêt moins élevés, par l'intermédiaire de swaps de taux conclus avec les partenaires habituels du Trésor.

Cette stratégie est effectivement susceptible de procurer des économies sur la charge de la dette, au prix d'un risque légèrement plus élevé que si la durée de vie actuelle (6 ans et 2 mois) était conservée. L'activité de contrôle des risques est amenée à se développer, car les opérations dans lesquelles se lance le Trésor génèrent des risques nouveaux et les stratégies de financement doivent être très finement ajustées sur l'état des marchés et les prévisions effectuées quant à leur évolution à moyen terme. L'information du Parlement sur le niveau de risque découlant des stratégies retenues pourra être utilement renforcée.

II.- LES GRANDS BLOCS DE CRÉDITS DANS LE PROJET DE BUDGET 2002 DES CHARGES COMMUNES

A.- UNE PROGRESSION TOUJOURS TRÈS VIVE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

Après une augmentation de 11% en 2001, les remboursements et dégrèvements connaîtraient en 2002 une hausse de 11,9% et atteindraient 62,66 milliards d'euros (411 milliards de francs).

En fait, les remboursements et dégrèvements étant à la fois des dépenses et des recettes, leur montant pour l'exercice 2001 fait l'objet d'une révision dans le cadre du présent projet, comme pour toutes les recettes.

Le montant des crédits prévus au titre des remboursements et dégrèvements dans la loi de finances pour 2001 était de 56,02 milliards d'euros (364,45 milliards de francs). L'évaluation révisée pour 2001, inscrite dans l'annexe des voies et moyens au présent projet, s'élève à 60,22 milliards d'euros (395 milliards de francs). Cette évaluation révisée est une base plus pertinente pour juger des prévisions de dépenses présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002.

Les crédits de remboursements et dégrèvements pour l'exercice 2002 apparaissent ainsi en augmentation de 2,44 milliards d'euros (16 milliards de francs) par rapport à l'évaluation révisée pour 2001 (soit + 4,1%). Ceci correspond à un ralentissement sensible par rapport au taux de croissance attendu pour l'exercice 2001, qui s'établirait à + 7,3% (évaluation révisée) par rapport au résultat d'exécution 2000.

Les remboursements et dégrèvements représenteraient, en 2002, 20% des ressources fiscales brutes, après 19,7% en 2001 (sur la base de l'évaluation révisée). Il s'agit toujours d'un niveau très supérieur au niveau moyen observé depuis 1990.

· Les remboursements de TVA progressent de 3,4% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001. Ils atteindraient ainsi 32,31 milliards d'euros (211,9 milliards de francs).

Il semble toujours aussi difficile d'évaluer correctement les remboursements de TVA à venir. L'observation des résultats d'exécution des années précédentes montre, d'ailleurs, des à-coups sensibles, une progression de 1,2% ayant été enregistrée en 1997, puis 28,1% en 1998, puis 2,9% en 1999, puis 9,6% en 2000 et enfin 9,6% dans l'évaluation révisée pour 2001 et 3,4% dans l'évaluation initiale pour 2002.

· Les dégrèvements au titre des impôts locaux diminueraient de 1,7% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001, après une diminution de 10,6% en 2001 par rapport à 2000. Ils atteindraient 9,29 milliards d'euros (60,9 milliards de francs) en 2002, après 9,45 milliards d'euros (62 milliards de francs) en 2001.

En fait, l'année 2000 a été marquée par le fort impact, sur les dégrèvements de taxe d'habitation, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation décidée par la première loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000). En 2001, la compensation par l'État de la perte de recettes pour les collectivités locales a pris sa forme définitive, par l'intermédiaire d'une dotation imputée sur le budget de l'Intérieur, et le montant des dégrèvements de taxe d'habitation est revenu à des niveaux plus classiques.

Les dégrèvements de taxe professionnelle représentent plus de 67% des dégrèvements d'impositions locales. Depuis les réformes du dispositif de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, en 1995 et 1996, l'évolution des ordonnancements et des dépenses budgétaires a singulièrement ralenti. Ils diminueraient de 4,4% en 2002, poursuivant une tendance engagée en 2000. En 2002, la réforme de la taxe professionnelle engagée dans la loi de finances initiale pour 1999 exercerait un fort effet modérateur sur les dégrèvements issus du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée. Les dépenses seraient réduites de ce fait de 518 millions d'euros (3,4 milliards de francs. L'effet de l'« évolution spontanée » (+ 156,7 millions d'euros, soit + 1.030 millions de francs) ne parviendrait pas à outrepasser ce phénomène.

· Les restitutions d'impôt sur les sociétés s'élèveraient à 9,45 milliards d'euros (62 milliards de francs), soit une progression de 10,7%. Trois phénomènes agissent en sens contraire :

- les remboursements au sens strict (restitution de l'impôt trop perçu) connaîtraient encore une forte croissance, les entreprises semblant manifester ce que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie appelle « un faible comportement d'auto-limitation des acomptes » ;

- les remboursements de crédits d'impôts semblent devoir se situer sur une tendance durablement déclinante. La poursuite de la croissance de l'activité économique devrait permettre à certaines sociétés de réduire ou de résorber leurs déficits, ce qui, en dégageant des bénéfices imposables, devrait avoir un impact sur le volume d'impôt perçu, donc le volume des restitutions à opérer ;

- les transferts d'acomptes, très liés au développement des restructurations et des fusions d'entreprises, pourraient connaître un ralentissement notable en 2002 sous l'effet des incertitudes afférentes à l'environnement économique.

B. LA CHARGE DE LA DETTE POSITIONNÉE SUR UN SENTIER DE CROISSANCE RÉGULIER MAIS MODÉRÉ

· Entre la loi de finances initiale pour 2001 et le projet de loi de finances pour 2002, la charge nette de la dette augmenterait de 0,3 milliard d'euros (2 milliards de francs), soit 0,8%, pour s'établir à 36,84 milliards d'euros (241,7 milliards de francs). Selon les informations en provenance du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la révision effectuée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, devrait ne modifier qu'à la marge les évaluations initiales.

La rupture avec la première moitié des années 1990 est confirmée : la progression annuelle de la charge nette de la dette est égale à 600 millions d'euros environ (3,8 milliards de francs) depuis 1997, alors qu'elle a atteint 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) à plusieurs reprises, auparavant.

En effet, depuis plusieurs années, les charges d'intérêt ont enregistré les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Sur ce dernier point, le renouvellement progressif de la dette amène à remplacer des titres anciens, émis à taux élevés, par des titres nouveaux, émis à des taux plus faibles, qui génèrent donc de moindres charges d'intérêt. Cet « effet taux » dure tant que subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché.

Lorsque l'effet taux s'affaiblit, la charge de la dette est gouvernée par l'« effet volume », qui résulte de l'accroissement de l'encours découlant principalement du déficit budgétaire. Un déficit de 30 milliards d'euros par an (200 milliards de francs) financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 1,5 milliard d'euros (10 milliards de francs) chaque année. Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l'unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.

· Le besoin de financement de l'État est constitué, à titre principal, du déficit budgétaire et du montant des amortissements de titres arrivés à échéance. En 2002, le déficit budgétaire s'établirait à 30,4 milliards d'euros (200 milliards de francs), le montant des titres arrivant à échéance serait égal à 58,2 milliards d'euros (382 milliards de francs). Avec l'amortissement d'engagements divers de l'État, pour 1,5 milliard d'euros (10 milliards de francs), il apparaît que le besoin de financement de l'État s'élèvera à 95,2 milliards d'euros (624,5 milliards de francs).

Ce besoin serait couvert à hauteur de 47 milliards d'euros (308,3 milliards de francs) par des émissions d'OAT et 42 milliards d'euros (275,5 milliards de francs) par des émissions de BTAN. Par ailleurs, la mise à disposition progressive de La Poste des fonds des particuliers aux CCP continuerait de modifier la composition des ressources de financement du Trésor : les dépôts des correspondants diminueraient de 5,2 milliards d'euros (34,1 milliards de francs), ce mouvement étant plus que compensé par des émissions nettes de BTF ⁽⁾ à hauteur de 11,4 milliards d'euros environ (74,8 milliards de francs).

· Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie poursuivra sa politique de gestion active de la dette, à travers :

- la mise en _uvre par l'Agence France Trésor du programme de rachat de titres décidé le 2 octobre 2001 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à hauteur de 12,5 milliards d'euros ;

- la mise en place, par l'Agence France Trésor, d'un portefeuille de swaps de taux sur la dette, pour un montant nominal de 120 milliards d'euros (790 milliards de francs) à la fin de l'année 2002.

C.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL IMPUTÉES SUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES

· Une dotation provisionnelle de 445 millions d'euros (2,9 milliards de francs) est demandée sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public », afin de financer les mesures de revalorisation du point d'indice de la fonction publique destinées à appliquer l'engagement du Gouvernement de maintenir le pouvoir d'achat du point d'indice.

L'expérience montre que la notion de « rémunération » doit être entendue dans un sens large puisque le chapitre 31-94 a donné lieu, en 1997, à une répartition de 762 millions de francs vers le chapitre 32-97 portant les crédits pour charges de pension.

· Les charges de pension (chapitre 32-97) passent de 5,51 milliards d'euros (36,13 milliards de francs) à 5,89 milliards d'euros (38,61 milliards de francs). Cependant, les dotations inscrites en loi de finances initiale sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes ne sont pas représentatives des dépenses effectives de pension : le chapitre est abondé en gestion par le transfert des crédits inscrits sur chaque section ministérielle.

Votre Rapporteur spécial rappelle que la charge totale du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général peut être évaluée à 24,5 milliards d'euros (161 milliards de francs) en 2002.

· Les crédits pour cotisations et prestations sociales atteindraient 1.586 millions d'euros en 2002 (10,4 milliards de francs), restant quasiment stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Les crédits destinés au versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale augmentent de 776 millions d'euros (5,1 milliards de francs) et s'établissent à 2,7 milliards d'euros (17,8 milliards de francs). Ceci ne fait que traduire un rattrapage normal après la forte diminution, due à des facteurs exceptionnels, qui a été enregistrée en 2001.

III.- LES AUTRES AJUSTEMENTS DE CRÉDITS

Les crédits pour charges de garantie (chapitre 14-01) diminuent de 8,8 millions d'euros (58 millions de francs) et atteignent 155,8 millions d'euros (1.022 millions de francs). En particulier, les procédures publiques gérées par la COFACE nécessiteraient 58 millions d'euros (380 millions de francs), aucune dotation n'étant demandée pour l'assurance-crédit à l'exportation compte tenu de l'excédent attendu pour cette procédure.

Les crédits des pouvoirs publics (titre II) sont portés à 771,1 millions d'euros (5,1 milliards de francs) et augmentent ainsi de 3,1%, notamment du fait de la montée en puissance de la chaîne de télévision parlementaire (+ 11,6%, pour un montant total de crédits de 14,64 millions d'euros, soit 96 millions de francs).

Les crédits pour dépenses accidentelles (chapitre 37-95) augmentent de 140% et atteignent 135 millions d'euros (885,5 millions de francs). Pour leur part, les crédits pour dépenses éventuelles (chapitre 37-94) sont stabilisés à 45 millions d'euros (295,2 millions de francs).

Les crédits pour primes d'épargne-logement versées par l'État (chapitre 44-91, article 30) seraient à nouveau majorés, à hauteur de 106,56 millions d'euros (700 millions de francs). Ils s'établiraient à 1.478,6 millions d'euros en 2002 (9,7 milliards de francs). Après une longue période marquée par un comportement de « rétention » de leurs plans par les souscripteurs, on peut s'attendre à une augmentation des clôtures de plans, dans la ligne de la tendance récente observée à partir de la fin de l'année 1999.

Les versements de l'État à divers régimes obligatoires de sécurité sociale (chapitre 46-90) occasionneraient, en 2002, une dépense évaluée à 881 millions d'euros (5,8 milliards de francs), au lieu de 1,48 milliard d'euros (9,7 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001. L'essentiel de la diminution provient de la subvention de l'État au BAPSA, qui se replie de 552,68 millions d'euros (3,6 milliards de francs), sous les effets d'une forte majoration des recettes tirées des taxes affectées (TVA et CSG, essentiellement) ainsi que des transferts relevant des mécanismes de compensation entre régimes de sécurité sociale (+ 551,5 millions d'euros, soit + 3,6 milliards de francs).

Enfin, les crédits destinés au versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale augmentent de 776 millions d'euros (5,1 milliards de francs) et s'établissent à 2.718 millions d'euros (17,8 milliards de francs).

2001 - 2002 : RÉCAPITULATION DES PRINCIPAUX ÉCARTS DE CRÉDITS

(en millions d'euros)

Imputation	Mesures	PLF 2002	Écarts sur LFI 2001
	A.- Charges de la dette publique
11-05	Service des obligations et emprunts d'État à moyen et long terme	28.857	+ 311
11-06, art. 10	Intérêts des bons du Trésor à court terme (BTF)	2.250	- 151
11-06, art. 20	Intérêts des bons du Trésor à moyen terme (BTAN)	7.733	+ 376
12-01, art. 10	Intérêts des comptes de dépôt au Trésor	6	- 43
12-01, art. 20	Rémunération de La Poste au titre du dépôt au Trésor des avoirs créditeurs privés des CCP	324	- 286
Titre I, 2^ème partie	Autres charges de la dette non négociable et de la dette à vue	341	- 9
Titre I, 3^ème partie	Charges diverses résultant de la gestion de la dette et frais de trésorerie	45	- 2
	B.- Garanties
14-01, art. 70	Garanties afférentes à l'exportation	58	- 8
14-01 (autres)	Autres dépenses de garantie	98	- 1
	C.- Dépenses en atténuation de recettes
15-01 §16, 17, 18	Dégrèvements de contributions directes locales	9.290	- 806
15-01 (autres)	Autres dégrèvements et remboursements sur contributions directes	20.134	+ 3.609
15-02	Remboursements sur produits indirects et divers	33.236	+ 3.840
15-03 et 15-06	Frais de poursuites et de contentieux, décharges de responsabilité et remises de débets	230	- 90
Titre II	D.- Pouvoirs publics	771	+ 23
	E.- Charges de personnel
31-94	Provision au titre des rémunérations d'activité des agents publics	445	- 50
32-92	Fonds spécial de retraite des ouvriers de l'État	15	0
32-97	Ajustement du crédit global de pensions civiles et militaires	5.886	+ 378
33-91, art. 10	Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales (apurement)	1.535	+ 26
33-91, art. 30	Cotisations de l'État au Fonds national d'aide au logement	51	+ 5
33-91, art. 40	Versement de l'État au titre de la compensation et de la surcompensation	2.718	+ 776
	F.- Moyens de fonctionnement des administrations
37-94	Ajustement du crédit global pour dépenses éventuelles	45	- 1
37-95	Ajustement du crédit global pour dépenses accidentelles	135	+ 79
	G.- Interventions
41-23, art. 20	Fonds national de péréquation	107	- 24
44-91, art. 30	Primes d'épargne-logement	1.479	+ 107
46-90	Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale	881	- 597
46-91	Diverses aides en faveur des rapatriés.	21	- 9
46-93	Majoration de rentes	281	- 88
46-98	Subvention au fonds d'indemnisation des transfusés contaminés par le sida	3	- 5
	H.- Dépenses en capital (crédits de paiement)
67-04	Soutien à l'activité économique : travaux de sécurité dans les écoles	0	0
68-02	Fonds européen de développement	suppr.	- 213

CHAPITRE PREMIER :

CAP SUR 2006 !
UNE PREMIÈRE ESQUISSE DU PROGRAMME RELATIF A LA GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT

(en milliards d'euros)

LA DETTE DE L'ÉTAT EN 2002 : ENCOURS, CHARGE, GESTION

I.- HYPOTHÈSES RETENUES

- Déficit à financer (en exercice) : 30,4 (28,4 en 2001)

- Amortissements de titres à moyen et long terme : 58,2 (51,7 en 2001)

- Émissions à moyen et long terme : 89,0 (89,0 en 2001)

- Émissions nettes à court terme (BTF) : + 6,4 (+ 6,6 en 2001)

- Taux d'intérêt moyens : - court terme (BTF) en 2002 : 4,1% (LFI 2001 : 5,0%)

- moyen terme (BTAN) en 2001 : 4,6% (LFI 2001 : 5,4%)

- long terme (OAT) en 2001 : 5,3% (LFI 2001 : 5,6%)

II.- ÉVOLUTION ATTENDUE

- Encours nominal de dette constaté fin 2000 : 683,4 = 48,6% du PIB

dont dette négociable : 616,3 (90,2% du total)

- Projections : - 713,1 fin 2001 (48,8% du PIB)

- 745,1 fin 2002 (49,0% du PIB)

- Charge nette : - constatée en 2000 : 35,7 (solde primaire : + 6,5)

- prévue en 2001 : 36,5 (solde primaire : + 8,1)

- prévue en 2002 : 36,8 (solde primaire : + 6,4)

III.- OBJECTIFS DE LA GESTION

· Limiter le montant du compte du Trésor à la Banque de France en fin de journée

· Placer les excédents ponctuels de trésorerie au meilleur prix

· Réduire la durée moyenne de la dette négociable

CHARGE DE LA DETTE

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
1^ère PARTIE - DETTE NÉGOCIABLE :
11-05 Emprunts d'État et OAT	24.674,54	25.218,06	25.841,36	27.445,80	28.546,19	28.857,14
11-06 Bons du Trésor à court et moyen terme	10.103,38	11.087,94	9.602,52	9.804,46	9.757,87	9.982,52
- art. 10 : BTF	1.502,98	1.799,11	1.102,37	1.882,17	2.401,07	2.250,00
- art. 20 : BTAN	8.600,40	9.288,84	8.500,15	7.922,28	7.356,80	7.732,52
- art. 30 : Autres bons négociables	-	-	-	-	-	-
Total Première partie	34.777,92	36.305,99	35.443,89	37.250,25	38.304,06	38.839,66
2^ème PARTIE - DETTE NON NÉGOCIABLE, DETTE À VUE :
12-01 Intérêts des comptes de dépôt au Trésor	1.195,84	1.196,07	1.272,31	1.104,72	658,58	330,00
- art. 10 : comptes de dépôts	75,31	49,87	77,38	49,46	48,78	6,00
- art. 20 : rémunération des avoirs CCP	1.120,53	1.146,20	1.194,93	1.055,26	609,80	324,00
12-02 Bons du Trésor non négociables	123,48	89,38	68,74	86,61	121,84	134,00
12-03 Rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales	223,26	270,98	214,33	229,97	220,29	202,59
12-05 Prise en charge par l'État de la dette de divers organismes	81,35	41,15	17,04	11,34	8,33	4,76
12-06 et 12-07 Remboursement de créances afférentes à la distribution d'actions ; service d'emprunts, d'annuités et d'intérêts divers ^(a)	7,61	6,46	5,56	suppr.	-	-
Total Deuxième partie	1.631,54	1.604,02	1.577,98	1.432,65	1.009,04	671,35
3^ème PARTIE - CHARGES DIVERSES RÉSULTANT DE LA GESTION DE LA DETTE ET FRAIS DE TRÉSORERIE :
13-01 Charges diverses résultant de la gestion de la dette	69,99	56,45	68,31	10,41	-	-
(dont charges FSR) ^(b)	(69,73)	(53,01)	(60,90)	(5,53)	-	-
13-03 Frais divers de trésorerie (hors FSC) ^(b)	94,15	171,69	209,18	34,34	47,26	45,00
(pour mémoire : charges FSC)	(154,20)	(198,14)	(0,00)	(0,00)	-	-
Total Troisième partie (hors charges FSC) ^(b)	164,14	228,14	277,49	44,74	47,26	45,00
Charge brute de la dette (hors charges FSC) ^(b)	36.573,62	38.138,16	37.299,37	38.727,65	39.360,35	39.556,00
Pour mémoire : charge brute y compris FSC ^(b)	36.727,82	38.336,31	37.299,37	38.727,65	-	-
A déduire : Recettes d'ordre (hors FSC) ^(b)	2.649,12	3.381,33	2.591,40	3.038,88	2.820,31	2.716,03
(pour mémoire : recettes FSC)	(154,55)	(198,46)	(0,06)	(25,72)	-	-
_ ligne 806 ^(c)	2.608,07	3.332,23	2.531,25	3.018,64	2.820,31	2.716,03
- recettes de coupon couru	2.019,89	2.653,20	1.873,30	2.449,93	2.324,85	2.258,99
- rémunération de la trésorerie Banque de France ; pensions de titres	461,60	512,03	502,52	533,48	495,46	457,04
- recettes FSR	76,51	60,90	67,64	12,33	-	-
- divers	50,05	106,10	87,78	22,90	-	-
_ intérêts des avances au FSR ^(d)	41,05	49,10	60,16	20,24	-	-
Charge nette de la dette (hors FSC) ^(b)	33.924,50	34.756,83	34.707,96	35.688,76	36.540,05	36.839,97
Écart sur l'année précédente	+ 463,47	+ 832,34	- 48,87	+ 980,80	+ 851,28	+ 299,92
Variation sur l'année précédente	+ 1,4%	+ 2,5%	- 0,1%	+ 2,8%	+ 2,4%	+ 0,8%

(a) Dont rémunération des créances de TVA. Le chapitre 12-06 est supprimé depuis la loi de finances pour 1998.

(b) FSC : Fonds de stabilisation des changes ; FSR : Fonds de soutien des rentes.
Leur activité donne lieu à des ressources et des charges budgétaires, qui ne font pas l'objet de prévision en loi de finances.

(c) Ligne de recettes non fiscales retraçant les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie.
Montant hors FSC (sous-ligne 806-72 jusqu'à 1996 ; ligne 817-02 à partir de 1997).

(d) Ligne 411-02 des recettes non fiscales à partir de 1997.

Confirmant l'esprit constructif qu'il a manifesté lors de la discussion de la proposition de loi organique déposée, en juillet 2000, par le Rapporteur général de la Commission des finances, M. Didier Migaud, le Gouvernement a souhaité « prendre les devants » et proposer, dès le projet de loi de finances pour 2002, un programme à l'examen du Parlement. Son choix s'est porté sur la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État.

Curieux choix, en apparence. Ce n'était certes pas par souci de facilité : les réflexions conduites par votre Rapporteur spécial lui montrent, justement, que la formulation d'objectifs et la définition d'indicateurs nécessite un intense travail d'introspection et d'analyse. A l'évidence, la « matière » de la dette est complexe, aride diront peut-être certains... sans avoir tout à fait tort. Cette complexité n'en souligne que davantage la nécessité de clarifier les objectifs qui peuvent être fixés au gestionnaire de la dette par l'autorité politique responsable, à savoir le ministre chargé des finances, avec l'approbation du Parlement.

Le débat parlementaire y gagnera certainement en pertinence et en efficacité. Il a été partiellement obscurci, ces dernières années, par la problématique quelque peu envahissante du poids de la dette et de la dynamique de l'endettement. La mise en avant d'un « effet boule de neige », situation dans laquelle la croissance de la dette devient proliférante à cause d'un déficit excessif et du niveau trop élevé des taux d'intérêt, appelait, certes, une action correctrice de la part des responsables politiques, essentiellement par le biais de la réduction du déficit.

Mais on ne peut plus adhérer aujourd'hui à cette conception étriquée selon laquelle l'État doit se contenter d'entériner la charge budgétaire qui résulte de l'application d'un taux d'intérêt à un stock de dette, celui-ci ne représentant rien d'autre que les déficits antérieurs cumulés. En matière d'endettement, le champ de l'action publique n'est pas limité au pilotage du déficit et la gestion de la dette commence dès l'émission des emprunts destinés à couvrir les charges de trésorerie.

Reconnaissons pourtant que, depuis longtemps, les rapporteurs spéciaux successifs du budget des Charges communes consacraient des développements substantiels à la gestion de la dette de l'État et que le Parlement avait donc déjà la capacité d'enrichir ses débats. Une nouvelle étape est franchie aujourd'hui, avec son lot d'inconnues, d'incertitudes, de tâtonnements. Élaborer un programme n'est pas chose aisée... et le présenter dans le cadre d'un rapport spécial ne l'est certainement pas non plus. Le défi n'en est que plus séduisant.

- -

ENCOURS DE LA DETTE DE L'ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE ^(a)

(en milliards d'euros)

	1980	1990	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
1.- Dette négociable	30,01	208,48	270,14	325,26	378,13	431,33	474,44	514,91	560,25	583,13	616,34
Part dans la dette publique totale (en %)	47,1%	76,8%	84,1%	86,7%	85,4%	86,9%	87,9%	89,1%	91,4%	89,2%	90,2%
A.- Dette à long terme	17,36	124,65	161,18	206,20	237,81	270,49	308,29	330,87	363,53	395,17	419,20
dont OAT		103,43	153,30	185,39	217,99	251,91	289,70	329,44	362,11	394,68	419,12
(pour mémoire : OAT émises au profit du FSR)			(0,71)	(1,77)	(1,65)	(1,87)	(3,00)	(0,40)	(0,70)	(0,70)	(0,00)
B.- Bons du Trésor à court et moyen terme	12,65	83,83	108,96	119,07	140,31	160,84	166,16	184,04	196,72	187,96	197,14
BTF			39,41	28,79	36,39	44,92	41,26	41,23	47,19	33,69	43,01
(pour mémoire : BTF émis au profit du FSR)			-	-	(0,15)	-	-	-	-	-	-
BTAN			69,55	90,27	103,92	115,93	124,89	142,81	149,52	154,27	154,13
(pour mémoire : BTAN émis au profit du FSR)			-	(0,15)	(0,75)	(0,91)	(0,20)	(0,25)	(0,20)	(0,15)	(0,0)
II.- Dette non négociable	33,76	63,12	51,02	50,03	64,66	64,79	65,57	62,91	52,79	70,30	67,02
A.- Engagements de l'État et dette d'organismes supprimés prise en charge par l'État	0,91	12,14	7,65	11,83	11,42	10,44	8,34	5,68	4,30	3,38	2,60
B.- Bons du Trésor sur formules	7,41	4,61	2,91	2,32	1,92	1,55	1,47	2,14	2,31	2,05	1,76
C.- Bons souscrits par des organismes internationaux	2,11	5,83	8,44	8,82	9,55	8,99	8,70	8,59	7,60	10,28	12,13
D.- Dépôts des correspondants du Trésor et des particuliers	24,85	49,29	46,41	49,52	55,29	58,33	60,26	63,17	68,79	74,19	68,49
E.- Dette nette du Trésor envers la Banque de France ^(b)	- 2,75	- 11,28	- 16,47	- 24,66	- 15,47	- 6,78	- 0,66	- 4,07	- 11,46	0,57	- 0,58
F.- Créances nettes (-) des opérations de pension ^(c)						- 9,76	- 14,64	- 14,77	- 20,98	- 22,48	- 19,77
G.- Divers ^(d)	1,23	2,52	2,09	2,19	1,96	2,03	2,09	2,17	2,23	2,31	2,39
Dette totale de l'état	63,77	271,59	321,16	375,29	442,79	496,12	540,01	577,82	613,04	653,42	683,36
En % du PIB	14,9%	27,4 %	29,6%	34,1%	38,7%	42,0%	44,5%	46,2%	46,9%	48,4%	48,6%

(a) Hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR).

(b) Concours de la Banque de France au Trésor (= dette du Trésor) - compte courant du Trésor à la Banque de France (= créance du Trésor).

(c) Valeur des titres pris en pension - valeur des titres mis en pension. Ces créances nettes, venant en atténuation de la dette de l'État, sont affectées d'un signe (-).

(d) Depuis 1990, est prise en compte uniquement la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

Source pour les années 1990 à 2000 : SROT au 31 décembre. Source pour les années antérieures : Compte de la dette publique.

LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA GESTION DE LA DETTE
ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT
(notions fondamentales sur les « valeurs du Trésor »)

Au milieu des années quatre-vingts, il est apparu que les besoins de financement de l'État devaient s'accroître très fortement et que le Trésor ne pourrait plus recourir à ses moyens traditionnels de financement, à savoir principalement l'accès à des ressources non négociables, à bon marché.

Le Trésor s'est fait alors l'instigateur et l'acteur principal d'une réforme visant à modifier profondément la nature des titres émis par l'État, ainsi que les conditions de leur mise sur le marché et de leur négociation sur le marché secondaire. Par là même, il a impulsé des mutations essentielles pour le financement de l'économie française. Trois principes structurent la politique d'émission.

1/ La simplicité. La dette négociable de l'État a été réorientée autour de trois composantes standardisées, les « valeurs du Trésor ». Elles se distinguent par leurs échéances, qui couvrent tous les domaines de la courbe des taux :

- les BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés) couvrent les besoins de trésorerie à court terme : leur durée de vie à l'émission est inférieure à un an. Ils financent les décalages temporaires de trésorerie entre les encaissements et les décaissements. Cependant le Trésor utilise aussi les BTF comme variable d'ajustement dans son programme de financement ; ainsi, l'encours des BTF peut varier d'une année sur l'autre ;

- les BTAN (bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), dont la durée de vie à l'émission est de 2 ou 5 ans, assurent un financement à moyen terme ;

- les OAT (obligations assimilables du Trésor) sont l'instrument du financement à long terme du Trésor : leur durée de vie à l'émission peut aller jusqu'à 30 ans. Une ligne d'OAT à 10 ans est émise chaque année, et sert d'emprunt de référence au marché obligataire français.

Le Trésor n'a plus recours que de façon exceptionnelle à des emprunts spécifiques. Depuis 1990, seul l'emprunt 6% 1997 émis en juillet 1993 échappe aux trois catégories définies plus haut.

2/ La transparence. Pour assurer le placement de ses titres, le Trésor a fait le choix d'une procédure assurant l'égalité de tous les investisseurs et leur mise en concurrence : l'adjudication « à prix demandé ». Les offres des investisseurs soumissionnaires sont compilées par la Banque de France et présentées, de façon anonyme, au Trésor. Celui-ci décide du montant des soumissions qu'il retient, pour chacune des propositions qui lui sont faites, dans la limite de la fourchette annoncée auparavant pour le volume total de titres qu'il souhaite émettre.

Par ailleurs, le Trésor publie en début d'année un calendrier prévisionnel d'émission et s'attache à respecter la régularité des appels au marché. Ainsi, une adjudication d'OAT a lieu le premier jeudi de chaque mois, tandis que les BTAN sont adjugés le troisième jeudi de chaque mois. Les BTF sont adjugés chaque lundi.

La procédure de syndication, qui consiste à préplacer le montant de l'emprunt auprès d`un syndicat d'établissements financiers chargé d'assurer ensuite son véritable placement auprès des investisseurs, n'est plus utilisée que de façon exceptionnelle. L'État y a essentiellement recours pour le premier placement de titres aux caractéristiques innovantes.

3/ La liquidité. Attirer les investisseurs vers la dette de l'État supposait que fût rénové par ailleurs, pour le dynamiser, le marché secondaire. Le dynamisme du marché repose en partie sur la liquidité des titres qui peuvent s'y négocier. C'est pourquoi le Trésor a fait le choix d'émettre des titres dits « assimilables », qui peuvent être rattachés à des lignes déjà existantes présentant les mêmes caractéristiques. Les titres nouvellement émis deviennent, après le versement de leur premier coupon, totalement indiscernables des titres anciens composant la ligne.

Le gisement total de la ligne peut ainsi devenir important, favorisant la liquidité des échanges. Une dizaine de lignes ont un encours dépassant 15 milliards d'euros (100 milliards de francs), constitué à la suite de plusieurs émissions parfois séparées de plusieurs mois.

I.- UNE CLARIFICATION BIENVENUE DES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE

A.- LE NIVEAU D'ENDETTEMENT NE PEUT CONSTITUER UN OBJECTIF DE LA GESTION DE LA DETTE

Il semble assez paradoxal de vouloir établir un lien entre le niveau de la dette (ou sa variation annuelle) et les modalités de sa gestion. L'endettement de l'État n'est-il pas, en première approximation, une simple résultante de l'empilement des déficits ? Dans cette perspective, le gestionnaire de la dette devrait seulement prendre acte du stock de dette en début d'année et du déficit d'exécution des lois de finances, puis dans le cadre de ses compétences propres et des autorisations relatives aux opérations de trésorerie, qui sont délivrées par le Parlement, développer une stratégie de financement et appliquer ses décisions de gestion afin que l'État soit en mesure d'honorer ses engagements financiers en toute circonstance, au meilleur coût pour le contribuable.

Cette conception, tout à fait légitime dans ses grandes lignes, mérite quelques nuances car le couple dette - déficit est quelquefois plus relâché qu'à l'accoutumée.

Intuitivement, le lien entre le déficit budgétaire et l'accroissement de la dette de l'État est évident. Le déficit ne représente rien d'autre que l'excédent des charges supportées par l'État sur les ressources qu'il perçoit. L'article d'équilibre du projet de loi de finances vise précisément à autoriser le ministre chargé du budget à procéder à des emprunts « pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie », en particulier celles qui ne peuvent être couvertes par des ressources permanentes.

Pour autant, le déficit budgétaire tel qu'il est déterminé par la loi de finances ne peut expliquer en totalité les variations annuelles de l'encours de dette. D'une part, le déficit « en exercice », relatif à l'exercice budgétaire, n'est pas égal au déficit « en gestion », qui porte sur l'année calendaire ; seul celui-ci peut permettre de déterminer la contribution annuelle du déficit à la dette. D'autre part, l'État enregistre des flux nets de dette qui concourent à la variation totale de son encours, sans avoir de traduction budgétaire.

Un exercice budgétaire se déroule sur trois années calendaires : certaines dépenses sont payées par anticipation l'année précédente ; l'essentiel du budget s'exécute au cours de l'année éponyme ; certaines dépenses et recettes sont enregistrées l'année suivante, au cours de la « période complémentaire ». Réciproquement, une année calendaire voit s'exécuter trois exercices budgétaires distincts : l'exercice précédent (pour sa période complémentaire), l'exercice principal et l'exercice suivant (pour les dépenses payées par anticipation). Le tableau ci-après présente les éléments permettant de déterminer les soldes budgétaires pour 2000, respectivement en exercice et en gestion.

EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 2000 (y compris FMI et FSC)

(en millions d'euros)

	Année 1999	Année 2000	Année 2001	Solde d'exécution des lois de finances pour 2000 (exercice)
Exercice 1999		- 5.564
Exercice 2000	- 2.520 ^(a)	- 20.290	- 8.220 ^(b)	- 31.030
Exercice 2001		- 2.612
Comptes d'attente		- 17
Solde d'exécution des lois de finances en 2000 (gestion)		- 28.484

(a) Dépenses payées par anticipation en 1999.

(b) Solde de la période complémentaire en 2001.

Source : Situation résumée des opérations du Trésor (SROT) au 31 décembre 2000.

L'évaluation des flux nets de dette est délicate. Elle ne peut reposer sur la présentation traditionnelle de l'encours de la dette de l'État, telle qu'elle figure, par exemple, dans le tableau de la page 22 du présent rapport spécial. En effet, la dette y est considérée sous l'angle de ses instruments de financement : titres de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) et postes de la dette non négociable (dépôts des correspondants du Trésor, engagements de l'État, etc.). Au contraire, la notion de « flux net de dette » se réfère au fait générateur de l'endettement, indépendamment de son mode de financement. A ce titre, la prise en charge par l'État d'engagements divers - créances de TVA, emprunts repris à divers organismes, etc. - participe clairement des flux nets de dette enregistrés les années où sont effectuées ces prises en charge.

De même, les décisions prises en matière d'émission des titres d'État génèrent des primes et décotes à l'émission, qui traduisent en matière comptable le décalage entre l'encours nominal des titres et l'encaissement en trésorerie.

La détermination des flux annuels nets de dette et leur interprétation nécessitent d'une part, de définir précisément le périmètre retenu pour la mesure de la dette, d'autre part d'analyser dans le détail la nature des opérations de trésorerie effectuées au cours de l'année.

Dans l'ensemble du présent rapport, la dette de l'État est définie comme la somme des agrégats suivants, inscrits au tableau I. « Éléments d'actif et de passif » de la Situation résumée des opérations du Trésor (SROT), qui est publiée chaque mois au Journal officiel :

- les titres de la dette négociable, hors titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes (qui n'ont pas vocation à être vendus sur le marché et qui ne portent pas intérêt) ; ces titres sont détaillés dans les tableaux F, G et H du document de développement n° 1 de la SROT ;

- plusieurs agrégats de dette non négociable, dont certains sont détaillés dans les tableaux du document de développement n° 1 de la SROT :

_ les engagements divers de l'État (tableau I) ;

_ les bons du Trésor sur formule et bons du Trésor souscrits par des organismes internationaux (tableau J) ;

_ les emprunts anciens à caractéristiques spéciales (tableau K) ;

_ les dépôts des correspondants et des particuliers (tableau L) ;

_ les concours de la Banque de France au Trésor ;

_ la dette résultant de l'émission des monnaies métalliques.

Par ailleurs, pour tenir compte des modalités de gestion de la dette par le Trésor, il est effectué une « consolidation » entre le concours de la Banque de France au Trésor et le compte courant du Trésor à la Banque de France, afin de raisonner en termes de dette nette de la position créditrice du Trésor auprès de la Banque de France. Dans le même esprit, le montant des créances résultant des prises en pension de titres publics par le Trésor est défalqué du montant brut de la dette.

En revanche, la SROT ne retraçant pas, jusqu'ici, le montant des créances détenues par l'État du fait de ses placement de trésorerie sur le marché interbancaire de la zone euro ou auprès d'États membres de la zone euro, le montant de la dette de l'État tel qu'il est retracé dans le présent rapport est influencé par les modalités de placement de la trésorerie de l'État, ce qui n'est guère satisfaisant.

Votre Rapporteur spécial rappelle que la dette est comptabilisée en « droits constatés » dans la comptabilité générale de l'État depuis 1999. Le rapport sur L'exécution des lois de finances pour l'année 1999 ainsi que le rapport sur L'exécution des lois de finances pour l'année 2000, établis par la Cour des comptes à l'appui des projets de loi de règlement définitif des budgets 1999 et 2000, donnent sur cette question des informations très détaillées, auxquelles votre Rapporteur spécial ne peut que renvoyer ⁽⁾.

Pour sa part, le présent rapport spécial doit analyser la dette de l'État au regard de considérations financières et budgétaires, et non de considérations comptables. C'est pourquoi le tableau sur l'encours de la dette de l'État, présenté en page 22, ainsi que l'ensemble des montants relatifs à la dette font référence à des valeurs nominales et non à des valeurs comptables intégrant les droits constatés.

Le tableau présenté en page 29 décrit, depuis 1993, les facteurs de l'endettement de l'État. Il permet, dans un premier temps, d'isoler l'accroissement de dette résultant du déficit en gestion de l'accroissement résultant d'un flux net de dettes. Leurs contributions respectives peuvent connaître de fortes variations d'une année sur l'autre. Ainsi, la diminution sensible du déficit en gestion de l'année 1994, à hauteur de 4,76 milliards d'euros (30 milliards de francs) est plus que compensée par un flux d'endettement net positif égal à 23,65 milliards d'euros (155 milliards de francs), qui porte l'accroissement annuel de la dette à la valeur record de + 67,50 milliards d'euros (443 milliards de francs) cette année là.

Par ailleurs, le tableau permet d'identifier précisément certains facteurs élémentaires d'endettement :

- les années 1993 et 1994 voient d'importantes prises en charge d'engagements à étaler sur plusieurs exercices (ligne 2.b). Il s'agit, en fait, de la prise en charge des premières créances de TVA, pour 8,75 milliards d'euros en 1993 (57,4 milliards de francs) et 3,69 milliards d'euros en 1994 (24,2 milliards de francs) ;

- l'amortissement d'une partie de ces créances par annuités, dès l'année de leur constatation, a un impact sur la ligne 2.c, à hauteur de 3,58 milliards d'euros pour l'année 1993 (23,5 milliards de francs), de 2,88 milliards d'euros pour l'année 1994 (18,9 milliards de francs), de 1,12 milliard d'euros pour l'année 1995 (7,4 milliards de francs) et inférieur à 1 milliard d'euros (6,6 milliards de francs) les années suivantes ;

- l'amortissement, décroissant entre 1990 et 1997, de divers engagements repris par l'État en 1988 et 1989 : Fonds spécial de grands travaux (2,41 milliards d'euros, soit 15,8 milliards de francs d'encours à l'origine), Caisse d'amortissement pour l'acier (1,4 milliard d'euros, soit 9,2 milliards de francs), Caisse nationale de l'industrie (1,81 milliard d'euros, soit 11,9 milliards de francs), Caisse nationale des banques (1,91 milliard d'euros, soit 12,5 milliards de francs), Fonds d'intervention sidérurgique (2,5 milliards d'euros, soit 16,4 milliards de francs) ;

- l'apurement de l'écart d'intégration des dépôts CCP de l'ex-budget annexe des PTT (2,77 milliards d'euros, soit 18,2 milliards de francs), imputé sur la ligne 5.b, décidé par l'article 15 de la loi portant règlement définitif du budget de 1995 et comptabilisé dès 1998, bien que la loi ait été promulguée le 5 janvier 1999. Votre Rapporteur spécial estime que la comptabilité de l'État aurait dû enregistrer cet apurement en 1999, la mesure législative ad hoc - donc le fait générateur de l'enregistrement comptable - ne prenant effet qu'avec l'entrée en vigueur de la loi ;

- les pertes et profits ne relevant pas d'amortissements non budgétaires (ligne 5.b du tableau) retracent essentiellement les pertes et profits sur emprunts et engagements, à l'exception de l'apurement évoqué ci-avant.

Enfin, le tableau permet de constater que le rythme de traitement des règlements bancaires et la fluctuation des encaisses peuvent avoir une influence non négligeable sur l'encours de dette.

ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT :
PRÉSENTATION DU TABLEAU

_ La ligne « Dette » reprend l'avant-dernière ligne du tableau général de l'encours de la dette de l'État au 31 décembre, présenté page 22.

_ Les facteurs concourant à l'accroissement de la dette sont affectés d'un signe (+), ceux concourant à sa diminution son affectés d'un signe (-).

_ La ligne A1. « Dette Monnaies métalliques » est nécessaire pour éviter un défaut de comptabilisation dû à la nature de la ligne « Déficit ». En effet, la variation de dette résultant de l'émission des monnaies métalliques a une traduction budgétaire dans les écritures du compte d'opérations monétaires n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques ». Du fait des règles d'imputation en recettes et en dépenses applicables au compte n° 906-04, une augmentation de la dette Monnaies métalliques se traduit par un excédent du compte spécial, donc par une diminution du déficit. La contribution apparente du déficit à l'accroissement de dette en est ainsi minorée, d'où la nécessité de réintroduire explicitement le poste « Dette Monnaies métalliques » dans le tableau des facteurs d'endettement.

Cependant, la ligne « Dette Monnaies métalliques » n'est pas égale au solde du compte spécial n° 906-04. Ce compte retrace des dépenses diverses afférentes à la circulation des pièces, qui ne ressortissent pas d'un flux net de dette : frais de fabrication et de commercialisation des nouvelles pièces, frais de dénaturation des pièces retirées de la circulation, etc. Seules doivent être retenues pour leur solde, au titre du calcul de la variation de la dette Monnaies métalliques :

- la ligne de dépenses n° 30 « Charges liées à la diminution de la circulation de pièces ayant cours légal » (débit du compte 17 du CGAF) ;

- les lignes de recettes n° 11, 12 et 13 « Recettes liées à l'augmentation de la circulation des monnaies métalliques » en métropole, dans les DOM et à Mayotte (crédit du compte 17 du CGAF).

_ Les primes d'émission (ligne A2.a) sont amorties progressivement, les dotations aux amortissements constituant une partie des « autres pertes et profits » constatés sur emprunts les années suivantes (ligne A5.b). Depuis 1999, ces amortissements sont isolés au sein de la comptabilité générale de l'État ; ils apparaissent dès lors sur la ligne A3.

_ Les amortissements d'engagements (ligne A2.c) réduisent chaque année l'encours des engagements de l'État constatés antérieurement. Ces amortissements relèvent, soit d'une opération de trésorerie : ils sont alors imputés sur la ligne A5.a « Amortissements non budgétaires », soit d'une opération budgétaire : ils sont alors intégrés au déficit en gestion de l'année considérée, ce qui était le cas de l'amortissement des engagements constitués pour l'indemnisation des rapatriés, achevé en 1997.

_ Certains engagements amortis l'année même de leur prise en charge sont imputés directement sur la ligne A5.b, sans transiter par les comptes retraçant les engagements de l'État étalés sur plusieurs années. Il en est ainsi de la dette reprise à l'ACOSS en 1994, pour 16,77 milliards d'euros (110 milliards de francs) et de l'apurement de l'écart d'intégration des CCP en 1998, pour 2,77 milliards d'euros (18,2 milliards de francs).

_ La ligne A6. « Opérations diverses sur la dette » regroupe des provisions sur emprunts, des opérations sur emprunts gérés par l'État et des régularisations diverses.

_ La ligne B1. « Opérations bancaires » concerne les règlements bancaires en cours d'exécution.

_ La ligne B2. « Variations de liquidité » est relative aux variations des effets et encaisses diverses détenus par le Trésor, à l'exception du compte courant du Trésor à la Banque de France et des créances résultant de la prise en pension de titres d'État, qui sont « consolidés » dans le calcul du montant total de la dette de l'État.

- -

ANALYSE DES FACTEURS DE VARIATION DE LA DETTE DE L'ÉTAT ^(a)

(en milliards d'euros)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Dette (en fin d'année)	375,29	442,79	496,12	540,01	577,82	613,04	653,42	683,36
*Déficit (en gestion)*	*+ 48,61*	*+ 43,85*	*+ 52,52*	*+ 45,89*	*+ 40,24*	*+ 33,55*	*+ 39,85*	*+ 28,48*
A. Opérations relatives à la dette
1. Dette Monnaies métalliques	+ 0,10	- 0,23	+ 0,07	+ 0,06	+ 0,08	+ 0,06	+ 0,07	+ 0,09
2. Charges à étaler	+ 3,94	- 0,70	- 2,15	- 2,07	- 1,99	- 1,39	+ 0,57	- 0,30
a. primes et décotes à l'émission	(+ 0,02)	(- 0,27)	(- 0,09)	(- 0,18)	(- 0,36)	(- 0,40)	(+ 1,32)	(+ 0,36)
b. prise en charge d'engagements	(+ 8,76)	(+ 3,70) ^(b)	(+ 0,11)	(+ 0,08)	(+ 0,02)	(+ 0,00)	(- 0,00)	(+ 0,00)
c. à déduire : amortissement d'engagements (-)	(- 4,85)	(- 4,13)	(- 2,17)	(- 1,96)	(- 1,65)	(- 0,99)	(- 0,75)	(- 0,65)
3. Part annuelle des décotes et primes ^(c)	-	-	-	-	-	-	- 0,05	+ 0,05
4. Supplément résultant d'indexation ^(c)	-	-	-	-	-	-	+ 0,05	+ 0,03
5. Pertes (+) et profits (-)	+ 2,75	+ 22,03	+ 2,32	+ 0,30	+ 0,39	+ 3,29	+ 0,78	+ 1,11
a. amortissements non budgétaires	(+ 4,40)	(+ 3,66)	(+ 1,62)	(+ 1,41)	(+ 1,21)	(+ 0,99)	(+ 0,75)	(+ 0,65)
b. autres pertes et profits	(- 1,65)	(+ 18,37) ^(b)	(+ 0,70)	(- 1,11)	(- 0,83)	(+ 2,30)	(+ 0,04)	(+ 0,46)
6. Opérations diverses sur la dette	- 0,03	0	0	0	0	0	0	0
Sous-total Opérations relatives à la dette	+ 6,77	+ 21,10	+ 0,24	- 1,70	- 1,53	+ 1,97	+ 1,43	+ 0,99
B. Opérations relatives à la trésorerie
1. Opérations bancaires	- 0,59	+ 1,91	+1,39	- 1,18	- 0,52	+ 1,03	+ 0,66	- 0,67
2. Variations de liquidité	- 0,89	+ 0,89	+ 0,80	- 0,39	+ 0,25	- 1,37	- 0,02	+ 0,19
Sous-total Opérations relatives à la trésorerie	- 1,48	+ 2,80	+ 2,19	- 1,56	- 0,27	- 0,34	+ 0,64	- 0,48
C. Opérations relatives à la gestion courante
1. Tiers débiteurs et créditeurs	+ 0,15	- 0,22	- 0,58	+ 0,90	+ 0,30	- 0,85	- 0,06	- 0,07
2. Liaisons internes et régularisations	+ 0,08	- 0,03	- 1,04	+ 0,37	- 0,93	+ 0,88	- 1,47	+ 1,03
Sous-total Opérations relatives à la gestion courante	+ 0,23	- 0,25	- 1,62	+ 1,26	- 0,63	+ 0,03	- 1,53	+ 0,95
*Flux net de dettes (A+B+C)*	*+ 5,52*	*+ 23,65*	*+ 0,81*	*- 2,00*	*- 2,43*	*+ 1,66*	*+ 0,54*	*+ 1,46*
Variation totale de la dette sur l'année précédente	+ 54,13	+ 67,50	+ 53,33	+ 43,89	+ 37,81	+ 35,21	+ 40,39	+ 29,94

(a) Dans le tableau, les nombres sont affectés d'un signe (+) lorsqu'ils accroissent la dette, d'un signe (-) lorsqu'ils la font décroître.

(b) En 1994, la reprise par l'État de la dette de l'ACOSS (16,8 milliards d'euros, soit 110 milliards de francs), amortie l'année même, a donné lieu directement à la constatation d'une perte sur engagement (ligne 2b du tableau), par débit du compte 667.8 « Pertes diverses sur emprunts et engagements », sans transiter par le compte 482.7 « Engagements à répartir sur plusieurs exercices » (lignes 1.b et 1.c du tableau).

(c) Rubriques introduites dans la comptabilité de l'État en 1999.

Sources : SROT au 31 décembre, Compte général de l'administration des finances

B.- UNE FORMULATION SIMPLE ET EFFICACE DES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA TRÉSORERIE

La gestion de la trésorerie est un sujet récent - et pour tout dire, nouveau - du débat parlementaire. Celui-ci s'est principalement intéressé, traditionnellement, aux évolutions de la dette. Cependant, la transformation des modalités d'émission de titres publics, engagée en 1985, a conduit à imbriquer de plus en plus étroitement les problématiques respectives de la trésorerie et de la dette.

Il est vrai qu'à s'en tenir au sens littéral rappelé au début du A ci-avant, l'endettement de l'État a pour objectif de garantir que sa trésorerie reste toujours suffisante pour lui permettre de respecter ses engagement financiers. L'acte principal paraît donc être l'endettement, la gestion de la trésorerie n'étant que secondaire.

Or, la politique d'assimilation des titres d'État d'une part, le développement des titres démembrés d'autre part, conduisent à concentrer sur un nombre restreint de jours, dans l'année, les remboursements de titres échus et le versement des intérêts.

LE DÉMEMBREMENT DES TITRES D'ÉTAT

Le démembrement consiste à séparer les différents flux financiers d'une obligation, à savoir le principal et les coupons, en plusieurs titres négociables séparément, qui deviennent, chacun pour ce qui le concerne, des titres dits « à zéro coupon ».

Les raisons de l'acquisition d'une obligation démembrée sont essentiellement la couverture d'un engagement à un horizon déterminé, par un actif de même duration ⁽⁾ et sans risque de réinvestissement d'un coupon annuel. Par ailleurs, en raison de la duration plus élevée de l'obligation démembrée par rapport à l'obligation « complète » sous-jacente, les investisseurs peuvent augmenter la sensibilité de leur portefeuille obligataire aux variations de taux d'intérêt, donc améliorer leur performance - au risque de pertes supérieures si les évolutions du marché sont contraires aux anticipations desdits investisseurs.

Le Trésor est le premier emprunteur souverain en Europe à avoir autorisé, en 1991, le démembrement de ses titres. Depuis janvier 1994, toutes les OAT d'échéance avril et octobre sont démembrables. En moyenne, l'encours des titres démembrés s'établit à 9,5% de l'encours de la ligne sous-jacente, mais ces proportions peuvent varier de 0,45% à 71,9% selon les lignes considérées ⁽⁾.

Pour que les certificats d'intérêt détachés de titres différents soient équivalents, il faut que les dates de versement de coupon - jours anniversaires de remboursement de ces titres - soient identiques. C'est à cette stricte condition que, par exemple, les certificats d'intérêt détachés de l'OAT 8% 25 avril 2003, de l'OAT 7,25% 25 avril 2006, ou encore de l'OAT 6,5% 25 avril 2011, peuvent être absolument équivalents.

Ainsi, la date anniversaire du 25 avril verra, en 2002, l'État payer 12,14 milliards d'euros (79,6 milliards de francs) au titre des intérêts versés sur 16 lignes d'OAT dont les échéances s'étalent de l'année 2002 à l'année 2029. Un phénomène identique apparaît à la date du 25 octobre, sur laquelle sont « calées » 14 autres lignes d'OAT. De plus, le remboursement des lignes échues représente des débours de plusieurs milliards d'euros voire, dans certains cas, jusqu'à 25 milliards d'euros (160 milliards de francs).

Il en résulte de fortes contraintes sur la trésorerie de l'État, qui imposent, par exemple, de recourir à un volume croissant de BTF afin de « préfinancer » de façon progressive l'arrivée à échéance de lignes dont les volumes sont plus importants au fil des années.

La modernisation de la gestion de la dette, engagée il y a plus de quinze ans, a donc des répercussions sur la gestion de la trésorerie, qui aggravent les tensions « naturelles » dues aux décalages quotidiens entre encaissement des recettes et paiement des dépenses budgétaires classiques.

Le solde du compte du Trésor ouvert dans les livres de la Banque de France doit toujours rester créditeur. La France a rompu depuis de nombreuses années avec la pratique dangereuse du « financement monétaire » du Trésor. D'ailleurs, le traité de Maastricht interdit aux banques centrales d'accorder des concours financiers aux États membres.

Les sommes inscrites sur le compte étant rémunérées à un taux inférieur au taux de l'argent au jour le jour (taux interbancaire de la zone euro), il est légitime de fixer au gestionnaire de la dette et de la trésorerie les deux objectifs suivants :

- limiter au minimum l'encours créditeur du compte du Trésor auprès de la Banque de France ;

- placer les excédents ponctuels de trésorerie de façon à obtenir la meilleure rémunération possible.

Les indicateurs retenus pour juger de la performance de la gestion sont aisés à identifier. Il s'agit, pour le premier objectif, du solde du compte du Trésor en fin de journée et, pour le second objectif, du taux de rémunération moyen applicable à la trésorerie placée sur le marché.

Le Gouvernement a choisi de préciser qu'en l'espèce, on doit considérer le taux obtenu sur le marché interbancaire et non le taux moyen de rémunération de la trésorerie de l'État. Cette précision appelle quelques commentaires :

- en premier lieu, le solde du compte du Trésor à la Banque de France constituant, naturellement, une partie de la trésorerie de l'État, il aurait été pour le moins paradoxal de faire de sa rémunération l'une des composantes de la performance attendue ;

- en deuxième lieu, il convient également de ne pas faire référence à la rémunération tirée du placement de la trésorerie sous forme de prise en pensions. Juridiquement, une pension est une vente/achat de valeurs, titres ou effets, les deux parties s'engageant de façon irrévocable, l'une à reprendre les titres qu'elle a cédés, l'autre à rétrocéder les titres qu'elles a reçus, pour un prix et une date convenue à l'avance. Au plan financier, une opération de pension peut donc être assimilée à un prêt de liquidités dont le bénéficiaire garantit la bonne fin grâce à la fourniture de titres à son prêteur. Il en résulte qu'une opération de pension est beaucoup plus sûre qu'une opération de prêt « en blanc », c'est-à-dire sans garanties. De ce fait, la rémunération tirée du placement de liquidités contre titres pris en pension est à la rémunération tirée d'un prêt « en blanc », le risque supporté par le prêteur étant moindre.

Votre Rapporteur spécial a interrogé l'Agence France Trésor sur la définition des objectifs chiffrés qu'elle s'est donnée pour les années 2001 à 2004. L'Agence France Trésor espère pouvoir améliorer progressivement la rémunération de ses liquidités en passant d'un niveau légèrement inférieur à l'EONIA ⁽⁾ à un niveau équivalent, voire légèrement supérieur à l'horizon de quelques semestres.

Il est logique que, dans un premier temps, la rémunération tirée des placements du Trésor sur le marché interbancaire soit légèrement inférieure à l'EONIA. En effet, celui-ci est représentatif d'opérations effectuées entre agents privés alors que le Trésor est la personnification de l'État en matière financière.

Par ailleurs, l'Agence France Trésor a indiqué à votre Rapporteur spécial qu'elle réfléchissait aux moyens de rapprocher les conditions de rémunération des liquidités placées par des opérations de pension de celle des placements sur le marché interbancaire. Ces réflexions sont trop peu avancées, à l'heure actuelle, pour que des éléments pertinents puissent en être dégagés.

C.- COMMENT DÉTERMINER ET EXPRIMER LES OBJECTIFS ASSIGNÉS À LA GESTION DE LA DETTE ?

1.- L'objectif avancé par le Gouvernement ne peut résumer l'ensemble de la stratégie de financement

· Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a fixé pour objectif une diminution de la durée moyenne de la dette de l'État (pour la dette négociable). Celle-ci est actuellement comprise entre 6 ans et deux mois et 6 ans et trois mois. Elle devrait passer à 6 ans à la fin de l'année 2001 et 5 ans et six mois à la fin de l'année 2002.

Cette décision se fonde sur des considérations classiques en matière de configuration de la courbe des taux d'intérêt.

Les taux auxquels il est possible de s'endetter sur des maturités courtes (1 mois, 3 mois, 1 an, 2 ans) sont, en moyenne, inférieurs aux taux qu'il faut payer en s'endettant à plus long terme. L'explication théorique de ce constat « historique » est simple : un emprunt est d'autant plus risqué qu'il a une maturité élevée. Deux risques peuvent être évoqués à titre principal : en premier lieu, les taux d'intérêt instantanés du marché peuvent, au fil du temps, s'écarter fortement et durablement du taux d'intérêt auquel a été conclu l'emprunt ; en second lieu, le risque de défaillance du débiteur augmente avec l'horizon temporel. Il en résulte que le taux applicable aux opérations de longue maturité doit intégrer une « prime de risque », d'autant plus élevée que la maturité est longue.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, depuis 1994 (ce qui exclut les périodes de crise monétaire pendant lesquelles les taux courts français ont été particulièrement élevés pour défendre le franc), les taux longs ont été supérieurs aux taux courts dans 95% des cas, l'écart moyen entre les taux à 3 mois et les taux à 10 ans s'établissant à 160 points de base. Cette situation n'est pas spécifique à la France : ces écarts sont d'environ 120 points de base et 200 points de base aux États-Unis et en Allemagne respectivement.

COURBE DES TAUX DE MARCHÉ POUR LES TITRES D'ÉTAT ÉMIS PAR LA FRANCE ET L'ALLEMAGNE (à la date du 13 novembre 2001)

Source : Bloomberg

La courbe des taux peut se trouver déformée dans sa partie très courte (inférieure à un an), comme le montre le graphique ci-dessus. Par ailleurs, la courbe des taux peut être « aplatie », comme c'est le cas actuellement au Royaume uni, où l'écart entre le taux à 3 mois et le taux à 10 ans est inférieur à 80 points de base (en novembre 2001). Néanmoins, on peut tirer parti de la configuration « standard » des taux d'intérêt pour réduire le coût moyen de la dette en réduisant sa durée de vie moyenne. En ce sens, votre Rapporteur spécial ne peut qu'adhérer sans réserve à l'orientation générale qui a été ainsi définie par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

· Comme le souligne fort justement le fascicule budgétaire des Charges communes, « réduire la durée moyenne de la dette permet a priori de diminuer sa charge moyenne mais, en contrepartie, entraîne une augmentation de sa variabilité, c'est-à-dire de la probabilité que cette charge évolue brutalement à la hausse ou à la baisse d'un exercice à l'autre » ⁽⁾.

Si, en effet, la durée de vie moyenne de la dette est réduite, par exemple, de 6 ans à 4 ans, cela signifie que l'ensemble du stock de dette arrive à échéance dans cet intervalle de 4 ans, au lieu de 6 ans, pour être refinancé par l'émission de nouveaux titres. De façon strictement équivalente, on peut dire qu'un quart du stock de dette doit être renouvelé chaque année, au lieu d'un sixième dans la configuration précédente. Le stock intègre donc plus rapidement les fluctuations des taux d'intérêt, qui affectent les émissions nouvelles. Il en découle que la charge de la dette est plus variable, car l'expérience montre que les taux d'intérêt à long terme sont plus stables dans le temps que les taux d'intérêt à court terme ⁽⁾.

On voit que la réduction de la durée de vie moyenne de la dette doit tenir compte d'un arbitrage indispensable entre, d'une part, la diminution moyenne de sa charge qui en est espérée et, d'autre part, l'augmentation de la variabilité de cette charge que le débiteur est prêt à assumer. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'écrit pas autre chose dans le fascicule budgétaire des Charges communes : « en définissant un objectif de réduction de la durée de vie moyenne du stock de dette, il s'agit de trouver un compromis entre moindre charge d'intérêts et plus grande variabilité de celle-ci ».

Il apparaît que la définition d'une stratégie de financement doit intégrer une dimension supplémentaire - la variabilité de la charge de la dette - et que la mise en avant d'un seul objectif (la réduction de la durée de vie moyenne de la dette) ne reflète qu'imparfaitement la nécessité du « compromis » évoqué par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Par ailleurs, une troisième dimension des choix se révèle également, à peine esquissée sous la plume du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans le fascicule des Charges communes. Lorsque celui-ci présente, dans une partie introductive, les « principes généraux de la gestion de la dette et de la trésorerie » puis détaille successivement la « simplicité », la « liquidité » et la « transparence »
- de la même façon que votre Rapporteur spécial a présenté ces trois principes en tête du présent chapitre - il n'a d'autre but que de rappeler que la stratégie de financement de l'État se réalise sur un marché, donc que l'État doit concevoir son offre de titres pour satisfaire aux attentes des investisseurs.

Faute de quoi, il serait obligé de consentir des taux d'intérêt beaucoup plus élevé que la normale, afin d'attirer des investisseurs réticents vers des titres mal adaptés à leurs besoins. Ce n'est évidemment pas le cas, dans les faits, et la direction du Trésor prend bien soin de construire son programme de financement et d'ajuster les caractéristiques des titres offerts à la vente en liaison avec les professionnels du marché. Le succès rencontré par l'adjudication des valeurs du Trésor prouve chaque semaine et chaque mois l'efficacité de cette démarche.

Il est clair, par exemple, que réduire la durée de vie moyenne de la dette en concentrant l'ensemble des émissions nouvelles sur les titres à très court terme que sont les BTF causerait quelque perplexité chez les investisseurs et écarterait de la dette de l'État ceux qui doivent effectuer des placements longs. De plus, le segment court du marché serait « étouffé » par l'afflux de titres publics et son évolution serait sérieusement perturbée.

Votre Rapporteur spécial convient que cette illustration virtuelle est tout à fait caricaturale. Elle ne vise qu'à confirmer la présence d'un troisième « axe des choix », à côté de l'axe « charge de la dette » et de l'axe « variabilité de la charge » : l'État peut ajuster sa présence sur les différents compartiments de la courbe des taux, en cherchant la satisfaction conjuguée de ses besoins propres et de ceux du marché.

Au demeurant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie confirme cette analyse. Il indique, dans le fascicule des Charges communes, que le programme d'emprunt « a pour objectif de couvrir les besoins de financement de long terme de telle façon que, notamment, la liquidité des titres émis soit bien assurée. Cet objectif contraint les émissions primaires. [...] Il convient d'émettre des titres de maturité longue qui correspondent aux intérêts de certains investisseurs ». Le ministère confirme ensuite que, malgré ces contraintes, il existe un degré de liberté dans le choix de la structure de financement : « jusqu'à présent, les émissions primaires étaient mises en _uvre de telle façon qu'un peu plus de la moitié d'entre elles s'effectuaient sous forme d'emprunt à long terme (OAT) et le complément sous forme d'emprunt à moyen terme (BTAN). Cette répartition, dans l'avenir, est susceptible de légèrement varier pour aller dans le sens d'une réduction de la durée de vie moyenne de la dette » ⁽⁾.

C'est au c_ur des trois dimensions ainsi révélées que doit se développer la stratégie de financement et que se situe, en vérité, le choix politique qu'il convient d'effectuer quant aux objectifs à assigner à la gestion de la dette.

On voit bien, d'ailleurs, que la présentation de l'objectif telle que détaillée dans le fascicule des Charges communes n'est qu'une des facettes de cet espace des choix politiques. Pourquoi, en effet, fixer comme « point d'arrivée » à la durée moyenne de la dette de l'État la valeur de 5 ans et 6 mois ? Sur quelle base cette valeur a-t-elle été préférée à 2 ans et 3 mois, ou 3 ans et 7 mois, par exemple ? Pourquoi faire appel à un programme de swaps, si ce n'est parce que l'État souhaite à la fois diminuer la durée de vie de sa dette et conserver une offre de titres en bonne adéquation avec les attentes des investisseurs ?

Au bénéfice de ces observations, et tout en sachant que les réflexions exposées dans le présent rapport nécessitent d'être travaillées et complétées, votre Rapporteur spécial suggère d'articuler la stratégie de financement de l'État autour des trois dimensions précitées, avec des objectifs qui pourraient se présenter ainsi :

- objectif 1 : réduire la charge de la dette ;

- objectif 2 : ne pas s'exposer à une augmentation mal maîtrisée de la variabilité de cette charge ;

- objectif 3 : rester en bonne adéquation avec les attentes du marché.

Au confluent des objectifs 1 et 3, on trouve la démarche tendant à découpler la charge de la dette et la structure de la dette (qui traduit le positionnement de l'État sur la courbe des taux et la nature des titres proposés aux investisseurs). Au confluent des objectifs 1 et 2, on trouve la politique visant à réduire de façon raisonnée la durée de vie apparente de la dette. Au confluent des objectifs 2 et 3, on trouve l'obligation d'assurer une bonne liquidité au marché et de conserver la capacité de faire face à ses évolutions inopinées, ce qui implique d'employer des instruments « souples » et rapidement ajustables pour mettre en _uvre la stratégie de financement.

Que l'on ne se méprenne pas sur les propositions qui sont ici formulées : votre Rapporteur spécial n'a pas l'intention d'apparaître comme le censeur du programme présenté par le Gouvernement, distribuant bons et mauvais points comme un maître juge un élève. Très modestement, au contraire, il veut apporter une contribution constructive à l'action pédagogique nécessaire qui a été engagée par le Gouvernement et au renouvellement programmé du débat parlementaire.

2.- La définition des indicateurs de performance est délicate

L'objectif retenu par le Gouvernement à l'appui de la stratégie de financement qui est soumise à l'examen du Parlement est assorti d'un « indicateur de résultats ». Compte tenu de la nature même de cet objectif, il était difficile de s'écarter de l'indicateur numérique présenté, à savoir la durée moyenne de la dette négociable. Nul ne contestera, cependant, qu'il s'agit en l'espèce d'un indicateur de moyens plutôt que d'un indicateur de performance.

Pour sa part, votre Rapporteur spécial convient que, dans le délai qui a séparé la présentation du projet de loi de finances et l'achèvement du présent rapport, il ne lui a pas été possible d'associer des indicateurs indiscutables aux trois objectifs qu'il a formulés ci-avant. Estimer l'efficacité de la politique de gestion de la dette en matière de diminution de la charge d'intérêt ou de maîtrise de sa variabilité paraît malaisé : la charge de la dette ou sa volatilité ne sont pas de bons indices pour apprécier la qualité de gestion de la dette ; la liquidité du marché est un concept multiforme qui peut être approché de nombreuses façons ⁽⁾. En effet, l'évolution de la charge de la dette d'une année sur l'autre dépend, au premier chef, de l'effet taux et de l'effet volume :

- l'effet taux résulte du refinancement, au taux actuel du marché, des titres arrivés à échéance qui portent un taux différent ;

- l'effet volume traduit l'augmentation de la charge de la dette qui résulte de l'accroissement de son volume, notamment du fait du financement du déficit courant.

Ces deux phénomènes échappent largement au gestionnaire de la dette, puisque le niveau des taux d'intérêt comme leur volatilité sont en grande partie exogènes à ses décisions - surtout depuis l'avènement de la zone euro, qui a supprimé les barrières de change entre les États membres et facilite la constitution progressive d'un marché des capitaux unifié.

Peut-être, alors, faut-il s'orienter vers l'analyse des performances relatives, notamment vis-à-vis de nos principaux partenaires sur les marchés financiers. Votre Rapporteur spécial a déjà fait part, dans ses précédents rapports, de la compétition bien connue entre la France et l'Allemagne pour obtenir le statut envié d'« émetteur de référence » au sein de la zone euro.

Est un émetteur de référence celui auquel tous les autres se comparent et celui sur les emprunts duquel les autres emprunts alignent leurs caractéristiques. Les émissions de référence bénéficient d'une « prime de qualité » - c'est-à-dire payent un taux d'intérêt moins élevé. Elles sont moins exposées que les autres en période de turbulences ou d'incertitude des marchés.

La problématique de l'émetteur de référence est devenue plus complexe, dans les toutes dernières années, avec la multiplication des émissions privées et le souci d'investisseurs de plus en plus nombreux d'améliorer le rendement de leur portefeuille en y intégrant une proportion définie de « risque de crédit », mieux rémunéré que les emprunts d'État. Des références autres que les emprunts d'État sont apparues pour fixer les prix des actifs de taux et couvrir l'exposition des portefeuilles. Les acteurs de marché utilisent de plus en plus les produits dérivés pour construire des courbes de taux et, en particulier, pour obtenir une courbe de taux homogène pour l'ensemble de la zone euro, ce qui n'est pas possible en présence d'une pluralité d'émetteurs souverains ⁽⁾.

Déterminer un référentiel de performance par rapport auquel on pourrait évaluer la pertinence de la politique poursuivie en matière de gestion de la dette est donc une tâche d'autant plus ardue que les marchés de taux eux-mêmes connaissent actuellement des transformations profondes et cherchent à définir de nouveaux modes de fonctionnement.

C'est donc sans états d'âme que votre Rapporteur spécial prend acte de ce que l'Agence France Trésor fait part d'une « recherche en cours sur les indicateurs de performance de la gestion et de la trésorerie et de la dette » ⁽⁾.

II.- L'AJUSTEMENT NÉCESSAIRE DES INSTRUMENTS DE GESTION

Pour faire face à ses engagements, maintenir un solde créditeur en fin de journée sur son compte à la Banque de France et maîtriser ses risques, l'État utilise une gamme d'instruments financiers et met en _uvre diverses procédures. Certains, comme le programme d'emprunt, sont désormais classiques ; d'autres, comme les outils de gestion de la trésorerie, ont été adaptés dans les années récentes ; d'autres, comme le programme de swaps, sont tout à fait nouveaux.

A.- LES ACQUIS DE LA POLITIQUE D'ÉMISSION

Votre Rapporteur spécial ne reviendra pas sur la description générale des instruments financiers offerts par l'État aux investisseurs. L'encadré présenté au début du présent chapitre rappelle succinctement les principales caractéristiques des titres à court, moyen et long terme qui constituent aujourd'hui l'essentiel de la dette négociable, nonobstant le fait que subsistent certains emprunts anciens pas encore amortis.

1.- Le souci légitime de diversifier les emprunts de l'État

· Dès avant la généralisation des titres assimilables, le Trésor avait éprouvé le besoin d'étendre la panoplie des effets financiers offerts aux investisseurs en mettant au point des emprunts à taux variable. Pendant plusieurs années, il a donc proposé des produits dont les taux étaient indexés, au choix, sur :

- une référence courte : une moyenne de taux mensuels de BTF à treize semaines (taux dit « TMB »), un taux révisable à périodicité trimestrielle fondé sur le taux de rendement des BTF (taux dit « TRB ») ;

- une référence longue : taux révisable en fonction des taux de rendement moyens mensuels des emprunts d'État à taux fixe d'échéance supérieure à sept ans (taux dit « TRA ») ou taux de rendement d'un échantillon d'emprunts d'État sur le marché secondaire (taux dit « TME »).

Ces produits se sont révélés être en décalage avec les souhaits des investisseurs vers la fin des années quatre-vingts. Par ailleurs, la stabilisation de la hausse des prix à un niveau modéré, la diminution générale des taux et leur moins grande volatilité ont rendu moins attractives les émissions de titres à taux variable. Ainsi, le Trésor a interrompu ses émissions à partir de novembre 1990. Le dernier emprunt de ce type a été amorti au mois de janvier 2001.

· Pourtant, le souci de fournir aux investisseurs un produit simple à utiliser et performant, ainsi que la volonté d'occuper un segment du marché susceptible d'asseoir sa position comme émetteur de référence, ont amené le Trésor à concevoir, en 1996, une nouvelle OAT à taux variable. Cette OAT est indexée sur un nouvel indice de rendement des emprunts d'État à long terme, plus représentatif du marché des taux d'intérêt à long terme : le TEC 10 (« taux de l'échéance constante à 10 ans »).

L'indice TEC 10 est calculé quotidiennement par interpolation des taux observés sur les deux OAT encadrant au plus près la maturité exacte de 10 ans, dont l'encours est supérieur à 20 milliards de francs. Le TEC 10 est donc le taux de rendement d'une OAT fictive de maturité exactement égale à 10 ans. La référence choisie par le Trésor est homogène à d'autres références largement connues des investisseurs internationaux, comme les Constant Maturities Treasuries aux États-Unis. Le produit ainsi proposé par le Trésor français est immédiatement accessible à tous les investisseurs.

Les OAT TEC 10 sont dotées d'un coupon trimestriel. En effet, ces titres offrant l'intérêt de présenter un coupon proche du taux du marché, il a été jugé préférable d'opter pour un détachement trimestriel plutôt que pour un coupon « classique » à détachement annuel.

Au 30 septembre 2001, l'encours des deux lignes d'OAT TEC 10 existantes s'établit à 21,74 milliards d'euros (142,6 milliards de francs). Ensemble, les OAT TEC 10 représentent 4,9% de l'encours total des OAT, à la même date.

· En 1998, le Trésor a souhaité offrir un autre produit innovant, à travers une obligation dont le taux d'intérêt serait indexé sur l'inflation, l'OATi, afin de répondre aux besoins de certains investisseurs. A cette fin, l'article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a autorisé l'indexation sur le niveau général des prix, dans des conditions fixées par décret, des titres de créances et des instruments financiers à terme mentionnés au 2° et au 4° de l'article premier de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières.

L'émission de titres indexés sur l'inflation a pour but de proposer aux investisseurs un support qui leur garantisse un rendement réel déterminé, assorti d'une part variable de rémunération visant à compenser le plus exactement possible l'érosion du capital due à la hausse générale des prix. Cette formule présente des avantages tant pour l'investisseur que pour l'émetteur :

- le premier bénéficie d'une garantie sur la valeur réelle de son capital, ce qui est essentiel pour des investisseurs dont les placements doivent couvrir des engagements à long terme (caisses de retraite, assureurs, etc.) ;

- le second évite d'intégrer au taux d'intérêt servi sur son titre la « prime de risque » généralement exigée des souscripteurs pour se protéger contre le risque d'erreur dans la prévision d'inflation sous-jacente à la formation des taux. Très concrètement, l'émetteur allège sa charge des intérêts dus sur cette catégorie de titres.

Sous le bénéfice de l'autorisation parlementaire accordée en juillet 1998, le Trésor a conçu une première ligne d'OATi, émise en septembre 1998, arrivant à échéance en avril 2009. Le succès rencontré par ce produit a amené le Trésor à proposer, en septembre 1999, une seconde ligne d'OATi, calée cette fois sur une échéance à trente ans (juillet 2029). Les caractéristiques générales des OATi sont les suivantes :

- le taux facial retenu est égal à 3% pour l'OATi d'échéance avril 2009 et 3,4% pour l'OATi d'échéance juillet 2029 ;

- l'indicateur d'inflation retenu est l'indice des prix hors tabac de l'INSEE ;

- l'indexation repose sur la méthode dite « multiplicative » : le coupon est calculé en appliquant le taux facial du titre au capital revalorisé en fonction de l'indice d'indexation au moment du détachement du coupon ; par ailleurs, le montant du capital remboursé à l'échéance est lui aussi égal au montant nominal revalorisé de l'inflation écoulée sur l'ensemble de la durée de vie du titre désormais échu ;

- le coupon est détaché chaque année, le 25 juillet.

Conformément à un engagement constant du Trésor, les OATi n'ont pas vocation à devenir un instrument essentiel du financement de l'État. Elles doivent être considérées comme un élément de la gamme diversifiée de titres négociables que la République française est susceptible de proposer aux investisseurs. Ainsi, au 30 septembre 2001, l'encours total des OATi s'élève à 14,91 milliards d'euros (97,8 milliards de francs), soit 3,09 milliards d'euros (20,3 milliards de francs) de plus qu'un an auparavant. Les OATi représentent 3,4% de l'encours total des OAT au 30 septembre 2001, au lieu de 2,85% un an auparavant.

· Enfin, le 2 octobre dernier, M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a décidé de proposer aux investisseurs européens une nouvelle OAT indexée sur l'inflation, en retenant cette fois comme indice d'indexation l'indice des prix harmonisé (hors tabac) de la zone européenne établi par Eurostat. Cette nouvelle OAT, dite OATei, a vocation à constituer le premier point de la courbe des taux réels de la zone euro et à devenir ainsi une référence quasi nécessaire pour l'ensemble des dettes souveraines européennes.

D'ailleurs, le lancement de l'OATei a connu un vif succès. Un montant de 6,5 milliards d'euros (42,64 milliards de francs) a finalement été placé sur le marché, dont 27% à destination d'investisseurs français, 38% à destination d'investisseurs de la zone euro et 35% placés hors de la zone euro. Selon les informations disponibles, ces 6,5 milliards d'euros sont détenus notamment par des fonds européens d'actifs à long terme, des fonds monétaires, des structures financières et bancaires spécialisées dans la gestion actif / passif et quelques banques centrales.

· Votre Rapporteur spécial a déjà évoqué la possibilité offerte aux investisseurs de démembrer leurs titres (OAT et BTAN) afin de séparer les flux d'intérêt et le remboursement du capital et de disposer ainsi d'un ensemble de titres (certificat de principal et certificats d'intérêt) négociables séparément et représentatifs d'autant de titres dits à « coupon zéro ».

2.- Une procédure d'émission transparente

Le Trésor a organisé des procédures permettant d'assurer la plus grande transparence et la meilleure prévisibilité autour de ses émissions.

· La prévisibilité s'appuie sur la publication, dans les tout premiers jours de l'année, d'un programme prévisionnel de financement de l'État qui fixe de façon quasi intangible le volume prévu des appels au marché pour les OAT, les BTAN et les BTF, compte tenu du besoin de financement évalué pour l'année calendaire.

Ce programme prévisionnel est complété, chaque trimestre, par un calendrier des émissions de BTF précisant les lignes sur lesquelles le Trésor émettra pendant la période sous revue. Les émissions de BTAN obéissent aux mêmes règles, dans le cadre d'un calendrier semestriel.

Enfin, la régularité des appels au marché découle du choix de fixer des rendez-vous réguliers avec les investisseurs, avec une indication prévisionnelle du montant recherché par le Trésor :

- les émissions de BTF ont lieu chaque lundi (une ligne de BTF à treize semaines est toujours proposée au marché, accompagnée d'une ligne à vingt-six ou cinquante-deux semaines selon le cas) ; le règlement des titres intervient le jeudi suivant ;

- les émissions de BTAN ont lieu le troisième jeudi de chaque mois, le règlement des titres ayant lieu le jeudi suivant ;

- les émissions d'OAT se déroulent le premier jeudi de chaque mois, le règlement des titres intervenant le jeudi suivant.

Depuis 1986, la République française n'a jamais annulé, reporté ou même diminué le montant d'une émission prévue. Ce n'est pas le cas d'autres pays européens, y compris dans les années les plus récentes. En 1998, l'Autriche a annulé une adjudication quelques jours avant sa tenue. De même, en juillet 1999, le gouvernement fédéral allemand a annulé avec une semaine de « préavis » une adjudication de titres à trente ans qui avait été annoncée dans le programme d'émission trimestriel.

· La transparence résulte du choix d'une procédure d'adjudication pour procéder au placement des titres, en lieu et place de la formule plus classique de la « prise ferme » des titres assurée par un syndicat d'émission, charge à celui-ci de replacer les titres ainsi acquis auprès de leur clientèle d'investisseurs finaux. L'adjudication consiste à mettre en concurrence, par le biais d'un appel d'offres, les établissements soumissionnaires qui proposent leur prix d'achat pour les titres émis par le Trésor. Les offres sont recueillies et classées par la Banque de France, qui les transmet au Trésor en conservant l'anonymat des soumissionnaires.

L'adjudication se fait selon la technique dite « à la hollandaise » : les titres sont servis au prix demandé par le soumissionnaire, en commençant par celui qui propose le prix le plus élevé. Au vu des prix et des volumes offerts pour chaque mise en adjudication, le Trésor arrête le montant des soumissions qu'il retient sur chacune des lignes, le total se situant à l'intérieur de la fourchette globale annoncée pour les BTAN et les OAT et respectant, aux arrondis près, le montant exact annoncé pour les BTF.

Les offres passées à des prix supérieurs au prix limite sont servies intégralement ; les offres passées au prix limite se voient affectées d'un coefficient de réduction de façon à servir les soumissionnaires concernés proportionnellement au volume de leur offre.

La France est aujourd'hui, parmi les grands émetteurs souverains, celui dont les délais d'adjudication sont les plus courts. Moins de dix minutes s'écoulent entre la clôture des offres et l'annonce des résultats par le Trésor.

La procédure de syndication reste cependant utilisée pour la première émission de titres innovants (OAT TEC 10 en avril 1996, OATi avril 2009 en septembre 1998 et OATi juillet 2029 en septembre 1999, pour les plus récentes).

· Cette politique d'émission s'appuie, depuis 1986, sur un réseau d'établissements chargés d'assurer le placement des valeur du Trésor et la liquidité du marché secondaire de la dette. Directement inspiré du système américain des Primary Dealers, les « spécialistes en valeurs du Trésor » (SVT) s'engagent à respecter les termes d'un cahier des charges spécifique.

Au nombre des obligations auxquelles doivent satisfaire les SVT, il y a la participation à la formation de prix représentatifs sur l'ensemble des valeurs du Trésor négociées, la réalisation d'un pourcentage minimum de transactions et l'affichage en tout temps, pour des montants déterminés, de prix d'achats et ventes fermes, la promotion de la dette de l'État à l'étranger, l'information régulière du Trésor sur l'état des marchés et le conseil pour sa politique d'émission, etc.

En contrepartie de ces engagements, les SVT disposent de deux droits spécifiques par rapport aux autres intervenants de marché : ils peuvent présenter des offres non compétitives ⁽⁾ lors des adjudications, avant ou après la séance ; ils peuvent démembrer et remembrer les OAT.

La composition du groupe des SVT s'est rapidement élargie pour refléter la volonté du Trésor d'augmenter le placement international de ses emprunts : lors de la sélection effectuée par le Trésor en avril 1998, ont été retenus dix établissements français et dix établissements étrangers, dont cinq américains.

Grâce aux contacts étroits que les SVT entretiennent avec les investisseurs, le Trésor peut connaître en temps utile et avec suffisamment de précision les tendances du marché. Il peut, en conséquence adapter en tant que de besoin les caractéristiques de ses émissions, tout en conservant à l'ensemble du stock de dette la « profondeur » qui résulte de la concentration de la dette sur un nombre limité de lignes. En ce sens, l'adaptabilité des émissions ne se fait pas au détriment de la liquidité des titres.

B.- LA PLACE TOUJOURS CENTRALE DU PROGRAMME D'EMPRUNT

La prise en charge du déficit budgétaire ne suffit pas à décrire les opérations que doit effectuer le Trésor pour couvrir, chaque année, l'ensemble des charges de trésorerie supportées par l'État. Aux besoins découlant de l'exécution des lois de finances, il faut en effet ajouter les charges résultant de l'amortissement des dettes et engagements échus.

Les années précédentes, votre Rapporteur spécial recevait communication d'un tableau de financement du Trésor portant à la fois sur les résultats définitifs de l'année écoulée, sur les prévisions initiales de l'année en cours et, surtout, sur le financement prévisionnel de l'année à venir, sans qu'un tel tableau soit expressément présenté dans les documents joints au projet de loi de finances. Ce tableau ne prenait de caractère « officiel » que parce qu'il était reproduit dans le rapport spécial sur le budget des Charges communes. Encore était-il nécessaire de toujours rappeler qu'« à la date d'élaboration du présent rapport, le tableau de financement de l'État pour l'année [xxx] ne peut prétendre correspondre qu'à des hypothèses purement conventionnelles ».

Cette année, dans le cadre du « programme de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », et pour la première fois, un tableau de financement est inclus dans le fascicule des Charges communes. C'est une première étape vers l'horizon 2006 où, lorsque seront entrées en vigueur l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, un tableau de financement sera intégré dans l'article d'équilibre et soumis, au même titre que le classique tableau d'équilibre, au vote du Parlement.

Pour autant, les précautions d'usage doivent perdurer, puisque le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie précise, dans le fascicule des Charges communes, que « ce tableau est donné à titre illustratif. Il donne un cadre indicatif de l'action du Gouvernement en matière d'emprunt et de gestion de la dette. Le programme de financement à moyen et long terme pour 2002 sera annoncé par le Gouvernement en décembre 2001, après le vote définitif de la loi de finances initiale pour 2002 ».

En prévision, le programme d'emprunt éclaire l'origine du besoin de financement qui sera supporté par l'État l'année considérée et définit la structure des ressources qui seront utilisées pour couvrir ce besoin de financement. En exécution, le tableau de financement est essentiellement affecté par les conditions d'exécution des lois de finances, par les éventuels rachats de titres avant échéance et par l'évolution des ressources « courtes » du Trésor, dont certaines échappent à son contrôle (comptes des correspondants, compte du Trésor à la Banque de France, variation nette des BTF, etc.).

1.- Le financement définitif du Trésor en 2000

Après le sommet constaté en 1997 (98,26 milliards d'euros, soit 644 milliards de francs), le besoin de financement à moyen et long terme de l'État a décru en 1998 puis en 1999 et est remonté, en 2000, à 96,53 milliards d'euros (633,2 milliards de francs), soit 5,21 milliards d'euros (34,2 milliards de francs) de plus que ce qui était prévu à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2000 (91,32 milliards d'euros, soit 599 milliards de francs).

· L'augmentation du besoin de financement de l'État entre les évaluations associées à la loi de finances initiale pour 2000 et les résultats d'exécution résulte essentiellement de deux phénomènes opposés :

- l'amélioration du déficit en gestion (28,48 milliards d'euros, soit 186,8 milliards de francs) par rapport au déficit en exercice prévu en loi de finances initiale (32,82 milliards d'euros, soit 215,3 milliards de francs). Votre Rapporteur spécial rappelle que le remboursement par le FSR, au cours de la période complémentaire de l'exercice 1999, donc au cours de la gestion 2000, d'une avance qui lui avait été consentie par le budget général a majoré le déficit en gestion de 1999 et réduit le déficit en gestion de 2000 à hauteur de 5 milliards d'euros (32,8 milliards de francs) ;

- la mise en _uvre d'un programme de rachat massif portant à la fois sur les OAT et sur les BTAN, mais dont l'impact n'apparaît dans le tableau de financement qu'à hauteur de 9,7 milliards d'euros (63,6 milliards de francs) pour des rachats d'OAT. En effet, votre Rapporteur spécial a décidé, par convention, d'inclure dans la ligne « amortissement de titres échus » les rachats de titres effectués avant échéance sur des titres qui étaient échus dans l'année, ce qui conduit à inscrire zéro sur la ligne « rachat de BTAN avant échéance », pour l'année 2000.

Par ailleurs, l'amortissement des engagements repris par l'État a été plus faible que prévu, réduisant le besoin de financement de 387 millions d'euros (2,5 milliards de francs). Ce dernier écart est dû, pour l'essentiel, à la différence des méthodes de comptabilisation entre les prévisions fournies par la direction du Trésor et les calculs effectués ex post par votre Rapporteur spécial, à partir des documents établis par la direction de la comptabilité publique.

LE BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 2000 : DE LA PRÉVISION À L'EXÉCUTION

(en milliards d'euros)

Besoin de financement prévu en LFI 2000	91,32
Amélioration du solde de gestion ^(a)	- 4,34
1. Déficit en exercice (LFI 2000)	(32,82)
2. Déficit en exercice (résultat 2000)	(31,03)
3. Déficit en gestion 2000	(28,48)
Écart [(3) - (1)]	(- 4,34)
Rachats d'OAT avant échéance	+ 9,70
Rachats de BTAN avant échéance	0,0
Amortissement d'engagements de l'État	- 0,39
Autres	+ 0,24
Besoin de financement constaté en 2000	96,53

(a) La détérioration du solde de gestion est affectée du signe (+) puisqu'elle augmente le besoin de financement.

· Les amortissements des titres obligataires arrivés à échéance se sont élevés à 14,2 milliards d'euros (93,2 milliards de francs) en valeur nominale. Cinq lignes ont été ainsi amorties : l'OAT 10% mai 2000 (2,77 milliards d'euros, soit 18,5 milliards de francs), l'OAT TRA septembre 2000 (2,75 milliards d'euros, soit 18,1 milliards de francs), l'OAT 8,5% mars 2000 (7,67 milliards d'euros, soit 50,3 milliards de francs), l'OAT 9,5% avril 2000 (532 millions d'euros, soit 3,5 milliards de francs) et l'obligation « à fenêtre » 12,8% juillet 1984 - juillet 2000 (404 millions d'euros, soit 2,6 milliards de francs). Par ailleurs, les rachats avant échéance ont porté sur seize autres lignes, pour un montant total de 9,7 milliards d'euros (63,6 milliards de francs).

Les amortissements de BTAN se sont élevés à 43 milliards d'euros (282,2 milliards de francs) en valeur nominale. Quatre lignes ont été amorties : le BTAN 4% janvier 2000 (10,8 milliards d'euros, soit 70,8 milliards de francs), le BTAN 7,75% avril 2000 (9,38 milliards d'euros, soit 61,5 milliards de francs), le BTAN 4% juillet 2000 (14,32 milliards d'euros, soit 93,927 milliards de francs) et le BTAN 7% octobre 2000 (8,46 milliards d'euros, 55,5 milliards de francs). Par ailleurs, indépendamment des rachats effectués avant échéance sur le BTAN 4% juillet 2000, le BTAN 5,75% mars 2001 a fait l'objet d'un rachat, à hauteur de 50 millions d'euros (328 millions de francs).

Les engagements divers de l'État été amortis à hauteur de 0,79 milliard d'euros (5,2 milliards de francs), dont 0,53 milliard d'euros (3,5 milliards de francs) au titre des créances de TVA et 0,13 milliard d'euros (847 millions de francs) au titre des primes de plans d'épargne populaire (PEP).

Au total, les charges de trésorerie ont représenté 28,48 milliards d'euros (186,8 milliards de francs) au titre du déficit en gestion et 68,05 milliards d'euros (446,4 milliards de francs) au titre des remboursements et amortissements.

CONSTRUCTION DU TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT

_ Le tableau de financement de l'État est construit sur la base des entrées et sorties de trésorerie. Cependant, à titre d'information, sont également portés dans le tableau, en caractère de corps inférieur, les émissions et remboursements en valeur nominale ainsi que les pertes et profits à l'émission et au remboursement. De même, il est distingué entre les remboursements de titres échus et les rachats sur le marché avant échéance.

_ Par souci de cohérence avec le tableau analysant les facteurs de variation de la dette de l'État, le tableau de financement du Trésor se réfère au besoin de financement y compris les opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) et le Fonds de stabilisation des changes (FSC). De même, les émissions et rachats de titres effectués au profit du Fonds de soutien des rentes (FSR) ne sont pas pris en compte.

_ Toutes les prévisions relatives à l'année en cours (2001) ou à venir (2002) sont fournies par la direction du Trésor.

_ La valeur nominale des remboursements de titres échus, des rachats avant échéance, du paiement par remise de titres de l'emprunt 6% 1997, des émissions d'OAT et de BTAN est extraite du Compte de la dette publique pour chaque année considérée.

_ Les résultats de pertes et profits sont calculés à partir du tableau « Analyse de la variation de la dette » de la Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

_ Le poste « Amortissement des engagements repris par l'État » reprend le total des mouvements de débit enregistrés chaque année sur le compte 16 du Compte général de l'administration des finances, duquel sont défalqués l'amortissement des engagements vis-à-vis des rapatriés (qui donne lieu à des dépenses budgétaires déjà incluses dans le déficit en gestion) et, pour les années antérieures à 1996, le montant des dépenses budgétaires correspondant au provisionnement des primes des PEP, portées en crédit du compte 167. Cette dernière opération résulte de ce que le provisionnement budgétaire, constituant une écriture d'ordre dans les comptes de l'État, ne pèse pas sur le besoin de financement de l'année. En revanche, le décaissement des primes abonde le besoin de financement, même si, actuellement, aucune dépense budgétaire n'est à enregistrer tant que la totalité de la provision constituée de 1991 à 1996 n'aura pas été épuisée.

_ Le solde net des émissions de BTF, la variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor et la diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France (avant effet des opérations de prise et de mise en pension) sont déterminés à partir de la SROT au 31 décembre.

_ Une diminution des avoirs nets du Trésor à la Banque de France contribue à la couverture du besoin de financement, d'où un signe (+). A l'inverse, une augmentation des avoirs du Trésor mobilise des ressources qui ne peuvent servir à couvrir le besoin de financement, d'où un signe (-).

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TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ÉTAT (y compris FMI et FSC)

(en milliards d'euros)


		1996		1997		1998		1999		2000		2001 (initial)		2002 (conventionnel)
Pour mémoire : Déficit en exercice	44,66		40,78		37,11		34,31		31,03		28,4		30,5
Déficit en gestion	45,89		40,24		33,55		39,85		28,48		28,4		30,5
Remboursement des OAT et titres longs émis par l'État	7,64		28,69		11,90		13,25		24,25		17,3		17,2
Amortissement des OAT et titres échus ^(a)	(5,09)		(28,31)		(10,87)		(11,51)		(14,20)		(15,2)
Rachats de titres avant échéance et paiement par remise du 6% 1997	(2,49)		(0,37)		(0,99) ^(b)		(1,71)		(9,70)		(2,1)
Pertes (+) et profits (-) sur remboursements	(0,06)		(0,01)		(0,04)		(0,02)		(0,34)
Remboursement des BTAN	30,80		26,98		40,98		32,44		43,02		36,5		46,0
Amortissement des titres échus ^(a)	(29,71)		(25,54)		(40,29)		(29,63)		(43,01)
Rachats de titres avant échéance	(1,07)		(1,42)		(0,69) ^(b)		(2,81)		(0,00)
Pertes (+) et profits (-) sur remboursements	(0,03)		(0,01)		(0,00)		(0,01)		(0,01)
Amortissement des engagements repris par l'État	1,62		2,36		1,37		0,92		0,79		1,2		1,5
Besoin de financement à moyen et long terme	85,94		98,26		87,80		86,45		96,53		83,4		95,2
Recettes en trésorerie des émissions obligataires	45,85		51,18		52,26		43,67		47,47		42,1		47,0
Émission d'OAT (valeur nominale)	(44,79)		(50,91)		(50,57) ^(b)		(44,81)		(47,63)
Pertes (-) et profits (+) sur émissions	(1,07)		(0,27)		(1,69)		(- 1,13)		(- 0,16)
Recettes en trésorerie des émissions de BTAN	39,81		44,99		41,08		37,02		42,57		38,0		42,0
Émission de BTAN (valeur nominale)	(39,49)		(44,76)		(40,80) ^(b)		(37,18)		(42,87)
Pertes (-) et profits (+) sur émissions	(0,32)		(0,23)		(0,28)		(- 0,16)		(- 0,30)
*Financement à moyen et long terme*	*85,66*		*96,17*		*93,34*		*80,70*		*90,05*		*80,1*		*89,0*
Solde net des émissions de BTF	- 3,65		- 0,03		5,96		- 13,51		+ 9,33		+ 6,4		+ 11,4
Variation des comptes de dépôt des correspondants du Trésor	1,93		2,91		5,63		5,40		- 5,70		- 5,2		- 5,2
Diminution des avoirs nets du Trésor auprès de la Banque de France ^(b)	1,24		- 3,54		- 13,61		10,52		1,56		-		-
Affectation directe de recettes au désendettement de l'État											2,1		-
Divers	0,76		2,75		- 3,52		3,34		1,30		-		-
Capacité de financement	85,94		98,26		87,80		86,45		96,53		83,4		95,2

(a) Les rachats avant échéance de titres échus la même année sont intégrés dans la ligne relative aux amortissements et non dans celle relative aux rachats.

(b) Avant opérations de pensions.

(c) Ne sont pas pris en compte les mouvements résultant de l'opération d'échange de titres effectuée en avril-mai 1998.

Sources : SROT, Compte de la dette publique, Situation mensuelle des opérations du Trésor au 31 décembre.

· Pour couvrir ces charges de trésorerie, l'État a eu recours à des émissions d'OAT, à hauteur de 47,63 milliards d'euros (312,4 milliards de francs) en valeur nominale, et à des émissions de BTAN, à hauteur de 42,87 milliards d'euros (281,2 milliards de francs) en valeur nominale :

- deux nouvelles lignes d'OAT ont été créées, recueillant un montant total de 30,29 milliards d'euros (198,7 milliards de francs) ;

- six lignes d'OAT préexistantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant total de 14,67 milliards d'euros (96,2 milliards de francs). Par ailleurs, les deux lignes d'OAT indexées sur l'inflation (OATi) ont été abondées à hauteur de 2,64 milliards d'euros (17,3 milliards de francs) ;

- trois nouvelles lignes de BTAN ont été créées, recueillant un montant total de 32,36 milliards d'euros (212,3 milliards de francs) ;

- deux lignes de BTAN existantes ont été abondées par émission de titres assimilables, pour un montant de 10,51 milliards d'euros (68,9 milliards de francs).

Les montants émis représentent respectivement, pour les OAT et les BTAN, 2,37 milliards d'euros (15,6 milliard de francs) de moins et 2,93 milliards d'euros (19,2 milliards de francs) de plus que ce qui était prévu, en début d'année, par le programme prévisionnel de financement du Trésor. Cet « excédent » de ressources à moyen et long terme doit, en fait, être interprété à la lumière des faits suivants :

- les pertes et profits à l'émission ont diminué de 0,46 milliard d'euros (3 milliards de francs) l'apport en trésorerie des ressources à moyen et long terme ;

- l'aggravation du besoin de financement par rapport à la prévision initiale (5,21 milliards d'euros, soit 34,2 milliards de francs) a été principalement couvert par un supplément de ressources à court terme, à hauteur de 5,12 milliards d'euros (33,6 milliards de francs) ;

- les ressources à court terme ont été profondément modifiées par rapport à la prévision initiale, ce qui n'est pas étonnant au vu du caractère relativement conventionnel de ladite prévision initiale : le solde des émissions de BTF a été inférieur de 3,62 milliards d'euros (23,8 milliards de francs) à son niveau prévisionnel ; les ressources apportées par les correspondants du Trésor n'ont diminué que de 5,7 milliards d'euros (37,4 milliards de francs) par rapport à 1999 alors qu'une diminution de 11,59 milliards d'euros (76 milliards de francs) avait été inscrite dans la prévision initiale ; le Trésor a réduit de 1,56 milliard d'euros (10,2 milliards de francs) ses avoirs auprès de la Banque de France ; les ressources diverses ont été majorées de 1,3 milliard d'euros (8,5 milliards de francs).

Votre Rapporteur spécial rappelle que la mise à disposition de La Poste des avoirs créditeurs privés des comptes courants postaux (CCP), dont la première étape était prévue en 1999, a été engagée au cours de l'année 2000. Une filiale de La Poste créée à cet effet (Efiposte) est chargée d'assurer la gestion financière des emplois constitués en contrepartie des fonds des CCP déposés par les clients privés de La Poste dans les conditions suivantes :

- la filiale, détenue à 100% par La Poste, est dotée d'un statut d'entreprise d'investissement et, à ce titre, est soumise aux obligations, règles prudentielles et comptables découlant de ce statut, dans le respect du contrat de plan et sous le contrôle de la Commission bancaire ;

- La Poste continue d'assurer la tenue des comptes des titulaires des CCP;

- le personnel de la filiale est essentiellement composé de spécialistes de gestion financière et cela, à partir des compétences internes au siège de La Poste.

Le décret n° 2000-165 du 28 février 2000 a modifié le cahier des charges de La Poste afin de préciser les modalités de gestion des fonds reçus en contrepartie des fonds CCP. Il prévoit que les titres d'investissement d'Efiposte sont constitués uniquement de titres d'émetteurs dont la pondération Cooke est nulle. Une convention entre l'État et La Poste précise ces conditions en prévoyant la gestion du risque de liquidité au travers d'un scénario de référence choisi par le comité stratégique de La Poste et approuvé, après avis du comité d'audit d'Efiposte, par le conseil d'administration de La Poste.

Les premiers transferts sont intervenus en avril 2000, pour un montant cumulé en 2000 de 12,56 milliards d'euros (82,4 milliards de francs).

2.- Les prévisions initiales de financement du Trésor en 2001

En 2001, le besoin de financement serait réduit de 13,1 milliards d'euros (86,1 milliards de francs) par rapport à 2000, sous l'effet de la diminution des amortissements d'OAT et de BTAN. Ils passeraient respectivement de 23,9 milliards d'euros (156,8 milliards de francs) et 43,01 milliards d'euros (282,1 milliards de francs) en 2000 à 15,2 milliards d'euros (99,7 milliards de francs) et 36,5 milliards d'euros (239,4 milliards de francs) en 2001. En revanche, les charges dues à l'amortissement des engagements repris par l'État augmenteraient légèrement, à 1,2 milliard d'euros environ (8 milliards de francs).

Seul le déficit budgétaire exercerait une influence modératrice, en restant quasiment inchangé (28,4 milliards d'euros, soit 186,3 milliards de francs, au lieu de 28,48 milliards d'euros, soit 186,8 milliards de francs). Ce chiffre doit être relativisé. En effet, par convention, les déficits en gestion pris en compte dans le tableau de financement pour les exercices en cours (2001) et à venir (2002) sont égaux aux déficits en exercice des années éponymes, prévus dans les lois de finances initiales. Il est impossible de connaître actuellement le montant des dépenses et recettes effectuées en 2001 au titre de l'exercice 2001, le montant des dépenses et recettes effectuées en 2002 au titre de la période complémentaire de l'exercice 2001, et le montant des dépenses de l'exercice 2002 payées par anticipation en 2001.

En termes d'exercice, le déficit prévisionnel initial de 2001 est inférieur de 2,6 milliards d'euros environ (17,3 milliards de francs) au déficit de 2000 en exécution (soit 203,5 milliards de francs, y compris FMI). Cependant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a d'ores et déjà indiqué que l'exécution effective de l'année 2001 serait moins bonne que prévue.

Toute comparaison directe entre les besoins de financement de l'année écoulée et de l'année en cours ou à venir, notamment au regard de la contribution du déficit budgétaire, est délicate et entachée de nombreux facteurs de perturbation de nature méthodologique.

Au total, le besoin de financement de l'État en 2001, tel que déterminé à la fin de l'année 2000, s'élèverait à 83,4 milliards d'euros (547,1 milliards de francs). Le programme de financement de l'État pour 2001 indique que ces charges de trésorerie devraient être couvertes par l'émission de 42,1 milliards d'euros d'OAT (276,2 milliards de francs) et 38 milliards d'euros de BTAN (249,3 milliards de francs) - ces montants s'entendant des recettes en trésorerie, nettes des éventuels rachats effectués sur le marché - et par un solde net positif des émissions de BTF de 6,4 milliards d'euros (42 milliards de francs), destiné à compenser une diminution des dépôts des correspondants évaluée à 5,2 milliards d'euros (34,1 milliards de francs).

Par ailleurs, 2,1 milliards d'euros (13,8 milliards de francs) de recettes provenant de la vente des licences UMTS seraient affectées directement au désendettement de l'État, majorant de ce fait à la fois le besoin de financement (sortie de trésorerie due au rachat des titres amortis) et la capacité de financement (comptabilisation des recettes UMTS).

Votre Rapporteur spécial précise sur le champ que ces informations doivent être analysées avec un certain détachement, puisqu'il est quasiment certain d'une part, que l'exécution budgétaire sera moins bonne que prévu et, d'autre part, que le programme de rachat de dette décidé par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le 2 octobre dernier, modifiera de façon importante les conditions de financement de l'État en 2000. Ce programme de rachat sera présenté plus en détail dans les développements ci-après consacrés à la gestion active de la dette de l'État.

Il convient de noter que la réduction de 5,2 milliards d'euros (34,1 milliards de francs) des dépôts des correspondants du Trésor retrace dans son intégralité la poursuite du processus de mise à disposition de La Poste des fonds privés des CCP, évoqué ci-avant.

3.- Le financement de l'État en 2002

· Eu égard aux observations méthodologiques présentées ci-avant, le déficit retenu pour construire le tableau de financement du Trésor passerait de 28,4 milliards d'euros (186,3 milliards de francs) (prévision de la loi de finances initiale pour 2001) à 30,5 milliards d'euros (200 milliards de francs) (prévision de la loi de finances initiale pour 2002), soit une augmentation de 2,1 milliards d'euros (13,8 milliards de francs).

En 2002, l'amortissement des emprunts arrivés à échéance devrait représenter une charge de trésorerie de 63,2 milliards d'euros (414,6 milliards de francs), au lieu de 51,7 milliards d'euros (339,1 milliards de francs) en 2001. Les amortissements sont désormais, depuis plusieurs années, très supérieurs au montant du déficit :

- les amortissements de titres longs s'élèveraient à 17,2 milliards d'euros (112,8 milliards de francs), au lieu de 15,2 milliards d'euros (99,7 milliards de francs) en 2001. Seraient ainsi amorties trois lignes d'OAT, portant des taux faciaux élevés (OAT 8,5% mars 2002, OAT 6,75% avril 2002 et OAT 8,5% novembre 2002) ;

- les amortissements de BTAN augmenteraient de 9,5 milliards d'euros (62,3 milliards de francs) par rapport à 2001 et s'établiraient à 46 milliards d'euros (301,7 milliards de francs). Trois lignes seraient amorties, portant un taux d'intérêt de 4%, 4,5% et 4,75%.

Enfin les amortissements d'engagements repris par l'État augmenteraient légèrement, à 1,5 milliard d'euros (9,8 milliards de francs) environ. En l'absence de reprise par l'État de nouveaux engagements, ces charges de trésorerie tendent normalement à décroître régulièrement, sauf événement exceptionnel. Cependant, les estimations portées dans le tableau de financement prévisionnel ont toujours un caractère quelque peu normatif.

· Le programme prévisionnel de financement pour 2002 indique que les ressources de trésorerie seront constituées par 47 milliards d'euros d'OAT (308,3 milliards de francs) et 42 milliards d'euros de BTAN (275,5 milliards de francs), ces évaluations portant sur les entrées nettes en trésorerie, après prise en compte des pertes et profits à l'émission, qui découlent des choix techniques retenus pour chaque ligne émise.

Votre Rapporteur spécial rappelle que l'encaissement des coupons courus à l'émission vient abonder les recettes budgétaires de l'exercice et de la gestion en cours. Dans le tableau de financement, les coupons courus ne figurent donc pas sur les lignes relatives aux ressources procurées par les OAT et les BTAN : ils sont inclus dans l'évaluation du déficit, dont ils atténuent le montant.

C.- LE RENOUVEAU PROMETTEUR DE LA GESTION ACTIVE

Les principales innovations en matière de gestion de la dette de l'État portent sur la redynamisation de la gestion active. D'une part, les années 2000 et 2001 ont vu ou voient le Trésor mettre en _uvre un programme important de rachat de titres, à hauteur d'une dizaine de milliards d'euros (environ 60 milliards de francs) chaque année. D'autre part, la fin de l'année 2001 verra s'amorcer la constitution progressive du portefeuille de swaps dont l'annonce avait motivé la création du compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'État » par l'article 8 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000).

1.- Dynamisme : les interventions directes sur le stock de dette

Depuis 1991, l'article d'équilibre de la loi de finances autorise le ministre chargé des finances à utiliser diverses procédures pour intervenir sur le marché secondaire de la dette de l'État. Ces autorisations ont été complétées et précisées par décret en 1995.

Tout en ayant organisé, en 1991, 1992, 1994 et 1998, plusieurs opérations d'échange qui visaient à remodeler rapidement la structure de la dette de l'État, le Trésor a orienté son action vers un développement de la gestion « au fil de l'eau », intervenant sur le marché directement ou, ces dernières années, par l'intermédiaire du Fonds de soutien des rentes.

Ces opérations sont ensuite retracées dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor évoqués ci-avant. Si une certaine confidentialité est évidemment nécessaire préalablement aux opérations de rachat, leur publication ultérieure au Journal officiel assure une publicité tout aussi nécessaire, dans le cadre d'un contrôle démocratique sur l'activité de l'administration.

· Tout en se fondant sur des opportunités de taux, les opérations du Trésor avaient traditionnellement deux vocations : lisser l'échéancier de la charge de trésorerie occasionnée par le service financier et le remboursement de certaines lignes de titres importantes - c'est en quelque sorte la contrepartie inéluctable de la politique d'assimilation - et retirer du marché des lignes jugées décotées.

L'échéancier de la dette négociable à moyen et long terme, tel qu'il est déterminé à la dernière date connue (30 septembre 2001), montre une concentration des échéances de remboursement sur une période de dix ans, de 2002 à 2012. Les échéances postérieures sont toutes largement inférieures à 15 milliards d'euros (100 milliards de francs), à l'exception de l'échéance à « 30 ans », à savoir 2029.

Pour autant, pendant ces dix ans, les charges de trésorerie dues au remboursement des titres échus peuvent varier dans de larges proportions, de 25,12 milliards d'euros, soit 164,8 milliards de francs (en 2011) à 65,22 milliards d'euros, soit 427,9 milliards de francs (en 2009).

L'échéancier présenté ci-après (tableau et graphique) donne une vue de ce que seront, dans le futur, les charges de remboursement d'emprunts. Cette vue est, en termes photographiques, un « instantané » : elle ne peut retracer que l'encours et la structure de la dette tels qu'ils sont définis aujourd'hui. L'ampleur des déficits des années à venir ainsi que les modalités de leur financement sont, par nature, éludés. Ainsi, le volume des BTAN et des OAT a vocation d'une part, à « glisser » progressivement sur l'axe du temps au fil du refinancement de la dette, d'autre part à s'accroître à due proportion des déficits futurs.

ÉCHÉANCIER DE LA DETTE NÉGOCIABLE À LONG ET MOYEN TERME ^(a)
(selon l'encours au 30 septembre 2001, hors réserve du FSR)


Année	OAT et emprunts à moyen et long terme		BTAN		Total
Année	Valeur (en milliards d'euros)	Contrevaleur en milliards de francs	Valeur (en milliards d'euros)	Contrevaleur en milliards de francs	(en milliards d'euros)
2001			12,13	79,55	12,13
2002	14,81	97,15	45,05	295,50	59,86
2003	30,30	198,76	37,64	246,93	67,94
2004	36,53	239,61	21,95	143,99	58,48
2005	33,77	221,54	17,23	112,99	51,00
2006	46,75	306,88	26,97	176,94	73,73
2007	36,41	238,83			36,41
2008	42,97	277,91			42,37
2009	65,22	427,85			65,22
2010	35,12	230,40			35,12
2011	25,12	164,76			25,12
2012	5,49	35,98			5,49
2016	10,21	66,98			10,21
2019	9,30	61,03			9,30
2022	1,41	9,24			1,41
2023	12,54	82,28			12,54
2025	8,83	57,90			8,83
2028	0,05	0,30			0,05
2029	16,88	167,96			16,88
2032	25,61	36,08			25,61
Total	445,34	*2.921,25*	160,97	*1.055,90*	606,31

(a) 1 euro = 6,55957 francs, sur la base du taux irrévocable de conversion.

Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 137, octobre 2001.

Source : bulletin mensuel Valeurs du Trésor, n° 137, octobre 2001.

Les rachats sur le marché ont trois conséquences :

- ils sont suivis de l'annulation des titres rachetés, qui intervient à la date de règlement ; ces titres « disparaissent » ainsi définitivement de la dette de l'État : le Trésor ne dispose pas d'un portefeuille de titres ;

- ils donnent lieu à la constatation de pertes et profits, selon que les titres sont rachetés respectivement au-dessus ou au-dessous de leur valeur nominale. Ces pertes et profits ne sont pas retracés dans les documents budgétaires, puisqu'ils constituent des opérations de trésorerie au sens de l'article 15 de l'ordonnance organique. Le Parlement ne peut officiellement en prendre connaissance qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, sous une forme agrégée. Cependant, la publication par la direction de la comptabilité publique dans les Notes bleues de la Situation mensuelle des opérations du Trésor permet aux initiés de découvrir chaque mois le montant des pertes et profits dus aux opérations de tous ordres faites sur la dette. La Situation résumée des opérations du Trésor, publiée chaque mois au Journal officiel et qui a donc seule valeur probante, ne comporte, pour sa part, pas d'indications très précises sur les pertes et profits supportées par l'État du fait de la gestion active de la dette. Peut-être conviendrait-il de remédier à cette obscurité ;

- ils donnent lieu à une dépense budgétaire correspondant au paiement par l'État du coupon ayant couru depuis la date du dernier versement de coupon.

A l'origine, les premières interventions du Trésor ont pris la forme d'adjudications dites « à l'envers », dont la procédure est identique à celle des adjudications classiques. Au lieu de proposer un prix d'achat pour des titres qui seraient mis par l'État sur le marché, les SVT proposent un prix de vente pour les titres dont ils souhaitent se défaire. Le Trésor annonce à l'avance les lignes qu'il se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de l'opération.

Puis, le Trésor s'est orienté vers des achats directs de marché. Jusqu'en 1999, la règle qu'il s'était fixée consistait à attendre le dernier trimestre de l'année afin de disposer d'une meilleure visibilité sur l'exécution budgétaire et les conditions de réalisation du programme de financement arrêté en début d'année. Le rapprochement des entrées en trésorerie déjà comptabilisées - pour les émissions accomplies - ou calées sur le programme de financement - pour les émissions restant à venir - avec les perspectives des besoins de trésorerie permettent de dégager des marges de man_uvre pour procéder au rachat de certaines lignes décotées ou souffrant d'un manque de liquidité signalé par les SVT.

· Depuis 1999, le Trésor a décidé de ne plus limiter ses interventions au dernier trimestre mais d'y procéder tout au long de l'année, en fonction des besoins et des opportunités. il faut voir là, peut-être, l'une des libertés supplémentaires procurées aux émetteurs par l'atténuation de leur poids relatif au sein d'un marché européen des capitaux plus vaste que les simples marchés nationaux. Cependant, un seul achat a été effectué au premier semestre, le Trésor reprenant ses interventions de marché à partir du mois d'octobre, restant fidèle en cela au schéma classique. En 2000, les achats se sont faits importants dès le premier semestre puisque, sur cette période, la valeur nominale des titres acquis est égale à 23,6 milliards de francs.

Mais le changement le plus notable tient à l'articulation désormais plus visible entre la réalisation du programme d'émission et les rachats de titres avant échéance. Il apparaît que le Trésor - comme, d'ailleurs, un certain nombre de ses homologues étrangers - « prend de l'avance » sur son programme d'émission pendant le premier semestre de l'année, c'est-à-dire émet à moyen et long terme une plus grande quantité de titres que celle qui serait strictement nécessaire à la couverture des charges de trésorerie de l'État.

Le Trésor se constitue donc au fil des mois une « réserve financière », qu'il utilisera à racheter de titres dans la deuxième partie de l'année. Ainsi, il conserve la capacité d'intervenir sur le marché même si les conditions d'exécution du budget - qui orientent en grande partie la structure du programme d'émission - s'éloignent peu à peu des prévisions initiales.

On voit le « saut qualitatif » qui a été introduit de la sorte dans la gestion de la dette : les interventions du Trésor ne sont plus conditionnées par une évolution plus favorable que prévu du déficit budgétaire ou par une augmentation plus forte que prévu de ses ressources liquides. Elles s'appuient sur la constitution progressive et délibérée d'une marge de man_uvre financière, librement utilisable si les conditions de marché le permettent. Au demeurant, cette marge de man_uvre pourrait aussi provenir d'une majoration délibérée des ressources courtes que constituent les BTF. C'est le sens des indications données à la communauté financière au mois de juillet 2000 par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de l'annonce du premier programme de rachat de titres effectué sous la responsabilité technique de l'Agence France Trésor, pour le deuxième semestre de l'année 2000.

Le 2 octobre 2001, M. Laurent Fabius a également annoncé que l'Agence France Trésor procéderait au second semestre 2001, au rachat de 12,5 milliards d'euros (82 milliards de francs) d'obligations d'État, afin de contribuer à l'objectif de raccourcissement de la durée de vie de la dette.

D'aucuns pourraient relever que 12,5 milliards d'euros font peu par rapport au montant total de la dette estimé à la fin de l'année 2000, soit 683,4 milliards d'euros (4.482,8 milliards de francs). C'est oublier, cependant, que cette somme représente un septième à un huitième du besoin annuel de financement. Même avec la profondeur supplémentaire que donne au marché la création de la zone euro, il serait certainement de mauvaise politique de trop solliciter les investisseurs par une volonté malheureuse de vouloir intervenir à grande échelle sur le stock de dette.

En tout état de cause, votre Rapporteur spécial relève que cet outil traditionnel que constitue le rachat sur le marché de titres avant échéance prend, depuis l'an dernier, une dimension nouvelle et contribue pleinement à l'objectif politique qui tend à dynamiser la gestion de la dette et à rénover ses protocoles.

2.- Innovation : la constitution d'un portefeuille de swaps

Votre Rapporteur spécial ne saurait dresser dans le présent rapport une présentation académique des swaps (ou « contrats d'échange »), instruments financiers qui entrent dans la catégorie générale des « produits dérivés ».

Les swaps de taux d'intérêt sont des contrats négociés entre deux parties qui décident de s'échanger les flux d'intérêt correspondant, d'une part, à une échéance fixe (en général) moyenne ou longue et, d'autre part, à une échéance variable courte. Les swaps de taux dans la zone euro sont, en règle générale, des swaps taux fixes contre Euribor (taux interbancaire d'échéance inférieure à un an).

Sans intervenir sur l'encours de la dette, il est donc possible de réduire sa durée de vie apparente en concluant avec une contrepartie déterminée un swap de taux visant à percevoir le taux fixe long et à payer le taux variable court. Ainsi, le débiteur paye le taux fixe long sur l'emprunt, reçoit le taux fixe long du fait du swap et paye le taux variable court du fait du swap. S'il veut éviter d'être exposé à une charge d'intérêt variable, le débiteur peut conclure un swap inverse avec une autre contrepartie, en recevant le taux variable court et en payant un taux fixe associé à une maturité intermédiaire. Dans ces conditions, l'ensemble des instruments financiers utilisés (emprunt, swap taux long / taux court et swap taux court / taux moyen) aboutit à ce que le débiteur paye sur sa dette à long terme un taux d'intérêt à moyen terme.

Le Gouvernement a indiqué qu'il était envisagé de constituer un portefeuille de swaps de 40 milliards d'euros (262 milliards de francs) d'ici à la fin 2001 et de 120 milliards d'euros (790 milliards de francs) à la fin de l'année 2002. Ceci couvrirait alors plus de 15% du stock de dette Votre Rapporteur spécial estime que l'économie en année pleine procurée par ces swaps pourrait atteindre 660 millions d'euros (4,3 milliards de francs), soit une réduction du taux effectif appliqué à la dette swapée égal à 1,1%.

Selon les informations communiquées par l'Agence France Trésor, les taux de swaps constatés sur les marchés à l'automne 2001 sont les suivants : 2 ans = 4,09% ; 5 ans = 4,58% ; 10 ans = 5,20% ; 30 ans = 5,70%. Le taux euribor 6 mois est estimé à 4,20%, par extrapolation des données existantes et des résultats récents du panel Consensus Forecast.

Si ces conditions devaient perdurer en 2002, il est clair que la meilleure stratégie consiste à effectuer des swaps taux longs / taux à 2 ans puisque d'une part, le taux à 2 ans est plus faible que le taux euribor et, d'autre part, le taux à deux ans est moins susceptible de varier que le taux euribor. Puisque les swaps sont toujours conclus à taux fixe contre taux variable, il paraît judicieux d'utiliser le taux euribor comme variable intermédiaire, c'est-à-dire de diviser le montant nominal des swaps (soit 120 milliards d'euros) en 60 milliards d'euros de swaps 10 ans contre euribor et 60 milliards d'euros de swaps euribor contre 2 ans.

Il résulte de ce scénario hypothétique qu'une fois consolidés tous les flux financiers, l'État recevrait le taux swap à 10 ans (soit 5,2%) sur un nominal de 60 milliards d'euros, donc encaisserait une recette en régime de croisière égale à 3.120 millions d'euros (20,4 milliards de francs), et paierait le taux swap à 2 ans (soit 4,1%) sur le même nominal, donc constaterait une dépense de 2.460 millions d'euros (16,1 milliards de francs). La différence représenterait une réduction de taux de 1,1% appliquée à l'encours concerné, soit une recette nette de 660 millions d'euros (4,3 milliards de francs), qui allégerait d'autant la charge de la dette.

Votre Rapporteur spécial tient à insister sur un élément important : le marché européens des swaps, quoique profond, n'a pas une capacité d'absorption illimitée. C'est pourquoi il convient d'approuver la démarche de l'Agence France Trésor, qui a d'ores et déjà indiqué que son programme sera progressif et tiendra le plus grand compte des réactions du marché. Il faut rappeler, par exemple, que plusieurs États européens ont annoncé leur intention de poursuivre une politique similaire à celle engagée par la France.

Certes, les besoins des États ne sont pas nécessairement identiques. Il est notoire, par exemple, que le Trésor italien, qui est essentiellement endetté à court terme, chercherait plutôt à allonger la maturité de sa dette, ce qui constitue un facteur d'équilibrage du marché. De même, la présence plus forte des entreprises sur le marché des titres de créances négociables - qui sont des titres à court ou moyen terme - peut susciter des transactions visant à allonger la maturité de leur dette.

Il n'en reste pas moins que la démarche retenue par l'Agence France Trésor est empreinte de sagesse et qu'il est prudent, en l'espèce, de faire le plus grand cas des capacités réelles d'absorption du marché.

C.- LE RÉÉQUILIBRAGE DES INSTRUMENTS DE GESTION DE LA TRÉSORERIE

1.- Un repli sensible et durable des opérations de pension du Trésor

Depuis 1995, le placement des liquidités du Trésor tire bénéfice du développement des opérations temporaires sur titres, notamment de la pension livrée. Les avantages de la pension livrée sur les prêts-emprunts en blanc en termes de sécurité financière ont amené à l'encadrer par un véritable statut juridique en 1994 ⁽⁾, alors que les opérations de pension étaient auparavant régies par une simple convention de place.

La clarification du régime juridique de la pension a conduit à un essor considérable des échanges temporaires de titres et espèces effectués dans ce cadre. Le montant mensuel des pensions à taux fixe traitées par les SVT, qui s'élevait à l'équivalent de 100 milliards d'euros au milieu de 1994, a atteint environ 300 milliards d'euros en décembre 1994. Le cap des 500 milliards d'euros mensuels a été franchi en août 1995. Après, la tendance se révèle irrégulière, certains mois étant l'occasion d'échanges soutenus, jusqu'à 600 milliards d'euros, d'autres enregistrant une baisse à 400 milliards d'euros.

Après un record absolu au mois de septembre 1998, où les opérations de pension ont porté sur plus de 750 milliards d'euros, le dernier trimestre de 1998 et l'année 1999 ont connu un repli assez marqué de l'utilisation des pensions livrées, dont l'interprétation est difficile. Ce repli s'est poursuivi sur les premiers mois de l'année 2000 mais a été inversé au second semestre. Au deuxième trimestre 2001, l'activité mensuelle sur pensions livrées à taux fixe s'est stabilisée à un niveau légèrement inférieur à 200 milliards d'euros (1.300 milliards de francs).

Source : direction du Trésor.

Le Trésor est lui-même un intervenant usuel sur le marché de la pension livrée. Il utilise cet outil pour réguler sa trésorerie et lisser le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France, en s'efforçant de placer ses liquidités à un taux supérieur à celui offert par la Banque.

L'encours des titres pris en pension en fin de mois est publié dans l'arrêté mensuel récapitulatif des émissions de valeurs du Trésor, publié au Journal officiel, ainsi que l'encours moyen pendant le mois. Toutes ces pensions s'effectuent à taux fixe. En 1997, le Trésor a réalisé 280 opérations de pension livrée, pour un volume total d'opérations enregistré dans les écritures du Compte général de l'administration des finances égal à 235,87 milliards d'euros (1.547,2 milliards de francs) (pour les pensions en francs). En 1998, les nombre et montants respectifs étaient égaux à 296 et 260,58 milliards d'euros (1.709,3 milliards de francs). En 1999, le Trésor a réalisé 282 opérations de pensions livrées, pour un montant total de 373,46 milliards d'euros, soit près de 2.450 milliards de francs.

En 2000, le montant total des pensions inscrit dans le compte général de l'administration des finances s'élève à 321,71 milliards d'euros (2.110,3 milliards de francs). Le repli du volume des pensions effectuées par le Trésor résulte du transfert des placements du Trésor vers les formes plus rémunératrices et plus souples que sont les prêts en blanc sur le marché interbancaire et les dépôts auprès des États de la zone euro, évoqué ci-après.

Les opérations de pension permettent au Trésor de percevoir des intérêts sur les liquidités qu'il fournit à ses contreparties en échange de la conservation de leurs titres pendant la durée spécifiée de la pension.

Réciproquement, le Trésor peut être amené à se procurer des liquidités, de façon ponctuelle et très exceptionnelle. Le besoin en liquidités et le recours à la mise en pension de titres détenus par le Trésor ne surviennent qu'en cas de décalage entre la prévision d'encaisse sur le compte courant à la Banque de France et sa réalisation effective. Il s'agit donc d'une situation rare car les méthodes de prévision de son encaisse par le Trésor sont très fiables. Par ailleurs, le Trésor n'étant pas habilité à détenir un « fonds de portefeuille » de titres publics, la mise en pension ne peut que reposer sur la mobilisation de titres auparavant pris en pension par le Trésor auprès des SVT. De façon symétrique à l'encaissement d'intérêts sur les prises en pension, le Trésor paie des intérêts à ses contreparties sur les titres mis par lui en pension auprès d'elles.

L'ensemble de ces opérations génère des frais de gestion, dus à Euroclear France (ex-Sicovam) au titre de la gestion des OAT et BTAN sur le compte ouvert dan ses livres par le Trésor, dont le volume dépend essentiellement du volume des prises en pension effectuées par le Trésor. Le solde global des ressources et charges afférentes aux opérations de pension est très largement positif et vient donc en atténuation des charges de la dette de l'État.

RECETTES ET DÉPENSES RÉSULTANT DES OPÉRATIONS DE PENSION

(en millions d'euros)

Année	Intérêts perçus	Intérêts payés	Frais de gestion	Solde
1996	+ 290,42	0,0	- 4,24	+ 286,18
1997	+ 327,61	- 0,17	- 4,44	+ 323,02
1998	+ 419,46	- 1,48	- 6,57	+ 411,41
1999	+ 423,79	0,00	- 5,08	+ 418,72
2000	+ 362,22	- 0,95	- 8,36	+ 352,91

L'efficacité remarquable du marché de la pension livrée est désormais avérée : seul un incident sérieux a été enregistré, en décembre 1996, par défaut de livraison des titres dus par une contrepartie. Selon les informations fournies par la direction du Trésor à votre Rapporteur spécial, aucun autre incident n'a eu lieu depuis cette date. En particulier, la transition monétaire entre le franc et l'euro, au cours du premier week-end de janvier 1999, puis le passage à l'an 2000 se sont déroulés sans problème.

2.- L'essor des prêts et dépôts « en blanc »

Votre Rapporteur spécial a déjà exposé les raisons pour lesquelles le Trésor délaisse quelque peu les opérations de prise en pension au profit de procédures qui ne reposent pas sur l'échange de collatéral, parfois dénommés « en blanc », donc sont plus rémunératrices.

ENCOURS MOYEN MENSUEL DES PLACEMENTS DE TRÉSORERIE DE L'ÉTAT

(en milliards d'euros)

Source : arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

La loi de finances initiale pour 2000 a autorisé le Trésor à effectuer des dépôts sur le marché interbancaire de la zone euro ou auprès d'États de cette même zone. Selon les informations communiquées par l'Agence France Trésor, depuis le 1^er janvier 2000, la trésorerie est gérée selon les principes suivants :

- les besoins de financement infra-annuels sont couverts par les émissions hebdomadaires de BTF, les besoins à un an et à 3 mois étant évalués chaque semaine à partir des informations communiquées à l'agence ;

- les besoins infra-hebdomadaires de trésorerie sont couverts par la mise en pension de titres d'État (si celui-ci en dispose à la suite d'opérations de prise en pension) ou, le plus souvent, par des emprunts « en blanc » sur le marché interbancaire ou auprès d'États membres de la zone euro ;

- les excédents ponctuels de trésorerie sont placés sur le marché interbancaire ou auprès d'États membres de la zone euro, dans le cadre de prêts « en blanc » pour des maturités très courtes (de un à quelques jours) et par des prises en pension de titres d'État pour des maturités plus longues (de l'ordre de la semaine). Des rachats de titres d'État dans les mois précédant leur amortissement sont également réalisés.

Les opérations d'emprunt et de prêt en blanc sont réalisées par adjudication auprès des SVT et des États avec lesquels l'État a conclu une convention de prêts. Il s'agit, pour l'instant, de la Belgique et des Pays-Bas. Ces opérations respectent une procédure de limites, qui fixe le montant maximum susceptible d'être prêté à la contrepartie.

D.- LA MAÎTRISE DES RISQUES : UNE DIMENSION ESSENTIELLE

Lors d'une présentation de l'Agence France Trésor, le 15 octobre 2001, M. Jean-Pierre Jouyet, directeur du Trésor et président de l'agence, affirmait que la mission de l'Agence France Trésor consistait à « gérer la dette et la trésorerie de l'État au meilleur coût et avec une sécurité optimale ». Effectivement, la présence accrue de l'État sur le marché financier et la mise en _uvre d'instruments toujours plus sophistiqués expose l'État à des risques similaires à ceux rencontrés par les établissements financiers privés.

L'ÉTAT FACE AU RISQUE FINANCIER

_ Les risques de marché : le risque structurel est le risque de taux d'intérêt encouru en cas de variation des taux affectant l'ensemble des opérations de bilan et de hors bilan.

_ Le risque de contrepartie : ce risque est celui de la défaillance d'une contrepartie. Toute défection d'une contrepartie, quelle que soit la nature de l'opération (souscription à l'émission, pensions, swaps...), obligerait à renégocier aux conditions de marché du moment une nouvelle opération. Ces conditions de marché pouvant être moins favorables, la défaillance, même momentanée, est susceptible d'engendrer un surcoût.

_ Le risque de règlement : ce risque survient en cas de non-versement par une contrepartie donnée des sommes dues à la suite d'une erreur matérielle ou d'un défaut des circuits de paiement. Certains systèmes de place sont sécurisés, tels ceux d'Euroclear, mais les circuits de dénouement d'autres opérations (swaps...), notamment de gré à gré, n'offrent pas la même sécurité.

_ Les risques opérationnels et informatiques : il s'agit des risques qui ne sont ni de crédit ni de marché. A titre d'exemple, on peut citer les risques de traitement des opérations résultant d'une absence de procédure formalisée ou d'une insuffisance de formation du personnel, les risques de pertes d'information (ex : date et montant exact à payer sur une ligne) suite à une défaillance du système d'information et les risques de litiges suite à une mauvaise rédaction d'un contrat financier.

_ Le risque d'écart prévision / réalisation : la gestion du compte pivot du Trésor impose une information en amont par les différentes directions du ministère, les collectivités locales et les autres correspondants du Trésor des flux qui viendront impacter le compte les jours suivants. Tout défaut dans cette procédure d'annonce préalable par les correspondants de la trésorerie induit des écarts prévision / réalisation qui peuvent nuire à la gestion optimale de la trésorerie.

Source : PLF 2002, fascicule budgétaire des Charges communes

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a défini un ensemble de mesures destinées à maîtriser les risques précités. Des procédures à caractère prudentiel ont été mises au point, le cadre comptable est en cours de modernisation, le système d'information va être reconfiguré à partir de l'année 2002, à la suite d'un audit effectué par un cabinet spécialisé.

De même, afin de limiter le risque de contrepartie, toute négociation de swap s'effectuera dans le cadre d'une convention de marché à terme conclue entre l'État et sa contrepartie. Ces conventions de marché prévoiront qu'il pourra être procédé à des appels de marge, au cas où la valorisation des opérations au prix du marché ferait apparaître un écart positif avec la valeur initiale. La marge appelée reste acquise à son bénéficiaire au cas où la contrepartie fait défaut. Par ailleurs, des limites internes seront définies pour chaque contrepartie, en fonction de la taille et de la notation de chacun des établissements financiers qui se porteront contrepartie, afin de ne pas concentrer l'exposition de l'État.

Enfin, des lignes de crédits ont été négociées avec des banques partenaires, qui pourraient être mobilisées pour maintenir positif le solde du compte du Trésor à la Banque de France en fin de journée, au cas où une contrepartie ferait défaut et où l'État se verrait donc privé d'une recette attendue.

Ces décisions sont nécessaires et le Parlement devra s'attacher à en évaluer la pertinence et la bonne mise en _uvre. Pour l'heure, votre Rapporteur spécial souhaite faire part des réflexions suivantes :

- la modernisation du cadre comptable n'est pas qu'une question purement technique. La comptabilité doit éclairer la situation financière d'une entreprise ou d'une administration, afin de fonder les décisions de gestion sur des éléments objectifs et significatifs. Or, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2000, a souligné combien, à ses yeux, « le traitement, dans les comptes de l'État, des opérations de financement et de gestion de la trésorerie est marqué par une complexité préjudiciable à la qualité de l'information fournie ». Elle estime également que « le dispositif particulier de suivi, comptable et extra-comptable, de la dette est mal articulé et aujourd'hui inadapté ». Le chantier comptable doit donc être poursuivi avec détermination, ce dont votre Rapporteur spécial a pu s'assurer lors de ses entretiens récents avec les dirigeants de l'agence ;

- le bon fonctionnement des dispositifs de sauvegarde contre le risque de contrepartie suppose que la défaillance contre laquelle il s'agit de se prémunir ne concerne qu'un seul acteur du marché ou, éventuellement, un nombre limité de ces acteurs. La situation dans laquelle un risque systémique se manifeste, qui affecte par définition l'ensemble des acteurs du marché, est différente. Or il existe une dissymétrie fondamentale entre les établissements financiers et le Trésor : les premiers peuvent se tourner vers la Banque de France au titre de son statut de « prêteur en dernier ressort », afin d'obtenir des liquidités contre remise de titres en collatéral ; le second ne peut faire appel aux concours de la Banque de France car ces concours sont interdits par le traité de Maastricht. Même si celui-ci correspond à des situations extrêmement critiques, l'analyse du risque systémique ne peut être exclue des préoccupations de l'Agence France Trésor et des « lignes de défense » établies par elle ;

- la qualité des prévisions établies par l'agence sur le niveau quotidien de sa trésorerie est essentielle pour parvenir à optimiser le rendement des placements financiers à très court terme de l'État :

_ selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les données financières relatives aux mouvements de fonds relevant de l'État et des établissements publics nationaux sont connus la veille au soir ; en revanche, la situation quotidienne de trésorerie des collectivités locales ne peut parvenir à cette précision. De ce fait, le niveau en fin de journée du solde du compte courant du trésor à la Banque de France n'est parfois connu qu'en « temps réel », en fin de journée, à une heure où de nombreux plateaux techniques bancaires ont déjà soldé leurs positions. La réduction du nombre des contreparties potentielles réduit à due concurrence les opportunités que peut saisir l'agence en termes de taux et il n'est pas rare que des décalages soient observés avec les taux de rémunération constatés dans la journée sur des échéances et des transactions similaires.

_ par ailleurs, l'Agence France Trésor entreprend de moderniser ses outils informatiques, en liaison avec la Banque de France, pour faire en sorte d'avoir une vision claire du solde du compte courant plus tôt dans l'après-midi (vers 16 heures - 16 heures 30) afin, là aussi, d'améliorer les conditions d'accès au marché financier ;

- la stratégie de swaps repose sur l'appréciation portée par le Trésor sur la configuration des taux d'intérêt et leur évolution prévisible à un horizon déterminé. Cette appréciation nécessite une analyse macro-économique et financière intégrant une forte dimension prévisionnelle. Il importe donc de développer, au sein de l'agence, une compétence réelle en matière de prévision économique et financière. L'évolution sur plusieurs années de l'écart de taux 3 mois / 10 ans sur les emprunts d'État émis par la France et l'Allemagne montre, par exemple, qu'une stratégie qui est judicieuse un temps peut devenir inadaptée plus tard.

ÉVOLUTION RÉCENTE DE L'ÉCART DE TAUX 3 MOIS / 10 ANS
SUR LES EMPRUNTS D'ÉTAT FRANÇAIS ET ALLEMANDS

Source : CDC Ixis Capital Markets, Note quotidienne des marchés, 13 novembre 2001

III.- UN SENTIER DE CROISSANCE MODÉRÉ
POUR LA CHARGE DE LA DETTE

Le budget des Charges communes proposé pour 2002 suggère que la charge nette de la dette semble désormais augmenter à un rythme tendanciel plus modéré qu'au début des années 1990.

Sur le long terme, cette prévision reste largement conditionnée à une poursuite de la réduction du déficit budgétaire. En effet, au fur et à mesure que se renouvelle le stock de dette, le taux effectif moyen de la dette diminue et se rapproche de celui observé sur le marché. L'« effet taux » favorable dont ont bénéficié les finances de l'État depuis plusieurs années devrait peu à peu s'estomper.

L'érosion des taux d'intérêt à moyen et long terme, ainsi que la diminution sensible de l'hypothèse de taux à court terme retenue en 2002 procurent à cet égard, une marge de man_uvre intéressante et permettent de reculer l'échéance inéluctable où l'effet volume gouvernera à titre principal l'évolution de la charge de la dette.

A.- UNE ÉROSION BÉNÉFIQUE DES TAUX D'INTÉRÊT

1.- Les hypothèses de taux associées au projet de loi de finances pour 2002

Conformément à une tradition désormais établie, le Gouvernement a choisi de retenir pour référence de taux le « consensus de marché » constaté pendant l'été 2001, moyenne des prévisions des principaux intervenants sur le marché obligataire. Cette méthode a l'avantage de fonder les hypothèses de taux sur des évaluations en phase avec le sentiment des opérateurs.

Elle peut contribuer à éviter les erreurs d'appréciation qui entachaient inévitablement les évaluations à caractère normatif affichées avant 1996. Dans le projet de loi de finances pour 1996, le choix avait été fait, pour la première fois, de s'éloigner de cette approche normative, pour retenir le niveau des taux constaté en septembre 1995. Le recours au « consensus de marché », s'il ne peut bien sûr prétendre à l'infaillibilité, donne cependant plus de garantie.

HYPOTHÈSES DE TAUX D'INTÉRÊT MOYENS PONDÉRÉS DANS LE PLF 2002

	Court terme (BTF 3 mois)	Moyen terme (BTAN)	Long terme (OAT 10 ans)
2001	-	4,6%	5,3%
2002	4,1%	-	-

Source : direction du Trésor.

Les hypothèses présentées dans le tableau ci-avant ne constituent pas une prévision des choix à venir en matière de politique monétaire, et ne sauraient être interprétées comme une anticipation officielle de l'évolution des taux.

L'intérêt des bons du Trésor à court terme étant précompté, le taux le plus approprié pour déterminer la charge de la dette y afférente en 2002 est le taux à court terme prévu pour l'année 2002.

Graphique établi d'après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

En revanche, pour les titres émis à moyen et long terme, la technique d'assimilation impose de percevoir, à l'émission, le montant du coupon couru depuis la date de versement du coupon précédent. Ainsi, les émissions de référence changeant tous les six mois, la charge brute des émissions d'une année est compensée à hauteur des trois quarts, environ, par les recettes de coupons courus encaissées cette même année.

Dans ces conditions, la charge nette de la dette à moyen et long terme dépend, pour l'essentiel, du niveau des taux d'intérêt servis sur l'encours à moyen et long terme de l'année précédente.

Pour les taux à moyen et long terme, le meilleur accord entre prévision et réalisation découle, évidemment, du fait que la prévision est formulée pendant l'été de l'année concernée et bénéficie donc d'un acquis portant sur un semestre environ.

2.- Les perspectives d'évolution des taux d'intérêt

L'hypothèse de taux à court terme retenue pour l'année 2002 est en baisse sensible par rapport à l'hypothèse sur laquelle était fondée la loi de finances initiale pour 2001. Cependant, le taux de 4,1% ne fait que refléter la forte diminution des taux constatés à l'émission des BTF à treize semaines émis pendant les neuf premiers mois de l'année 2001, comme l'évolution globale des taux d'intérêt sur le marché monétaire de la zone euro. Le prix moins élevé des liquidités à court terme en 2001 accompagne les décisions de politique monétaire du Système européen de banques centrales (SEBC). Encore votre Rapporteur spécial doit-il souligner que le graphique ci-avant ne reflète pas les nouvelles conditions monétaires induites par la décision du SEBC de diminuer à nouveau son taux principal de refinancement de 50 points de base, le 8 novembre dernier ⁽⁾.

Graphiques établis d'après les données contenues dans les arrêtés mensuels récapitulatifs des émissions de valeurs du Trésor.

Après avoir crû continûment pendant l'année 2000 pour un montant total de 175 points de base, le taux principal de refinancement dans la zone euro s'était stabilisé, depuis le 5 octobre 2000, au niveau de 4,75%.

Puis, sur la base d'un affaiblissement des risques inflationnistes à moyen terme, le Conseil des gouverneurs a abaissé le taux principal de refinancement à trois reprises : le 10 mai 2001, à hauteur de 25 points de base ; le 30 août 2001, pour un même montant ; le 17 septembre 2001, à hauteur de 50 points de base. Enfin, comme l'a indiqué votre Rapporteur spécial, le Conseil des gouverneurs a de nouveau procédé à une baisse de 50 points de base, le 8 novembre dernier. In fine, à la date d'examen des crédits des Charges communes pour 2002 par l'Assemblée nationale, le taux principal de refinancement s'établit à 3,25%, soit 150 points de base de moins que l'année précédente.

Il convient de rappeler que la baisse décidée le 17 septembre 2001 s'est inscrite dans un mouvement concerté des grandes banques centrales visant à contrecarrer les effets potentiels sur la liquidité des institutions financières des attentats ayant frappé les États-Unis le 11 septembre. Les destructions causées par ces attentats et la fermeture prolongée des marchés financiers à New York laissaient craindre, en effet, des épisodes de « stress financier » sur les marchés et avaient suscité des interrogations quant à la défaillance possible de certains acteurs de marché importants et quant à la capacité du système financier d'absorber ces éventuelles défaillances sans risquer de réactions en chaîne. L'action sur les taux d'intérêt avait d'ailleurs été précédée d'une intervention directe sur la liquidité bancaire, notamment de la part de la Réserve fédérale américaine et de la Banque centrale européenne, qui avaient, de plus, affirmé leur volonté de faire face en tant que « prêteur en dernier ressort » à une défaillance systémique des marchés.

Selon la BCE, le comportement des indicateurs monétaires, financiers et économiques sur lesquels elle fonde ses décisions a, depuis quelque temps, montré que les risques sur la tendance future de l'inflation se situaient clairement du côté de la baisse. Votre Rapporteur spécial en rappelle les principaux déterminants :

- la croissance de l'agrégat monétaire M3 - indicateur privilégié, dont l'analyse constitue ce que la Banque centrale européenne appelle le « premier pilier » de sa stratégie monétaire - est restée forte durant les derniers mois. Cependant, les évolutions les plus récentes suggèrent que, dans un environnement financier caractérisé par un certain aplatissement de la courbe des taux jusqu'au mois d'août, la croissance de M3 reflète surtout trois phénomènes : une préférence accrue des investisseurs pour la liquidité, l'évolution heurtée des marchés financiers et l'incertitude plus élevée sur leur évolution future ;

- les crédits aux agents non financiers, qui s'étaient accrus pendant de nombreux mois sur un rythme de 10%, en moyenne, ont nettement décéléré, réduisant ainsi fortement les risques pour la stabilité des prix ;

- en l'absence de nouveaux chocs sur les prix alimentaires - similaires à ceux qui avaient été provoqués, en 2000, par les crises alimentaires survenues en Europe - et compte tenu du repli significatif des prix du pétrole, l'indice des prix à la consommation harmonisé revient progressivement sur un sentier plus compatible avec la notion de stabilité monétaire. Enfin, sur le plan de la demande, le Conseil des gouverneurs n'a pu que prendre acte de la détérioration très sensible des indicateurs économiques de la zone euro, au cours des derniers mois et, plus encore, au cours des toutes dernières semaines. La faiblesse de la croissance européenne - qui n'affecte pas tous les pays de façon égale, comme en témoigne l'exemple de la France - permet d'écarter toute idée de tensions inflationnistes alimentées par un excès de demande.

En matière de taux courts - les plus directement influencés par la politique des autorités monétaires - la plupart des économistes s'accordent à penser que le SEBC pourrait réagir à la détérioration de la situation économique de la zone euro par une nouvelle diminution de son taux directeur, le « geste » étant évalué à 25 points de base.

Votre Rapporteur spécial ne saurait se prononcer avec un tel degré de précision. Les arguments avancés par les économistes de marché s'articulent autour de la nécessité, pour les taux courts, de prendre en compte la disparition supposée des tensions inflationnistes dans un environnement économique dégradé, marqué également par une stabilisation de la parité de l'euro vis-à-vis du dollar qui supprimerait un facteur d'inflation importée.

Les taux longs, pour leur part, ne devraient pas connaître de forts décalages à la hausse, du moins tant que l'horizon économique de la zone euro ne sera pas durablement éclairci. De plus, les contraintes imposées aux finances publiques par le pacte de stabilité - qui limite la capacité de réaction de la politique budgétaire à un simple « accompagnement » du repli de la croissance, avec le jeu des stabilisateurs automatiques - devraient rassurer les marchés dans leurs anticipations d'inflation à moyen terme. L'examen de la littérature montre que les économistes de marché établissent un lien étroit entre l'évolution des déficits publics et les perspectives d'inflation, ce qui a des répercussions immédiates sur l'évolution des taux à long terme. Chacun sait, pourtant, que les finances publiques ne sont pas nécessairement un facteur d'inflation et qu'en l'espèce, les analyses ainsi exposées sont orientées par un travers libéral malheureux.

Au demeurant, il convient de noter que les dernières décisions du SEBC ont été plutôt bien accueillies par les marchés de taux (cette appréciation est moins vraie pour les marchés des changes) et que les diminutions récentes des taux courts se sont transmises rapidement au segment long de la courbe. Ceci est particulièrement intéressant pour des pays comme la France et l'Allemagne, qui se financent principalement à taux fixes sur le segment long, au contraire de pays comme l'Italie, dont les agents économiques sont plutôt endettés à court terme ou comme au Royaume uni, où la part d'endettement à taux variable est plus importante qu'en Europe continentale. On doit donc se réjouir de la crédibilité de la Banque centrale européenne - qui conditionne pour une large part la bonne transmission des évolutions de taux courts vers la partie longue de la courbe des taux - même si, dans une certaine mesure, cette crédibilité a été acquise au vu d'une faible réactivité aux conditions de marché et d'un comportement très « orthodoxe », dont on peut se demander s'il n'a pas contribué pour partie au ralentissement qui affecte aujourd'hui les États membres.

B.- LA CHARGE DE LA DETTE DEVRAIT À NOUVEAU RALENTIR EN 2002

Avec 39,56 milliards d'euros de crédits bruts (259,5 milliards de francs) et 2,72 milliards d'euros de recettes d'ordre (17,8 milliards de francs), la charge nette de la dette s'établirait en 2002 à 36,84 milliards d'euros (241,7 milliards de francs). Elle serait donc en augmentation de 0,8% (300 millions d'euros, soit près de 2 milliards de francs) par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 qui, pour sa part, s'inscrit en augmentation de 2,4% sur le résultat définitif constaté pour 2000 (851,3 millions d'euros, soit 5,6 milliards de francs).

Cependant, la charge effective de la dette pour l'année 2001 devrait être légèrement différente de celle évaluée dans la loi de finances initiale, ce qui affecte à due concurrence la mesure de l'évolution prévue en 2002 :

- la révision des recettes de l'exercice 2001, effectuée dans le cadre du présent projet de loi, évalue à près de 2,61 milliards d'euros (17,1 milliards de francs) le montant des recettes venant en atténuation des charges de la dette, au lieu de 2,82 milliards d'euros (18,5 milliards de francs) dans la loi de finances initiale ;

- selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, la charge brute de la dette serait légèrement inférieure à son évaluation initiale : 39,12 milliards d'euros au lieu de 39,36 milliards d'euros (soit 256,6 milliards de francs au lieu de 258,2 milliards de francs).

Au total, la charge nette en 2001 serait révisée en baisse à hauteur de 34,6 millions d'euros (227 millions de francs) et s'établirait à 36,51 milliards d'euros (239,5 milliards de francs). Dans ces conditions, la charge nette de la dette en 2002 augmenterait de 0,9% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001, elle même en progression de 2,3% par rapport à l'exécution 2000.

Le projet de loi de finances pour 2002 confirme donc la rupture qui est apparue, depuis 1997, dans le rythme de progression de la charge de la dette de l'État. Alors que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, cette charge augmentait chaque année d'environ 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) ⁽⁾, un ralentissement est apparu dès 1996, avec une augmentation limitée à 2 milliards d'euros (13,7 milliards de francs).

En fait, indépendamment des inévitables fluctuations qui font dévier les résultats annuels de leur tendance de moyen terme, les finances de l'État ont largement profité de la baisse des taux, qui a allégé peu à peu la charge du stock de dette et a limité les charges découlant de l'endettement annuel supplémentaire.

1.- Le service de la dette négociable

Avec un montant de crédits demandés égal à 38,84 milliards d'euros (254,8 milliards de francs), le service de la dette négociable représente plus de 98,2% de la charge brute totale de la dette.

La technique de l'assimilation utilisée pour les émissions de titres à moyen et long terme exige de considérer de préférence la charge de la dette nette des recettes de coupons courus.

Celle-ci s'élèverait en 2002 à 36,58 milliards d'euros (239,9 milliards de francs), progressant de 601 millions d'euros (3,9 milliards de francs) par rapport à l'évaluation initiale pour 2001. Cette évaluation initiale devrait cependant être légèrement révisée dans le projet de loi de finances rectificative qui sera bientôt déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE (titre I, première partie)

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
Charge brute de la dette négociable	36.305,99	35.443,89	37.250,25	38.304,06	38.839,66
à déduire : recettes sur coupon couru	2.653,20	1.873,30	2.449,93	2.324,85	2.258,99
Charge nette de la dette négociable	33.652,79	33.570,59	34.800,32	35.979,21	36.580,67

Conformément à ce que suggère la diminution du taux d'intérêt servi sur les BTF, la dette à court terme engendrerait en 2002 une charge budgétaire moins élevée qu'en 2001 : la dotation proposée sur l'article 10 du chapitre 11-06 se monte à 2,25 milliards d'euros (14,8 milliards de francs), soit 151 millions d'euros (991 millions de francs) de moins que dans la loi de finances initiale pour 2001. Cette charge d'intérêt correspond à un encours moyen de 54,88 millions d'euros (360 milliards de francs) supportant le taux d'intérêt retenu comme hypothèse, c'est-à-dire 4,1%.

Selon les informations rassemblées par votre Rapporteur spécial, la charge effective pour l'année 2001 devrait être voisine de 2,18 milliards d'euros (soit 14,3 milliards de francs), du fait de l'intervention de deux phénomènes de sens opposés : l'encours moyen des BTF devrait être porté à 50 milliards d'euros (328 milliards de francs) environ, alors qu'il était évalué à 48 milliards d'euros (315 milliards de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001 ; le taux d'intérêt moyen sur l'année peut être évalué à 4,35% environ, alors que l'hypothèse de taux à court terme ayant servi à construire la loi de finances initiale pour 2001 était de 5%.

Dans ces conditions, l'évolution prévue entre les paramètres estimés pour 2001 et prévus pour 2002 montre que :

- la diminution des taux d'intérêt à court terme entre 2001 (4,35%) et 2002 (4,1%), appliqué à l'encours moyen de BTF pendant l'année 2001, générerait une économie de 125 millions d'euros (820 millions de francs) (« effet taux ») ;

- l'augmentation de l'encours moyen entre 2001 (50 milliards d'euros, soit 328 milliards de francs) et 2002 (54,88 milliards d'euros, soit 360 milliards de francs générerait une charge d'intérêt supplémentaire de 200 millions d'euros (soit 1.320 millions de francs) (« effet volume »).

Il est possible de justifier de façon similaire l'économie ou l'aggravation de la charge budgétaire découlant de l'évolution simultanée des encours et des taux servis sur les BTAN et les OAT. L'année 2002 devrait, à cet égard, enregistrer de nouveaux gains dus au refinancement de titres échus en 2001, qui portent des taux faciaux supérieurs aux conditions actuelles du marché. Cet « effet taux » favorable est compensé par un « effet volume » important, dû aux émissions d'OAT et de BTAN une fois tenu compte des amortissements de titres échus.

ÉVALUATION DE L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards d'euros)

	Montant	Charge
A.- Évaluation de l'effet taux
1. Titres échus en 2001
OAT (taux moyen constaté = 8,23%)	14,78	1,22
BTAN (taux moyen constaté = 4,68%)	36,51	1,71
Sous-total titres échus	51,29	2,93
2. Titres émis en contrepartie
OAT (hypothèse de taux = 5,30%)	14,78	0,78
BTAN (hypothèse de taux = 4,60%)	36,51	1,68
Sous-total titres émis	51,29	2,46
3. Effet taux (2 - 1)		- 0,46
B.- Évaluation de l'effet volume
1. OAT émises hors amortissement (taux = 5,30%)	33,22	1,76
2. BTAN émis hors amortissements (taux = 4,60%)	4,49	0,21
3. Effet volume (1 + 2)		+ 1,97

Le refinancement de 14,78 milliards d'euros d'OAT (96,9 milliards de francs) et de 36,51 milliards d'euros de BTAN (239,5 milliards de francs) devrait permettre de constater en 2002 une économie nette d'environ 463 millions d'euros (3 milliards de francs). En revanche l'augmentation de l'encours des OAT devrait générer une charge de 1,76 milliard d'euros (11,6 milliards de francs), phénomène aggravé par l'augmentation de l'encours des BTAN, qui générerait une charge supplémentaire de 207 millions d'euros (1,4 milliard de francs).

Avec un montant total de 34,33 milliards d'euros (225,2 milliards de francs), la charge nette de la dette négociable à moyen et long terme augmenterait de 752,5 millions d'euros seulement (4,9 milliards de francs) par rapport à l'évaluation de la loi de finances initiale pour 2001. Les intérêts nets d'OAT s'alourdiraient de 492,4 millions d'euros (3,2 milliards de francs) et les intérêts nets de BTAN augmenteraient de 260 millions d'euros (1,7 milliard de francs).

CHARGE NETTE DE LA DETTE NÉGOCIABLE À MOYEN ET LONG TERME

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
A.- Service des emprunts d'État et des obligations assimilables du Trésor (OAT) (chapitre 11-05)	25.218,05	25.841,36	27.445,80	28.546,19	28.857,14
B.- Recettes de coupon couru sur OAT	1.570,33	1.117,05	1.245,96	1.274,47	1.093,06
C.- Charge nette des emprunts et OAT (A-B)	*23.647,72*	*24.724,31*	*26.199,83*	*27.271,72*	*27.764,08*
D.- Intérêts des bons du Trésor à taux fixes et intérêts annuels (BTAN) (chapitre 11-06, article 20)	9.288,84	8.500,15	7.922,28	7.356,80	7.732,52
E.- Recettes de coupon couru sur BTAN	1.082,87	756,25	1.203,97	1.050,37	1.165,93
F.- Charge nette des BTAN (D-E)	*8.205,97*	*7.743,90*	*6.718,32*	*6.306,42*	*6.566,59*
Total des charges brutes (A+D)	34.506,88	34.341,51	35.368,08	35.902,99	36.589,66
Total des recettes de coupon couru (B+E)	2.653,20	1.873,30	2.449,93	2.324,85	2.258,99
Total des charges nettes (C+F)	31.853,69	32.468,21	32.918,15	33.578,14	34.330,67

Source : direction du Trésor, direction générale de la comptabilité publique.

2.- Le service de la dette non négociable

Avec moins de 1,8% des dépenses enregistrées au titre de la charge de la dette, le service de la dette non négociable représente, en valeur absolue, 671 millions d'euros (4,4 milliards de francs). La rémunération versée à La Poste pour le dépôt au Trésor des encours collectés sur les CCP n'y contribue plus que pour 48,3%, au lieu de 60,4% dans la loi de finances initiale pour 2001 et 73,7% en 2000.

· La dotation demandée au titre des comptes de dépôt au Trésor (chapitre 12-01, article 10) passe de 48,78 millions d'euros (320 millions de francs) à 6 millions d'euros (39,4 millions de francs). Cette diminution spectaculaire résulte de la fin de l'activité de tenue de compte des fonds particuliers assurée jusqu'ici par le Trésor public. A cet égard, le paragraphe 50 de l'article 10 enregistrait traditionnellement deux catégories de dépenses : les « remises pour fonds particuliers », qui correspondaient à la rémunération accordée au Trésor public pour son activité de teneur de compte de particuliers, et les intérêts versés à la clientèle détentrice de comptes à terme (fonds particuliers et dépôts de fonds au Trésor).

Selon les informations reçues du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « par suite de la budgétisation des rémunérations accessoires, il n'y a plus de liquidation de remises fonds particuliers depuis l'exercice 2001 ». Dans ces conditions, la dotation demandée sur l'article 10 pour 2002 correspond uniquement à la rémunération des dépôts à terme et des dépôts en compte courant rémunéré effectués par certains correspondants du Trésor dans les conditions fixées par l'article 118 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

· La rémunération des avoirs des particuliers et des entreprises aux comptes chèques postaux (chapitre 12-01, article 20) s'établirait en 2002 à 324 millions d'euros (2,1 milliards de francs) soit une diminution de 285,8 millions d'euros (1,9 milliard de francs) par rapport à la loi de finances pour 2001. Cette diminution résulte, notamment, de la mise progressive à la disposition de La Poste des fonds privés des CCP, auparavant déposés au Trésor.

En 2000, 12,6 milliards d'euros (82,4 milliards de francs) ont été transférés. 5,2 milliards d'euros supplémentaires (34 milliards de francs) devraient l'être en 2001.

· Les bons du Trésor sur formule, ainsi que les bons en compte de dépôt, voyaient traditionnellement leur encours décroître régulièrement. Les années 1997 et 1998 ont vu, au contraire, une augmentation de l'encours des bons en compte de dépôt, due vraisemblablement au caractère attractif des taux d'intérêt servis sur cette catégorie de bons par rapport aux autres supports d'investissement. Ce renversement de tendance s'est révélé de courte durée puisque l'encours a diminué en 1999. Depuis le 1^er janvier 1999, l'émission de bons sur formule est définitivement arrêtée.

L'encours de cette dernière catégorie ira donc décroissant au fur et à mesure des remboursements. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les bons émis une année sont amortis, en moyenne, à hauteur de 20% de l'encours total dans les années précédant l'échéance normale et à hauteur de 80% de l'encours total à la date normale d'échéance.

ENCOURS DES BONS NON NÉGOCIABLES ET CHARGE D'INTÉRÊT

(en millions d'euros)

Année	Bons sur formules	Bons en compte de dépôt	Intérêts (article 10)
1990	4.614,11	624,57	684,57
1991	3.743,20	280,67	576,24
1992	2.905,28	165,10	440,23
1993	2.315,43	128,74	339,06
1994	1.921,83	126,69	259,88
1995	1.406,83	124,93	269,15
1996	1.300,18	130,02	184,89
1997	1.327,59	761,28	123,27
1998	1.099,19	1.163,35	89,23
1999	970,26	1.036,46	68,45
2000	808,25	905,01	86,49

Source : direction du Trésor.

Sous l'influence de la remontée des taux courts par rapport aux niveaux moyens constatés sur l'année 1999, l'année 2000 a vu une augmentation des intérêts versés sur cette catégorie de bons. De la même façon, une légère croissance de la charge budgétaire est attendue en 2001 (121,84 millions d'euros, soit 800 millions de francs) et 2002 (134 millions d'euros, soit 879 millions de francs), compte tenu de la décroissance moins vive qu'auparavant des encours des bons en compte de dépôt et de l'évolution plus heurtée des taux d'intérêt sur cette période.

· La rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales (chapitre 12-03) a une double vocation.

L'État doit, en premier lieu, rémunérer les avances non encore remboursées à la Banque de France (article 20). La loi n° 73-7 du 3 janvier 1973 prévoyait la possibilité de concours de la Banque de France au Trésor, dans la limite d'un plafond fixé à 3,13 milliards d'euros (20,5 milliards de francs). La fraction de ces concours inférieure à 1,6 milliard d'euros (10,5 milliards de francs) n'était pas rémunérée.

Les résultats semestriels du Fonds de stabilisation des changes (FSC) étaient imputés sur le montant des concours, de façon à compenser en trésorerie les gains et pertes du FSC. Les concours de la Banque de France au Trésor diminuaient lorsque le FSC faisait des bénéfices et augmentaient lorsque le FSC réalisait des pertes.

Ce mécanisme a eu pour effet de ramener à zéro, en 1982, le montant des concours accordés par la Banque de France. Depuis cette date, aucun concours n'a été mobilisé pour les besoins de trésorerie de l'État. Le montant des concours inscrits en 1993 à l'actif de la Banque de France constituait donc le cumul des résultats semestriels du FSC depuis 1983.

La loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France prévoit le remboursement des avances (« concours ») précédemment consenties par la Banque au Trésor. En vertu de la convention du 10 juin 1993, passée entre l'État et la Banque de France, le remboursement s'effectue chaque année à hauteur du dixième du montant initial des avances constaté en 1993, c'est-à-dire 3,66 milliards d'euros (24 milliards de francs) ⁽⁾. Le solde des avances est rémunéré au taux de 5%. Par suite du mécanisme de remboursement, le montant des crédits destinés à cette rémunération diminue chaque année de 18,3 millions d'euros (120 millions de francs). Il s'établirait ainsi pour 2002 à 36,59 millions d'euros, compte tenu d'un solde non remboursé de 732 millions d'euros (4,8 milliards de francs) au 31 décembre 2001.

En second lieu, l'État doit rémunérer les dépôts des instituts d'émission d'outre-mer et des banques centrales africaines de la zone franc (article 10), qui font partie des « correspondants du Trésor ».

_ L'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM) effectuent les transferts publics et privés entre la métropole et les collectivités situées dans leur zone de compétence : les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte (depuis 1999) pour l'IEDOM, les TOM pour l'IEOM.

A la suite d'observations émises par l'Institut monétaire européen, le compte d'opérations de l'IEDOM a été transféré le 3 février 1997 dans les écritures de la Banque de France, qui le rémunère au taux des appels d'offres pour la totalité du solde moyen journalier.

Seul le compte de l'IEOM demeure dans les livres du Trésor. Cependant il a été décidé, en accord avec la Banque de France, de maintenir à titre permanent, sur le compte du Trésor, une encaisse minimale supérieure au montant de l'avance octroyée à l'IEOM.

Depuis 1997, les crédits du paragraphe 11 de l'article 10 financent donc uniquement la rémunération du compte d'opérations de l'IEOM auprès du Trésor. Celui-ci applique un taux de rémunération de 8,5% sur une assiette égale à 60% du solde moyen de ce compte.

En 2000, la dépense s'est établie à 11,65 millions d'euros (76,4 millions de francs), montant quasi identique à celui de 1999. En 1999, l'encours moyen du compte de l'IEOM avait fortement diminué du fait du transfert à l'IEDOM de la compétence monétaire à l'égard de Mayotte. La dotation prévue pour 2002 s'élève à 11 millions d'euros (72,2 millions de francs), compte tenu du taux de progression du solde moyen du compte d'opérations observé ces dernières années.

_ Le paragraphe 12 du même article retrace les crédits consacrés à la rémunération des dépôts de certaines banques centrales de la zone franc. L'accord de coopération monétaire entre la République française et les pays de la zone franc institue pour chacune des trois banques centrales un compte courant, intitulé « compte d'opérations » ouvert à l'agence comptable centrale du Trésor.

La libre convertibilité de la monnaie de chaque zone est assurée par le droit de tirage illimité dont dispose la banque centrale concernée sur son compte d'opérations, en cas d'épuisement de ses réserves en devises. En contrepartie de ce droit de tirage, les banques centrales sont tenues de déposer 65% au moins de leurs avoirs extérieurs nets (réserves de change) sur leur compte d'opérations.

Les soldes positifs de comptes d'opérations sont rémunérés par l'État sur une base trimestrielle, au taux de la facilité marginale de la Banque centrale européenne. Avant l'instauration de l'euro, le taux de rémunération était celui de la Banque de France pour les prises en pension de 5 à 10 jours.

La dévaluation du franc CFA en 1994 et les mesures d'allégement de la dette ont contribué à l'amélioration de la balance des paiements des États de la zone franc et à un redressement des disponibilités extérieures. Le niveau du compte dépend également de la politique de placement des banques centrales, puisque celles-ci ont la faculté, mais non l'obligation, de placer jusqu'à 35% de leurs disponibilités en devises hors du compte d'opérations.

Pour 2000, les besoins étaient estimés à 82,3 millions d'euros (540 millions de francs), mais la dépense effective s'est établie à 145,1 millions d'euros (952 millions de francs). Une dotation de 152,4 millions d'euros (1 milliard de francs) a été ouverte en 2001, sur la base d'une hausse des taux d'intérêt à court terme et de l'augmentation prévisible du solde moyen des comptes d'opération. Selon les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les dernières estimations de dépenses pour 2001 font apparaître une insuffisance de dotation, puisque le niveau final de la dépense est désormais évalué à 228,7 millions d'euros (1,5 milliard de francs).

Au vu des éléments d'information disponibles, la dotation pour 2002 est fixée à 155 millions d'euros (1.016,7 millions de francs).

En définitive, les crédits demandés en 2002 sur l'article 10 s'établissent à 166 millions d'euros (1.088,9 millions de francs).

· Le chapitre 12-05 « Service de la dette de divers organismes, d'emprunts, d'annuités et d'intérêts divers » retrace les charges d'intérêt afférentes aux emprunts ou engagements pris en charge par l'État. Le remboursement du principal relève des opérations de trésorerie et n'apparaît donc pas dans le budget, en conformité avec les dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

DETTES DE DIVERS ORGANISMES PRISES EN CHARGES PAR L'ÉTAT

(en millions d'euros)

Organisme concerné	Référence	Prise en charge	Dernière échéance	Encours initial	Intérêts en 2002
Société pour la mise en valeur agricole de la Corse (SOMIVAC)	art. 19 LFR 1984	1984	2015	10,24	0,48
Pour mémoire :
· UNEDIC	art. 115 LFI 1985	1985	1990	914,69	-
· Caisse d'amortissement pour l'acier (CAPA)	art. 104 LFI 1988	1988	1995	1.410,12	-
· Caisse nationale de l'énergie (CNE)	art. 96 LFR 1992	1993	1996	1,75	-
· Caisse nationale de l'industrie (CNI)	art. 82 LFI 1989	1989	1997	1.814,04	-
· Caisse nationale des banques (CNB)	art. 82 LFI 1989	1989	1997	1.906,77	-
· Fonds d'intervention sidérurgique (FIS)	art. 39 LFR 1990	1989	1998	2.497,34	-
· Fonds spécial de grands travaux (FSGT)	art. 104 LFI 1988	1988	2000	2.407,34	-
· Société de développement de véhicules automobiles (SODEVA)	art. 60 LFR 1990	1990	2000	1.181,53	-

Source : direction de la Comptabilité publique.

Après l'amortissement définitif, en 2000, de la dette reprise par l'État du Fonds spécial de grands travaux et de la Société de développement de véhicules automobiles, seule reste servie par l'État la dette reprise de la Société pour la mise en valeur agricole de la Corse, qui génère une charge d'intérêt de 0,48 million d'euros (3,1 millions de francs) seulement.

La dotation demandée au titre de la rémunération de la créance de TVA détenue sur l'État par les entreprises s'élève à 2,47 millions d'euros (16,2 millions de francs). La prévision de dépenses est obtenue en appliquant le taux de 0,1% déterminé dans l'arrêté du 15 mars 1996 à la balance d'entrée en 2002 du compte enregistrant la créance (1,57 milliard d'euros, soit 10,3 milliards de francs), puis en appliquant une majoration forfaitaire au vu de l'exécution des années antérieures.

Votre Rapporteur spécial rappelle que le 16 octobre 2001, en présentant devant l'Assemblée nationale le projet de loi de finances pour 2002, M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a annoncé un « plan de consolidation de la croissance », dans le cadre duquel la dette résiduelle de l'État au titre du décalage d'un mois de la TVA serait intégralement remboursée à ses bénéficiaires en 2002, afin de leur apporter un soutien de trésorerie. Il s'ensuit que la dépense budgétaire effective au titre de la rémunération de ces créances devrait être, en exécution, très inférieure à la prévision qui est ici présentée.

· Les dotations demandées pour couvrir les charges diverses résultant de la gestion de la dette et des frais de trésorerie, qui forment la 3^ème partie du titre I, s'élèveraient en 2002 à 45 millions d'euros (295,2 millions de francs), montant légèrement inférieur à celui inscrit dans la loi de finances pour 2001. L'évaluation proposée n'a pas de réelle signification puisque beaucoup de lignes ne sont dotées que pour mémoire dans la loi de finances initiale. C'est pourquoi le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a jugé qu'il convenait d'« arrondir » à 45 millions d'euros le montant de 47,26 millions d'euros correspondant à la dotation traditionnelle en francs du chapitre, soit 310 millions de francs.

L'essentiel des crédits initiaux se rapporte aux commissions de placement et de services financiers, en particulier pour toutes les OAT émises au profit des particuliers. La charge de ces commissions, versées aux établissements financiers, trouve sa contrepartie en recettes d'ordre, au titre des « recettes diverses » de la ligne 806.

3.- Une légère diminution des recettes d'ordre

Depuis la loi de finances pour 1995, la notion de « recettes d'ordre », au sens où l'entend le Gouvernement, recouvre trois catégories différentes d'opérations :

- les recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie. En cohérence avec la présentation habituelle des dépenses hors FSC, ces recettes d'ordre sont elles aussi présentées hors FSC. Elles sont retracées à la ligne 806, tandis que les recettes en provenance du FSC sont isolées sur la ligne 817 depuis la loi de finances initiale pour 1997. Cette catégorie de recettes inclut les intérêts servis par les titres émis au profit du Fonds de soutien des rentes ;

- les intérêts versés par le Fonds de soutien des rentes, au titre des avances que lui accorde l'État ; ces recettes sont inscrites à la ligne 411 depuis la loi de finances pour 1997 ;

- jusqu'en 1995, les « recettes d'ordre » incluaient également les intérêts des avances versées par le Trésor à l'ACOSS ; en effet, il était admis que les intérêts de ces avances venaient « directement » en atténuation des charges d'intérêt exposées par le Trésor au titre des BTF émis à cette occasion. La Cour des comptes a plusieurs fois contesté cette interprétation extensive de la notion de recettes d'ordre. Depuis la loi de finances pour 1997, les recettes au titre des intérêts d'avances à l'ACOSS ont vocation à figurer à la ligne 411 ⁽⁾ ; cependant, l'État n'a plus consenti d'avances à l'ACOSS depuis 1995.

Les recettes d'ordre sont évaluées dans le projet de loi de finances pour 2002 à 2,72 milliards d'euros (17,8 milliards de francs), soit 104 millions d'euros (682 millions de francs) de moins que dans la loi de finances initiale pour 2001. Cependant l'évaluation de ces recettes en 2001 devrait être ramenée à 2,61 milliards d'euros (17,1 milliards de francs), selon la révision associée au présent projet de loi de finances.

La diminution du taux à court terme (90 points de base), retenue à titre d'hypothèse dans le présent projet de loi de finances, explique en partie la diminution attendue des recettes tirée de la rémunération de la trésorerie de l'État (compte du Trésor à la Banque de France, opérations de pension, prêts sur le marché monétaire, etc.). Cependant, les recettes effectivement perçues dépendent très largement des conditions générales d'exécution de la loi de finances, qui sont un déterminant essentiel du niveau des encaisses liquides du Trésor, et des opérations visant à préparer le refinancement de lignes importantes d'OAT et de BTAN arrivant à échéance.

Les recettes de coupon couru sont difficiles à évaluer ex ante. En particulier, selon la direction du Trésor, il n'est pas approprié de rapprocher le tableau de financement prévisionnel et les anticipations de taux. En effet, le volume des recettes de coupon couru résulte majoritairement de paramètres liés à la technique d'émission : dates d'adjudication, choix des lignes de titres et volumes d'émission assurés sur ces lignes.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES EN ATTÉNUATION DES CHARGES DE LA DETTE

(En millions de francs)

	1998	1999	2000	LFI 2001	Révision 2001	PLF 2002
I.- Ligne 806
Rémunération du compte du Trésor à la Banque de France (806-02)	92,57	78,73	38,97	495,46	439,05	457,00
Rémunérations des pensions sur titres d'État (806-05)	419,46	423,79	362,22	495,46	439,05	457,00
Coupons courus sur OAT (806-12)	1.570,33	1.117,05	1.245,96	1.274,47	1.103,73	1.093,00
Coupons courus sur BTAN (806-22)	1.082,87	756,25	1.203,97	1.050,37	1.048,85	1.166,00
Recettes du FSR (806-52)	60,90	67,64	12,33	-	-	-
Divers (806-15, 806-55, 806-82, 806-92)	106,10	87,79	22,90	-	21,34	-
Sous-total Ligne 806 (hors FSC)	3.332,22	2.531,24	3.018,64	2.820,31	2.612,98	2.716,00
II.- Intérêts d'avances au FSR (ligne 411)	49,11	60,16	20,24	-	-	-
TOTAL Recettes d'ordre hors FSC	3.381,33	2.591,40	3.038,88	2.820,31	2.612,98	2.716,00
FSC (817 ; ligne 806-72 avant 1997)	198,46	0,06	25,72	-	-	-
TOTAL Recettes d'ordre y compris FSC	3.579,80	2.591,47	3.064,60	2.820,31	2.612,98	2.716,00

Sources : direction du budget et Situation du recouvrement des recettes de l'État au 31 décembre (direction générale de la comptabilité publique).

C.- LA CHARGE DE LA DETTE EN PERSPECTIVE

1.- La charge de la dette a cessé d'être « non soutenable »

Depuis plus d'une vingtaine d'années, le ratio d'endettement de l'État s'accroît inexorablement. La dette de l'État ne représentait que 15% du PIB environ en 1980 ; elle atteindrait 48,8% du PIB en 2001 et 49% en 2002 (en comptabilité budgétaire).

A cette évolution préoccupante, il faut trouver trois origines : d'une part la persistance de déficits budgétaires élevés pendant plusieurs années de la période considérée ; d'autre part une croissance en moyenne trop faible ; enfin une configuration des taux d'intérêt favorable à la rente et préjudiciable à l'activité économique.

L'endettement public n'est ni une fatalité inéluctable ni une charge improductive qui pèserait sur la nation. La théorie économique a, depuis bien longtemps, établi la « règle d'or » des finances publiques, selon laquelle le déficit public n'introduit pas de distorsions et reste supportable s'il est inférieur au montant de l'investissement public. Mais les caractéristiques du processus réel d'endettement constaté ces dernières années diffèrent largement des conditions idéales posées par la « règle d'or ». Au demeurant, la pertinence de la « règle d'or » peut légitimement être contestée :

- la règle selon laquelle il est légitime de financer l'investissement par l'emprunt repose sur l'idée fausse que la charge spécifique représentée par l'intérêt versé sur la dette pendant toute la durée de celle-ci est compensée par les bénéfices que la collectivité est supposée tirer de l'investissement. C'est oublier que ce bénéfice - bien réel - ne se traduit généralement pas par des flux de revenus monétaires bénéficiant à la collectivité qui a effectué l'investissement et s'est endettée à cette fin. C'est justement le propre des investissements publics de créer ce que la théorie économique appelle doctement les « externalités », qui bénéficient à l'ensemble des agents privés et publics. Considéré du point de vue de la collectivité publique, l'investissement est, en règle générale, une dépense monétaire qui génère d'autres dépenses monétaires (entretien, renouvellement, fonctionnement courant associé à l'investissement, etc.) ;

- votre Rapporteur spécial considère également que l'endettement n'est pas grave en soi : une économie qui connaît des taux de croissance suffisamment élevés peut absorber sans dommage l'augmentation de la dette, dès lors que les dépenses sont socialement utiles et que la dynamique de la dette reste maîtrisée.

Cependant, il est des situations où la dette peut devenir « proliférante ».

A l'évidence, le ratio d'endettement reste stable dès lors que l'encours de la dette s'accroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, sous réserve de la non prise en compte des flux nets de dettes, la variation de la dette découle directement du déficit budgétaire. Celui-ci peut se décomposer en deux parties : d'une part, la charge des intérêts de la dette et, d'autre part, le solde budgétaire dit « primaire » qui est justement défini comme la différence entre le solde total et la charge d'intérêt. Celle-ci peut être calculée en appliquant à l'encours de dette un taux d'intérêt représentatif de son coût moyen, appelé « taux apparent » de la dette.

Il apparaît que, si le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance en valeur du PIB, la proportion de la dette dans le PIB s'accroît même en présence d'un solde primaire nul : c'est l'effet « boule de neige ». Stabiliser la dette nécessite alors de dégager un solde primaire positif.

Le niveau du solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dette / PIB dépend de trois paramètres : le taux de croissance du PIB (r), le coût moyen de la dette (d) et le montant de la dette (de l'année précédente). L'effort budgétaire qu'il convient d'accomplir doit tendre à égaliser le coût moyen de la dette et le taux de croissance du PIB en valeur. Le solde primaire stabilisant est donc déterminé par l'application à l'encours de dette existant du différentiel d - r. Comme cela était prévisible, l'effort budgétaire à fournir est d'autant plus important que le pays est endetté et que le taux de croissance est faible.

Alors qu'en 1997, le solde stabilisant était supérieur au solde effectif de près de 20 milliards d'euros (130 milliards de francs), traduisant une dynamique incontrôlée de l'endettement de l'État, ces deux soldes sont devenus quasiment égaux depuis 2000.

SOLDE STABILISANT ET SOLDE EFFECTIF DEPUIS 1992

Le Gouvernement a donc réussi ce à quoi la précédente majorité s'était essayée, sans toutefois y parvenir : briser l'étau de l'endettement et rouvrir des marges de man_uvre à l'action politique.

2.- L'érosion inéluctable de l'« effet taux »

Depuis plusieurs années, les charges d'intérêt ont enregistré les effets bénéfiques de la baisse du déficit et de la baisse des taux. Sur ce dernier point, le renouvellement progressif de la dette amène à remplacer des titres anciens, émis à taux élevés, par des titres nouveaux, émis à des taux plus faibles, qui génèrent donc de moindres charges d'intérêt. Cet « effet taux » ne dure que tant qu'il subsiste un décalage entre le taux moyen de la dette et le taux moyen du marché.

Avec une charge nette de 36,84 milliards d'euros (241,7 milliards de francs) prévue en 2002, pour un encours de dette d'environ 713,1 milliards d'euros (4.677,6 milliards de francs) estimé pour la fin de l'année 2001, le taux moyen de la dette de l'État en 2002 ressort à 5,2% au lieu de 5,3% en 2001. En moyenne, les taux d'intérêt de marché à long terme sont désormais très proches du taux moyen calculé sur le stock de dette de l'État. Cependant, il faut prendre en compte le fait qu'une part importante de l'endettement annuel de l'État est financé par des titres à moyen terme et à court terme. Le taux moyen applicable à la variation annuelle de l'endettement de l'État reste donc inférieur au taux moyen apparent sur l'ensemble de son stock de dette.

Cependant, au fil du refinancement de la dette, l'effet taux est voué à s'affaiblir. Dans ces conditions, la charge de la dette sera gouvernée de façon croissante par l'« effet volume », qui résulte de l'accroissement de l'encours découlant du déficit budgétaire et des flux nets de dettes. Un déficit de 30 milliards d'euros (200 milliards de francs) par an financé au taux moyen de 5% génère une charge d'intérêt supplémentaire de 1,5 milliard d'euros (10 milliards de francs). Cette évaluation sommaire rappelle combien est nécessaire une réduction continue du déficit budgétaire, réduction qui reste l'unique moyen de maîtriser vraiment, sur le long terme, la charge de la dette.

D'aucuns pourraient gloser sur le fait que le déficit prévu en 2002 (30,44 milliards d'euros, soit 199,7 milliards de francs) est supérieur au solde prévu dans la loi de finances initiale pour 2001 (28,44 milliards d'euros, soit 86,6 milliards de francs).

Comme l'a fort justement indiqué M. Didier Migaud, Rapporteur général, cette évolution ne reflète nullement une dérive structurelle des finances publiques mais un choix raisonné, qui consiste à laisser jouer les stabilisateurs automatiques en période de ralentissement de la croissance. Le processus de fond engagé par l'actuel Gouvernement n'est pas remis en cause et les turbulences économiques des années 2001-2002 ne provoquent qu'une « pause » dans la réduction du déficit.

Par ailleurs, M. Laurent Fabius, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, n'a pas caché que l'exécution du budget 2001 serait en retrait par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Selon les informations communiquées par le ministre, le déficit pour 2002 apparaîtra, de ce fait, en progrès par rapport au déficit d'exécution prévisible pour 2001.

Par rapport à la période précédente, les exercices 1997 à 2002 ont vu une modération très importante, en valeur absolue, des charges de la dette. Celles-ci se sont accrues chaque année en moyenne de 1,6%, soit environ 560 millions d'euros (3,7 milliards de francs). Pour que ce rythme persiste, il faudrait que le déficit soit ramené au niveau tendanciel de 11 milliards d'euros (75 milliards de francs), en conservant l'hypothèse d'un financement au taux moyen de 5%.

Nonobstant la pause précitée dans la réduction du déficit, un tel objectif n'est pas hors de portée : par delà les évolutions plus heurtées prévues en 2001 et 2002, le Gouvernement avait axé son effort de réduction du déficit sur une diminution régulière de 4,6 milliards d'euros par an (30 milliards de francs). Si ce rythme était à nouveau retenu à partir de 2003, le niveau « idéal » de 11 milliards d'euros (75 milliards de francs) pourrait être atteint peu après 2006.

Cependant, votre Rapporteur spécial souligne qu'en termes de politique budgétaire, l'essentiel est que l'évolution des charges de la dette laisse suffisamment de place à l'expression des priorités gouvernementales. Dans cette perspective, un indicateur tel que le rapport des charges de la dette aux recettes fiscales paraît bien adapté pour juger de la soutenabilité de la dette à moyen terme.

RATIO DES CHARGES NETTES DE LA DETTE AUX RECETTES FISCALES NETTES

Le ressaut du ratio observé en LFI 2000 résulte du transfert de compétences entre l'État et le Fonds de réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, qui a entraîné le transfert au profit de celui-ci de 6 milliards d'euros (39,5 milliards de francs) de recettes fiscales.

Dès lors, on peut se réjouir de voir que le rapport des charges de la dette aux recettes fiscales a été stabilisé, et même réduit, à partir de 1997 et qu'il semble aujourd'hui ancré aux alentours de 14%. Les progrès nécessaires qu'il convient de réaliser en matière d'assainissement des finances publiques devront, sans pour autant peser sur la croissance, ramener ce ratio à des niveaux encore plus faibles pour restreindre la part de l'impôt affectée à la rente.

CHAPITRE II :
LES CHARGES BUDGÉTAIRES COMMUNES

Le budget des Charges communes supporte les dépenses de l'État qui ne peuvent pas relever d'un département ministériel particulier. Ces charges concernent les pouvoirs publics, la fonction publique, les dépenses en atténuation des recettes de l'État et certains moyens de fonctionnement courant des administrations.

I.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS

Les crédits relatifs aux pouvoirs publics constituent le titre II éponyme du budget des Charges communes, qui n'a pas d'équivalent au sein du budget de l'État.

Les dépenses constatées sur le titre II sont, en général, égales aux crédits initiaux. Ceux-ci seraient de 771,08 millions d'euros en 2002 (5,1 milliards de francs), soit une hausse de 3,1% par rapport aux crédits initiaux pour 2001. Alors qu'en 2001, l'augmentation des crédits des pouvoirs publics (+ 3,4%) était supérieure à celle des moyens des services civils pour l'ensemble du budget général (+ 2,3%), il n'en est pas de même dans le présent projet. Les crédits des moyens des services civils augmentent, en effet, de près de 5,1% en 2002.

· Contrairement aux années précédentes, les dotations demandées pour la Présidence de la République apparaissent comme un facteur de modération pour l'évolution du titre II. Elles passent de 9,46 millions d'euros en 2001 (62 millions de francs) à 9,62 millions d'euros en 2002 (63,1 millions de francs), mais ceci ne représente qu'une augmentation de 1,7% d'une année sur l'autre. Il convient pourtant de rappeler que les crédits initiaux de la Présidence de la République ont plus que triplé depuis 1997.

Ce mouvement n'est en fait que la traduction dès la loi de finances initiale des besoins manifestés par la Présidence, dont les crédits étaient sous-évalués depuis longtemps. Votre Rapporteur spécial estime qu'il est bien préférable de procéder à une remise à niveau - fût-elle extrêmement progressive - des crédits de la Présidence plutôt que de laisser perdurer des procédés prenant trop de liberté avec la transparence que l'on est en droit d'attendre des autorités publiques dans une démocratie mature. C'est un fait bien connu, par exemple, que certaines dépenses de fonctionnement de la Présidence étaient auparavant assumées « gracieusement » par divers organismes : frais de téléphone par France Télécom, consommations d'électricité par EDF, frais d'affranchissement par La Poste, etc.

Le mérite revient au Gouvernement actuel d'avoir engagé le processus susceptible de rapprocher, d'ici à quelques années, le montant des crédits de la Présidence et son coût réel pour la Nation.

Dans ces conditions, on doit s'interroger sur la persistance de quelques obscurités dont les motivations profondes n'apparaissent pas de façon évidente. En 1999, les crédits du chapitre 20-12 « Présidence de la République - Secrétariat général. Cabinet. État-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque » avaient été majorés de 30,1 millions de francs par un décret de « dépenses accidentelles » daté du 4 octobre 1999, non publié au Journal officiel. Cette opération a été réitérée en 2000, un décret de « dépenses accidentelles » daté du 19 septembre 2000 ayant majoré de 41,2 millions de francs les crédits du chapitre précité. Seuls les documents annexés aux projets de loi de règlement pour 1999 et pour 2000 retracent l'existence et le montant de ces majorations de crédits.

CRÉDITS ET DÉPENSES DES « POUVOIRS PUBLICS » (Titre II)

(en millions d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002	PLF 2002 / LFI 2001
Présidence de la République (chapitres 20-11, 20-12, 20-13 et 20-14)
Crédits initiaux	3,09	3,09	3,09	6,18	8,73	8,99	9,46	9,62	+ 1,7%
Dépenses	4,54	5,53	7,30	12,97	13,32	15,28	-	-
Assemblée nationale (chapitre 20-21)
Crédits initiaux	381,75	404,66	414,46	425,32	434,47	450,14	455,31	465,48	+ 2,2%
Dépenses	381,75	404,66	414,46	425,32	445,67	450,14	-	-
Sénat (chapitre 20-31)
Crédits initiaux	212,19	225,38	229,05	233,53	238,07	258,87	254,07	260,86	+ 2,7%
Dépenses	212,19	225,38	229,05	233,53	246,27	258,87	-	-
Sénat - Jardin et Musée du Luxembourg (chapitre 20-32)
Crédits initiaux	-	-	-	-	-	-	9,78	13,47	+ 37,7%
Chaîne parlementaire (chapitre 20-41)
Crédits initiaux	-	-	-	-	-	-	13,11	14,64	+ 11,6%
Conseil constitutionnel (chapitres 20-51, 20-52 et 20-53)
Crédits initiaux	5,15	3,84	4,38	4,01	4,00	4,29	5,07	6,02	+ 18,7%
Dépenses	5,15	3,49	4,38	4,01	4,00	6,99	-	-
Haute Cour de Justice (chapitre 20-61)
Crédits initiaux	0	0	0	0	0	0	0	0	0%
Dépenses	0	0	0	0	0	0	-	-
Cour de justice de la République (chapitres 20-62 et 20-63)
Crédits initiaux	1,02	1,02	1,02	1,02	1,02	1,02	1,02	1,00	- 2,5%
Dépenses	0,56	0,55	0,63	0,62	0,92	0,65	-	-
Total du Titre II
Crédits initiaux	603,13	637,98	651,99	670,06	686,29	723,32	747,82	771,08	*+ 3,1%*
Dépenses	604,20	639,62	655,82	679,95	710,18	731,93	-	-

· Le principe d'autonomie financière est expressément inscrit dans l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Celui-ci dispose que « les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent la commission ; ils ont voix consultative dans ses délibérations ».

« Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission mentionnée à l'alinéa précédent ». Concrètement, les demandes de crédits sont inscrites sur le budget des Charges communes.

Les crédits de l'Assemblée nationale augmenteraient de 2,2% et ceux du Sénat de 2,7%. Ils atteindraient respectivement 465,48 millions d'euros (3,1 milliards de francs) et 260,86 millions d'euros (1,7 milliard de francs). Votre Rapporteur spécial rappelle que ces éléments ne portent que sur les chapitres 20-21 et 20-31 du titre II, qui concernent les dépenses « classiques » de l'Assemblée nationale et du Sénat. En effet, la structure du titre II a été affectée par deux modifications dans la loi de finances initiale pour 2001 :

- les dépenses supportées par le Sénat et relatives au Musée du Luxembourg et à l'entretien du Jardin du Luxembourg sont désormais isolées sur le chapitre 20-32 « Sénat - Jardin et Musée du Luxembourg », pour un montant total de 13,47 millions d'euros (88,4 millions de francs) en 2002, dont 10,27 millions d'euros (67,37 millions de francs) au titre du jardin du Luxembourg et 3,2 millions d'euros (21 millions de francs) au titre de l'organisation des expositions prévues dans le musée du Luxembourg. Cette clarification s'explique par le fait que le jardin du Luxembourg est ouvert au public, donc que les dépenses supportées par le Sénat ne concernent pas le fonctionnement proprement dit de cette institution, et, d'autre part, par le fait que le Sénat assure désormais la gestion du musée du Luxembourg, prenant ainsi le relais du ministère de la Culture ;

- la commission commune a souhaité faire apparaître clairement les dépenses nécessaires au fonctionnement de la chaîne de télévision parlementaire, créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de La Chaîne parlementaire. Les crédits sont inscrits sur le chapitre 20-41 « Assemblée nationale et Sénat - Chaîne parlementaire », doté de 14,64 millions d'euros en 2002 (96 millions de francs), en progression de 11,6% par rapport à 2001.

· Depuis la loi de finances initiale pour 2000, les crédits du Conseil constitutionnel sont portés par le seul chapitre 20-51, au lieu de trois précédemment. Ils augmentent de près d'un million d'euros (6 millions de francs), soit 18,7%, par rapport aux crédits initiaux pour 2001, et atteignent 6,02 millions d'euros (39,5 millions de francs). Cette majoration s'explique, pour l'essentiel, par les dépenses supplémentaires qui seront exposées par le Conseil constitutionnel du fait des deux élections, présidentielle et législatives, qui auront lieu en 2002.

Les crédits de la Cour de justice de la République seraient arrondis à un million d'euro (6,6 millions de francs), traduisant une stabilité de fait des crédits votés depuis 1995.

II.- LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES

Le budget des Charges communes comporte plusieurs chapitres où sont inscrits des crédits intéressant l'ensemble de la fonction publique. L'un d'eux porte un crédit global destiné à compléter les chapitres de rémunérations d'autres budgets pour tenir compte de l'impact de mesures générales afférentes aux dites rémunérations. D'autres constituent des « chapitres réservoirs » destinés à recevoir les crédits de pension, en provenance d'autres ministères. D'autres retracent divers transferts entre l'État et certains organismes de protection sociale.

A.- UNE PROVISION DE 445 MILLIONS D'EUROS POUR LES MESURES GÉNÉRALES AFFÉRENTES AUX RÉMUNÉRATIONS

A titre principal, les crédits pour rémunérations d'activité sont inscrits sur le budget de chaque ministère. Le budget des Charges communes ne comporte, éventuellement, que des crédits destinés à les abonder, inscrits sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public ».

La loi de finances initiale pour 2000 a ouvert un crédit de 35,06 millions d'euros (230 millions de francs), qui a été majoré de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) par la loi de finances rectificative n° 2000-656 du 13 juillet 2000. A cette occasion, M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, avait précisé que cette dernière ouverture était motivée par la décision gouvernementale d'attribuer à certains agents publics, dans le cadre de la politique de la ville, des points NBI supplémentaires (« nouvelle bonification indiciaire »), décision assortie de la définition de nouveaux emplois éligibles à la NBI ⁽⁾. L'ouverture décidée en loi de finances rectificative s'est révélée inutile : l'unique répartition effectuée à partir du chapitre 31-94 du budget des Charges communes a été consentie au profit du budget des Affaires étrangères, par un arrêté daté du 5 décembre 2000, pour un montant de 16 millions d'euros (105 millions de francs).

En vue de faire face aux dépenses supplémentaires qui pouvaient découler, en 2001, d'un éventuel accord avec les organisations syndicales, la loi de finances initiale pour 2001 a ouvert une provision de 495,46 millions d'euros (3,25 milliards de francs) sur le chapitre 31-94, correspondant approximativement à l'effet en année pleine d'une augmentation de 0,5% de la valeur du point d'indice. A la date de rédaction du présent rapport, aucune dépense ni aucune répartition n'a encore été imputée sur ces crédits. Pourtant, la loi de finances initiale pour 2001 a été calibrée sur la base d'une stabilité du point d'indice par rapport à 2000, alors que la valeur du point a été revalorisée de 0,5% le 1^er décembre 2000. Il est donc possible que des répartitions soient effectuées d'ici à la fin de l'exercice en cours.

Le présent projet propose d'inscrire sur le chapitre 31-94 un montant de 445 millions d'euros (2,9 milliards de francs). Pour donner un point de comparaison, cette somme équivaut au coût d'une augmentation de 0,5% du point d'indice sur une durée de 10 mois (c'est-à-dire entrant en vigueur au 1^er mars 2002).

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 31-94

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
Crédits initiaux	228,67	457,35	0	35,06	495,46	445,00
Ouvertures / annulations (solde) ^(a)	- 26,68	0,00	0	+ 7,62
Répartitions (-)	- 201,99	- 436,81	0	- 16,01
Crédits en fin d'exercice	0,01	20,54	0	26,68	-	-

(a) Il s'agit des ouvertures et annulations effectuées en cours de gestion, dans le cadre de décrets d'avance, de lois de finances rectificatives ou des arrêtés d'annulation associés.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « 34 millions d'euros [223 millions de francs] sont destinés au financement de la NBI. 411 millions d'euros [2.696 millions de francs] constituent une provision destinée à financer des mesures de revalorisation du point fonction publique cohérentes avec les hypothèses d'inflation 2001 et 2002 associées au PLF. Le Gouvernement s'est en effet engagé en début d'année à maintenir le pouvoir d'achat du point fonction publique ».

B.- LES CHARGES DE PENSION SUPPORTÉES PAR L'ÉTAT

1.- La mécanique imparfaite des crédits de pensions

· Le chapitre 32-92, sur lequel sont inscrits les crédits relatifs au versement de l'État au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État, et le chapitre 32-97, relatif aux pensions, sont les chapitres d'imputation des dépenses afférentes aux diverses charges de pension.

En effet, dans son article L. 54, le code des pensions civiles et militaires dispose que « les pensions attribuées conformément aux dispositions du présent code sont inscrites au grand livre de la dette publique et payées par le Trésor. Le ministre des finances ne peut faire inscrire ni payer aucune pension en dehors des conditions prévues par la loi. Les ministres ne peuvent faire payer sous quelque dénomination que ce soit aucune pension sur les fonds de leurs départements respectifs ». Concrètement, les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont gérées par le service des pensions, sis à Nantes.

Cependant, depuis la loi de finances pour 1977, les crédits initiaux de pension sont, pour leur grande majorité, inscrits sur les budgets des différents ministères ⁽⁾. Ils sont ensuite transférés sur le budget des Charges communes au début de l'exercice. Cette méthode permet d'afficher sur chaque fascicule budgétaire, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances, une sorte de « coût complet » des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré. Elle constitue un facteur de clarté en termes de ressources humaines et de gestion du personnel.

Pour l'exercice 2001, un arrêté du 25 janvier 2001 a transféré les crédits des chapitres 32-97 de douze budgets vers le chapitre 32-97 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 5,51 milliards d'euros (36,1 milliards de francs) a ainsi été augmentée de 23,73 milliards d'euros (155,6 milliards de francs) pour être portée à 29,23 milliards d'euros (191,8 milliards de francs).

De même, un second arrêté du 25 janvier 2001 a transféré les crédits des chapitres 32-92 de six budgets vers le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 15,05 millions d'euros (98,8 millions de francs) a ainsi été augmentée de 895,26 millions d'euros (5.872,5 millions de francs) pour être portée à 910,31 millions d'euros (5.971,2 millions de francs).

Pour autant, le mécanisme appliqué actuellement n'est pas totalement satisfaisant. En effet, pour la loi de finances de l'année n+1, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n - 1), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n+1. Le budget de chaque ministère intègre donc une charge représentative du coût actuel des pensions versées à ses fonctionnaires déjà en retraite.

Dans une logique de révélation du « coût complet » des politiques publiques, il serait plus normal que chaque ministère ait à supporter un coût représentatif des pensions futures des fonctionnaires qu'il emploie aujourd'hui. Les décisions de gestion relatives au nombre et à la qualification des personnes employées devraient ainsi prendre en compte à la fois le coût actuel de ces personnes (rémunérations d'activité et charges sociales) mais aussi le coût futur de leurs pensions, sur la base d'un « taux de cotisation » assis sur la rémunération des agents.

Une telle clarification du financement des pensions irait donc bien au-delà d'une simple question de nomenclature. Elle supposerait, en effet, de revoir certains fondements du régime de pension des fonctionnaires de l'État et à revenir sur l'une de ses principales caractéristiques, à savoir sa nature purement budgétaire ⁽⁾.

A cet égard, votre Rapporteur spécial remarque que la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances n'apporte qu'une réponse très partielle au problème soulevé ci-avant. En effet, elle prévoit seulement que « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires » sont retracées de droit sur un unique compte d'affectation spéciale. Si, en l'espèce, la réforme du cadre organique des lois de finances n'aboutit qu'à programmer un transfert de crédits des différents fascicules budgétaires vers le compte d'affectation spéciale relatif aux pensions plutôt que vers le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, on peut s'interroger sur son utilité dans le cas d'espèce. Si, par ailleurs, les recettes constituées par les cotisations des employeurs ⁽⁾ et les retenues salariales sont directement inscrites en recettes du compte d'affectation spéciale sans passer par le budget général, toute l'opération n'aura abouti qu'à un démembrement du budget général sans réel progrès ni quant à l'information du Parlement sur les conditions de financement du régime des pensions de l'État, ni quant à la responsabilisation des gestionnaires au regard de leur politique du personnel.

Aux yeux de votre Rapporteur spécial, l'indispensable clarification du financement du régime des pensions civiles et militaires de l'État ne passe pas par l'utilisation d'un support budgétaire spécifique, mais par la distinction explicite, au sein des dépenses inscrites au budget de l'État, entre une cotisation employeur, répartie sur l'ensemble des fascicules budgétaires au prorata des masses salariales concernées, et une contribution d'équilibre, imputée sur le budget des Charges communes.

Pour autant, certains crédits pour charges de pension ne peuvent être imputés à un fascicule budgétaire déterminé. Les chapitres 32-92 et 32-97 du budget des Charges communes portent donc une dotation initiale, dont l'encadré ci-après détaille les modalités de calcul.

MODALITÉS DE CALCUL DE LA DOTATION INITIALE
DES CHAPITRES 32-92 ET 32-97 DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES

_ La dotation initiale du chapitre 32-92 regroupe le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes (hors Aviation civile), de la SEITA et de Météo-France, soit 15 millions d'euros (98,8 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002.

_ Pour la loi de finances de l'année n+1, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n - 1), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n+1.

Le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (articles 10 et 20) voit inscrire les crédits correspondant au différentiel entre le besoin de l'année n+1 et le total des chapitres 32-97 des divers ministères. Cette contribution correspond ainsi à la prise en compte de l'augmentation estimée du nombre et du montant unitaire des pensions pour les années n et n+1.

La dotation est complétée par des crédits correspondant aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste (article 30), des pensions d'Alsace-Lorraine (article 40) et, depuis la loi de finances initiale pour 2000, aux charges de pension dues au titre des agents fonctionnaires de l'État employés dans divers organismes publics et semi-publics (article 20).

Le traitement des charges de pension des budgets annexes relève d'une logique différente :

- en règle générale, les fascicules des budgets annexes ne contiennent pas de chapitre équivalent aux chapitres 32-92 ou 32-97 : les fonctionnaires retraités des budgets annexes sont inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portent, à ce titre, les crédits de pension y afférents ;

- cependant, reprenant la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général, le budget annexe de l'Aviation civile comporte un chapitre 64-11 « Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État » et un chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension ». Les dépenses du chapitre 64-11 sont effectuées à destination du fonds concerné, tandis que les dépenses du chapitre 64-12 sont des dépenses « pour ordre », donnant lieu à un rétablissement de crédits sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, à partir duquel est effectuée la véritable dépense au profit des agents retraités de l'Aviation civile.

Enfin, votre Rapporteur rappelle que, depuis l'exercice 2000, la loi de finances initiale retrace l'intégralité des crédits pour charges de pension, le Gouvernement ayant décidé de supprimer le financement de certaines de ces charges par voie de fonds de concours, à l'invitation du Conseil constitutionnel.

LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR CHARGES DE PENSION

(en millions d'euros)

	LFI 2001	PLF 2002
Affaires étrangères	69,50	71,6
Agriculture et pêche	334,44	351,8
Charges communes	5.507,57	5.886,0
- dont pensions civiles	(5.365,87)	(5.679,5)
- dont pensions militaires	(141,69)	(206,5)
Culture et communication	49,09	52,0
Économie, finances et industrie	1.751,27	1.833,0
Enseignement scolaire	10.084,35	10.927,1
Emploi	180,24	185,7
Santé et solidarité	63,78	65,7
Équipement. Services communs	865,76	898,2
Intérieur et décentralisation	2.172,90	2.295,5
Justice	415,67	435,2
Services généraux du Premier ministre	52,46	51,7
Défense	7.687,39	7.926,8
- dont pensions civiles	(444,05)	(442,3)
- dont pensions militaires	(7.243,34)	(7.484,5)
Total Crédits de pension du budget général	29.234,4	30.980,4
Budget annexe de l'Aviation civile	80,46	82,6

· Les crédits de pension progressent de 6% par rapport à la loi de finances initiale pour 2001, sous l'effet conjugué de cinq facteurs :

- une correction positive de la base 2001 au vu des perspectives d'exécution de l'exercice (+ 33 millions d'euros, soit + 214 millions de francs) ;

- la prise en compte de l'effet total des mesures décidées par le Gouvernement en 2001 (revalorisation du point d'indice de la fonction publique et attribution différenciée de points d'indice), pour un montant de 283 millions d'euros (1.856 millions de francs) ;

- la prise en compte des mesures de revalorisation du point d'indice de la fonction publique envisagées pour 2002 et l'effet report des mesures prises en 2001, pour un montant total de 399 millions d'euros (2.619 millions de francs) ;

- une augmentation de 3,6% des pensions civiles et militaires hors La Poste et France Télécom, au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées ;

- une augmentation de 2,7% des dépenses prévues au titre des retraites de La Poste et de France Télécom.

2.- Les charges liées aux mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes d'assurance vieillesse

· L'article 40 du chapitre 33-91 retrace la contribution de l'État aux mécanismes de compensation généralisée et de compensation spécifique entre les régimes d'assurance vieillesse. Elle s'établirait en 2002 à 2,7 milliards d'euros (17,8 milliards de francs), augmentant de près de 776 millions d'euros (5,1 milliards de francs) par rapport aux crédits votés pour 2001, alors que ceux-ci avaient diminué d'environ 893 millions d'euros (5,9 milliards de francs) par rapport aux crédits votés pour 2000.

CRÉDITS ET DÉPENSES DU CHAPITRE 33-91, ARTICLE 40

(en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Crédits LFI	2.509,46	2.892,72	2.838,30	3.109,20	2.835,40	1.942,05	2.718,00
Dépense	2.614,45	2.824,73	2.936,93	3.168,12	2.544,48	-	-

Il apparaît des décalages récurrents entre la prévision de dépenses inscrite dans la loi de finances initiale et le niveau effectif de la dépense. Ces décalages résultent de ce que les compensations généralisée et spécifique reposent sur un système d'acomptes et d'apurements :

- le montant des crédits retenu dans le projet de loi de finances résulte de calculs effectués à partir de données arrêtées au mois d'août. Ces données sont ensuite révisées à l'occasion de la réunion de la commission de compensation, qui a lieu généralement au mois de novembre, puis une nouvelle fois révisées au début de l'année n + 1, au moment où sont arrêtés définitivement le montant et le calendrier des acomptes à verser ou à recevoir par les différents régimes. Or, les montants de compensation sont très sensibles aux fluctuations des paramètres de calcul. Ceci explique que les acomptes à verser par l'État durant l'année n + 1 diffèrent souvent des crédits initiaux votés par le Parlement ;

- par ailleurs, la dépense enregistrée pendant l'année n + 1 doit tenir compte de l'apurement des comptes relatifs aux exercices antérieurs. Les apurements portent, en général, sur l'année n - 1. Il faut noter, à cet égard, que certains apurements négatifs (mais pas tous) donnent lieu à un encaissement de recettes non fiscales, inscrites sur la ligne 805 de l'état A.

Les crédits du chapitre 33-91, article 40, supportent les dépenses afférentes au régime des pensions civiles et militaires, au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), décrit plus en détail ci-après, ainsi qu'à France Télécom depuis 1997. En revanche, la Poste verse directement, sur le compte « compensations » ouvert dans les livres de la Caisse des dépôts et consignations, les sommes dues par elle du fait des mécanismes de compensation.

· Depuis 1998, les charges supportées par le budget de l'État au titre des compensations généralisée et spécifique subissent l'influence des dispositions du contrat de plan entre l'État et la Poste, signé le 25 juin 1998.

Le contrat de plan prévoit de « stabiliser en francs constants au niveau des charges dues au titre de 1997 les charges de retraite de la Poste dues au titre des années du contrat d'objectifs et de progrès ». Selon les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à votre Rapporteur spécial, « la stabilisation concerne l'ensemble des charges nettes de retraite, c'est-à-dire les charges de pension et les charges de compensation, dont sont défalquées les retenues pour pensions versées par les agents de la Poste et que la Poste conserve sur son budget. Par ailleurs, cette stabilisation se fait en francs constants, c'est-à-dire qu'elle est révisée en fonction de l'inflation chaque année.

« Au total, les charges nettes de pensions de la Poste ont ainsi été stabilisées à hauteur de 12.758 millions de francs constants. Ce chiffre provient du montant des pensions remboursées par la Poste à l'État au titre de 1997 (13.626 millions de francs), auquel le total des compensations payées est rajouté (1.520 millions de francs) et dont les retenues pour pensions collectées par la Poste sont retirées (- 2.388 millions de francs).

Selon d'autres informations recueillies par votre Rapporteur spécial auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le mécanisme de stabilisation s'impute sur les charges de compensation dues par la Poste. La réduction est effectuée en même temps que la notification à La Poste de ses acomptes et apurements. Les charges de compensation ont ainsi été notifiées à hauteur de 1.030 millions de francs à la charge de La Poste en 1998, 483 millions de francs à la charge de La Poste en 1999, 83 millions de francs à la charge de La Poste en 2000 et 58 millions de francs en faveur de La Poste en 2001.

· Les mécanismes de compensations généralisée et spécifique ont donné lieu, au cours de l'exercice 2000, aux mouvements suivants ;

- les acomptes dus par l'État pour les deux mécanismes de compensation, au titre de l'exercice 2000, s'élevaient à 2,76 milliards d'euros (18,1 milliards de francs), dont 1,77 milliard d'euros (11,6 milliards de francs) au titre de la compensation généralisée et 1 milliard d'euros (6,5 milliards de francs) au titre de la compensation spécifique. Sur cette somme, 12,65 millions d'euros (83 millions de francs) ont été payés directement par la Poste au titre de la compensation généralisée, aucun montant n'étant dû au titre de la compensation spécifique. Le montant des dépenses à imputer sur le chapitre 33-91, article 40, a donc été ramené à 2,75 milliards d'euros (18 milliards de francs) ;

- l'apurement de la compensation généralisée au titre de l'exercice 1998 a montré que l'État devait recevoir 119,24 millions d'euros (782,2 millions de francs). Sur cette somme, 12,04 millions d'euros (79 millions de francs) devaient revenir directement à la Poste ; la différence, soit 107,2 millions d'euros (703,2 millions de francs), a été défalqué des dépenses à imputer sur le chapitre 33-91, article 40 ;

- l'apurement de la compensation spécifique au titre de 1998 a montré que l'État devait recevoir 93,16 millions d'euros (611,1 millions de francs) et que la Poste devait payer 3,96 millions d'euros (26 millions de francs). L'intégralité de la « recette », soit 97,11 millions d'euros (637 millions de francs), a été défalquée des dépenses à imputer sur le chapitre 33-91, article 40.

En définitive, le montant des dépenses inscrites en 2000 sur cet article a atteint 2.544,48 millions d'euros (16.690,7 millions de francs), tandis qu'aucune recette non fiscale n'a été encaissée au cours de l'exercice.

On peut s'interroger sur l'orthodoxie du mécanisme budgétaire qui a été mis en _uvre en 2000. Le dernier versement à effectuer par l'État au titre des acomptes afférents à l'exercice 2000 devait être effectué à la date du 5 décembre. Or l'arrêté portant apurement de l'exercice 1998 est daté du 1^er décembre 2000 et a été publié au Journal officiel du 2 décembre 2000. De ce fait, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a décidé de défalquer des dépenses budgétaires exposées au titre du dernier acompte, soit 215,56 millions d'euros (1.414 millions de francs), les sommes à recevoir au titre de l'apurement 1998, soit 204,31 millions d'euros (1.340,2 millions de francs). Un tel procédé ne paraît pas compatible avec la règle de non contraction des dépenses et des recettes posée par l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il contribue à fausser l'appréciation que peut porter le Parlement sur le niveau réel des dépenses de l'État et leur évolution d'une année sur l'autre. Votre Rapporteur spécial forme le v_u que cette pratique soit abandonnée.

· Pour l'exercice 2001, le montant des acomptes dus par l'État a été déterminé par un arrêté du 1^er mars 2001, qui a fixé à 1.689,74 millions d'euros (11.084 millions de francs) les acomptes dus au titre de la compensation généralisée et à 792,58 millions d'euros (5.199 millions de francs) ceux dus au titre de la compensation spécifique, soit au total 2.482,33 millions d'euros (16.283 millions de francs).

Pour ces deux mécanismes, les acomptes relevant directement de la Poste sont respectivement égaux à 20 millions de francs (à recevoir) et 38 millions de francs (à recevoir). La dépense totale à imputer sur le chapitre 33-91, article 40, s'élève donc à 2.491,17 millions d'euros (16.341 millions de francs) pour les acomptes afférents à 2001.

Par ailleurs, un arrêté du 12 février 2001 a fixé les transferts définitifs à opérer pour l'exercice 1999 et a déterminé le montant des apurements à réaliser entre les différents régimes :

- pour la compensation généralisée : l'État doit recevoir 224,5 millions d'euros (1.472,7 millions de francs), dont 50,35 millions d'euros (330,3 millions de francs) reviennent à La Poste. La « recette » dont bénéficie le budget général est donc ramenée à 174,15 millions d'euros (1.142,35 millions de francs) ;

- pour la compensation spécifique : l'État doit recevoir 140,03 millions d'euros (918,6 millions de francs), La Poste devant cependant payer 11,69 millions d'euros (76,7 millions de francs). La « recette » dont bénéficie le budget général est donc portée à 151,73 millions d'euros (995,3 millions de francs).

En définitive, la charge nette en 2001 des mécanismes de compensation et sur-compensation devrait s'établir, pour le budget général, à 2.165,29 millions d'euros (14.203,4 millions de francs) dont 2.491,17 millions d'euros (16.341 millions de francs) de dépenses budgétaires imputées sur le chapitre 33-91, article 40, et 325,88 millions d'euros (2.137,6 millions de francs) de produits venant en atténuation des dépenses budgétaires. Pour les raisons juridiques exposées ci-avant par votre Rapporteur spécial, il conviendrait qu'à l'issue de l'exercice 2001, ces produits ne soient pas défalqués des dépenses imputées sur le chapitre 33-91 mais apparaissent en recettes non fiscales du budget général.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial rappelle qu'il a été décidé, à partir de 2001, de raccourcir les délais d'apurement, afin de se rapprocher d'une logique comptable de « droits constatés ». Comme l'indique le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « ce passage à un règlement des transferts définitifs en n + 1 et non plus en n + 2 pour les transferts de compensation au titre de l'année n présente comme principaux avantages :

« - de limiter le décalage temporel entre acomptes et apurements qui est critiqué par la commission de compensation ;

« - de permettre une plus grande cohérence entre les différents régimes, en harmonisant les règles d'imputation des transferts liés aux apurements entre les régimes en droits constatés (déjà en n + 1) et le régime des fonctionnaires (en n + 2 jusqu'à présent) ;

« - de rendre de ce fait plus lisibles les comptes sociaux, dans la mesure où la charge budgétaire nette pour l'État pourra correspondre aux montants indiqués dans les comptes sociaux ».

En conséquence, en sus de l'apurement de l'exercice 1999, évoqué ci-avant, l'exercice 2001 devrait également enregistrer l'apurement de l'exercice 2000. Or, les révisions démographiques et financières ont entraîné un trop versé du régime des fonctionnaires en 2000, dont l'apurement en 2001 allégera la charge globale de compensation pour l'État.

· La dotation demandée pour l'exercice 2002 prévoit :

- une légère hausse des montants des transferts de compensation généralisée, due notamment aux évolutions des effectifs et des masses salariales des différents régimes. La dotation correspondante s'élève à 1.905 millions d'euros (12,5 milliards de francs) ;

- une baisse sensible des montants des transferts de surcompensation, due essentiellement aux répercussions différées de la baisse du taux de surcompensation de 34% à 30% en 2001. La dotation correspondante s'élève à 813 millions d'euros (5,3 milliards de francs) ;

3.- L'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'État

· Pour 2002, le besoin de financement global du régime des pensions (y compris charges dues à la compensation et à la surcompensation entre régimes spéciaux de sécurité sociale) est évalué à 33,8 milliards d'euros (221,6 milliards de francs). Ce besoin de financement est intégralement retracé par les crédits budgétaires demandés sur :

- le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (5,9 milliards d'euros, soit 38,6 milliards de francs) ;

- les chapitres 32-97 des autres sections (25,1 milliards d'euros, soit 164,6 milliards de francs) ;

- le chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension » du budget annexe de l'Aviation civile (82,6 millions d'euros, soit 541,8 millions de francs) ;

- le chapitre 33-91, article 40, du budget des Charges communes (2,7 milliards d'euros, soit 17,8 milliards de francs), pour le versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale.

· La capacité de financement du régime de retraite provient de la contribution du budget général (qui peut s'analyser comme une cotisation fictive de l'État employeur ou comme une subvention au régime) et des contributions diverses venant en déduction de la charge budgétaire supportée par l'État, portées sur plusieurs lignes de recettes de l'état A :

- ligne 501 : les retenues sur traitement indiciaire des agents de l'État sont calculées à hauteur de 7,85% du traitement brut ou de la solde brute, à l'exclusion d'indemnités de toute nature (4,4 milliards d'euros, soit 28,9 milliards de francs) ;

L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
I.- Besoin de financement
*A.- Charges de pension*
· Pensions militaires	7.155,0	7.320,6	7.385,0	7.691,0
· Pensions civiles (y compris Aviation civile)	20.103,9	21.217,3	21.929,9	23.372,0
- pensions civiles hors PTT	(16.478,2)	(17.353,9)	(18.088,3)	(19.320,0)
- pensions de La Poste	(2.255,5)	(2.407,3)	(2.366,4)	(2.512,2)
- pensions de France Télécom	(1.370,2)	(1.456,1)	(1.475,1)	(1.539,8)
*Sous-total Charges de pension*	*27.258,9*	*28.537,9*	*29.314,9*	*31.063,0*
*B.- Transferts inter-régimes*
· Compensations vieillesse	3.168,1	2.544,5	1.942,0	2.718,0
Total Besoin de financement	30.427,0	31.082,4	31.256,9	33.781,0
II.- Capacité de financement
*A.- Contributions salariales et patronales*
· Retenues pour pensions civiles et militaires (part « agent ») (état A, ligne 501)	4.102,5	4.105,6	4.257,9	4.400,0
· Contribution de La Poste aux charges de pensions (état A, ligne 508) ^(a)	2.235,4	2.353,4	2.366,3	2.496,0
· Contribution de France Télécom aux charges de pensions (état A, ligne 502)	1.346,2	1.326,9	1.337,0	1.295,5
- part salariale (lignes 502-01 et 02) ^(b)	(237,6)	(235,8)	(235,3)	(228,0)
- part patronale (ligne 502-12) ^(b)	(1.108,5)	(1.091,1)	(1.101,7)	(1.067,5)
· Contributions de divers organismes publics ou semi-publics (état A, ligne 509) ^(c)	666,8	716,4	766,2	800,8
*Sous-total Contributions salariales et patronales*	*8.350,9*	*8.502,4*	*8.727,4*	*8.992,3*
*B.- Transferts*
· Versement de l'établissement public chargé de gérer la « soulte France Télécom » (état A, ligne 818)	184,5	202,9	223,2	245,5
· Remboursement FSV (état A, ligne 799)	1,5	1,8	-	-
· Contribution du budget général (solde assurant l'équilibre)	21.890,2	22.375,3	22.306,4	24.543,2
Total Capacité de financement	30.427,0	31.082,4	31.256,9	33.781,0

(a) Fonds de concours n° 20-2-6-768 jusqu'en 1998.

(b) Pour la LFI 2001 et le PLF 2002, les parts salariale et patronale sont estimées par l'application de taux de retenue respectifs de 7,85% et 36,75% à une masse indiciaire évaluée à partir du montant porté à la ligne 502 du fascicule des voies et moyens annexé au PLF 2002.

(c) Fonds de concours n° 20-2-6-745 jusqu'en 1999.

- ligne 508 : la contribution de La Poste aux charges de pension de ses fonctionnaires retraités (2,5 milliards d'euros, soit 16,4 milliards de francs) ;

- ligne 502 : la contribution de France Télécom, versée en application des dispositions de l'article 6 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom. Elle est constituée du montant de la retenue pour pension à la charge des fonctionnaires en activité (7,85% du traitement indiciaire) et d'une contribution « employeur » assise sur la masse salariale indiciaire, dont les modalités de calcul sont fixées par le décret n° 97-139 du 13 février 1997, soit 36,75% de cette masse salariale indiciaire. La contribution de France Télécom est fixée à 1,3 milliard d'euros (8,5 milliards de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002 ;

- ligne 509 : la contribution des organismes publics et semi-publics au titre des retraites de leurs personnels (titulaires ou agents de l'État détachés) soumis au régime général des pensions civiles et militaires (800,8 millions d'euros, soit 5,3 milliards de francs). Le taux de la contribution de ces organismes est fixé à 33% du montant des émoluments soumis à retenue ;

- ligne 818 : le versement, prévu par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 1997, effectué par l'établissement public gestionnaire de la « soulte France Télécom » (245,5 millions d'euros, soit 1,6 milliard de francs) ;

- le remboursement par le fonds de solidarité vieillesse des majorations de pension effectuées au titre du minimum vieillesse. Cette contribution - au demeurant minime - n'est pas évaluée en loi de finances initiale. Elle est imputée, de façon non individualisée, sur la ligne 799 qui regroupe les « opérations diverses entre administrations et services publics ».

En 2002, l'ensemble de ces contributions s'élèverait à 9 milliards d'euros (59 milliards de francs).

· La charge nette du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général serait donc de 24,5 milliards d'euros en 2002 (161 milliards de francs), montant sensiblement supérieur à celui attendu pour 2001.

4.- Les perspectives du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires

· Les retraités de la fonction publique représentent, au 31 décembre 2000, près de 1 320 000 personnes pour les pensions civiles (y compris La Poste et France Télécom) et 560 000 personnes pour les pensions militaires. Le nombre de retraités militaires est à peu près stable, alors que celui des pensionnés civils augmente de façon significative, d'environ 2,8% par an.

Cependant, le rapport démographique du régime se comparerait toujours favorablement à celui du régime général. En 2002, le rapport du nombre des actifs cotisants au nombre de pensionnés directs serait égal à 1,83 pour le régime des fonctionnaires civils et militaires ⁽⁾ au lieu de 1,7 environ pour le régime général, étant entendu que le rapport démographique des fonctionnaires civils est nettement supérieur à celui des militaires : 2,2 contre 0,8.

Cet avantage devrait s'amenuiser progressivement, du fait de l'augmentation inéluctable des effectifs pensionnés. Dans son rapport présenté au Premier ministre, le 30 avril 1999, M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan montrait que le rapport démographique de presque tous les régimes étudiés devenait inférieur à un à l'horizon 2040, traduisant en fait une convergence entre les régimes dont la situation démographique est déjà précaire à l'heure actuelle, mais qui ne connaîtraient qu'une dégradation limitée voire une stabilisation, et les régimes plutôt favorablement placés aujourd'hui, qui ressentiraient les effets conjugués du vieillissement de la population et de leur arrivée à maturité, avec la fin de leur « montée en charge ».

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT AU 31 DÉCEMBRE ^(a)

	1990	1996	1997	1998	1999	2000
I.- Pensions civiles
_ Droits directs	706.411	854.083	884.833	915.791	946.415	978.611
_ Droits dérivés	238.949	259.981	265.044	269.370	270.789	275.394
_ Allocations temporaires d'invalidité	56.838	62.547	62.891	63.497	64.422	64.543
Sous-total pensions civiles	1.002.198	1.176.611	1.212.768	1.248.658	1.281.626	1.318.548
II.- Pensions militaires
_ Droits directs	391.918	371.818	372.370	374.914	369.706	370.550
_ Droits dérivés	186.040	189.686	190.542	191.127	186.753	186.701
_ Soldes de réserve	4.866	5.265	5.367	5.498	5.595	5.682
Sous-total pensions militaires	582.824	566.769	568.279	571.539	562.054	562.933
III.- Régime local Alsace-Lorraine
_ Droits directs	645	648	685	705	689	709
_ Droits dérivés	529	283	264	239	208	187
Sous-total Alsace-Lorraine	1.174	931	949	944	897	896
IV.- Pensions diverses ^(b)	45	46	45	47	46	43
TOTAL	1.586.241	1.744.357	1.782.041	1.821.188	1.844.623	1.882.420

(a) Ce tableau ne recense que les pensions principales et non les accessoires de pension (majorations pour enfants, majorations pour tierce personne, pensions temporaires d'orphelins, etc.).

(b) Pensions exceptionnelles, dotations sur les canaux d'Orléans et du Loing.

Source : Situation de la dette viagère au 31 décembre (Service des pensions)

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial, la direction du budget apporte un éclairage complémentaire. « Les projections établies en 1998, dans le cadre de la mission confiée par le Premier ministre au Commissaire général du Plan sur « l'avenir de nos retraites », ont été actualisées en 2001 sur la base d'un scénario de maintien des effectifs. Sur cette base, le nombre de pensionnés de l'État (civils, y compris PTT, et militaires) devrait passer de 1,8 million de personnes en 2000 à 2,7 millions de personnes en 2020.

« En terme de calendrier, à législation et comportements inchangés, le choc démographique propre au régime des fonctionnaires s'accentue à compter de 2005, puis atteint un point haut situé en 2007-2009, avec une progression annuelle du nombre des pensionnés de + 2,7% en 2007. C'est la conséquence directe du départ à la retraite des classes d'âge nombreuses nées entre 1945 et 1950. En conséquence, d'ici 2012, plus de la moitié des fonctionnaires aujourd'hui en activité auront pris leur retraite. Il convient de distinguer deux périodes :

« - de 2001 à 2009, le nombre de départs en retraite passe de 75.000 à près de 100.000 par an ;

« - de 2010 à 2020, le nombre de départs en retraite passe de 100.000 à 80.000 par an ». Il semblerait que ce flux doive ensuite se stabiliser à ce niveau jusqu'en 2040.

A long terme, la professionnalisation des armées devrait exercer une influence modératrice sur les effectifs de pensionnés militaires. Selon les analyses communiquées à votre Rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la nouvelle armée privilégiera les carrières courtes, puisqu'on estime, à l'heure actuelle, que seuls 2% du total des engagés pourraient avoir la possibilité de souscrire un contrat long, prolongeant leur service au-delà de 15 ans. Il s'ensuit que, compte tenu de la règle de durée minimale de services effectifs nécessaires pour bénéficier d'une pension au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, les effectifs des pensionnés militaires devraient être sensiblement réduits. Tous les engagés (hors cas de radiation des cadres pour invalidité) n'ayant pas accompli 15 ans de services seront en effet affiliés rétroactivement au régime général d'assurance vieillesse et à l'IRCANTEC (régime complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) ».

Si votre Rapporteur spécial ne peut contester ces analyses, fondées sur une lecture stricte des dispositions du code des pensions civiles et militaires, il n'en demeure pas moins que l'on peut s'interroger sur la mise en _uvre, à grande échelle, du principe d'affiliation rétroactive des ex-engagés au régime général et à l'IRCANTEC. Peut-être conviendrait-il d'explorer également la voie - inverse - d'une affiliation directe des personnels engagés, suivie, pour ceux d'entre eux qui passeraient plus de 15 ans sous contrat, d'une affiliation rétroactive au régime des fonctionnaires civils et militaires.

· Indépendamment de l'évolution démographique, les mécanismes de valorisation des retraites et l'évolution des rémunérations des cotisants exercent une influence déterminante sur la charge budgétaire supportée par l'État. De 1990 à 2000, le montant des pensions civiles exprimé en francs constants de 2000 est passé de 14,88 milliards d'euros (97,6 milliards de francs) à 21,22 milliards d'euros (139,2 milliards de francs), soit une hausse annuelle moyenne de 3,6%. Dans le même temps, le montant total des pensions militaires (en francs constants de 2000) passait de 6,51 milliards d'euros (42,7 milliards de francs) à 7,32 milliards d'euros (48 milliards de francs), soit une augmentation annuelle moyenne de 1,2% ⁽⁾.

Or, sur la même période, les effectifs de pensionnés civils ont augmenté de 31,6% et les effectifs de pensionnés militaires ont diminué de 3,4%. L'accroissement de la charge budgétaire découle donc en partie de l'amélioration de la pension moyenne servie aux retraités, qui résulte de cinq facteurs :

- l'élévation de l'indice retenu pour la liquidation des pensions nouvelles, qui résulte à la fois de l'effet des mesures générales ou catégorielles et de l'élévation des qualifications individuelles. L'indice moyen des pensions des fonctionnaires civils partant à la retraite est passé de 471 en 1990 à 568 en 2000 ;

- l'augmentation du taux de liquidation des pensions nouvelles, due à l'allongement de la carrière des personnes faisant valoir leur droit à pension. Ce taux est passé de 65,2% en 1990 pour les fonctionnaires civils ou militaires à 68,1% pour les fonctionnaires civils et 66,9% pour les militaires en 2000 ;

- l'effet sur les pensions déjà liquidées des revalorisations du point de la fonction publique. Les pensions sont, en effet, libellées en points indiciaires et servies chaque mois en fonction de la valeur du point fonction publique en vigueur ;

- l'application aux pensions déjà liquidées de certaines mesures incluses dans les accords salariaux de la fonction publique, notamment celles qui concernent l'attribution de points d'indice uniformes ou différenciés ;

- l'application des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui prévoient l'octroi aux pensionnés de mesures statutaires octroyées aux actifs, sous conditions.

Les principales révisions en hausse des pensions déjà liquidées l'ont été au titre des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite. Sur longue période, les données disponibles à partir de 1979 permettent de dégager un impact structurel positif sur le pouvoir d'achat estimé à + 0,3% par an en moyenne, qui passe à 0,4% sur la période 1990-2000. Selon la direction du budget, « depuis 1990, les révisions indiciaires au titre de l'article L. 16 ont généré, pour l'ensemble des civils et des militaires, un montant cumulé de charges supplémentaires de près de 7,4 milliards d'euros constants 2000 (soit plus de 48 milliards de francs constants 2000) pour le budget de l'État ».

En 2000, le coût des révisions effectuées en application de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite a représenté environ 160 millions d'euros (plus d'un milliard de francs), dont 2,74 millions d'euros (18 millions de francs) pour les pensions militaires, 128,67 millions d'euros (844 millions de francs) pour les pensions des agents de La Poste et France Télécom et 26,07 millions d'euros (171 millions de francs) pour les autres fonctionnaires civils.

Ces revalorisations représentent, en année pleine, un surcoût de 21,5 millions d'euros (141 millions de francs), soit 1,52 million d'euros (10 millions de francs) au titre des pensions militaires et 19,97 millions d'euros (131 millions de francs) au titre des pensions civiles. Ainsi, le montant des dépenses supplémentaires, par rapport à 1990, exposées du fait de l'article L. 16 est passé à près de 1,11 milliard d'euros (7,3 milliards de francs) pour l'ensemble des fonctionnaires bénéficiant des dispositions du code des pensions civiles et militaires.

· Synthétisant l'impact de ces influences conjuguées sur la charge pour l'État du régime de pension de ses fonctionnaires, la direction du budget indique que « l'évolution démographique combinée à la croissance de la pension moyenne devrait conduire à un coût croissant des charges de pension du régime (400 milliards de francs en 2020, soit 61 milliards d'euros, et plus de 600 milliards de francs en 2040, soit 91 milliards d'euros) et générer, à l'horizon 2020, un besoin de financement supplémentaire de plus de 23 points de cotisations à financer en 20 ans. Le financement à dégager est donc équivalent en moyenne à 1,2 point de cotisation supplémentaire par an sur toute la période, soit + 1,4 point par an sur la période 2005 à 2015 et + 0,8 point de 2015 à 2020 ».

Chacun sait que les finances publiques doivent subir, dans les années qui viennent, un choc de grande ampleur dû à l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses nées après la seconde guerre mondiale. Votre Rapporteur spécial a également rappelé à plusieurs reprises, dans ses précédents rapports, les répercussions prévisibles de ce phénomène sur les finances de l'État : on imagine mal que seuls les fonctionnaires de l'État doivent, à terme, assumer l'équilibre de leur régime de retraite.

A l'évidence, les décisions qu'il conviendra de prendre pour assurer le financement des retraites des fonctionnaires devront s'insérer dans un cadre d'action plus global, qui concerne à la fois le régime général et l'ensemble des régimes spéciaux. La sauvegarde des retraites par répartition - objectif essentiel du Gouvernement et de la majorité parlementaire qui le soutient - ne peut donc procéder que d'une démarche très progressive, afin d'éviter les blocages que la France a pu connaître dans un passé pas si lointain, sous un précédent Gouvernement.

Au mois de mars 2000, le Premier ministre avait prononcé une déclaration sur l'avenir des retraites et tracé les grandes lignes de l'action gouvernementale. Celles-ci s'articulent autour de cinq principes : élaborer les mesures nécessaires dans la concertation et les mettre en _uvre de façon réfléchie ; respecter la diversité et l'identité des régimes ; rechercher une plus grande équité et une solidarité plus forte entre les régimes ; introduire plus de souplesse pour mieux respecter les choix des individus ; anticiper les évolutions démographiques afin d'équilibrer les charges entre les générations.

Sur ces fondements, les premières décisions du Gouvernement peuvent être réparties en trois groupes :

- inciter les responsables des régimes de retraites à ouvrir des discussions sur l'ensemble des paramètres susceptibles d'assurer la consolidation de ces régimes à l'horizon 2020. Pour le régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État, le Premier ministre s'est dit ouvert à discuter tout ensemble d'un éventuel allongement de la durée de cotisations, de la nécessité de mieux tenir compte de la pénibilité de certains emplois, de la possibilité de prendre en compte, « selon des modalités à définir et en contrepartie de l'allongement de la durée de cotisation », une partie des primes des fonctionnaires dans le calcul des retraites, etc.

- renforcer le fonds de réserve pour les retraites afin de faire face aux déséquilibres de la période 2020-2040. Votre Rapporteur spécial rappelle qu'aux termes de la loi qui l'a créé, le fonds de réserve pour les retraites n'a pas vocation à financer le régime des fonctionnaires de l'État ;

- mettre en place un Conseil d'orientation des retraites, pour organiser dans la durée la concertation sur l'avenir des retraites. Composé de représentants des partenaires sociaux, de parlementaires, de représentants de l'État et de personnalités qualifiées, le Conseil d'orientation des retraites a été installé le 29 mai 2000 et a commencé ses travaux en septembre 2000.

La relance du dialogue social dans la fonction publique n'a pas, jusqu'ici, donné de résultats très probants en matière de retraites. Il est vrai que les difficultés spécifiques aux questions proprement salariales ont peut-être occulté la nécessité des débats prônés par le Premier ministre sur l'avenir des retraites.

S'agissant du deuxième point, les sommes recueillies par le fonds de réserve des retraites ont été affectées par les vicissitudes que chacun sait dans le domaine des ventes de licences UMTS. Votre Rapporteur spécial rappelle cependant que le produit de ces ventes n'entre pas au compte des recettes (152 milliards d'euros, soit 1000 milliards de francs) sur lesquelles le Gouvernement a fondé, depuis l'origine, le cadrage financier au sein duquel doit évoluer le fonds de réserve pour les retraites. Il s'agit, en quelque sorte, d'un « bonus » à caractère exceptionnel.

Enfin, le Conseil d'orientation des retraites devrait rendre public son premier rapport d'activité vers la fin de l'année 2001.

5.- Le régime de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État

Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 65-836 du 24 septembre 1965, est chargé d'assurer le service des pensions (invalidité et vieillesse) concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'État.

Le champ du FSPOEIE s'étend à divers employeurs, qui représentent 352 établissements au total. Certains relèvent de la personne morale de l'État : il s'agit, pour l'essentiel, des établissements des ministères et de certains budgets annexes. D'autres relèvent de personnes morales indépendantes, telles que des établissements publics (Conservatoire national des arts et métiers, CNRS, Laboratoire national d'essais, Caisse nationale militaire de sécurité sociale, Institut géographique national de Saint Mandé, Météo-France) ou d'entreprises nationales (GIAT-Industries et l'Imprimerie nationale).

Le fonds est partiellement financé par une retenue sur les salaires, fixée à 7,85% depuis le 1^er février 1991 (diminués de la remise forfaitaire) et une contribution patronale égale à 24% depuis le 1^er janvier 1999 (10,34% du 1^er mars 1991 au 1^er janvier 1999). Le relèvement du taux de cotisation patronale décidé par le Gouvernement en 1999 permettra d'apprécier de façon plus fine le coût effectif des personnels employés par les ministères concernés.

Toutefois, la principale ressource du régime est constituée par la subvention d'équilibre accordée par l'État (chapitre 32-92), qui est répartie entre les budgets de divers ministères et les budgets annexes de l'Aviation civile et des Monnaies et médailles au prorata du nombre de retraités. Ce régime de pension subit en effet un très fort déséquilibre démographique, dû pour l'essentiel aux possibilités de départ avant 60 ans et à la baisse des effectifs employés par le ministère de la défense. Ainsi, en 2001, selon les estimations établies par les services gestionnaires de la Caisse des dépôts et consignations, le fonds ne compterait que 62,5 milliers de cotisants pour 112,3 milliers de pensionnés.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS SERVIES PAR LE RÉGIME

	1990	1996	1997	1998	1999	2000
I.- Effectifs cotisants	93.147	78.066	74.771	71.479	66.406	64.110
II.- Effectifs pensionnés
_ Droits directs	67.541	70.650	71.014	71.351	71.307	71.997
- vieillesse	(59.273)	(62.261)	(62.734)	(63.221)	(63.390)	(64.239)
- invalidité	(8.268)	(8.389)	(8.280)	(8.130)	(7.917)	(7.758)
_ Droits dérivés	41.560	42.105	41.966	41.667	41.366	41.182
- vieillesse	(27.849)	(27.839)	(27.726)	(27.522)	(27.321)	(27.192)
- invalidité	(13.711)	(14.266)	(14.240)	(14.145)	(14.045)	(13.990)
Total Effectifs pensionnés	109.101	112.755	112.980	113.018	112.673	113.179

Source : direction du budget

Le rapport démographique de ce régime spécial est appelé à se dégrader de façon continue pour les années à venir, moins sous l'effet de la progression des effectifs de pensionnés que sous celui de la baisse des effectifs cotisants qui résulte, notamment, des plans de dégagement des cadres mis en place au ministère de la défense. En effet, on observe depuis le milieu des années 1990 une relative stagnation des effectifs de pensionnés, qui s'explique par la conjonction de plusieurs phénomènes démographiques :

- un âge moyen de l'effectif des pensionnés au 31 décembre en progression régulière d'un mois et une semaine chaque année. Ceci a pour effet de maintenir le nombre de décès aux environs de 5000 à 5200 par an et d'entraîner un vieillissement de la population des pensionnés ;

- une croissance des flux de nouveaux retraités plus faibles qu'avant 1996, en raison du tarissement progressif des plans de dégagement des cadres à la Défense.

Les prévisions d'évolution sont donc élaborées à partir des évolutions constatées pour les années passées tout en intégrant les phénomènes spécifiques liés au ministère de la défense. A court terme, sans doute en 2002 et au-delà, une baisse des effectifs totaux de pensionnés est envisageable, sauf en cas de prorogation de plans de dégagement des cadres de la défense au-delà de 2002.

Le taux de cotisation implicite global assurant l'équilibre du régime (dépenses totales rapportées à la masse salariale soumise à cotisations) est estimé à 105,2% pour l'exercice 2001 et 107,1% pour 2002. La subvention versée par l'État représente 59,7% du total des dépenses prévues en 2001 et 60,6% en 2002.

Votre Rapporteur spécial rappelle que la « contribution Défense » au financement du FSPOEIE correspond au financement du dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers du ministère de la défense, mis en place en 1993 et régulièrement prorogé depuis. Ce ministère rembourse ainsi au FSPOEIE le surcoût des départs anticipés à 55 ans avec bonification d'annuité, sur une période de deux ans suivant le soixantième anniversaire des agents concernés.

L'individualisation de cette dépense budgétaire particulière participe de l'effort de clarification des ressources du FSPOEIE, la dépense supplémentaire supportée par le fonds étant induite par les seuls agents du ministère de la défense.

ÉQUILIBRE DE FINANCEMENT DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

	1990	1997	1998	1999	2000	2001 ^(a)	PLF 2002
I.- Dépenses
Pensions	1.052,2	1.360,6	1.391,6	1.439,9	1.477,1	1.513,6	1.507,2
Autres charges	10,1	11,.3	10,1	9,1	10,0	10,9	12,0
Total Dépenses	1.062,3	1.371,9	1.401,7	1.449,0	1.487,1	1.524,5	1.519,2
II.- Recettes
Cotisations	281,9	281,9	274,0	466,9	454,4	458,8	448,3
- salariales	(140,2)	(121,7)	(118,5)	(116,8)	(112,6)	(113,7)	(111,4)
- patronales	(141,7)	(160,2)	(155,5)	(350,1)	(341,7)	(345,0)	(336,9)
Remboursement Défense	-	94,0	113,1	132,5	151,6	142,5	143,2
Autres produits	30,3	8,9	9,1	9,9	8,0	8,0	7,2
Sous-total	312,1	384,9	396,1	609,2	614,0	609,3	598,7
Subvention de l'État	731,8	1.016,8	1.047,0	819,4	874,4	910,3	920,6
Total Recettes	1.043,9	1.401,7	1.443,1	1.428,6	1.488,4	1.519,6	1.519,2
Solde du régime	- 18,4	+ 29,8	+ 41,4	- 20,4	+ 1,3	- 4,8	0,0

(a) Perspectives d'exécution pour l'exercice 2001, évaluées au mois de juillet 2001.

Source : direction du budget

En définitive, le montant total de la subvention d'équilibre devrait s'établir, en 2002, à 920,52 millions d'euros (6 milliards de francs, soit + 1,1% par rapport à la loi de finances initiale pour 2001), dont 15 millions d'euros (98,4 millions de francs) inscrits sur le chapitre 32-92 du budget des Charges communes dans la loi de finances initiale.

C.- UNE QUASI STABILITÉ DES CRÉDITS DE PRESTATIONS SOCIALES

Certains des crédits nécessaires à la couverture des charges sociales de l'État employeur sont inscrits sur les articles 10 et 30 du chapitre 33-91 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires », doté de crédits évaluatifs. Ils s'élèveraient en 2002 à 1.586 millions d'euros (10,4 milliards de francs), en augmentation de 30,26 millions d'euros (198,5 millions de francs) par rapport à 2001. Votre Rapporteur spécial rappelle que les crédits de cotisations maladie versées au titre des personnels civils titulaires, auparavant inscrits sur l'article 20, sont inscrits sur les chapitres 33-90 des différents fascicules budgétaires depuis la loi de finances initiale pour 2001.

· Le versement de l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales (article 10) est égal à la différence entre le montant des cotisations dues par l'État employeur sur les rémunérations de ses agents permanents en poste en métropole et celui des prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Un arrêté du 26 novembre 1996 a porté de 4,8% à 5,2% le taux de cotisation de l'État. Ce taux est inférieur de 0,2 point au taux de droit commun (5,4%) « en raison des charges de gestion supportées par l'État ».

Au cours des derniers exercices, les crédits consacrés à l'apurement CNAF ont nettement augmenté en raison de l'évolution limitée du montant des prestations familiales servies par l'État à ses fonctionnaires. En particulier, il a été constaté que les allocations familiales et le complément familial de traitement - qui représentent près de 75% du montant des prestations versées - connaissaient une croissance sensiblement inférieure à celle des mêmes prestations versées directement par les caisses d'allocations familiales. Or, par effet de ciseau, le montant de l'apurement à verser à la CNAF augmente comme le différentiel de croissance entre le montant dû à la CNAF (lui-même fonction du dynamisme plus ou moins important des rémunérations principales versées aux agents permanents de l'État, titulaires ou non titulaires) et le montant des prestations qui leur sont directement versées.

Les transferts de l'État intègrent, par ailleurs, l'effet des modifications de périmètre entre l'État et la CNAF. Ainsi, l'allocation de parent isolé a été mise à la charge de l'État en 1999, ce qui a conduit à exclure cette prestation du champ des dépenses de l'État compensables. A contrario, la pérennisation de la majoration dite « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire, qui sera en 2001 intégralement à la charge de la CNAF, conduira à déduire les dépenses de majoration payées par l'État pour ses agents des cotisations familiales auxquelles il est assujetti. Il en est de même pour la création du congé de paternité à compter de 2002.

Enfin, les versements effectués par l'État prennent en compte les régularisations des acomptes versés au titre des exercices passés ainsi que, le cas échéant, leur impact sur les résultats prévisibles de l'exercice courant.

Pour 2002, le projet de loi de finances intègre une dotation d'apurement CNAF de 1.535 millions d'euros (10,1 milliards de francs), soit une augmentation de 1,7% par rapport à la dotation de loi de finances initiale pour 2001, qui se montait à 1.509 millions d'euros (9,9 milliards de francs). Ces crédits correspondent aux charges prévisibles d'apurement pour 2002, et ne peuvent naturellement pas prendre en compte les éventuelles régularisations qu'il conviendrait, le cas échéant, d'effectuer au titre des exercices antérieurs. L'évolution retenue repose sur les éléments suivants :

- une masse salariale prise en compte égale à 46.933 millions d'euros (307,9 milliards de francs), en augmentation de 1,8% par rapport à 2001. Cette masse salariale conduit à calculer une cotisation théorique de 2.440 millions d'euros (16 milliards de francs) ;

- des prestations versées égales à 906 millions d'euros (5,9 milliards de francs), en augmentation de 2% par rapport à 2001 ;

- un apurement dû en exercice égal à la différence entre la cotisation théorique et les prestations versées, soit 1.535 millions d'euros (10,1 milliards de francs).

APUREMENT CNAF : DE 1999 À 2001

(en millions d'euros)

	1999 (définitif)	2000 (définitif)	2001 (prévision)	PLF 2002
A.- Apurement dû en exercice
1. Assiette salariale	45.015	45.646	46.103	46.933
2. Cotisations dues (taux = 5,2%)	2.341	2.374	2.397	2.440
3. Prestations versées	876	845	888	906
- allocations familiales	(560)	(554)	(560)	(564)
- complément familial	(53)	(53)	(54)	(54)
- autres prestations	(262)	(238)	(275)	(288)
4. Apurement dû (2 - 3)	1.465	1.529	1.509	1.535
B.- Premier ajustement
1. Crédits initiaux	1.151	1.558	1.509	1.535
2. Ajustement LFR	- 20	- 36	-	-
3. Apurement versé ou à verser	1.495	1.522	1.509	1.535
4. Solde à régulariser en n + 1	- 30	+ 7	-	-
C.- Versements
1. Apurement versé	1.495	1.522	1.509	-
2. Régularisation n - 1	- 4	- 30	+ 7	-
3. Régularisation n - 2	- 39	- 58	0	-
4. Versements à la CNAF (1 - 2 - 3)	1.453	1.433	1.516	-

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Votre Rapporteur spécial rappelle que, dans son rapport sur L'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes relève que « la direction du budget a modifié les modalités de calcul des cotisations d'allocations familiales. La nouvelle méthode se fonde sur une évaluation plus précise des rémunérations entrant dans le champ de la masse salariale famille, alors qu'auparavant, on ne faisait que transposer le calcul opéré sur la base des cotisations maladies. [...] Le nouveau calcul conduit à des évaluations de masse salariale plus basses que l'ancienne. Celles-ci se rapprochent ainsi des estimations réalisées par la Cour des comptes, qui faisaient apparaître un écart notable avec celles de la direction du budget sur les dernières années ». On doit se réjouir de voir ainsi converger les évaluations pratiquées par ces deux institutions de référence que sont la Cour des comptes et la direction du budget.

· Comme tout employeur, l'État est tenu de verser une contribution au Fonds national d'aide au logement. Conformément au droit commun, tel que défini par l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale, cette contribution est égale à 0,1% de l'assiette salariale plafonnée. Les crédits demandés pour 2002 à ce titre s'élèvent à 51 millions d'euros (334,5 millions de francs). Ils sont inscrits sur l'article 30 du chapitre 33-91.

III.- LES DÉPENSES ET « QUASI DÉPENSES » DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS

Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes a été « élagué » de plusieurs chapitres portant des crédits pour dépenses de fonctionnement courant dont l'imputation naturelle paraissait être davantage du ressort du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le budget des Charges communes est donc, depuis cette date, recentré sur sa vocation légitime de support des « charges communes », auxquelles il n'est pas illégitime d'adjoindre les crédits afférents aux dépenses en atténuation des recettes de l'État.

A.- UNE PROGRESSION TOUJOURS TRÈS VIVE DES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DES RECETTES DE L'ÉTAT

Les « quasi-dépenses » de l'État s'ordonnent, d'une part, autour des remboursements et dégrèvements des recettes d'État et, d'autre part, autour des autres dépenses en atténuation de recettes que sont les remises de débets et les frais de poursuites et de contentieux.

1.- Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État

Les crédits de remboursements et dégrèvements de recettes d'État sont inscrits sur les différents articles et paragraphes des chapitres 15-01 et 15-02, abstraction faite des paragraphes 16, 17, 18 et 32 de l'article 10 du chapitre 15-01, qui portent, respectivement, les crédits des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle, de taxe d'habitation, des taxes foncières et des admissions en non valeur sur impositions locales.

Votre Rapporteur spécial rappelle, par ailleurs, que les remboursements et dégrèvements étant à la fois des dépenses et des recettes, ils sont présentés dans le fascicule des « voies et moyens » et que l'évaluation de leur montant pour l'exercice en cours, en l'espèce 2001, fait l'objet d'une révision, comme pour toutes les recettes de l'État.

Les crédits de remboursements et dégrèvements de recettes d'État s'élèveraient au total, en 2002, à 52,76 milliards d'euros (346,1 milliards de francs), soit 50,4 milliards d'euros (330,6 milliards de francs) pour les remboursements et dégrèvements proprement dits (+ 5,2% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001) et 2,36 milliards d'euros (15,5 milliards de francs) pour les admissions en non valeur sur impôts d'État (+ 0,9% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001).

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SUR RECETTES D'ÉTAT

(en millions d'euros)

	LFI 2000	Exécution 2000	LFI 2001	Révision 2001	PLF 2002
Sur impôts directs	11.445,9	13.197,7	13.705,2	15.592,5	17.164,0
Sur produits indirects ^(a)	27.539,9	29.183,2	29.395,2	32.297,8	33.236,0
Admissions en non valeur	1.905,6	2.426,5	2.134,3	2.340,1	2.360,0
Total hors ANV ^(b)	38.985,8	42.380,8	43.100,4	47.890,3	50.400,0
Total y.c. ANV	40.891,4	44.807,4	45.234,7	50.230,4	52.760,0

(a) Contributions indirectes (chapitre 15-02 sauf article 50) et produits non fiscaux (chapitre 15-02, article 50).

(b) ANV : admissions en non valeur (elles s'imputent sur les impôts directs uniquement).

· Les remboursements, dégrèvements et restitutions sur impôts directs, imputés sur le chapitre 15-01, augmentent de 5,4% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001 et atteignent 17,16 milliards d'euros (112,6 milliards de francs).

Les restitutions d'impôt sur les sociétés, qui constituent le poste le plus important (9,45 milliards d'euros en 2002, soit 62 milliards de francs), apparaissent particulièrement dynamiques : elles progresseraient de 10,7% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001. Cette évolution globale est la résultante de phénomènes agissant en sens contraire :

- les remboursements de crédits d'impôt semblent devoir se situer sur une tendance durablement déclinante. En effet, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l'amélioration du résultat des entreprises depuis plusieurs années est de nature à faire diminuer les créances nées du report en arrière des déficits en 2001 puis 2002 ». Par ailleurs, l'augmentation observée ces dernières années des imputations de crédits d'impôt au titre du crédit d'impôt recherche et des crédits d'impôt formation (qui sont spécifiquement suivis de façon extra-comptable) « plaide en faveur d'une diminution » des dépenses exposées à ce titre en 2001 et 2002 ;

- les remboursements d'impôt au sens strict (restitution de l'impôt trop perçu) ont représenté en 2000 plus de 75% du montant total des restitutions d'impôt sur les sociétés et ont augmenté de 22,1%. Cette augmentation « témoigne du faible comportement d'auto-limitation des acomptes versés en 1999 de la part de sociétés dont les résultats se sont avérés en retrait par rapport à la période précédente. Ce comportement a pu aussi se vérifier en 2000. Si c'est encore le cas en 2001, dans un contexte différent où les entreprises s'attendent à des résultats moins bons, celles-ci pourraient bénéficier de remboursements d'excédents accrus en 2002. L'augmentation de ces remboursements devrait toutefois être moindre qu'en 2001 » ;

- les transferts d'acomptes, comptabilisés sur un paragraphe spécifique, ont augmenté de 40,7% en 2000 et devraient augmenter de 24,5% en 2001. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce phénomène « est à rapprocher des mouvements de restructurations et fusions d'entreprises constatés au cours des dernières années ». Les incertitudes nées du ralentissement de la croissance et des turbulences observées depuis près de 18 mois sur les marchés d'actions conduisent votre Rapporteur spécial à penser que ce poste de dépenses pourrait connaître une évolution beaucoup plus modérée en 2002, voire une relative stabilité.

Les restitutions relatives à des retenues à la source et aux prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers reculeraient de 24,47 millions d'euros (160,5 millions de francs) et atteindraient 1.250 millions d'euros (8,2 milliards de francs), soit un recul de 1,9% par rapport à l'évaluation révisée pour 2001. L'évolution de cette catégorie de remboursements est très irrégulière. L'exercice 1997 a vu une diminution de 6,6% du montant desdites restitutions et l'exercice 2000 s'est traduit par un repli de 2,9%. Cependant, des progressions très significatives ont été observées les autres années, avec notamment une progression de 32,2% en 1995 et de 54,8% en 1996. L'année 2001 s'est également achevée sur une augmentation de ces restitutions atteignant 8,2% par rapport à l'année précédente. Votre Rapporteur spécial n'a pu recueillir aucune information sur les raisons de ce dynamisme.

Les autres remboursements sur impôts directs (6,46 milliards d'euros, soit 42,4 milliards de francs en 2002) incluent les remboursements afférents à l'impôt sur le revenu et aux autres impôts sur rôle, dont les rappels d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires. Ce poste de dépenses connaît des variations assez erratiques, les documents budgétaires n'apportant sur ce point que des informations très lacunaires. Cependant, votre Rapporteur spécial se réjouit de la décision d'inscrire les dépenses budgétaires afférents à la prime pour l'emploi sur un paragraphe spécifique. Ceci facilitera l'analyse des coûts de cette politique publique, étant entendu que, s'agissant d'un crédit d'impôt sur le revenu, une dépense n'est constatée que si le montant du crédit d'impôt excède la valeur de l'impôt dû. L'individualisation de la dépense sur un paragraphe spécifique ne suffit pas, à elle seule, à matérialiser le coût intégral de la prime pour l'emploi, qui se traduira dès 2001 par de moindres recettes au titre de l'impôt sur le revenu.

· Les remboursements de produits indirects, retracés sur le chapitre 15-02, sont essentiellement constitués de remboursements de crédits de TVA non imputables (32,31 milliards d'euros en 2002, soit 211,9 milliards de francs), qui représentent 97,2% du total du chapitre.

Ces remboursements de TVA sont effectués principalement par la direction générale des impôts (32,6 milliards d'euros, soit 213,8 milliards de francs) et à titre résiduel par la direction générale des douanes et des droits indirects (30 millions d'euros, soit 196,8 millions de francs). En effet, depuis 1993, cette dernière direction n'effectue plus les opérations de perception de la TVA intracommunautaire, qui ont été transférées à la direction générale des impôts.

Comme les années précédentes et à la lumière des interrogations qui s'étaient fait jour dans la seconde moitié des années 1990 sur les évolutions des remboursements de TVA et de la TVA nette perçue par l'État, votre Rapporteur spécial a souhaité savoir s'il n'était pas souhaitable de revenir sur une « contraction » de la nomenclature budgétaire opérée en 1992. Cette contraction avait eu pour objet de regrouper sur un seul paragraphe les crédits de TVA non imputables et les remboursements aux exportateurs. Votre Rapporteur spécial a reçu du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie la réponse présentée dans l'encadré ci-après.

LA REFONTE 1992 DE LA NOMENCLATURE

La refonte de la nomenclature réalisée en 1992 a regroupé sur un seul paragraphe les crédits de TVA non imputables et les remboursements aux exportateurs. Cet aménagement a fait suite au rapport sur « l'amélioration de la prévision des remboursements et dégrèvements d'impôts et de la présentation des recettes ». Dans ce rapport, il a été estimé que « la variation des remboursements et dégrèvements de TVA n'a aucune signification particulière au regard du rendement de l'impôt et n'est pas représentative de certains éléments d'assiette. C'est, au contraire, un amalgame hétérogène de différents chefs de déduction, d'une grande complexité et d'une grande variabilité dans le temps. Il serait illusoire de recenser, de manière comptable, les différents composants des remboursements et dégrèvements qui doivent être considérés comme des éléments constitutifs du rendement de l'impôt dont l'analyse n'est pas séparable de celle de l'impôt brut ».

La distinction opérée entre les crédits remboursés selon la procédure générale et ceux remboursés selon la procédure exportateur n'est plus justifiée dès lors qu'il s'agit des mêmes crédits de TVA, remboursés aux mêmes redevables et que ces derniers ont la possibilité d'utiliser l'une et l'autre des procédures au cours d'un même trimestre. Au plan des statistiques, la ventilation comptable des dépenses ne permet pas d'obtenir de renseignements valables sur le niveau des exportations puisque les entreprises exportatrices ont (décret n° 88-776 du 22 juin 1988) la possibilité d'utiliser la procédure spéciale exportateur au cours des deux premiers mois d'un trimestre, puis d'adopter la procédure générale en fin de trimestre.

Néanmoins, la direction générale des impôts dispose de la ventilation des ordonnancements selon les deux procédures.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Indépendamment de ces questions de nomenclature, il reste que les fondements théoriques des évaluations relatives aux remboursements de TVA paraissent toujours aussi fragiles. S'il peut paraître acquis que le mécanisme fiscal de la TVA permet de suivre l'évolution des recettes nettes annuelles via un indicateur économique de suivi relativement fiable (indicateur des emplois taxables), les remboursements résultent de phénomènes plus complexes dont la prévision est délicate. En particulier, il est très difficile d'établir un lien précis entre l'évolution des remboursements de crédits de TVA et l'activité économique.

Ainsi, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fait savoir à votre Rapporteur spécial que « pour 2001, la prévision révisée au mois de septembre des remboursements de crédits de TVA s'établit à 31.252 millions d'euros (205.000 millions de francs). Cette prévision repose sur la prise en compte des facteurs suivants :

« - une hypothèse de croissance économique des remboursements de 8%, résultant de l'analyse de l'évolution enregistrée à la fin mai 2001 (soit +12% environ) et de l'évolution prévue des remboursements sur la fin de l'année ;

« - des mesures nouvelles dont les effets sont parfois contradictoires sur les remboursements de crédits de TVA de l'année 2001 : baisse du taux normal de TVA, assujettissement des autoroutes à la TVA, déductibilité des frais de représentation... ;

« - de certains phénomènes d'ordre juridique (restructuration de certaines grandes entreprises, qui ont entraîné un surcroît de remboursements, compensé par ailleurs par un surcroît équivalent de recettes) ».

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'a d'ailleurs assorti d'aucune information précise la présentation de la prévision de dépense pour 2002. Tout au plus peut-on lire dans le fascicule des « voies et moyens » que « la progression tendancielle de + 5,5% [est] partiellement atténuée par l'incidence des décisions de la CJCE [Cour de justice des communautés européennes] en matière de TVA (sur les dépenses de représentation et sur les produits d'exploitation des autoroutes...) ».

Bien qu'ils ne représentent qu'une part modeste des remboursements de produits indirects, votre Rapporteur spécial ne peut manquer de signaler le fort accroissement prévu des remboursements de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) :

- l'évaluation révisée pour 2001 est fortement relevée par rapport à l'évaluation initiale pour cette même année : 454,3 millions d'euros (2,98 milliards de francs) au lieu de 295,8 millions d'euros (1,94 milliard de francs), soit une augmentation de 53,6%. Sans que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se montre très disert à ce sujet, il semble que l'impact budgétaire des mesures adoptées dans la loi de finances initiale pour 2001 en faveur de divers moyens de transports ait été sous-estimé ;

- en revanche, l'évaluation proposée pour 2002 intègre l'incidence du caractère temporaire du relèvement des montants remboursés au profit des véhicules routiers de transports de marchandises, ce relèvement, décidé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2001, concernant les quantités de gazole consommées entre le 11 janvier 2000 et le 20 janvier 2001. Le montant des remboursements de TIPP devrait diminuer à ce titre de 160 millions d'euros (1.050 millions de francs) en 2002.

Compte tenu des « évolutions spontanées » et des « autres facteurs de variation » au sens du fascicule des voies et moyens, le montant des remboursements de TIPP reviendrait à 310 millions d'euros (2 milliards de francs) en 2002. Ces évolutions sont à rapprocher du montant habituel des remboursements susvisés, qui s'établissait en 1999 à 68 millions d'euros (446,6 millions de francs), connaissant dans les années antérieures une croissance régulière de 2,8% par an environ.

· Les crédits de dépenses relatifs aux admissions en non-valeur sur impôts d'État (chapitre 15-01, article 31) seraient quasiment stables entre 2001 (évaluation révisée) et 2002. L'évolution des dépenses depuis 1998 - année où la nomenclature budgétaire a commencé à distinguer les admissions en non valeur sur impôts d'État des admissions en non valeur sur impositions locales - rappelle que, comme l'ensemble des remboursements et dégrèvements, les admissions en non-valeur sont une catégorie de dépenses qui reste assez réfractaire aux processus classiques de prévision budgétaire.

Ainsi, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie souligne que « le montant des non-valeurs dépend directement de l'irrécouvrabilité des créances. Cette notion, fondée sur l'insolvabilité ou la disparition du redevable, présente par nature un caractère aléatoire (notamment en ce qui concerne les cotes de contrôle fiscal, de montants souvent élevés), qui ne permet pas d'obtenir une stricte maîtrise du volume des admissions en non-valeur ».

ADMISSIONS EN NON VALEUR SUR IMPÔTS D'ÉTAT

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002
LFI	1.265,3	1.367,5	1.905,6	2.134,3	2.360,0
Exécution	1.634,0	1.964,2	2.426,5	2.340,1	-
Évolution	n.s.	+ 20,2%	+ 23,5%	- 3,6%	+ 0,9%

2.- Les frais de poursuite et de contentieux, les décharges de responsabilité et remises de débets

Ces dépenses sont retracées sur les chapitres 15-03 « Frais de poursuites et de contentieux » et 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets », qui portent des crédits évaluatifs.

· En matière de frais de poursuite et de contentieux, la décennie 1990 a été marquée par une vive progression des dépenses. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie attribue cette progression à trois facteurs, qui ont surtout joué entre 1990 et 1994 :

- l'augmentation du nombre de procédures civiles d'exécution, notamment après l'intervention de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 et son décret d'application n° 92-755 du 31 juillet 1992, qui ont rénové le droit des poursuites en mettant à la disposition des créanciers (y compris le Trésor public) des moyens plus efficaces pour amener les débiteurs au paiement de leurs dettes ;

- l'augmentation des indemnités versées aux agents de poursuites du Trésor public. Globalement, les sommes allouées aux agents du Trésor public ont augmenté de 40% entre 1990 et 1994 ;

- l'augmentation des contentieux intentés par des particuliers, concernant les oppositions à poursuites ou la mise en jeu de la responsabilité de l'État, ou les procédures collectives, résultant notamment de la dégradation du contexte économique au début des années 1990. L'accroissement du nombre des contentieux a généré une hausse du montant des honoraires, émoluments et frais payés aux avocats et avoués du Trésor, ainsi que des frais de procédure.

Entre 1990 et 1994, les dépenses sont passées de 164,61 millions d'euros (1.079,8 millions de francs) à 245,35 millions d'euros (1.609,4 millions de francs). Depuis cette date, elles sont comprises entre 233,25 millions d'euros (1.530 millions de francs) et 263,74 millions d'euros (1.730 millions de francs). Une diminution sensible est prévue pour l'année 2002, puisque les crédits passeraient de 243,91 mes (1.600 millions de francs) à 155,0 millions d'euros (1.016,7 millions de francs).

Ceci s'explique par le transfert vers le chapitre 34-98 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie des frais d'actes d'huissiers diligentés par le réseau du Trésor public, pour un montant total de 86,24 millions d'euros (565,7 millions de francs). Le Gouvernement a jugé préférable de considérer que ces dépenses étaient de véritables dépenses de fonctionnement de l'État, opinion à laquelle votre Rapporteur spécial souscrit pleinement.

Devraient donc rester imputés sur le budget des Charges communes les frais d'actes de poursuite engagés par voie d'huissiers de justice, les remises, annulations et admissions en non-valeur de frais de poursuite mis à la charge des redevables de certains produits non fiscaux recouvrés par le Trésor public (amendes, redevance audiovisuelle, produits divers du budget, produits locaux).

· Depuis 1990, pas un seul exercice budgétaire n'aura vu les crédits ouverts sur le chapitre 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets » suffisants pour couvrir le niveau de la dépense effective, à l'exception notable de l'année 2000. Il est vrai que, cette année là, la dotation initiale du chapitre avait été portée de 30,5 millions d'euros (200 millions de francs) à 83,85 millions d'euros (550 millions de francs). La situation la plus critique a été observée en 1992, où une dépense de 343,7 millions d'euros (2.254,8 millions de francs) a largement excédé les crédits ouverts (30,5 millions d'euros, soit 200 millions de francs).

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a justifié les dépassements observés ces dernières années par la mise en place d'une application informatique relative à la gestion des restes à recouvrer sur impôts directs « qui a permis de visualiser dans des délais très brefs la situation des créances non perçues et frappées de prescription, quelle que soit la date de leur prise en charge ».

Après le rattrapage nécessaire des dotations initiales, engagé en 1999 (45,73 millions d'euros, soit 300 millions de francs) et confirmé en 2000 (83,85 millions d'euros, soit 550 millions de francs), le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie semble être entré dans un phase d'« ajustement fin » de la dotation, qui semble devoir s'appuyer sur l'observation statistique des conditions d'exécution de la dépense. Le léger recul proposé entre la loi de finances initiale pour 2001 (76,23 millions d'euros, soit 500 millions de francs) et le projet de loi de finances pour 2002 (75 millions d'euros, soit 491,97 millions de francs) résulte à la fois de l'arrondi des crédits à un chiffre rond en millions d'euros et de la similitude du rythme d'exécution de la dépense entre les huit premiers mois de l'année 2000 et les mêmes mois de l'année 2001.

B.- UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ POUR LES « CHARGES COMMUNES » DE FONCTIONNEMENT

· Conformément à l'article L. 135-4 du code de la sécurité sociale, l'État prend en charge les frais de gestion administrative du Fonds de solidarité vieillesse, sur le chapitre 36-01 éponyme. Ceux-ci sont essentiellement constitués des charges de personnel (75% des dépenses) et de frais de location (15%).

Les crédits demandés pour 2002 (940.000 euros, soit 6,2 millions de francs), supérieurs de 105.000 euros (686.000 francs) à ceux ouverts pour 2001, ont été calibrés en tenant compte de moindres besoins d'équipement du Fonds après cinq années de fonctionnement et de la consolidation des deux emplois créés en 2001 afin de sécuriser les placements effectués par le fonds de réserve pour les retraites et de contribuer à la mise en place du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Il est permis de s'interroger sur le maintien de ce chapitre au budget des Charges communes. Peut-être serait-il plus conforme à sa vocation de relever du budget de la Santé et de la solidarité. Il est vrai que le budget des Charges communes a désormais vocation à retracer une grande part des dépenses de l'État relatives aux systèmes de retraite.

· Pour leur part, relèvent sans ambiguïté des « charges communes » les chapitres de dépenses éventuelles (37-94) et de dépenses accidentelles (37-95). Portant des crédits globaux, ils ont vocation à compléter, en cours de gestion et sous des conditions précisément définies, des chapitres qui s'avéreraient insuffisamment dotés.

Le chapitre 37-94 « Dépenses éventuelles » porte le crédit global ayant vocation à abonder les chapitres dotés de crédits provisionnels, dont la liste est fixée à l'état G annexé à l'article 45 du présent projet de loi de finances. Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l'article précité, dans le tome III du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002.

La dotation demandée sur le chapitre 37-94 (45 millions d'euros, soit 295,2 millions de francs) représente 3,1% du montant total des crédits provisionnels demandés dans le présent projet.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 2000

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l'arrêté
Intérieur	46-91 62.000.000 F	Secours d'urgence aux victimes des inondations de novembre 1999 et des tempêtes de décembre 1999 survenues en France métropolitaine	5/1 JO du 21/1
	46-91 100.000.000 F	Idem	24/1 JO du 30/1
	46-91 1.000.000 F	Secours d'urgence aux victimes des inondations survenues en mai 2000, en Seine-Maritime	26/5 JO du 7/6
	34-03 37.000.000 F	Référendum du 24 septembre 2000 : financement des dépenses les plus urgentes	13/7 JO du 4/8
Charges communes	46-02 40.000.000 F	Indemnisation des victimes du cyclone Lenny (Guadeloupe et Martinique, 19-20 novembre 1999)	2/2 JO du 3/2
	46-02 10.000.000 F	Indemnisation des agriculteurs de la Réunion, victimes de plusieurs cyclones en février 2000, et des agriculteurs de la Guyane, victimes d'inondations au début de cette même année	18/9 JO du 18/9
Affaires étrangères	34-03 60.000.000 F	Dépenses relatives à la Présidence française de l'Union européenne	19/6 JO du 7/7
	34-03 100.000.000 F	Idem	27/7 JO du 9/8
	34-03 90.000.000 F	Idem	16/11 JO du 25/11

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 2001
(premier semestre)

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l'arrêté
Intérieur	46-91 14.000.000 F	Indemnisation des habitants de Vimy et des environs (Pas-de-Calais) évacués en raison du transfert de munitions dangereuses	24/4 JO du 25/4
	46-91 10.000.000 F	Secours aux victimes de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse	22/9 JO du 22/9
Outre-mer	46-93 1.000.000 F	Remboursement des entreprises réquisitionnées pour secours d'extrême urgence, lors du glissement de terrain du Mont Cabassou (Guyane) survenu le 19/4/2000	2/7 JO du 11/7
Charges communes	46-02 37.000.000 F	Abondement du fonds de secours, pour indemnisation des agriculteurs victimes de pertes de récolte en raison de l'importante sécheresse survenue en Guadeloupe	24/7 JO du 24/7

Le chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à faire face aux « calamités » ou « dépenses urgentes ou imprévues » mentionnées à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Des décrets pris sur le rapport du ministre chargé des finances peuvent ouvrir des crédits à ce titre sur tout chapitre de toute section budgétaire, y compris les chapitres dotés de crédits limitatifs.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 2000

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l'arrêté
Environnement	57-10 90.000.000 F	Abondement du fonds POLMAR pour le financement des moyens de lutte contre la pollution, suite au naufrage du pétrolier Erika	24/1 JO du 25/1
	57-10 100.000.000 F	Idem	9/2 JO du 10/2
Mer	53-30 40.000.000 F	Financement de la reconstitution des stocks de matériels du plan POLMAR-Terre (barrages flottants anti-pollution)	9/2 JO du 10/2
Environnement	57-10 100.000.000 F	Abondement du fonds POLMAR pour le financement de la poursuite de la lutte contre la pollution, suite au naufrage du pétrolier Erika	15/3 JO du 16/3
	57-10 305.000.000 F	Idem	27/7 JO du 4/8
	57-10 200.000.000 F	Idem	25/10 JO du 26/10
Intérieur	67-54 500.000.000 F	Aides aux collectivités locales pour la remise en état des biens d'équipement non assurables, suite aux dommages causés par les intempéries de décembre 1999 (tempête et inondations)	28/1 JO du 29/1
	67-54 200.000.000 F	Idem	3/2 JO du 4/2
	41-31 20.000.000 F	Financement du surcoût de fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours résultant des intempéries de décembre 1999	3/2 JO du 4/2
Tourisme	44-01 15.000.000 F	Financement de la campagne de promotion touristique des régions affectées par la pollution consécutive au naufrage du pétrolier Erika, réalisée par Maison de France	3/2 JO du 4/2
Agriculture et pêche		Financements décidés suite aux dommages causés par les tempêtes de décembre 1999 :	31/1 JO du 1/2
	36-22 13.000.000 F	- Inventaire forestier national
	44-36 125.000.000 F	- aides aux pêcheurs et aux conchyliculteurs
	44-92 77.000.000 F	- travaux de déblaiement des pistes forestières
	61-45 10.000.000 F	- aide à la création d'aires de stockage du bois
		Financements décidés suite aux dommages causés par les tempêtes de décembre 1999 et le naufrage du pétrolier Erika :	14/2 JO du 15/2
	44-36 100.000.000 F	- aides aux pêcheurs et conchyliculteurs
	44-92 150.000.000 F	- aide au financement du transport du bois
Outre-mer	46-94 1.500.000 F	Prise en charge par l'Etat des frais engagés par un collectif d'associations humanitaires pour la prise en charge médicale et sociale des boat people chinois arrivés en Nouvelle-Calédonie en novembre 1997	22/5 JO du 26/5
Charges communes	37-94 47.000.000 F	Virement au titre du 1/10^ème	7/11 JO du 15/11
Agriculture	44-70 50.000.000 F	Financement du programme de lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine	7/11 JO du 15/11
Affaires étrangères	34-03 50.000.000 F	Financement complémentaire de la Présidence française de l'Union européenne	6/12 JO du 9/12

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 2001
(premier semestre)

Service	Chapitre, Montant	Objet de la dépense	Référence de l'arrêté
Santé et solidarité	37-12 13.000.000 F	Recrutement urgent de vingt agents de catégorie A pour expertise technique de haut niveau en matière de santé publique	8/2 JO du 10/2
Environnement	57-10 123.500.000 F	Abondement du fonds POLMAR pour la poursuite du nettoyage des côtes polluées suite au naufrage du pétrolier Erika	27/2 JO du 28/2

Les crédits du chapitre 37-95 sont consommés de deux façons :

- l'augmentation des crédits d'un chapitre du budget général prend la forme d'un décret portant ouverture et annulation de crédits ; les crédits déplacés sont recensés parmi les « répartitions » ;

- l'augmentation des crédits d'un chapitre d'un compte spécial du Trésor prend la forme d'un décret « portant application de l'article 11 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ». Ce décret autorise l'ordonnancement d'une dépense sur le chapitre 37-95, au profit du compte spécial du Trésor. Par la suite, un arrêté pris sur le fondement de l'article 25 de l'ordonnance précitée constate l'existence d'une recette supplémentaire sur le compte spécial susvisé et procède à l'ouverture des crédits correspondants.

Votre Rapporteur spécial rappelle que certains décrets de dépenses accidentelles ne sont pas publiés au Journal officiel, notamment ceux qui portent sur des crédits intéressant les activités de défense nationale.

La mise en _uvre d'un décret pour dépenses accidentelles est conçue explicitement, par l'ordonnance précitée, comme une « exception » au principe du caractère limitatif des crédits. Après un très important ajustement de la dotation en loi de finances initiale pour 2000 (1.640 millions de francs), la loi de finances initiale pour 2001 avait ramené à 56,41 millions d'euros (370 millions de francs) le montant des crédits inscrits sur le chapitre 37-95. Le présent projet propose de porter le montant des crédits initiaux à 135 millions d'euros (885,5 millions de francs).

En 2000, la dotation initiale de 250,02 millions d'euros (1.640 millions de francs) a été fortement sollicitée, à la suite des intempéries du mois de décembre 1999. Elle a d'ailleurs été majorée de 121,96 millions d'euros (800 millions de francs) par la loi de finances rectificative n° 2000-656 du 13 juillet 2000. Par ailleurs, six décrets non publiés au Journal officiel ont prélevé au total 17,75 millions d'euros (116,4 millions de francs) sur le chapitre 37-95.

Pour 2002, le Gouvernement a préféré se donner une marge de man_uvre suffisante dès le vote du projet de loi de finances par le Parlement, afin, peut-être, d'éviter le recours à un décret d'avance, comme en mai 2001, pour réajuster en cours d'année la dotation du chapitre. Il n'est pas certain, en effet, que le décret d'avance soit une formule juridique très adaptée, notamment au regard de l'urgence qui s'attache, normalement, aux ouvertures de crédits auxquelles il procède. S'agissant justement d'une « réserve » qui a vocation à être utilisée uniquement en fonction des besoins et après une analyse au cas par cas des demandes présentées par les ministères gestionnaires, on peut se demander s'il était bien légitime d'invoquer l'urgence pour procéder de la sorte à une ouverture de crédits.

Votre Rapporteur spécial observe d'ailleurs qu'à la date du 21 mai 2001, le montant des répartitions effectuées à partir du chapitre 37-95 n'atteignait que 20,81 millions d'euros (136,5 millions de francs), laissant un reliquat de crédits disponibles égal à 35,6 millions d'euros (233,5 millions de francs). Il a fallu attendre le 4 octobre pour voir un décret prélever 9,45 millions d'euros supplémentaires (62 millions de francs), puis à nouveau le 31 octobre, pour un montant de 6,95 millions d'euros (45,6 millions de francs).

En fait, l'ouverture effectuée par décret d'avance ne prend sa justification qu'à la lumière du décret de dépenses accidentelles du 5 novembre 2001, publié au Journal officiel du 7 novembre, prélevant 36,59 millions d'euros (240 millions de francs) au profit du budget de l'Agriculture. On ne peut s'empêcher de rester songeur devant le décalage entre la notion d'urgence attachée au mécanisme du décret d'avance et le délai de plus de cinq mois qui s'est écoulé avant que la justification de l'ouverture ainsi effectuée n'apparaisse pleinement.

UTILISATION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95

(en millions d'euros)

	1990	1996	1997	1998	1999	2000	2001^(b)	2002
Crédits LFI	38,11	32,01	30,49	39,64	68,60	250,02	56,41	135,00
Ouvertures / annulations ^(a)						121,96	^(c) 68,60	-
Dépenses			6,08	3,14			-	-
Répartitions	22,91	20,82	22,50	34,04	68,48	352,14	73,80	-
Solde non utilisé	15,20	11,20	1,91	2,46	0,12	19,83	51,21	-

(a) Ouvertures et annulations effectuées en cours de gestion, dans le cadre de décrets d'avance, de lois de finances rectificative ou des arrêtés d'annulation associés.

(b) Écritures constatées à la date du 7 novembre 2001.

(c) Décret d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001.

Dans le rapport spécial sur le budget des Charges communes pour 2000, votre Rapporteur spécial avait souhaité que la forte majoration qui avait été proposée par le Gouvernement ne « serve pas à remédier de façon commode à des évaluations de dépenses trop imprécises ou calibrées de façon trop juste ». Force est de constater, rétrospectivement, que le Gouvernement a été bien inspiré de proposer un niveau si « exceptionnel » pour cette dotation, cette année là. Cependant, les questions qui peuvent apparaître sur la gestion du chapitre 37-95 en 2001, évoquées ci-avant par votre Rapporteur spécial, montrent qu'il convient de rester vigilant. Le recours à une répartition de crédits par le biais d'un décret de dépenses accidentelles ne saurait, en effet, devenir un moyen banalisé d'ajustement du budget général en cours d'exercice.

CHAPITRE III :
LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR

Après les changements de structure importants opérés par les lois de finances initiales pour 1999 et pour 2000 et la stabilisation de leur périmètre dans la loi de finances initiale pour 2001, les crédits pour dépenses d'intervention du Trésor ne sont modifiés qu'à la marge dans le présent projet.

En effet, le Gouvernement propose de transférer sur le budget des Affaires étrangères les crédits consacrés à la participation de la France au Fonds européen de développement. Cette proposition a été validée avec l'adoption des crédits des Affaires étrangères par l'Assemblée nationale, le 9 novembre 2001.

I.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL : UN REPLI IMPORTANT DES CRÉDITS EN 2002

A.- LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE

La loi de finances initiale pour 2000 a regroupé sur le chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale » des dotations précédemment inscrites sur le budget de la Santé et de la solidarité. Ce mouvement a donné plus de cohérence à la présentation des crédits budgétaires, sans pour autant supprimer totalement leur dispersion.

En effet, la participation de l'État aux charges de retraite de la SNCF reste inscrite sur le budget des Transports et la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) reste inscrite sur le budget de la Mer.

1.- Le retour à un niveau plus « normal » de la subvention d'équilibre au profit du BAPSA

Le financement des prestations sociales des personnes non salariées agricoles repose en partie sur les cotisations sociales. Cependant, leur contribution reste limitée en raison du déséquilibre démographique du régime et du bas niveau des revenus agricoles. Dès lors, de nombreuses ressources externes ont été affectées au budget annexe pour compenser la faiblesse des ressources propres de ce régime. Elles ne suffisent pas, cependant, à équilibrer celui-ci, qui présente depuis l'origine un déficit structurel.

Les dépenses supportées par le budget général au titre du soutien de l'État au BAPSA concernent, en premier lieu, le remboursement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). En second lieu, une subvention d'équilibre est inscrite en recettes du BAPSA pour assurer la couverture du déficit résiduel constaté après évaluation prévisionnelle de l'ensemble des ressources et des charges de l'exercice budgétaire. Cependant, la présence, au sein du budget annexe, d'un fonds de roulement permet, le cas échéant, de « déconnecter » le niveau de la subvention de l'État de celui du déficit, la variation du fonds de roulement assurant alors l'équilibre comptable.

Les subventions précitées de l'État sont imputées, respectivement, sur les articles 70 et 50 du chapitre 46-90 du budget des Charges communes. Elles ont leur contrepartie directe sur les lignes de recettes 70-51 et 70-55 du BAPSA.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES RECETTES DU BAPSA

(en millions d'euros)


	Exécution			LFI 2001	PLF 2002
	1998	1999	2000	LFI 2001	PLF 2002
A.- Cotisations créatrices de droits	1.771,5	1.745,2	1.753,0	1.797,2	1.699,0
B.- Cotisations de solidarité	39,8	34,5	29,9	32,0	27,4
C.- Taxes affectées
_ TVA brute	4.609,2	4.846,6	5.128,7	5.069,8	5.562,7
_ CSG maladie	611,6	726,0	638,5	705,4	808,0
_ prélèvement sur C3S	0,0	152,4	205,8	279,0	520,0
_ taxes diverses	317,9	296,7	379,3	263,1	276,5
Sous-total Taxes affectées	5.538,6	6.021,8	6.352,3	6.317,3	7.167,2
D.- Transferts des organismes sociaux
_ compensations démographiques	5.082,6	5.308,4	5.317,0	5.184,2	5.735,7
_ contribution CNAF	220,3	196,2	183,7	230,7	242,9
_ versement Fonds de solidarité vieillesse	494,8	390,6	242,2	221,8	155,3
_ versement Fonds spécial d'invalidité	16,0	15,0	15,1	14,6	13,1
Sous-total Transferts organismes sociaux	5.813,7	5.910,2	5.758,1	5.651,3	6.147,0
E.- Contributions de l'État
_ remboursement AAH	79,0	69,5	64,3	61,0	55,8
_ subvention d'équilibre	1.063,9	681,1	869,0	823,7	271,0
Sous-total Contributions de l'État	1.142,9	750,7	933,3	884,7	326,8
Recettes brutes totales	14.306,5	14.462,4	14.826,7	14.682,5	15.367,6
A déduire : restitutions	890,6	915,8	1.023,0	864,5	1.108,5
dont restitutions de TVA	888,1	910,7	1.018,3	864,5	1.108,5
pour mémoire : TVA nette	3.721,1	3.936,0	4.110,4	4.205,3	4.454,3
Recettes nettes totales	13.415,9	13.546,7	13.803,7	13.818,0	14.259,1

C3S : contribution sociale de solidarité sur les sociétés.

Source : Rapports au Président de la République sur l'exécution du BAPSA

L'analyse du BAPSA envisagée sous l'angle des politiques publiques fait l'objet d'un rapport spécial spécifique ⁽⁾. Votre Rapporteur spécial limitera donc son propos à quelques considérations factuelles sur les déterminants de l'équilibre financier du BAPSA en 2002 et de la subvention d'équilibre versée par l'État.

Les recettes brutes du BAPSA avant subvention d'équilibre augmentent de 8,9% et passeraient de 13,86 milliards d'euros en 2001 (90,9 milliards de francs) à 15,1 milliards d'euros en 2002 (99 milliards de francs) :

- évaluées à près de 1,7 milliard d'euros (11,1 milliards de francs) les cotisations professionnelles reculent de 5,5% par rapport à une estimation pour 2001 dont la réalisation paraît hypothétique, au vu des résultats d'exécution de l'année 2000 et de l'impact sur le revenu agricole de 2000 des crises alimentaires qu'a connues la France (vache folle et fièvre aphteuse) ;

- les taxes affectées (avant restitutions) seraient en hausse de 13,5% et atteindraient 7,17 milliards d'euros (47 milliards de francs), sous l'effet du dynamisme de la TVA (+ 9,7%) et, à moindre échelle, de la CSG (+ 14,5%) et de la C3S (+ 86,4%) ⁽⁾, dont les variations sont plus fortes en valeur relative mais dont les montants sont bien moindres en valeur absolue ;

- l'évolution des paramètres de la compensation démographique entre régimes de base de sécurité sociale majorerait de 551,5 millions d'euros (3,6 milliards de francs) les recettes reçues par le BAPSA (5,74 milliards d'euros, soit 37,6 milliards de francs). En sens inverse, l'achèvement, en 2002, du plan de revalorisation des faibles retraites agricoles entraînerait une nouvelle réduction du versement effectué par le fonds de solidarité vieillesse, à hauteur de 66,5 millions d'euros (436,2 millions de francs). Celui-ci reviendrait ainsi à 155,3 millions d'euros (1.018,7 millions de francs) et serait désormais, selon les termes employés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, proche de « l'étiage structurel de cette ressource ».

Pour leur part, les dépenses progresseraient de 685,05 millions d'euros (4,5 milliards de francs), soit + 4,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Elles s'établiraient ainsi à 15,37 milliards d'euros (100,8 milliards de francs). L'augmentation des dépenses serait due, à hauteur de 40% environ, aux prestations de maladie, maternité et invalidité (5,46 milliards d'euros au total, soit 35,8 milliards de francs), à hauteur de 35% aux reversements et restitutions de droits indûment perçus (1,11 milliard d'euros au total, soit 7,3 milliards de francs) et à hauteur de 27% environ aux prestations vieillesse (7,95 milliards d'euros au total, soit 52,1 milliards de francs).

En conséquence, le montant de la subvention d'équilibre pour 2002 serait fixé à 271 millions d'euros (1,8 milliard de francs), soit 552,7 millions d'euros de moins (3,6 milliards de francs) que dans la loi de finances initiale pour 2001.

2.- La contribution de l'État au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

La contribution de l'État au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer l'équilibre de l'ensemble des opérations d'assurance vieillesse, invalidité et décès de ce régime spécial de sécurité sociale. Versée conformément à l'article 99 du décret du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines, cette subvention vient en complément des autres recettes que sont les cotisations professionnelles, la taxe sur les hydrocarbures, les mécanismes de compensation démographique (généralisée et spécifique), les remboursements du FSV et du Fonds spécial d'invalidité (FSI).

ÉQUILIBRE EMPLOIS-RESSOURCES SIMPLIFIÉ DE LA BRANCHE VIEILLESSE-
INVALIDITÉ-DÉCÈS DU RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MINES

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
I.- Emplois
Prestations sociales légales	1.946,77	1.948,60	1.933,05	1.921,77	1.904,70	1.883,66
Transferts entre gestions	196,05	205,35	204,59	196,05	200,32	211,45
Autres dépenses	336,00	15,85	14,18	194,52	14,48	14,33
Total Emplois	2.478,82	2.169,96	2.151,67	2.312,35	2.128,04	2.109,44
II.- Ressources
Cotisations sociales	90,25	88,42	81,10	78,51	75,92	73,18
Subvention de l'État	325,33	229,59	207,48	341,64	504,15	457,04
Compensation démographique	1.794,63	1.794,63	1.848,29	1.699,20	1.550,86	1.551,32
Taxe hydrocarbures	6,56	3,51	2,44	3,96	2,44	2,44
Autres recettes	181,57	27,90	37,05	219,22	25,31	25,46
Total Ressources	2.398,33	2.143,89	2.176,36	2.342,53	2.158,68	2.109,44
Solde des opérations courantes	- 80,49	- 26,07	+ 24,70	+ 30,34	+ 30,64	0,00

Comptes présentés en droits constatés à partir de 1997

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les cotisations ne représentent plus qu'une part très marginale des ressources du régime (inférieure à 4%) La part des financements publics est prépondérante, à travers les compensations vieillesse généralisée et spécifique et la subvention d'équilibre versée par l'État. Celle-ci, inscrite sur l'article 60 du chapitre 46-90, se monterait, en 2002, à 457,04 millions d'euros (3 milliards de francs), en diminution de 47,1 millions d'euros (309 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

Le montant de subvention demandé pour 2002 intègre l'effet d'une mesure prenant effet dès 2001, qui consiste à revaloriser les pensions minières de 1,5% supplémentaires au 1^er janvier 2001.

Par ailleurs, le montant de la subvention d'équilibre pour 2002 a été déterminé sur la base d'une baisse des cotisations de 7% entre 2001 et 2002 et d'une baisse de 1% du nombre de pensionnés (404.001 bénéficiaires au 31 décembre 1999) ⁽⁾ en effectifs pondérés (c'est-à-dire en pondérant le nombre d'ayants-cause par le taux de réversion, égal à 54%).

La participation effective de l'État dépendra essentiellement de l'évolution des transferts de compensation, dont votre Rapporteur spécial a déjà exposé qu'ils peuvent connaître des différences significatives par rapport aux évaluations servant à calibrer les crédits des lois de finances initiale.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « à moyen terme, la charge totale à financer hors compensation est en baisse, notamment suite à la décrue amorcée du nombre de retraités de droit direct, le stock de retraités âgés étant bien plus important que celui des jeune retraités ou de ceux à venir ».

3.- La participation de l'État au financement d'autres régimes spéciaux de sécurité sociale

· Les retraites du régime spécial de la SEITA sont garanties par l'État, tant en ce qui concerne leur versement que leur revalorisation. Cette garantie a été maintenue lors de la privatisation de la SEITA. Les prestations sont principalement financées par l'employeur (taux de cotisation fixé à 24,4% des salaires soumis à cotisation), les agents en activité affiliés au régime (taux de cotisation fixé à 7,85%), les transferts de compensation spécifique et une subvention annuelle de l'État, retracée à l'article 20 du chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale ».

La participation des finances publiques au financement du régime spécial est due notamment au déséquilibre démographique consécutif à la décision d'affilier au régime général des salariés et à un régime complémentaire de droit commun les personnels recrutés depuis 1980. En effet, la loi n° 80-495 du 2 juillet 1980 portant modification du statut du service d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes a mis en extinction le régime spécial de la SEITA, ce qui a naturellement conduit à aggraver un déséquilibre démographique structurel.

La prévision de dépenses pour 2002, fixée à 97 millions d'euros (636,3 millions de francs), se fonde sur les éléments suivants :

- une légère augmentation du nombre des retraités, évaluée à 0,9%, qui se traduirait par une augmentation de la masse des pensions versées égale à environ 4,6 millions d'euros (30 millions de francs). Celles-ci atteindraient ainsi 156 millions d'euros (1.024 millions de francs) ;

- une diminution du nombre des cotisants de 4% et de la masse salariale de 2,4%, qui, curieusement, se traduirait par un repli de la masse des cotisations inférieur à un million d'euros (en l'espèce, 4 millions de francs) ;

- une majoration sensible des recettes résultant des mécanismes de compensation vieillesse entre régimes de base de sécurité sociale, qui atteindraient 36,1 millions d'euros (237 millions de francs), en augmentation de 6,4 millions d'euros (42 millions de francs) par rapport à la prévision d'exécution pour 2001 ;

- l'ajustement nécessaire pour présenter un compte de régime en équilibre en 2002, alors que la prévision d'exécution pour 2001 fait apparaître un déficit prévisionnel égal à 9,9 millions d'euros (65 millions de francs).

· Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes accueille également la participation de l'État aux charges de la caisse de retraite de l'Imprimerie nationale, dont les crédits sont inscrits sur l'article 30 du chapitre 46-90. Un ajustement minime de la dotation est demandé, ramenant le montant de crédits initiaux de 305.000 euros (2 millions de francs en 2001) à 200.000 euros (1,3 million de francs) en 2002.

· Le chapitre 46-90 porte également un article 10 non doté relatif aux dépenses susceptibles d'être exposées au titre de l'équilibre des régimes d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales.

Concrètement, cet article est le support d'une éventuelle contribution de l'État aux régimes CANCAVA et ORGANIC. La situation financière de ces régimes n'a pas nécessité de dépenses budgétaires depuis 1996.

B.- LES INTERVENTIONS SOCIALES À DESTINATION DES PARTICULIERS

Votre Rapporteur spécial rappelle que, depuis 2001, la CNAF supporte seule le coût de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. En contrepartie, l'État supporte le coût du financement du Fonds d'action sociale pour les immigrés et leurs familles, soit 170,74 millions d'euros en 2001 et 2002 (1,1 milliard de francs), inscrits sur le budget de la Santé et de la solidarité.

1.- Une diminution sensible des crédits destinés aux rapatriés

L'intégralité des crédits des Charges communes afférents aux rapatriés est portée, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur le chapitre 46-91 « Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'État », qui serait doté, en 2002, de 20,6 millions d'euros (135,1 millions de francs) au lieu de 29,73 millions d'euros (195 millions de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001. Ce chapitre étant traditionnellement inscrit à l'état H, les crédits disponibles en fin d'exercice sont reportés sur l'exercice suivant.

· L'année 1997 a vu s'éteindre le dispositif destiné à l'indemnisation des rapatriés. Des dépenses résiduelles ont cependant été enregistrées sur l'article 20 du chapitre 46-91 au cours des derniers exercices, quelques dossiers étant encore ouverts, d'une part, au titre du contentieux ou de la succession et, d'autre part, au regard de l'article 1^er de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 qui ne prévoit pas de forclusion.

En 2000, l'article 20 n'était pas doté en loi de finances initiale, mais, compte tenu des disponibilités sur l'ensemble du chapitre, une dépense inférieure à un million d'euros a été enregistrée (en l'espèce, 4,7 millions de francs).

Au 31 août 2001, une dépense de 1,34 million d'euros (8,8 millions de francs) était comptabilisée. Votre Rapporteur spécial rappelle que la loi de finances initiale pour 2001 a ouvert 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) pour couvrir les conséquences financière de l'accord franco-cambodgien du 15 mars 1995 relatif à la perte de biens privés français au Cambodge survenue antérieurement aux accords de paix du 23 octobre 1991 (c'est-à-dire, dans les faits, entre 1970 et 1975).

· L'essentiel des dépenses supportées par l'État au titre des rapatriés vient de sa participation au rachat de cotisations à l'assurance volontaire vieillesse, dont les dépenses sont imputées sur l'article 40.

L'effort de l'État pour assurer aux rapatriés le bénéfice de pensions de retraite satisfaisantes a pour origine le souci de pallier les insuffisances, voire l'inexistence, des régimes de retraite dans les territoires où ceux-ci étaient installés. Les rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations peuvent bénéficier d'une aide de l'État, la part du rachat prise en charge par l'État étant versée à chacune des institutions des régimes obligatoires d'assurance vieillesse. Le montant des remboursements est égal, pour l'année considérée, à la différence entre la part des pensions liquidées correspondant au rachat des cotisations et le montant des cotisations rachetées par les rapatriés.

De 1996 à 1998, l'État a réglé progressivement des arriérés à l'égard des organismes de retraite concernés (CNAVTS, CNAVPL, ORGANIC et CANCAVA). Les dépenses effectives en 1999 (26,13 millions d'euros, soit 171,4 millions de francs) et 2000 (19,26 millions d'euros, soit 126,3 millions de francs) ainsi que les dotations inscrites pour 2001 (16,14 millions d'euros, soit 105,9 millions de francs) et demandées pour 2002 (13,7 millions d'euros, soit 90 millions de francs) reflètent l'érosion structurelle des dépenses attendues, puisque la plupart des demandes d'aide ont été présentées par les intéressés et traitées par les organismes concernés.

· En dernier lieu, l'État contribue directement au financement de certains régimes spéciaux, dont l'extinction progressive justifie la réduction régulière des dotations inscrites dans la loi de finances. La « participation de l'État aux dépenses de la caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer » (article 60) s'établit à 6,89 millions d'euros (45,2 millions de francs), en diminution de 580.000 euros (3,8 millions de francs) par rapport aux crédits votés en 2001. Les « versements de l'État à la CNRACL au titre des parts contributives dues par les caisses de retraite d'Algérie, du Maroc et de Tunisie » (article 50) s'élèveraient à 10.000 euros (65.000 francs) au lieu de 15.245 euros (100.000 francs) en 2001.

2.- Les majorations légales de rentes viagères

Les crédits afférents aux deux catégories de majorations légales sont regroupés, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur un seul chapitre 46-93 « Majoration de rentes », dont le libellé a été modifié pour l'occasion.

· L'article 10 de ce chapitre porte les remboursements de l'État aux compagnies d'assurance pour les majorations de rentes allouées par les tribunaux en réparation d'un préjudice causé par un accident de la circulation. Les rentes susvisées ont été revalorisées annuellement depuis l'entrée en vigueur de la loi du 27 décembre 1974, afin d'obtenir la permanence de l'effet réparateur. Ces revalorisations étaient à l'origine financées par une taxe sur les contrats d'assurance automobile (environ 0,1% du montant des primes). La loi de finances pour 1990 a supprimé la taxe et a organisé la prise en charge de la dépense par le budget de l'État.

Les crédits initiaux sont, traditionnellement, insuffisants pour couvrir la dépense afférente à un exercice. Ils sont majorés en cours de gestion, dans le cadre d'une loi de finances rectificative (comme en 1999) ou par décret de virement (comme en 1998). Depuis 1996, la dépense s'établit à environ 12 millions d'euros (80 millions de francs).

Les crédits demandés pour 2002 s'élèvent à 14 millions d'euros (91,8 millions de francs), votre Rapporteur spécial ne pouvant réellement apprécier si ce montant sera suffisant pour couvrir des dépenses qui ont progressé de 13,6% par an, en moyenne, chaque année depuis 1995.

· L'article 20 porte les crédits et dépenses exposées au titre de la participation de l'État à la majoration légale de rentes viagères (hors accidents de circulation). Des majorations sont aujourd'hui versées aux rentes viagères constituées auprès des compagnies d'assurance vie (loi du 2 août 1949), aux rentes allouées en réparation d'un préjudice (loi du 24 mai 1951), aux rentes constituées auprès des caisses autonomes mutualistes et de la caisse nationale de prévoyance par des anciens combattants (loi du 9 juin 1948 et article L. 321-9 du code de la mutualité).

L'État participe au financement des majorations légales de rentes viagères selon le mécanisme suivant :

- pour les contrats conclus avant le 1^er janvier 1977 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 97% des majorations versées par la CNP et les caisses autonomes et 80% pour les contrats souscrits auprès des autres compagnies d'assurance ;

- pour les contrats conclus entre le 1^er janvier 1977 et le 31 décembre 1993 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 10% des majorations servies ;

- pour les contrats conclu après le 31 décembre 1993, en vertu de l'article 104 de la loi de finances pour 1996, les rentes autres que celles servies aux anciens combattants ne donnent plus droit à majoration légale ;

- pour les rentes d'anciens combattants, l'État rembourse la totalité des majorations versées.

Le nombre exact de crédirentiers n'est pas connu, les sociétés d'assurance ne fournissant pas comme pièce justificative le nombre de rentes mais le montant total des « pieds de rentes », c'est-à-dire des versements constitutifs des rentes viagères. Les taux de majoration sont revalorisés annuellement en fonction de l'indice prévisionnel des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances

Depuis la modification législative de 1996, le montant des dépenses afférentes à ces majorations de rentes a été stabilisé aux environs de 345 millions d'euros (2,3 milliards de francs).

La dotation demandée sur l'article 20 du chapitre 46-93 recule de 24% par rapport à la dotation initiale pour 2001 et s'établirait à 266,5 millions d'euros (1.748,1 millions de francs).

Cette réduction résulte du transfert vers le budget des Anciens combattants des crédits afférents aux majorations de rentes allouées aux anciens combattants par la Caisse nationale de prévoyance et les mutuelles. Elle résulte aussi des effets de la réforme effectuée par l'article 104 de la loi de finances pour 1995, qui s'est traduite par la fermeture du dispositif de majoration légale des rentes viagères constituées auprès de sociétés d'assurance-vie postérieurement au 31 décembre 1993 et par le gel des taux de revalorisation des majorations légales de rentes viagères pour les rentes en service.

Ainsi, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « un double phénomène concernant le rythme de la dépense est constaté : une diminution des majorations de rentes constituées par des crédirentiers de droit commun alors que celles relatives aux anciens combattants connaissent une forte croissance, de l'ordre de 6 à 8% par an du fait, d'une part, de la prise en charge intégrale des remboursements par l'État et, d'autre part, de l'augmentation du nombre de rentes mutualistes « ancien combattant » à hauteur de 8% par an ».

4.- L'indemnisation des transfusés et hémophiles victimes du SIDA

Le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles (FITH), institué par la loi du 31 janvier 1991 portant diverses mesures d'ordre social, a commencé à fonctionner en 1992. L'objectif visé par le législateur était d'assurer aux personnes contaminées une réparation rapide et intégrale des préjudices subis.

Initialement constituées par une participation exceptionnelle des assureurs (182,9 millions d'euros, soit 1,2 milliard de francs, en 1992), les ressources du fonds sont intégralement financées par le budget de l'État depuis 1993. Les crédits correspondants sont inscrits sur le chapitre 46-98 « Réparation de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine de transfusés » du budget des Charges communes. Ils ont un caractère évaluatif du fait de leur inscription à l'état F.

Jusqu'en 2000, en principe, le préjudice subi par les victimes était indemnisé en deux étapes : les trois quarts de la somme allouée à la victime étaient versés immédiatement, le dernier quart n'étant attribué qu'au moment de la constatation d'une situation de SIDA déclaré. Faisait exception à ce principe l'indemnisation des victimes âgées et des personnes qui saisissaient la commission alors qu'elles étaient déjà dans une situation de SIDA déclaré. Ainsi, le FITH doit raisonner en termes d'engagements autant qu'en termes de dépenses.

Avec l'introduction de nouvelles thérapeutiques, ces modalités de versement de l'indemnisation au titre du préjudice spécifique de contamination sont apparues moins adaptées, dans la mesure où, si le passage au SIDA est désormais retardé, les traitements des personnes séropositives sont particulièrement invalidants et leur situation, hormis l'issue fatale qui était associée au SIDA, est assez proche de celle des personnes atteintes du SIDA. Aussi, la commission d'indemnisation a décidé, lors de sa séance du 8 juin 2000, de supprimer le principe du « quart SIDA » et de verser en une fois l'intégralité de l'indemnisation.

Les engagements du FITH depuis 1992 ressortent à 960,7 millions d'euros (6.302 millions de francs) au 31 août 2001. Les indemnités effectivement réglées s'élèvent à 948,5 millions d'euros (5.657 millions de francs), la réparation moyenne accordée étant un peu supérieure à 210.000 euros par demandeur (1,4 million de francs). A la même date, les engagements du FITH restant à payer s'élèvent à 12,2 millions d'euros (80 millions de francs), ce qui fait apparaître une très forte diminution par rapport au montant de 86,3 millions d'euros (566 millions de francs), dont 557 millions de francs pour indemnisations différées ⁽⁾, constaté un an auparavant. Cette diminution s'explique, naturellement, par la suppression du système du « quart SIDA », qui a d'ailleurs nécessité une ouverture de 83,8 millions d'euros (550 millions de francs) dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2000.

Pour l'ensemble de l'année 2001, les versements du FITH devraient atteindre 83,8 millions d'euros (550 millions de francs). Dans ces conditions, les disponibilités du fonds - qui s'élevaient à 95,6 millions d'euros (627 millions de francs) à la fin de l'exercice 2000, devraient atteindre 17,8 millions d'euros (117 millions de francs) à la fin de l'exercice en cours. L'activité du fonds étant appelée à décroître - car l'augmentation récente du taux de rejet des dossiers présentés tend à montrer que les nouvelles demandes sont de moins en moins fondées - le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie propose de fixer la dotation pour 2002 à 3 millions d'euros (19,7 millions de francs) au lieu de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en 2001.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « compte tenu des disponibilités du fonds estimées à la fin de l'exercice 2001, cette dotation permettra de couvrir les dépenses de l'année [2002], estimées à 66 millions de francs (10,1 millions d'euros), tout en maintenant le fonds de roulement à un niveau satisfaisant ».

II.- UNE DIMINUTION EN TROMPE-L'_IL DES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE

Les crédits d'intervention économique, qui, aux yeux de votre Rapporteur spécial, rassemblent les crédits pour dépenses de garantie (chapitre 14-01), les crédits de soutien à l'activité immobilière et les crédits d'intervention internationale, reculent de 6,9% par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 (122,8 millions d'euros, soit 805,8 millions de francs).

Ce repli résulte, en fait, d'un simple effet d'optique. Comme votre Rapporteur spécial l'a déjà indiqué au début du présent chapitre, le projet de loi de finances pour 2002 procède au transfert vers le budget des Affaires étrangères des crédits consacrés à la participation de la France au Fonds européen de développement. Ceci entraîne, mécaniquement, un décalage de 213,4 millions d'euros (1,4 milliard de francs) avec les crédits d'intervention économique ouverts pour 2001.

Si l'on fait abstraction de ce transfert, les crédits d'intervention économique progressent de 90,6 millions d'euros (594,2 millions de francs) par rapport à 2001 et s'établissent à 1.666,61 millions d'euros (10.932,2 millions de francs).

A.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

L'action de l'État en faveur de la construction immobilière est retracée sur le chapitre 44-91 « Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction », doté de 1.411,4 millions d'euros (9,3 milliards de francs) dans la loi de finances pour 2001, et pour lequel des crédits sont demandés à hauteur de 1.510,8 millions d'euros (9,9 milliards de francs) pour 2002.

1.- Vers une stabilisation des transferts en provenance du budget du Logement ?

Un montant élevé de crédits est transféré chaque année du chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l'habitat » du budget du Logement vers le chapitre 44-91 du budget des Charges communes. Ce procédé vise :

- à afficher sur le budget du Logement le montant total des aides attribuées par les services de ce ministère ;

- à donner au ministère chargé de la tutelle des établissements financiers la responsabilité du versement effectif des aides.

Ce transfert a atteint 1,17 milliard d'euros (7,6 milliards de francs) en 1993, puis a diminué régulièrement jusqu'en 1998, où il ne se montait plus qu'à 99,09 millions d'euros (650 millions de francs). Un léger rebond a été observé en 1999, avec un montant de crédits transférés égal à 118,8 millions d'euros (779,3 millions de francs), puis l'année 2000 a vu un nouveau recul, limité, puisque le transfert est revenu à 103,67 millions d'euros (680 millions de francs). Il convient de noter que cette année là, les dotations du chapitre 44-91 ont également été majorées de 106,7 millions d'euros (700 millions de francs) dans le collectif de fin d'année.

UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS SUR LE CHAPITRE 44-91

(en millions d'euros)


	1999		2000		LFI 2001	PLF 2002
	LFI	Exéc.	LFI	Exéc.	LFI 2001	PLF 2002
art.10 : HLM	11,43	16,54	11,43	11,55	6,40	5,20
art.20 : Prêts spéciaux du CFF	41,92	41,94	29,88	31,71	21,95	17,50
art.30 : Autres types de logements
§10 : primes sans prêt
§20 : primes d'épargne-logement	1.234,84	1.067,15	1.143,37	1.437,40	1.372,04	1.478,60
§30 : frais pour le relogement des rapatriés		_		_
§40 : prêts locatifs intermédiaires
art.40 : Prêts consentis aux fonctionnaires					2,74	1,50
art.50 : Amélioration de l'habitat rural		110,73		110,58
art.60 : Départements d'outre-mer
art.70 : Prêts locatifs aidés du CFF
art.80 : PAP	44,97	1,54	9,60	0,08	8,23	8,00
Transferts en provenance du Logement		118,80		103,67
TOTAL	1.333,17	1.237,91	1.194,29	1.591,33	1.411,37	1.510,80

La Cour des comptes a d'ailleurs critiqué cette procédure dans son rapport sur Les aides au logement dans le budget de l'État (juin 1994).

Sans remettre en cause la légitimité même du transfert, qualifié de « procédure formellement régulière », la Cour affirmait que les crédits initialement inscrits sur le budget du Logement concernaient des aides et primes soumises à conditions de ressources, qui autorisaient seules le recours à des subventions budgétaires et conféraient ainsi un caractère « social » à l'intervention publique.

Or la Cour relevait que, « après transfert au chapitre 44-91 du budget des Charges communes, [ces crédits] ont été partiellement utilisés, pour des montants qui ont atteint ces dernières années près d'une dizaine de milliards de francs, à des dépenses qui ne présentent pas ce caractère, telles les primes d'épargne logement ».

Indépendamment de la gestion des autres articles du chapitre, cette déviation manifeste s'expliquait par la sous-évaluation chronique, par la loi de finances, de la dotation de l'article 30-20, relatif aux primes d'épargne-logement. L'année 1994 a justement été l'occasion de remédier à ce défaut patent, et les dotations se sont révélées supérieures aux besoins effectifs en 1994, 1995 et 1996. L'année 1997 a donné lieu à une « rechute », les dépenses exposées au titre des primes d'épargne-logement excédant de plus de 120 millions d'euros (800 millions de francs) le montant des crédits ouverts.

La situation est redevenue plus normale en 1998 et 1999, la dépense effective restant inférieure d'environ 150 millions d'euros (un milliard de francs) au montant des crédits ouverts. En revanche, un nouveau dérapage doit être constaté en 2000, la dépense ayant atteint 1.437,4 millions d'euros (9,4 milliards de francs) alors que la dotation initiale du chapitre avait été fixée à 1.143,4 millions d'euros (7,5 milliards de francs).

Pour autant, la sincérité des évaluations de la loi de finances initiale s'est globalement améliorée depuis quelques années : l'article 10, non doté depuis la loi de finances pour 1990, est à nouveau doté depuis la loi de finances pour 1998 ; l'article 20 est doté depuis 1994 et cette dotation est en règle générale supérieure au montant effectif de la dépense ; l'article 80 est doté depuis la loi de finances pour 1997. Seul l'article 50 reste non doté, alors que les dépenses constatées ces dernières années oscillent entre 90 et 110 millions d'euros, soit 590 à 720 millions de francs.

Sur cette question, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fait valoir à votre Rapporteur spécial que « la procédure de transfert ne concerne plus à ce jour que l'article 50 (amélioration de l'habitat). On note, à cet égard, une différence entre le montant des primes payées par le CFF [Crédit foncier de France] (725,38 millions de francs ou 110,58 millions d'euros) et le montant transféré (680 millions de francs ou 103,67 millions d'euros). Ceci provient du fait que la dépense effective du CFF pour une année déterminée n'est connue qu'au cours du premier semestre de l'année suivante, le CFF bénéficiant de simples provisions pour payer les primes du trimestre à venir. Le montant du transfert intervenant en fin d'année tient compte d'une estimation de la dépense ».

Par ailleurs, il apparaît que les opérations de transfert n'auront bientôt plus lieu d'être, du fait de l'extension des compétences de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) à l'ensemble des logements du parc privé, qui prendra en charge, de ce fait, des dossiers qui auraient été antérieurement dévolus au CFF. Le décret d'application de l'article 185 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain prévoit le transfert de la gestion de l'ancienne prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et de la subvention pour sortie d'insalubrité (SSI), à compter de la date de publication de l'arrêté interministériel approuvant le règlement général de l'agence. Ce règlement devrait être approuvé par le conseil d'administration de l'ANAH au cours du second semestre 2001, le transfert effectif de la gestion de la PAH et de la SSI étant prévu pour le 1^er janvier 2002.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « après la mise en place de la nouvelle procédure, le Crédit foncier de France ne gérera plus que les dossiers ayant fait l'objet d'une décision favorable jusqu'à la date de publication au Journal officiel de l'arrêté précité. La mise en paiement des primes devrait avoir lieu sur les deux premières années pour l'essentiel ». Il faut en conclure que les transferts de crédits devraient cesser d'ici 2004.

2.- La gestion des crédits en 2000 et 2001 et les demandes budgétaires pour 2002

L'article 10 porte les crédits relatifs aux bonifications payées à la Caisse des dépôts et consignations au titre des prêts aux organismes HLM, régis par la loi du 24 juin 1950 et le décret du 7 avril 1971.

Les dépenses sont en constante diminution par suite de la réduction naturelle de l'encours des prêts et de la multiplication, plus récente, des remboursements anticipés. Elles ne représentaient plus que 11,55 millions d'euros en 2000 (75,8 millions de francs) après avoir dépassé 300 millions d'euros (2 milliards de francs) au début des années 1990. L'encours des prêts concernés est revenu à 119,67 millions d'euros (785 millions de francs) au 31 décembre 2000, soit une diminution de moitié par rapport au niveau enregistré un an auparavant.

Pour les mêmes raisons, la dotation demandée pour 2002 diminue à 5,2 millions d'euros (34,1 millions de francs).

L'article 20 concerne les prêts spéciaux du Crédit foncier de France (prêts antérieurs aux PAP et prêts DOM). Traditionnellement, la dépense constatée était supérieure à la dotation inscrite dans la loi de finances, avec par exemple 120,21 millions d'euros (788,5 millions de francs) de dépenses en 1994, à rapprocher de 61 millions d'euros (400 millions de francs) de dotation initiale. De 1997 à 1999, les dotations initiales de cet article ont suffi à couvrir l'intégralité de la dépense constatée, mais l'année 2000 a vu un nouveau - léger - dépassement, puisque la dépense s'est élevée à 31,71 millions d'euros (208 millions de francs) alors que la dotation initiale n'était que de 29,9 millions d'euros (196 millions de francs).

La tendance naturelle de ce poste de dépenses ne pouvant cependant être infléchie, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a prévu de limiter à 17,5 millions d'euros (114,8 millions de francs) la dotation demandée à ce titre pour 2002.

L'article 30 retrace, à titre principal, les crédits relatifs aux primes d'épargne-logement, imputées sur le paragraphe 20 de cet article. L'année 2000 a connu un très vif sursaut des dépenses, celles-ci progressant de 370,3 millions d'euros (2,4 milliards de francs) pour atteindre 1.437,4 millions d'euros (9,4 milliards de francs), c'est-à-dire un niveau comparable à celui enregistré au tout début des années 1990. De plus, ce phénomène s'est traduit par un dépassement de la dotation inscrite en loi de finances sur le paragraphe 20, à savoir 1.143,4 millions d'euros (7,5 milliards de francs). Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cet écart entre les prévisions de consommation des crédits et les consommations effectives de crédits témoigne de la difficulté à prévoir le comportement des souscripteurs de ces produits ». On ne saurait mieux dire...

L'estimation précise des dépenses est effectivement délicate puisque, à côté de paramètres facilement accessibles comme le nombre de plans contractés il y a plus de quatre ans et encore ouverts, le versement d'une prime dépend du comportement des épargnants-emprunteurs décidant de clore ou non leur plan en 2001 et du profil moyen des versements intervenus depuis l'ouverture sur les plans qui seront clôturés.

Compte tenu de cette grande incertitude sur l'évolution réelle de la dépense, le Gouvernement avait fait le choix, dans la loi de finances initiale pour 2001, de porter à 1.372 millions d'euros (9 milliards de francs) le montant des crédits initiaux. Le mouvement de « mise à niveau préventive » se poursuit dans le présent projet, puisque la dotation qu'il est demandé d'inscrire sur l'article 30, paragraphe 20, est fixée à 1.478,6 millions d'euros (9,7 milliards de francs).

L'article 40 retrace les bonifications versées au titre des prêts complémentaires aux fonctionnaires gérés par le Comptoir des entrepreneurs. Ces prêts connaissent une baisse régulière : s'ils peuvent toujours être accordés en complément d'un prêt conventionné, ils ont perdu de leur caractère attractif. Les derniers prêts ayant été réalisés en 1995, la dépense était en voie d'extinction : ainsi, la consommation des crédits, qui atteignait près de 8 millions d'euros (50 millions de francs) au début des années 1990, s'est limitée à 0,5 million de francs en 1997 puis est devenue totalement négligeable.

Cependant, le comité interministériel des villes, tenu le 14 décembre 1999, a prévu une mesure de prêts à l'accession à la propriété dans le cadre du programme d'actions destiné à valoriser le rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville. Une enveloppe de 1,4 million d'euros (9 millions de francs) avait été ouverte dans la première loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) ; une dotation de 2,7 millions d'euros (18 millions de francs) a été inscrite, aux mêmes fins, dans la loi de finances initiale pour 2001. Une dotation de 1,5 million d'euros (9,9 millions de francs) est demandée dans le présent projet, bien que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ait indiqué à votre Rapporteur spécial que « la procédure correspondante est en cours de définition et les crédits [votés dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2000] n'ont pas été utilisés en 2000 ». Votre Rapporteur spécial rappelle que le chapitre 44-91 n'étant pas inscrit à l'état H, ses crédits ne sont pas reportables d'une année sur l'autre.

L'article 50, non doté en loi de finances initiale, est relatif aux primes pour travaux d'amélioration de l'habitat (PAH) et de suppression de l'insalubrité (SSI). Ces primes et subventions sont versées par le Crédit foncier de France après autorisation de la direction départementale de l'Équipement.

La dépense, relativement stable ces dernières années, a progressé en 1999 et en 2000, où elle a atteint 110,58 millions d'euros (725,4 millions de francs). Elle a permis le paiement de près de 77.000 PAH et 100 SSI.

L'article 70 concerne les prêts locatifs aidés du Crédit foncier de France, dont l'encours et la charge budgétaire y afférente sont en constante diminution. Ces prêts correspondent à d'anciens PLA pour lesquels une bonification était versée par l'État. Aucune dépense n'a été enregistrée en 1999 ni en 2000.

L'article 80 est relatif aux bonifications et subventions sur les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) et à la dotation d'équilibre du fonds de garantie des prêts aidés. La sensible diminution de la dépense constatée de 1991 (1 milliard d'euros, soit 6,6 milliards de francs) à 1998 (252,1 millions d'euros, soit 1,7 milliard de francs) s'explique par la disparition de ce prêt aidé en 1995 et la diminution graduelle des encours de prêts PAP dans le bilan des établissements distributeurs. En 1999, la dépense a brutalement chuté pour devenir inférieure à un million d'euros (et même un million de francs en 2000). Cet écart peut être expliqué par l'importance des remboursements anticipés ayant affecté l'encours des prêts concernés.

Les crédits demandés pour 2002 sur l'article 80 sont fixés à 7,85 millions d'euros (51,5 millions de francs) et ne représentent plus, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qu'un « reliquat de commissions de gestion résiduelles ainsi que la dotation du fonds de garantie des PAP ».

3.- Le paradoxe confirmé de l'épargne-logement : chute des prêts mais augmentation des primes d'État

· En 2000, l'épargne-logement semble avoir perdu aux yeux des Français un peu du lustre qu'elle avait les années précédentes. Selon les chiffres publiés par la direction du Trésor, l'encours total des dépôts n'a progressé que de 1,72 milliard d'euros (11,3 milliards de francs) par rapport à 1999 pour atteindre le montant de 219,63 milliards d'euros (1.440,7 milliards de francs). Cette augmentation de 0,9% se compare directement à celle de 7,2% enregistrée en 1999 et confirme la décélération continue des dépôts d'épargne-logement depuis 1996.

Les statistiques établies par la Banque de France ⁽⁾ montrent que l'épargne-logement représentait 52,1% du volume total de l'épargne administrée en décembre 2000, soit respectivement 218 milliards d'euros rapportés à 418,7 milliards d'euros (1.430 milliards de francs rapportés à 2.746,5 milliards de francs). Ce pourcentage est stable par rapport à celui calculé au mois de décembre 1999, alors qu'il n'atteignait que 44,2% en 1995.

L'inertie des caractéristiques financières des comptes et des plans d'épargne-logement explique en grande partie les comportements des déposants et des emprunteurs au cours de la décennie écoulée, dans un contexte de baisse des taux d'intérêt qui n'a trouvé son point bas qu'en 1999, après la remontée des taux constatée pendant l'année 1994 mais effacée ensuite.

En effet, en matière de dépôts, la baisse des taux d'intérêt de marché observée à partir du début de l'année 1995 a déplacé au profit des supports d'épargne-logement les termes de la comparaison entre revenus de placements à moyen et long terme. De plus, les baisses administratives des taux de rémunération des PEL ne touchent pas les plans ouverts avant la date d'effet de ces baisses, qui conservent le bénéfice de rémunérations élevées pendant les périodes durables de baisse des taux d'intérêt. En revanche, les modifications du taux de rémunération des dépôts sur les CEL concernent tous les comptes, quelle que soit leur date d'ouverture.

En matière de prêts, la baisse des taux d'intérêt sur les marchés financiers, progressivement répercutée sur le taux de base bancaire et sur les taux appliqués aux emprunts immobiliers, a peu à peu déplacé la ligne de partage entre les financements effectués auprès du secteur privé et ceux effectués par mobilisation d'un instrument d'épargne-logement.

Il résulte de ces phénomènes conjugués un « effet de ciseau » qui, ces dernières années, a fait considérablement chuter le rapport entre l'encours des prêts d'épargne-logement et l'encours des dépôts de même nature. Le décrochage s'est produit entre 1992 et 1993, au moment où le taux de croissance des dépôts est devenu durablement supérieur au taux de croissance des prêts en vigueur.

L'ÉPARGNE-LOGEMENT SERT-ELLE AU LOGEMENT ?

La décroissance du ratio prêts / dépôts s'est poursuivie sans discontinuer jusqu'en 2000, passant de 40,3% à 12,3%. Votre Rapporteur spécial souligne, cependant, que l'on peut observer un infléchissement de cette tendance en 2000 et que le ratio prêts / dépôts pourrait bientôt parvenir à son étiage.

Une nouvelle rupture s'est produite en 1997, lorsque l'encours des prêts a commencé à diminuer en valeur absolue. La réduction des encours constatée en 2000 (- 12% par rapport à 1999) est encore trop vive pour suggérer qu'elle puisse s'achever bientôt. L'encours des prêts d'épargne-logement est, en 2000, inférieur de 16% à son niveau enregistré en 1990.

Il apparaît que la totalité de cette évolution est imputable aux prêts sur plans épargne-logement, l'encours des prêts sur compte épargne-logement restant remarquablement stable, aux alentours de 11 milliards d'euros (72 milliards de francs) depuis 1993. En revanche, les prêts accordés à la clôture des plans épargne logement ont fortement chuté à partir de 1997 : leur diminution atteint près de 40% depuis le maximum de 1996. En termes de flux, les prêts nouveaux se sont effondrés entre 1996 et 2000, alors que les remboursements se sont maintenus sur un sentier légèrement croissant. L'année 2000 enregistre les effets retardés, sur les remboursements, de la chute des prêts nouveaux observée en 1997.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES PRÊTS ET DES REMBOURSEMENTS

(en francs)

Graphiques établis à partir des informations publiées par la direction du Trésor

· En fait, la diminution des prêts d'épargne-logement n'est pas en soi un sujet de préoccupation majeur, puisque les fonds laissés disponibles auprès des collecteurs de l'épargne-logement ⁽⁾ sont affectés à des emplois intéressant la construction et l'habitation, définis de façon limitative par la réglementation.

Votre Rapporteur spécial rappelle, à cet égard, que les règles relatives à l'emploi des fonds libres de l'épargne-logement ont été modernisées en 1998, afin de les rendre plus simples et mieux adaptées à la pratique actuelle du financement du logement. Ainsi, les fonds libres d'épargne-logement peuvent désormais être affectés au financement de prêts aux particuliers pour l'habitat (prêts hypothécaires, conventionnés ou non, et autres types de prêts à l'habitat), à la souscription de parts de fonds communs de créance constitués au minimum à hauteur de 90% de prêts à l'habitat, à la souscription de billets à ordre négociables sur le marché hypothécaire ou de titres émis par la Caisse de refinancement hypothécaire.

En 1999, les possibilités d'emploi de ces fonds ont été accrues pour prendre en compte la réforme des sociétés de crédit foncier. Ils peuvent désormais, outre les emplois traditionnels « rénovés » en 1998, être affectés à l'achat ou à la souscription d'obligations foncières émises par des sociétés de crédit foncier dont plus de 90% de l'actif hors valeurs de replacement (au sens de l'article 94 de la loi n° 99-531 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière) est constitué de prêts immobiliers.

Selon les informations recueillies auprès de la direction du Trésor, 84,8% des fonds libres de l'épargne-logement étaient affectés au financement des prêts aux particuliers pour l'habitat à la fin de l'année 2000.

En définitive, les évolutions du ratio prêts / dépôts de l'épargne-logement ne signifient pas autre chose qu'un déplacement de la ligne de partage entre l'utilisation purement privée et l'utilisation « privée mais soumise à des objectifs de politique publique » des fonds collectés par l'épargne-logement.

Se pose alors la question de la légitimité d'une intervention de l'État dans le dispositif, du coût de ce dispositif pour les finances publiques - qu'il convient de rapporter aux objectifs fixés par le législateur à l'épargne-logement - compte tenu du fait qu'il apporte aux établissements financiers des ressources stables à un coût très modique.

A cet égard, la différence entre les PEL et les CEL au regard de l'aide d'État fournit un angle d'approche intéressant.

Pour les PEL, la prime d'épargne est versée par l'État dans tous les cas, lors du retrait des fonds, même lorsque le souscripteur ne fait pas valoir son droit à prêt. Au contraire, le versement de la prime afférente aux comptes d'épargne logement (CEL) est conditionné par la demande effective d'un prêt. La dépense budgétaire découle donc de la propension des souscripteurs à concrétiser un projet d'investissement immobilier.

Le système en vigueur pour le CEL établit ainsi un lien beaucoup plus fort que pour le PEL entre la dépense budgétaire supportée par l'État et le soutien public à la construction immobilière et au logement.

Autrement dit, le dispositif tel qu'il est actuellement conçu constitue un puissant soutien à l'épargne, en particulier vis-à-vis des foyers aux revenus moyens, mais un instrument moins « clair » de la politique du logement. La légitimité d'une politique de soutien à l'épargne ne saurait être contestée, dans l'absolu, d'autant que les contraintes imposées, notamment les conditions de durée (immobilisation des fonds sur les plans et les comptes), confèrent au système une inertie importante.

B.- UNE LÉGÈRE ÉROSION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX GARANTIES

Le chapitre 14-01 « Garanties diverses » du budget des Charges communes porte les crédits destinés à couvrir les charges budgétaires résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État. Conformément aux dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, ce chapitre est doté de crédits évaluatifs, tant il est vrai que le « fait générateur » de la dépense est totalement extérieur à la volonté de l'ordonnateur.

- -

CHARGES DE GARANTIE (chapitre 14-01)

(en millions d'euros)


	1997		1998		1999		2000		LFI 2001	PLF 2002
	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI	Exécution	LFI 2001	PLF 2002
10.- Garanties à des collectivités, établissements publics et services :
11.- Métropole	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
12.- DOM	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
20.- Financement du logement	6,86	1,75	0,91	1,23	0,46	0,97	0,46	0,77	0,46	0,61
40.- Financement de l'agriculture	0,61	0	0,61	0	0,61	0,00	0,61	0,00	0,61	0,26
50.- Financement de l'industrie	22,87	1,24	15,24	0,70	7,62	6,36	7,62	0,08	7,62	7,00
70.- Garanties afférentes à l'exportation :
71.- Assurance-crédit COFACE	0	385,70	0	0	0	0	0	0	0	0
72.- Ass.-prospection-foire COFACE	60,98	37,35	60,98	39,64	40,40	35,06	44,21	37,05	27,44	27,44
73.- Risque de change COFACE	0	0	0	0	0	9,15	0	1,98	0	0
74.- Risque économique COFACE	60,98	60,98	68,60	60,98	60,98	53,97	45,73	44,06	38,11	30,49
90.- Garanties diverses	84,19	499,46	92,41	76,19	115,89	2.124,86	90,40	55,48	90,40	90,00
dont :
§ 15 Caisse centrale de réassurance		0		0		457,35		0
§ 16 Prêts de consolidation aux rapatriés		0,09		0		0,32		0,11
§ 31 à 35 IFS (a)		- 0,70		1,05		1,37		0,37
§ 36 AFD (b)		2,67		0		0		0
§ 17 divers		9,40		40,49		1.665,71		54,94
§ 21 BFCE (c): annulations de dettes		30,26		0		0,88		0
§ 22 Autres garanties BFCE		457,74		34,65		0		0
Total chapitre 14-01	236,49	986,47	237,24	178,73	225,96	2.230,36	189,04	139,42	164,64	155,80

(a) Garantie de change accordée aux institutions financières spécialisées.

(b) Garantie de change accordée à l'Agence française de développement (ex-Caisse centrale de coopération économique).

(c) Banque française du commerce extérieur, aujourd'hui Natexis - Banques populaires.

Source : direction du budget.

La dotation demandée pour 2002 s'élève à 155,8 millions d'euros (1.022 millions de francs), en diminution de 8,84 millions d'euros (58 millions de francs) par rapport à la dotation inscrite dans la loi de finances initiale pour 2001.

1.- Les garanties afférentes à l'exportation

Les crédits inscrits au chapitre 14-01 pour le soutien public des opérations d'exportation sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées, pour le compte de l'État, par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface).

L'intervention de l'État consiste à garantir globalement à la Coface l'équilibre financier de chaque régime. La direction du Trésor verse à cet établissement les fonds nécessaires à l'indemnisation des entreprises assurées, sous forme de provisions périodiques, dès lors que l'on constate ou prévoit un déficit.

Comme l'année précédente, votre Rapporteur spécial s'est interrogé sur la clarification comptable des opérations réalisées par la Coface pour le compte de l'État et avec sa garantie. La Cour des comptes a dénoncé à plusieurs reprises le fait que « ces opérations n'apparaissent distinctement ni dans les comptes de l'État, ni dans les comptes de la Coface ». L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 1997 vise à remédier à ces difficultés. Il prévoit que la Coface devra établir un enregistrement comptable distinct pour les opérations réalisées avec la garantie de l'État et qu'une convention devra être conclue entre l'État et la Coface pour préciser les modalités selon lesquelles cet enregistrement est effectué ainsi que les conditions dans lesquelles ils est contrôlé et certifié par des commissaires aux comptes.

L'enjeu de cette disposition législative est donc double. Il s'agit, en premier lieu, de clarifier dans la comptabilité de la Coface, tant en termes de résultats que de bilan, ce qui relève de l'activité propre de la société et ce qui relève des procédures publiques, pour lesquelles la Coface ne doit être, en quelque sorte, qu'un exécutant transparent. Il s'agit aussi, en second lieu, de mettre en place les conditions d'un traitement comptable du risque plus conforme aux normes générales de l'assurance, afin notamment de déterminer de façon fiable le niveau des provisions à constituer au titre des procédures publiques. On peut espérer que les relations financières entre le budget et le compte « État » ouvert dans les livres de la Coface refléteront alors mieux qu'auparavant les évolutions économiques affectant la valeur du portefeuille de créances détenues par la Coface au nom de l'État.

La direction du Trésor a indiqué à votre Rapporteur spécial que la convention précitée a été signée au mois de mars 2001 et que le rapport général de l'expert ayant qualité de commissaire aux comptes, relatif aux bilans d'ouverture et de clôture ainsi qu'aux opérations relatives à l'exercice 1999, a été produit le 20 septembre 2000, « après plusieurs reports de calendrier ».

Cependant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a précisé que « des incertitudes portant sur (i) la validité des bases de données utilisées par la Coface, (ii) la méthodologie de reconstitution des créances non consolidées de l'assurance crédit à moyen terme et de l'assurance crédit à court terme et (iii) les difficultés à appréhender les coûts de gestion futurs des procédures d'assurance crédit à court terme, moyen terme et de garantie des investissements ont conduit le cabinet Deloitte Touche et Tohmatsu à ne pas certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes annuels ».

De ce fait, indique la direction du Trésor, « la Coface a mis en place une liste de mesures destinées à améliorer le champ et l'exhaustivité de la base de données informatique ainsi que les procédures de clôture des comptes et de contrôle interne, de façon à permettre une certification des comptes des procédures publiques dès que possible ».

Votre Rapporteur spécial forme le v_u que le processus de remise en ordre comptable des procédures publiques gérées par la Coface au nom de l'État puisse enfin aboutir bientôt.

· Une nouvelle fois, l'excédent prévu de l'assurance-crédit à l'exportation ne pèserait pas sur les besoins du chapitre 14-01 en 2002, dans la lignée des résultats positifs dégagés les années précédentes.

BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE-CRÉDIT À L'EXPORTATION

(en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000
Résultat technique (I - II)	+ 866,7	+ 1.234,4	+ 1.893,1	+ 743,8	+ 856,2
I. Produits
Récupérations	1.917,7	1.582,1	2.002,0	976,0	1.040,3
Primes	299,3	300,9	285,7	300,9	279,3
Produits divers	26,5	15,9	9,3	32,9	74,5
II. Charges
Indemnités reçues par les assurés	1.287,6	585,4	334,6	505,1	487,1
_ comptabilisées par COFACE	1.287,6	585,4	334,6	505,1	487,1
_ refinancées par BFCE/Natexis	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Charges nettes de gestion	55,2	52,3	49,5	48,9	45,3
Intérêts versés à BFCE/Natexis	34,0	26,8	19,7	12,0	5,6
Couverture du besoin de financement	- 89,8	- 104,0	- 119,7	- 114,8	- 103,1
Crédits budgétaires	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Refinancement BFCE/Natexis	- 89,8	- 104,0	- 119,7	- 114,8	- 103,1
_ refinancement direct	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
_ remboursements en principal	- 92,8	- 109,3	- 121,2	- 114,8	- 103,1
_ remboursements à COFACE	3,0	5,3	1,5	0,0	0,0
_ prêts à COFACE	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Emprunts COFACE	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Variation de trésorerie	+ 776,9	+ 1.130,4	+ 1.773,4	+ 629,0	+ 753,1

Tableau élaboré d'après des informations communiquées par la direction du Trésor.

Dans ses rapports successifs sur l'exécution des lois de finances pour 1997, 1998, puis 1999, la Cour des comptes a décrit des « opérations de fin d'exercice » ayant sinon pour objet, du moins pour effet, de majorer certaines dépenses des exercices considérés. Évoquant le versement à la Coface de 380 millions d'euros (2,5 milliards de francs) en 1997, la Cour des comptes jugeait que « la pratique du provisionnement n'est pas critiquable, au contraire, mais devrait répondre à des normes comptables prédéfinies et chaque provision devrait être justifiée précisément » ⁽⁾. C'est justement l'un des enjeux de la réforme comptable évoquée ci-avant par votre Rapporteur spécial.

En revanche, la Cour des comptes a estimé que constituait une opération « prise en compte irrégulièrement sur l'exercice 1999 [...] le versement, au titre des opérations effectuées par la Coface avec la garantie de l'État, d'une somme de 644 millions, ordonnancée et payée le 28 janvier 2000, sur la base d'une décision ministérielle du 26 janvier 2000, et de demandes de fonds de la Coface datées du 26 janvier, dont les droits, constatés, par conséquent, après le 31 décembre 1999, ne pouvaient normalement pas être pris en compte au titre de la gestion 1999 » ⁽⁾.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a indiqué dans son rapport sur le projet de loi portant règlement définitif du budget 2000 que la Cour des comptes n'a pas relevé, cette année là, « d'opération particulière, intervenant en fin d'exercice, susceptible d'avoir faussé le résultat de l'exécution du budget 2000 ».

En réponse à une question de votre Rapporteur spécial sur les règles applicables en matière de provisionnement des risques Coface, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté la réponse suivante.

« Les versements de l'État à la Coface, ainsi que les reversements de celle-ci à l'État ont été définis, au cours des dernières années, sur la base du résultat de trésorerie du compte État à la Coface, diminué des montants destinés à couvrir les risques futurs. Cette approche, seule disponible, n'est toutefois pas totalement satisfaisante. En effet, les encours de risques de la Coface sont d'environ 84 milliards d'euros en principal [soit 550 milliards de francs], ce qui est nettement supérieur au montant du résultat de trésorerie (de l'ordre d'un milliard d'euros). Ainsi, une variation de seulement 1% de la valeur des 84 milliards d'euros d'encours de l'État aurait un impact en résultat comptable de 840 millions d'euros [5,5 milliards de francs], équivalent au résultat de trésorerie.

« L'État a donné instruction à la Coface de mettre en place une comptabilité d'engagement. Cette comptabilité est celle des entreprises d'assurances. Dans l'immédiat, le niveau du prélèvement à effectuer correspond aux projections de résultat de trésorerie réalisées par le service spécialisé de la Coface ». Pour 2002, une prévision de recette de 1.829 millions d'euros (12 milliards de francs) est inscrite dans le projet de loi de finances. Ce prélèvement représente la mobilisation d'une partie des disponibilités existantes et repose sur une « évaluation prudente » du résultat des procédures publiques gérées par la Coface. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cette estimation a certes été effectuée avant les événements du 11 septembre dernier, mais elle était prudente et intégrait d'ores et déjà un certain nombre de risques. Les éléments disponibles à ce jour ne justifient pas de la remettre en cause ».

· L'assurance prospection-foire, gérée par la Coface, a pour objet, d'une part, de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d'une prime, lorsqu'elles recherchent de nouveaux marchés, d'autre part, de couvrir les frais engagés à l'occasion de la participation à une manifestation commerciale agréée.

Entre 1997 et 1999, le nombre de nouveaux contrats couverts par cette procédure a diminué de plus de 50%. Ce mouvement s'est poursuivi en 2000, probablement sous l'effet d'un certain attentisme des entreprises, dans la perspective du nouveau dispositif qui a été mis en place en 2001 ⁽⁾. Le coût budgétaire de la procédure s'est soldé par une dépense de 37,04 millions d'euros (243 millions de francs). Cependant, précise la direction du Trésor, « suite à une erreur intervenue dans les écritures de la Coface, le montant à retenir est de 32 millions d'euros (210 millions de francs), soit une diminution de 13,6% ». La même direction indique également que le trop-versé par l'État à la suite de cette erreur fera l'objet d'une compensation lors de la liquidation de l'exercice 2001.

Pour les mêmes raisons, la dotation initiale ouverte par la loi de finances pour 2001, soit 27,44 millions d'euros (180 millions de francs) devrait permettre de satisfaire aux besoins prévisibles. Un même montant serait reconduit en 2002 car, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « depuis l'introduction du nouveau dispositif au début de l'année 2001, on observe à mi-parcours de l'exercice budgétaire une augmentation de 30% du nombre des demandes d'assurance-prospection, mais qui est contrebalancée par une diminution des budgets octroyés, qui s'explique notamment par la diminution de la surface financière des entreprises bénéficiaires (renouvellement de la population) ».

· L'assurance du risque économique, gérée par la Coface, a pour objet de couvrir les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d'exportation conclus à prix fermes ou à prix révisables plafonnés et relatifs à la fourniture d'équipements élaborés.

Depuis le début de la décennie 1990, l'évolution de la dotation budgétaire de la procédure a été marquée par l'impact de la prise en garantie de contrats importants (TGV en Corée, chars Leclerc dans les Émirats arabes unis, etc.). Les retards dans l'exécution de ces contrats ont entraîné des « décalages » importants dans le versement des indemnités. Ces difficultés étant maintenant résorbées, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la dotation de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) inscrite en loi de finances initiale pour 2001 devrait permettre de répondre au besoin de financement de la procédure.

La prévision de dépense pour 2002 a été évaluée à 30,5 millions d'euros (200 millions de francs) et « retrouve un niveau davantage conforme à la normale ».

· En dernier lieu, l'équilibre de la garantie de change gérée par la Coface (article 73) confirme sa fragilité. Bénéficiaire depuis sa création, cette procédure a constaté un déficit de 9,15 millions d'euros (60 millions de francs) en 1999 et de 1,89 million d'euros (13 millions de francs) en 2000, expliqué par l'évolution de la conjoncture sur les marchés des changes.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « dans la continuité des décisions prises les années précédentes pour renouer avec l'objectif de gestion à coût nul pour les finances publiques, des mesures de redressement ont été prises en 2000 (augmentation des primes, modification de la stratégie de couverture pour en diminuer le coût). L'exercice a également été marqué par la mise en place d'une garantie appliquée au domaine spécifique de l'aéronautique, qui est directement à l'origine de l'augmentation de l'encours ». Celui-ci a retrouvé en 2000 son niveau de 1998 (5.190 millions d'euros, soit 34 milliards de francs), après être descendu à 3.650 millions d'euros (23,9 milliards de francs) en 1999.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que les mesures prises en 2000 et auparavant devraient permettre de retrouver l'équilibre en 2001 et 2002. Cependant, l'évolution très incertaine des marchés des changes fait toujours peser le risque d'un résultat négatif.

2.- La prise en charge des annulations et remises de dettes au profit des pays en voie de développement

· Les remises de dette accordées par le Trésor au profit des pays les moins avancés relèvent de l'aide publique au développement. Ces dépenses sont retracées dans deux chapitres différents :

- le chapitre 14-01 (article 90, paragraphe 21) du budget des Charges communes porte les crédits nécessaires à l'indemnisation de Natexis ;

- le chapitre 44-97 (article 36, paragraphe 13) du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie porte les crédits nécessaires à l'indemnisation de l'Agence française de développement (AFD).

Par ailleurs, lors du refinancement d'échéances de prêts portés par l'AFD, le compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » porte la dépense correspondant à la consolidation de la part non annulée.

· L'encours des prêts de consolidation dus à Natexis était de 6,51 milliards d'euros (42,7 milliards de francs) en 1990. Il est désormais quasiment nul (3,7 millions d'euros, soit 24 millions de francs) et ne concerne plus que le Pakistan et le Togo. Les dernières échéances relatives aux annulations en cours (Dakar I et Dakar II) sont tombées respectivement en 1998 et 1997.

En conséquence de cette quasi disparition des encours garantis, les indemnisations accordées à Natexis ont atteint 120.435 euros (790.000 francs) seulement en 1999 et 61.000 euros (400.000 francs) en 2000.

En 2000, la charge des remises de dette concernant l'AFD s'est élevée à 339,75 millions d'euros (2.228,6 millions de francs), en bonne concordance avec la prévision effectuée lors de la loi de finances initiale (340 millions d'euros, soit 2.230 millions de francs).

CHARGES DE REMISES DE DETTES À L'AFD ET À LA BFCE/NATEXIS
(au titre des annulations Club de Paris, Dakar I et Dakar II)

(en millions d'euros)


	AFD (chapitre 44-97, art. 36 § 13) ^(a)				BFCE (chapitre 14-01, art. 90 § 21)
Année	Club Paris	Dakar I ^(b)	Dakar II	Total	Club Paris	Dakar I	Dakar II	Total
1989	45,70	147,57	-	193,27	34,51	-	-	34,51
1990	11,14	268,28	-	279,42	57,85	44,09	-	101,94
1991	4,16	279,36	-	283,54	46,04	28,81	-	74,85
1992	1,23	279,79	-	281,02	23,89	27,61	-	51,50
1993	1,97	283,51	-	285,48	17,58	22,12	-	39,70
1994	0,67	284,07	575,33	853,97	134,23	18,66	-	152,89
1995	0,06	270,73	214,33	485,14	17,97	9,83	43,30	71,10
1996	-	251,10	196,22	447,30	33,51	6,10	12,94	52,55
1997	-	228,92	182,04	410,94	28,86	1,42	-	30,26
1998	-	205,06	183,55	388,62	-	-	-	-
1999	-	172,51	187,81	360,33	0,12	-	-	0,12
2000	-	142,68	197,08	339,75	0,06	-	-	0,06
Total 1989 2000	64,94	2.813,61	1.730,26	4.608,81	394,62	158,65	56,23	609,50
2001	n.d.	109,53	187,21	296,73	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.
2002 et au-delà	n.d.	576,99	1.307,83	1.884,82	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.

(a) Ce chapitre est inscrit sur le budget Économie, finances et industrie.

(b) Sont incluses les charges de remise de dettes résultant de la conférence de Paris (1990), qui a étendu les mesures « Dakar I » à sept pays non africains.

Source : direction du Trésor.

· S'agissant des annulations « Dakar I » et Dakar II », le montant des échéances annulables, année après année jusqu'à bonne fin, est établi de façon certaine par les créanciers.

Pour les annulations prononcées en Club de Paris, notamment les mécanismes « Toronto », « termes de Londres », « termes de Naples » et « termes de Cologne » (les plus généreux), la marge d'incertitude est plus importante. En effet, l'annulation est directement liée à la conclusion d'un accord bilatéral de consolidation du pays débiteur, après le réaménagement de ses dettes, par les pays créanciers réunis dans le Club de Paris. Ce traitement par le Club de Paris est lui-même conditionné par la conclusion préalable d'un programme d'ajustement économique avec le Fonds monétaire international. Ainsi, le caractère aléatoire du passage des pays débiteurs au Club de Paris ne permet pas d'évaluer précisément, de façon prévisionnelle, le montant des annulations une année donnée.

Cependant, compte tenu de la faiblesse de l'encours résiduel de créances porté par Natexis, aucune dotation n'est demandée en 2002, comme en 2001.

Pour l'AFD, les prévisions de dépenses relatives à l'année 2002 s'élèvent à 85,22 millions d'euros (559 millions de francs) au titre des annulations « Dakar I », 0,78 million d'euros (6 millions de francs) au titre des annulations « conférence de Paris » et 171,35 millions d'euros (1.124 millions de francs) au titre des annulations « Dakar II ».

3.- La garantie accordée aux prêts de BFCE/Natexis à des États étrangers

Indépendamment de l'indemnisation des remises de dettes dont les créances sont détenues par la BFCE/Natexis, l'État est également amené à garantir le service en intérêts et en amortissement des prêts accordés par cet établissement à des États étrangers, dans le cadre d'accords de réaménagement de leurs dettes. Les dépenses afférentes sont inscrites sur le chapitre 14-01, article 90, paragraphe 22 du budget des Charges communes.

La garantie de l'État est régie par la convention du 30 décembre 1999, qui remplace la convention du 20 août 1981. Les principales dispositions de cette convention peuvent être résumées comme suit :

- Natexis est chargée, au nom et pour le compte de l'État, d'assurer le service de la trésorerie nécessaire aux accords de réaménagement de dettes signés par la France avec certains États étrangers avant le 1^er juillet 1989. La Banque de France est chargée de l'exécution de ces accords ;

- en accord avec le Trésor et sur notification de celui-ci, Natexis verse à la Banque de France les sommes nécessaires sur appel de cette dernière, pour chaque réaménagement de dettes ;

- conformément à l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1997, Natexis bénéficie la garantie de l'État et ne supporte ni risque ni charge au titre du financement des accords de réaménagement de dettes ;

- en cas de non-règlement d'une échéance dans un délai déterminé (en principe 12 mois), le Trésor et Natexis examinent s'il convient de mettre en jeu la garantie de l'État et, le cas échéant, les modalités de cette mise en jeu. Pour toute remise de dettes intervenant dans le cadre d'accords bilatéraux de réaménagement de dettes conclu entre la France et les pays débiteurs concernés, Natexis sera indemnisée de la totalité des montants annulés ;

- les frais de gestion engagés par la BFCE/Natexis pour l'exécution de cette mission sont arrêtés annuellement avec la direction du Trésor et imputés en charge du compte de gestion qui retrace les charges et produits relatifs aux ressources empruntées par la BFCE/Natexis.

Votre Rapporteur spécial a déjà indiqué que l'encours des accords de consolidation a diminué régulièrement depuis 1990, où il atteignait de 6,51 milliards d'euros (42,7 milliards de francs). Il n'était plus que de 3,7 millions d'euros (24 millions de francs) à la fin de l'année 2000. L'évolution de l'encours dépend :

- de la conclusion de nouveaux accords de consolidation : aucun accord de consolidation faisant l'objet d'un financement par l'intermédiaire de la BFCE/Natexis n'est intervenu de 1996 à 2000 ;

- du comportement de paiement des pays débiteurs : certains pays, comme le Brésil, ont régulièrement honoré leurs échéances . Dans d'autres cas, la diminution de l'encours résulte, au contraire, de la mise en jeu de la garantie de l'État, notamment pour le Nigeria ou le Gabon, dans les années récentes.

Il n'est prévu aucune dépense en 2001 et 2002 sur le paragraphe 22.

4.- Les autres garanties

· En 2002, les prévisions de dépenses afférentes aux « garanties diverses », retracées sur l'article 90, nécessiteraient des crédits s'élevant à 90 millions d'euros (590,4 millions de francs), stables par rapport à 2001. Le paragraphe 17, libellé « divers », concerne essentiellement des garanties accordées à la Banque européenne d'investissement (BEI), dans le cadre des interventions que celle-ci conduit sous mandat du Conseil européen, pour les pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) signataires de la convention de Lomé.

En cas d'impayés, les États sont appelés par la BEI à faire jouer leur garantie, au prorata de leur souscription à son capital. En 1999, la France a été appelée pour 4,5 millions d'euros (30 millions de francs). En 2000, le montant des échéances de prêts impayées par les États ACP, réglé par les cautions, restant à la charge de la France s'est établi à 6,1 millions d'euros (40,2 millions de francs). Les incidents de paiement étant imprévisibles, aucune projection n'a été faite pour 2002.

Même si le débiteur fait défaut et que les cautions sont appelées en garantie, la BEI reste titulaire d'une créance sur les bénéficiaires des concours concernés et poursuit ses efforts de recouvrement. En cas de succès, elle reverse aux États le montant des échéances précédemment honorées par eux. Ainsi, en 1999, la France a reçu 18,4 millions d'euros (121 millions de francs) au titre de ces reversements, qui constituent des ressources non fiscales. Ce montant est particulièrement élevé au regard de la moyenne des années 1990 à 1998, soit 8,7 millions de francs par an. En revanche, aucun recouvrement n'a pu être réalisé en 2000. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « en 2001, il est attendu un complément de remboursement des versements effectués concernant le Nigeria, qu'il n'est pas possible de chiffrer à ce stade ».

Les garanties accordées à la BFCE/Natexis au titre des annulations de dettes au profit des pays les moins avancés (§ 21) et autres garanties BFCE/Natexis (§ 22) ont été présentées dans les développements ci-avant.

· Les autres garanties financées sur le chapitre 14-01 font l'objet d'une demande de 7,87 millions d'euros (51,6 millions de francs) : 610.000 euros (soit 4 millions de francs) pour les garanties afférentes au financement du logement (article 20) ⁽⁾ ; 260.000 euros (soit 1,7 million de francs) au titre des garanties afférentes au financement de l'agriculture (article 40) ⁽⁾ ; 7 millions d'euros (45,9 millions de francs) au titre des garanties afférentes au financement de l'industrie (article 50) ⁽⁾.

III.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le classement d'un certain nombre d'interventions du Trésor dans les catégories des interventions économiques ou des interventions sociales est parfois peu évident. Il en est ainsi de la majeure partie des relations financières qu'il entretient avec les collectivités locales et qui sont retracées sur le budget des Charges communes.

Une séparation entre économique et social serait ici forcément arbitraire et sujette à la critique. Aussi a-t-il semblé préférable à votre Rapporteur spécial de maintenir une présentation groupée de ces interventions, donnant ainsi la priorité à un critère organique plutôt qu'à un critère fonctionnel.

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX EN 2002 : L'AMORCE D'UN RALENTISSEMENT TENDANCIEL ?

En 2002, les dégrèvements d'impôts locaux devraient reculer de 1,7% par rapport à leur évaluation révisée pour 2001. Il s'agit là d'une évolution singulière, si l'on fait abstraction des effets perturbateurs provoqués par la réforme de la taxe d'habitation décidée dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000).

Si l'on raisonne en glissement annuel moyen entre les années 1999 et 2001, pour « lisser » l'aspérité propre à l'exercice 2000, il apparaît que les remboursements et dégrèvements d'impositions locales augmenteraient de 2,3% en moyenne en 2000 et 2001, alors que le glissement annuel moyen sur la période 1995-1999 est égal à 4,1%. Pris ensemble, les exercices 2000 et 2001 marquent donc une sensible décélération par rapport aux exercices antérieurs.

Dans cette perspective, le repli des dégrèvements d'impositions locales prévu pour 2002 apparaît comme un prolongement naturel de la tendance suggérée au tournant des années 2000. La rupture est donc très franche avec la décennie 1990, qui a vu le montant des dégrèvements d'impôts locaux faire plus que doubler.

On analyse souvent les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux comme des subventions implicites aux collectivités locales, qu'il s'agisse de dégrèvements législatifs, de décisions individuelles de dégrèvement ou d'admissions en non valeur. L'argument principal de cette thèse réside dans la substitution de l'État au contribuable local pour la prise en charge effective de l'impôt.

En ce sens, il est exact que la logique des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est différente de celle qui préside aux remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État. Celle-ci est en effet la conséquence directe des mécanismes fiscaux.

C'est pourquoi il serait logique que seuls ces remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État soient déduits des recettes fiscales brutes de l'État, dans le tableau d'équilibre des lois de finances, pour faire apparaître le niveau des recettes fiscales nettes ⁽⁾.

Le suivi budgétaire et financier des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est facilité par une heureuse réforme de la nomenclature budgétaire, qui distingue depuis 1994 au sein du chapitre 15-01 les dégrèvements législatifs concernant la taxe professionnelle (§ 16), la taxe d'habitation (§ 17) et les taxes foncières (§ 18). Cet effort de clarification a été poursuivi grâce à la création, à compter du 1^er janvier 1998, d'un nouveau paragraphe d'imputation de la dépense, qui permet de séparer les admissions en non-valeur relatives aux impôts d'État (§ 31) de celles relatives aux impôts locaux (§ 32), précédemment regroupées sur le paragraphe 13.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX (chapitre 15-01)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	LFI 2001	révisé 2001	PLF 2002
Taxe professionnelle (§ 16)	6.767,0	6.926,2	7.019,4	6.866,8	6.871,6	6.555,3	6.270,0
Taxe d'habitation (§ 17)	1.482,0	1.704,0	1.680,3	3.521,3	2.850,8	2.515,4	2.640,0
Taxes foncières (§ 18)	354,4	347,2	319,3	362,6	373,5	376,5	380,0
Dégrèvements d'impôts locaux	8.603,4	8.977,4	9.019,1	10.570,7	10.095,9	9.447,3	9.290,0
En % du total des remboursements et dégrèvements d'impôts	21,2%	18,6%	18,0%	19,1%	18,0%	15,7%	14,8%

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle

Depuis l'année 1994, les dégrèvements législatifs de taxe professionnelle résultent, pour plus de 70%, des mesures de plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée des entreprises. En 2000, cette proportion s'est même élevée à 80,6% et elle devrait s'élever encore aux environs de 90% en 2001 et 2002. Par ailleurs, en 2000, les dégrèvements dus au plafonnement ont représenté 21,5% du total des rôles émis, contre 11,8% seulement huit ans auparavant.

Les dispositions adoptées en 1995 et 1996 ⁽⁾, destinées à limiter la dérive du coût du plafonnement, commencent peut-être à trouver leur pleine efficacité, comme le montre l'évolution récente des ordonnancements.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d'euros)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation	dont PVA ^(a)	PVA / Montant ordonnancé	PVA / rôles émis dans l'année
1990			1.476,3	+ 21,0%	692,4	46,9%	4,4%
1991			2.120,4	+ 43,6%	1.178,9	55,6%	6,7%
1992			3.227,2	+ 52,2%	2.284,9	70,8%	11,8%
1993			4.222,4	+ 30,8%	2.832,4	67,1%	13,2,%
1994	5.238,1		5.572,6	+ 32,0%	4.118,1	73,9%	17,6%
1995	6.093,5	+ 15,2%	6.310,8	+ 3,6%	4.762,8	75,5%	19,4%
1996	6.261,5	+ 2,8%	6.555,6	+ 3,9%	5.090,3	77,6%	20,0%
1997	6.767,0	+ 8,1%	7.131,6	+ 8,8%	5.639,5	79,1%	20,4%
1998	6.926,2	+ 2,4%	7.408,4	+ 3,9%	5.844,4	78,9%	20,4%
1999	7.019,4	+ 1,3%	7.333,4	- 1,0%	5.887,6	80,3%	20,8%
2000	6.866,8	- 2,2%	7.302,0	- 0,4%	5.887,7	80,6%	21,5%
2001 (LFI)	6.871,6	+ 2,9% ^(b)
2001 (révisé)	6.555,3	- 4,5% ^(c)	6.555,3	- 10% ^(c)	5.823,6	88,8%
2002 (PLF)	6.270,0	- 4,4%	6.270,1	- 4,4%	5.732,1	91,4%

(a) PVA : plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

(b) Variation par rapport à l'évaluation révisée pour 2000 (6.677,3 millions d'euros dans le PLF 2001).

(c) Variation par rapport au résultat d'exécution pour 2000.

Source : direction de la comptabilité publique.

Certes, dès 1995, le taux de croissance des ordonnancements totaux de taxe professionnelle est revenu à + 3,6%. Mais les deux exercices suivants ont montré une accélération puisqu'en 1997, les ordonnancements ont augmenté de 8,8% sur l'exercice antérieur. Cette dynamique alarmante a été contenue en 1998 (+ 3,9%) et l'exercice 1999 a fait apparaître, pour la première fois, une diminution des ordonnancements de dégrèvements de taxe professionnelle, égale à 1%. Ce repli a été confirmé en 2000, les statistiques établies par la direction générale des impôts faisant apparaître une nouvelle diminution des ordonnancements, pour - 0,4%.

Au vu de leur évolution récente, la prévision relative à l'évolution des ordonnancements DGI, chiffrée à - 4,4% dans le présent projet de loi de finances, paraît relativement crédible, surtout si le recul très sensible des ordonnancements qui est prévu en 2001 (- 10,2%) se réalise effectivement. Votre Rapporteur spécial doit observer, à cet égard, que l'évaluation des ordonnancements de l'année 2000 effectuée dans le PLF 2001 montrait une régression attendue de 2,5%. Or les résultats d'exécution ont montré que la diminution n'a, en fait, été que de 0,4%.

PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS : D'UN PROJET DE LOI DE FINANCES À L'AUTRE
(montant total des ordonnancements DGI)

(en millions d'euros)


PLF 2001			PLF 2002
Année	Montant	Variation	Année	Montant	Variation
1999 (exécution)	7.333,4	- 1,0%
2000 (révision)	7.148,5	- 2,5%	2000 (exécution)	7.302,0	- 0,4%
2001 (PLF)	7.089,6	- 0,8%	2001 (révision)	6.555,3	- 10,2%
			2002 (PLF)	6.270,1	- 4,4%

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

En termes de dépenses budgétaires, une diminution de 4,4% est attendue en 2002, sensiblement identique à celle retenue pour l'évaluation révisée pour 2001.

Le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances montre que la réforme de la taxe professionnelle engagée dans la loi de finances initiale pour 1999 exercerait un fort effet modérateur sur les dégrèvements issus du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée. Les dépenses seraient réduites de ce fait de 518 millions d'euros (3,4 milliards de francs). L'« évolution spontanée » du montant des dégrèvements (+ 156,7 millions d'euros, soit 1.030 millions de francs) ne parviendrait pas à outrepasser ce phénomène.

En définitive, il apparaît utile à votre Rapporteur spécial de préciser la place des dégrèvements de taxe professionnelle dans le total du produit reçu par les collectivités au titre de cette taxe. La répartition entre les entreprises et l'État est retracée dans le tableau ci-après.

Alors que la part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales semblait devoir se stabiliser aux alentours de 31%, l'année 1999 a vu les premiers effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, le montant des compensations prises en charge par l'État augmentant de près de 1,5 milliard d'euros (10 milliards de francs). La part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales a atteint 34%. L'année 2000 confirme cette évolution, le montant des compensations augmentant à nouveau de 1,2 milliard d'euros (8 milliards de francs) et la part de l'État atteignant 39,1%.

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RÉPARTITION DU PRODUIT BRUT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d'euros)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Produit à la charge des entreprises
· Cotisations de taxe professionnelle ^(a)	14.227	15.399	16.157	17.296	17.841	18.296	19.754	20.466	21.263	20.995	19.008
· A déduire : frais d'assiette et de recouvrement	584	713	788	890	966	1.011	1.081	1.134	1.178	1.164	1.163
Sous-total	13.643	14.686	15.369	16.406	16.888	17.285	18.673	19.332	20.085	19.831	17.845
Produit à la charge de l'État
· Compensations d'exonérations	3.397	3.717	3.575	3.472	2.783	2.917	2.805	2.984	2.867	4.355	5.567
dont - réduction de 16% des bases	2.205	2.345	2.351	2.308	1.724	1.783	1.686	1.699	1.618	1.426	1.314
- lissage REI	652	798	648	598	533	457	461	491	456	190	50
· Dégrèvements et non-valeurs (bruts)	1.476	2.120	3.227	4.222	5.573	6.311	6.556	7.132	7.408	7.333	7.302
· A déduire : frais de dégrèvements et non-valeurs	- 654	- 736	- 806	- 895	- 990	- 1.068	- 1.156	- 1.244	- 1.271	- 1.450	- 1.434
Sous-total	4.219	5.102	5.996	6.799	7.366	8.160	8.205	8.871	9.004	10.238	11.436
Produit perçu par les collectivités	17.862	19787	21.365	23.205	24.245	25.445	26.878	28.203	29.089	30.068	29.281
- Part à la charge des entreprises (en %)	76,4	74,2	71,9	70,7	69,7	67,9	69,5	68,5	69,1	66,0	60,9
- Part à la charge de l'État (en %)	23,6	25,8	28,1	29,3	30,3	32,1	30,5	31,5	30,9	34,0	39,1

(a) Les frais de dégrèvements et admissions en non-valeurs font partie des cotisations à la charge des entreprises.

Source : direction de la comptabilité publique.

Sans adhérer au discours extrême de ceux qui voient dans tout financement de l'État une atteinte à la liberté d'administration des collectivités locales, reconnue au plan constitutionnel, on doit convenir que l'évolution relative des contributions respectives de l'État et des entreprises au produit de la taxe professionnelle ne favorise guère l'initiative locale en matière de fiscalité. Cependant, votre Rapporteur spécial veut espérer que l'implication croissante de l'État sera être porteuse, à terme, d'une plus grande dimension redistributive et ne soit pas la simple substitution d'une collectivité publique aux contribuables privés.

2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation

Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1992, des dégrèvements totaux de taxe d'habitation étaient accordés d'office aux personnes atteintes d'invalidité, aux titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, aux personnes de plus de 60 ans, aux veufs et veuves, non passibles de l'impôt sur le revenu au sens de l'article 1417 du code général des impôts, aux titulaires de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, ainsi qu'aux bénéficiaires du RMI. En application de l'article 21 de cette loi de finances, ces contribuables ne sont plus, à compter de 1992, dégrevés d'office mais exonérés, à l'exception des bénéficiaires du RMI et de ceux qui ne sont pas traités par une procédure informatique.

La perte de recettes correspondante est prise en charge par l'État au moyen d'une compensation, dont le montant s'élève à 1.131 millions d'euros (7,4 milliards de francs) en 2002, soit une augmentation de 3,6% par rapport au montant révisé de la compensation pour 2001. Les taux constituant une constante dans le calcul de la compensation, l'évolution de celle-ci est calquée sur celle des bases exonérées de taxe d'habitation des personnes de conditions modeste de l'année précédente.

D'autres contribuables de condition modeste bénéficient de dégrèvements partiels, qui représentent la majeure partie du montant total des dégrèvements de taxe d'habitation ordonnancés par la direction générale des impôts. A compter de 1998, l'article 1414 bis du code général des impôts a institué un nouveau dégrèvement, égal au montant de la taxe d'habitation qui dépasse 228,7 euros (1.500 francs). Ce dégrèvement est accordé si le revenu de référence (relatif à l'impôt sur le revenu de 1997) n'excède pas 3.811,2 euros (25.000 francs) pour la première part de quotient familial, majorée de 1.524,5 euros (10.000 francs) pour chaque demi-part supplémentaire.

Enfin, l'année 2000 a vu deux évolutions importantes :

- pour les impositions établies au titre de l'année 2000, l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a institué un dégrèvement d'office de la totalité de la cotisation de taxe d'habitation ou de taxe spéciale additionnelle à la taxe d'habitation perçue au profit des régions ou de la collectivité territoriale de Corse. La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation est, à compter de l'exercice 2001, compensée par l'État sous forme de dotation budgétaire ;

- pour les impositions établies à compter de l'année 2000, l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 a modifié le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, en introduisant comme paramètre le mécanisme du quotient familial.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D'HABITATION

(en millions d'euros)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation	dont dgvt total	dont dgvt partiel	Autres dgvts
1990			2.044		1.108	529	407
1991			2.034		1.052	584	398
1992			1.118	n.s. ^(a)	101	592	425
1993			1.325	+ 18,5%	110	744	471
1994	1.262		1.385	+ 4,5%	119	835	430
1995	1.277	+ 1,2%	1.450	+ 4,7%	130	886	434
1996	1.462	+ 14,5%	1.519	+ 4,7%	146	921	452
1997	1.482	+ 1,3%	1.574	+ 3,6%	172	933	469
1998	1.704	+ 15,0%	1.799	+ 14,3%	193	1.108	499
1999	1.680	- 1,4%	1.769	- 1,7%	250	1.106	413
2000	3.521	+ 109,6%	3.632	+ 105,3%	217	2.044	1.371
2001 (LFI)	2.851	- 22,1% ^(b)
2001 (révisé)	2.515	- 28,6% ^(c)	2.515	- 30,7%^(c)	249	2.068	199
2002 (PLF)	2.640	+ 5,0%	2.640	+ 5,0%	275	2.124	241

(a) Transformation des dégrèvements totaux en exonérations à partir de 1992.

(b) Variation par rapport à l'évaluation révisée pour 2000 (3.659 millions d'euros en PLF 2001)

(c) Variation par rapport au résultat d'exécution pour 2000.

Source : direction de la comptabilité publique.

Le poste « autres dégrèvements » regroupe les dégrèvements non législatifs. Il s'agit principalement des dégrèvements de cotisations inférieures au seuil minimum de perception (12,2 euros, soit 80 francs), des dégrèvements faisant suite à des informations portées tardivement à la connaissance du service des impôts et des admissions en non valeurs.

Le tableau ci-avant montre que les prévisions d'ordonnancements établies par la direction générale des impôts font apparaître une évolution très heurtée entre 1999, 2000 et 2001. Cette évolution ne fait que traduire l'impact prépondérant des modalités transitoires de compensation par l'État de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de l'aménagement précité du dégrèvement pour contribuables modestes.

La montée en charge des réformes récentes de la taxe d'habitation, ainsi que les aménagements apportés par les dernières lois de finances aux mécanismes de dégrèvements provoqueraient une augmentation des dépenses de 5% en 2002. Elles atteindraient ainsi 2.640 millions d'euros (17,3 milliards de francs).

- -

RÉPARTITION DU PRODUIT BRUT DE LA TAXE D'HABITATION

(en millions d'euros)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Produit à la charge des redevables
· Cotisations de taxe d'habitation ^(a)	5.609	6.281	6.815	7.300	7.865	8.269	8.884	9.271	9.476	9.892	8.440
· A déduire : frais d'assiette et de recouvrement	- 292	- 348	- 332	- 361	- 387	- 407	- 435	- 454	- 472	- 486	- 505
Sous-total	5.317	5.933	6.483	6.939	7.477	7.863	8.448	8.817	9.004	9.406	7.935
Produit à la charge de l'État
· Compensations d'exonérations	-	-	895	889	938	1.006	1.053	1.083	1.085	1.120	1.140
· Dégrèvements et non-valeurs (bruts)	2.044	2.034	1.118	1.325	1.385	1.450	1.519	1.574	1.799	1.769	3.632
dont - dégrèvement total	1.108	1.052	101	110	119	130	146	172	193	250	217
- dégrèvements partiels	529	584	592	744	835	886	921	933	1.108	1.106	2.044
- dégrèvements non législatifs	407	398	425	471	430	434	452	469	499	413	1.371
· A déduire : frais de dégrèvements et non-valeurs	- 58	- 63	- 103	- 86	- 90	- 93	- 97	- 98	- 129	- 134	- 136
Sous-total	1.987	1.971	1.910	2.129	2.233	2.363	2.475	2.558	2.852	2.755	4.636
Produit perçu par les collectivités	7.304	7.903	8.393	9.068	9.710	10.226	10.923	11.375	11.760	12.161	12.571
- Part à la charge des redevables (en %)	72,8	75,1	77,2	76,5	77,0	76,9	77,3	77,5	76,6	77,3	63,1
- Part à la charge de l'État (en %)	27,2	24,9	22,8	23,5	23,0	23,1	22,7	22,5	23,4	22,7	36,9

(a) Les frais de dégrèvements et admissions en non-valeurs font partie des cotisations à la charge des redevables.

Source : direction de la comptabilité publique.

3.- Les dégrèvements de taxes foncières

Par rapport aux dégrèvements de taxe professionnelle ou de taxe d'habitation, les dégrèvements de taxes foncières et taxes assimilées sont beaucoup plus modérés. Depuis 1993, les dégrèvements représentent environ 2,5% du montant total des rôles émis dans l'année. En 1998 et 1999, ce pourcentage s'est réduit à 2,2%. Il est remonté à 2,6% en 2000. Des crédits de 380 millions d'euros (2,5 milliards de francs) sont prévus pour 2002, en légère augmentation (environ 5 millions d'euros, soit 33 millions de francs) par rapport aux évaluations initiale et révisée pour 2001.

En 2000, les taxes foncières ont procuré aux collectivités locales des ressources totales de 18.466 millions d'euros (121.129 millions de francs). Les redevables ont supporté 18.920 millions d'euros de dépenses (124.110 millions de francs) et l'État, 335 millions d'euros (2.198 millions de francs). En effet, la charge des compensations (585 millions d'euros, soit 3.840 millions de francs) et des dégrèvements et non-valeurs (469 millions d'euros, soit 3.076 millions de francs) a été pour partie compensée par la perception de frais de dégrèvements et non-valeurs ⁽⁾, à hauteur de 719 millions d'euros (4.716 millions de francs). Pour leur part, les dépenses des redevables se sont partagées entre la part revenant aux collectivités locales au titre des taxes foncières (18.131 millions d'euros, soit 118.928 millions de francs) et les frais d'assiette et de recouvrement (790 millions d'euros, soit 5.182 millions de francs).

DÉGRÈVEMENTS DE TAXES FONCIÈRES

(en millions d'euros)


	Dépenses budgétaires		Ordonnancements DGI
	Montant	Variation	Montant	Variation
1990			2.926	+ 44,3%
1991			3.989	+ 36,3%
1992			3.767	- 5,6%
1993			2.142	- 43,1
1994	1.832		2.234	+ 4,3%
1995	2.107	+ 15,0%	2.498	+ 11,8%
1996	2.233	+ 6,0%	2.521	+ 0,9%
1997	2.324	+ 4,1%	2.953	+ 17,1%
1998	2.278	- 2,0%	2.564	- 13,2%
1999	2.095	- 8,0%	2.667	+ 4,0%
2000	2.379	+ 13,6%	3.076	+ 15,3%
2001 (LFI)	2.450	+ 2,1% ^(a)
2001 (révisé)	2.470	+ 3,8% ^(b)	2.470	- 19,7%^(b)
2002 (PLF)	2.493	- 0,9%	2.493	+ 0,9%

(a) Variation par rapport à l'évaluation révisée pour 2000 (366 millions d'euros en PLF 2001).

(b) Variation par rapport au résultat d'exécution pour 2000.

Source : direction de la comptabilité publique.

B.- LES AUTRES ACTIONS DU TRÉSOR EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

1.- Le taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement au profit des jeunes agriculteurs

La loi de finances pour 1985 a réduit à 6,4% le taux de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d'enregistrement, pour les acquisitions d'immeubles ruraux effectuées par les bénéficiaires de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs. Ces acquisitions doivent être réalisées dans un délai de 4 ans après l'octroi de la dotation et la valeur prise en compte pour l'application du taux réduit est limitée à 99.090 euros (650.000 francs).

La loi a prévu que le manque à gagner pour les départements fait l'objet, chaque année, d'une compensation budgétaire à due concurrence. Les crédits nécessaires à cette dépense sont retracés sur l'article 10 du chapitre 41-23 « Aides de l'État en faveur des collectivités locales » du budget des Charges communes, qui revêtent un caractère évaluatif.

CRÉDITS ET DÉPENSES DE L'ARTICLE 10 DU CHAPITRE 41-23 (a)

(en millions d'euros)

	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Crédits LFI / PLF	3,0	2,7	7,6	7,6	3,0	2,3	2,3	2,3	2,3
Dépenses	2,3	1,6	1,5	1,4	2,0	1,9	0,11	-	-

(a) Intégralité du chapitre 41-23 pour les années 1990 à 1999.

Par la suite, le dispositif a été modifié sur trois points :

- la loi de finances pour 1994 a élargi le champ des bénéficiaires des exonérations ; l'incidence de cette mesure devait porter la dépense à 3,8 millions d'euros (25 millions de francs) en année pleine ;

- la loi de modernisation de l'agriculture a décidé la mise en place, à compter du 1^er mars 1995, d'un taux réduit à 0,6%, applicable dans les zones rurales de développement prioritaire ; l'incidence de cette mesure a été initialement évaluée à 3,8 millions d'euros (25 millions de francs) ;

- la même loi a décidé de réduire, à compter du 1^er mars 1995, le taux de la taxe départementale à 0,6% lorsqu'elle est acquittée par des personnes louant des bâtiments à de jeunes agriculteurs ; le coût de cette mesure devrait être faible en toute hypothèse.

Pour tenir compte de l'impact de ces trois modifications, la dotation initiale pour 1996 avait été portée à 7,6 millions d'euros (50 millions de francs). En fait, les dépenses effectives n'ont que faiblement augmenté. C'est pourquoi le projet de loi de finances pour 2002 propose de reconduire à 2,3 millions d'euros (15 millions de francs) la dotation de l'article 10 du chapitre 41-23.

2.- Le fonds national de péréquation

Le fonds national de péréquation a été créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Le fonds dispose, en ressources, du produit disponible du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, déterminé chaque année par le comité des finances locales, et d'une dotation de l'État.

En 1995, la dotation de l'État a été constituée par le gel partiel de la progression hors inflation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle des communes, soit un montant de 86,6 millions d'euros (568,53 millions de francs). La dotation de l'État évolue ensuite chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'État.

Le chapitre 41-24 du budget des Charges communes a été ouvert par la loi de finances pour 1996, afin de « porter » la dotation de l'État destinée au fonds national de péréquation. Depuis la loi de finances initiale pour 2000, ce chapitre a été supprimé et les crédits sont désormais inscrits sur l'article 20 du chapitre 41-23 précité. La procédure de dépenses a été choisie afin de respecter les dispositions de la loi du 4 février 1995, qui n'a pas explicitement prévu le mécanisme de prélèvement sur recettes.

ÉQUILIBRE RESSOURCES-EMPLOIS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

(en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
I.- Ressources
Solde du FNPTP	361,3	353,7	425,8	453,9	455,5	472,4
Dotation de l'État	93,8	93,3	97,4	126,1	126,1	131,2
Total Ressources	455,2	446,9	523,2	580,0	581,6	603,6
II.- Emplois
Compensation des exonérations de TP dans les zones de revitalisation rurales	-	0,3	2,2	6,0	8,9	11,0
Quote-part des communes des DOM	12,3	12,1	14,1	15,5	17,0	17,6
Communes de métropole
- part principale	351,6	343,9	412,5	437,0	435,2	450,1
- majoration	91,3	90,7	94,4	121,4	120,5	124,9
Total Emplois	455,2	446,9	523,2	580,0	580,1	603,6

La dotation de l'État au fonds national de péréquation, fixée à 86,6 millions d'euros (568,53 millions de francs) en 1995, est indexée en fonction de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État à partir de 1996. Cependant, la dotation calculée pour 1999 a été exceptionnellement majorée de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), en application de l'article 129 de la loi de finances initiale pour 1999. Cette majoration est prévue pour les années 1999, 2000 et 2001. Le Gouvernement a décidé, cependant, de reconduire cette majoration en 2002 et a intégré son impact sur le plafond des charges dans le tableau d'équilibre, par l'intermédiaire de l'amendement déposé par lui sur l'article d'équilibre à la fin de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances. Il appartiendra au Gouvernement de déposer l'amendement portant majoration des crédits du chapitre 41-23 pour examen en seconde partie.

Les recettes fiscales nettes de l'État évoluant de 4,668876% dans le présent projet de loi de finances, la dotation pour 2002 a été fixée à 106,87 millions d'euros (701 millions de francs). En incluant la majoration précitée de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), les crédits inscrits sur l'article 20 du chapitre 41-23 s'élèveraient au total à 129,74 millions d'euros (851 millions de francs).

3.- Les dépenses du plan en faveur de la sécurité dans les écoles financées par les disponibilités en crédits existantes

Le plan de 1994 en faveur de la sécurité dans les établissements scolaires comportait deux volets.

· Une enveloppe de prêts bonifiés a été mise à la disposition des collectivités locales, pour un montant de 610 millions d'euros (4 milliards de francs) en 1994 et 1.220 millions d'euros (8 milliards de francs) en 1995. Cette politique de bonification visait à accélérer la réalisation des travaux de sécurité dans les établissements scolaires du second degré et, parallèlement, à associer les collectivités locales à l'action engagée en faveur du soutien de l'activité du secteur du bâtiment. La prime représentait 11,2% du capital emprunté.

En 1994, le montant des projets présentés par les collectivités locales pour les travaux de sécurité dans les lycées et collèges s'élevait à 1.143 millions d'euros (7,5 milliards de francs), dont 747 millions d'euros (4,9 milliards de francs) pour les bâtiments à ossature métallique ; il a été décidé de consacrer à ces derniers la totalité de l'enveloppe bonifiée.

En 1995, les projets des collectivités locales se sont élevés à près de 1.372 millions d'euros (9 milliards de francs), ce qui a permis de couvrir les travaux nécessaires à hauteur de 90% par l'enveloppe de prêts bonifiés.

Les crédits nécessaires à cette première partie de l'action de l'État étaient inscrits sur l'article 90 du chapitre 44-98. Le coût total du dispositif de bonification s'élève à 128,64 millions d'euros (843,8 millions de francs).

· Une enveloppe de crédits budgétaires a été affectée aux travaux de sécurité dans les établissements d'enseignement élémentaire du premier degré, à raison de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) par an pendant 5 ans. Les crédits correspondants sont ouverts sur le chapitre 67-04 du budget des Charges communes (« Mesures de soutien à l'activité économique. Travaux de sécurité dans les écoles »).

La circulaire du 20 juillet 1994 (Journal officiel du 31 juillet) a fixé les modalités de l'aide de l'État. Compte tenu de la diversité des situations et du nombre d'établissements potentiellement concernés, il a été décidé de déconcentrer la procédure auprès des préfets. Ceux-ci se sont ainsi trouvés compétents pour assurer l'expertise des besoins, effectuer l'attribution des crédits et garantir le suivi des opérations.

Le montant de l'aide exceptionnelle de l'État, cumulable avec la dotation globale d'équipement des communes, est fixé à 30% maximum du total hors taxes de la dépense subventionnable pour les communes éligibles à la dotation globale d'équipement. Pour les autres communes, le montant de l'aide est laissé à l'appréciation du préfet, sous réserve qu'il ne dépasse pas 50% du total hors taxes de la dépense subventionnable.

SITUATION DES CRÉDITS SUR LE CHAPITRE 67-04

(en millions d'euros)


Exercice	LFI		Annulation		Répartition		Disponible cumulé
Exercice	AP	CP	AP	CP	AP	CP	AP	CP
^(a) 1994	76,22	45,73	-	-	76,22	45,73	-	-
1995	76,22	68,60	19,82	19,82	25,69	44,10	30,72	4,68
1996	76,22	76,22	-	-	46,80	36,05	60,14	44,85
1997	50,31	25,15	-	-	43,80	44,35	66,67	25,66
1998	50,31	40,40	-	-	50,51	48,22	66,47	17,84
1999	50,31	32,78	-	-	80,80	49,68	35,98	0,93
2000	0,00	45,73	-	-	0,00	45,73	0,00	0,93
2001	0,00	0,00	-	-	0,00	0,00	0,00	0,93
Total	379,60	288,89	19,82	19,82	323,80	268,01	35,98	0,93

(a) En 1994, les crédits ont été ouverts par décret d'avances.

Source : direction du budget

Les crédits ouverts sur le chapitre 67-04 du budget des Charges communes sont répartis en gestion sur les chapitres d'imputation de la dépense, sur le budget de l'Intérieur (67-50) et de l'Éducation nationale (41-02, 56-01, 66-33, 66-72).

Le rythme de réalisation des travaux dans les écoles est lent. Sur les 348,65 millions d'euros d'autorisations de programme (2.287 millions de francs) et 302,61 millions d'euros de crédits de paiement (1.985 millions de francs) délégués aux préfets par le ministère de l'Intérieur au titre des exercices 1994 à 2000, le montant cumulé des paiements à la clôture de l'exercice 2000 s'est élevé à 203,86 millions d'euros (1.337,2 millions de francs), soit un taux de consommation des crédits de 67,4%.

La répartition par année de ce cumul ⁽⁾ suggère toutefois que la consommation annuelle des crédits de paiement se rapproche du volume ouvert sur chaque exercice, en raison notamment de la couverture d'autorisations de programme affectées sur les exercices antérieurs. D'ailleurs, le taux de consommation global des crédits en 2000 est sensiblement supérieur au même taux évalué à la fin de 1999, 1998 et 1997 par votre Rapporteur spécial (63,2%, 60,2% et 52,7% respectivement).

RÉPARTITION DES CRÉDITS PROVENANT DU CHAPITRE 67-04 DES CHARGES COMMUNES

(en millions d'euros)


Exercice	Intérieur (chapitre 67-50)		Éducation nationale (41-02, 56-01, 66-33, 66-72)
Exercice	AP	CP	AP	CP
1994	71,65	42,26	4,57	3,48
1995	22,11	40,83	3,58	3,28
1996	45,73	33,92	1,07	2,13
1997	42,08	42,91	1,72	1,43
1998	50,31	47,49	0,20	0,73
1999	116,78	49,61	0,00	0,08
2000	0,00	45,73	0,00	0,00
2001 ^(a)	0,00	0,00	0,00	0,00
Total	348,65	302,61	11,13	11,13

(a) Situation au 31 août 2001.

Source : direction du budget

Au sein de l'enveloppe totale du programme, un montant de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) a été réservé au titre des travaux de désamiantage des lycées et collèges. En effet, le Gouvernement a décidé, en 1996, d'apporter une aide aux collectivités locales pour financer, dans les établissements du premier et second degré, les travaux rendus obligatoires par le décret n° 96-97 du 7 février 1996 relatif à la protection de la population contre les risques liés à l'amiante. L'enveloppe ainsi prévue ne sera probablement pas suffisante pour éradiquer l'amiante et assurer la protection des élèves, des enseignants et des autres personnels. Cependant, sa capacité incitative ne doit pas être négligée et votre Rapporteur spécial se réjouit d'une telle initiative.

Plus aucune autorisation de programme ne restant à ouvrir sur ce dispositif, la dotation du projet de loi de finances pour 2002 a été fixée à zéro en autorisation de programme comme en crédits de paiement à zéro franc, compte tenu des importantes disponibilités dont bénéficie le ministère de l'intérieur en 2001 sur le chapitre d'accueil.

4.- Le plan d'urgence en faveur des lycées

Un plan d'action destiné notamment à permettre la réalisation de travaux de construction ou d'aménagement pour améliorer la vie quotidienne dans les lycées a été lancé par M. Claude Allègre, alors ministre de l'Éducation nationale, de la recherche et de la technologie, à la fin de l'automne 1998. L'État a décidé d'aider les régions à souscrire une enveloppe de prêts de 609,8 millions d'euros (4 milliards de francs) au total, en ouvrant, dans la loi de finances rectificative pour 1998 et dans la loi de finances initiale pour 1999 des crédits destinés à compenser partiellement le coût de ces emprunts.

Les crédits ont été ouverts sur le chapitre 41-25 « Plan d'urgence pour les lycées » du budget des Charges communes, créé par la loi de finances rectificative pour 1998, à hauteur de 55 millions d'euros (360 millions de francs) puis de 15.245 euros (100.000 francs) dans la loi de finances initiale pour 1999.

Le chapitre 41-25 est inscrit à l'état H de la loi de finances depuis 1999 et il est proposé de maintenir cette inscription dans le présent projet. Ainsi, les crédits sont reportables au fil des exercices. Cette solution a été retenue afin d'inscrire dès l'origine l'intégralité des moyens que l'État entend consacrer au plan d'action qu'il impulse, avec la participation active des régions.

Pourtant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a éprouvé le besoin d'inscrire à nouveau 13,72 millions d'euros (90 millions de francs) sur ce chapitre, dans la loi de finances initiale pour 2001 comme dans le présent projet. Compte tenu des reports de crédits inutilisés d'une année sur l'autre, ce procédé aboutit à doter le chapitre 41-25 d'une sorte de « fonds de roulement » très nettement supérieur aux besoins de l'année.

Selon les termes de la circulaire interministérielle du 4 juin 1999, publiée au Journal officiel le 23 juin 1999, visant à présenter les objectifs et les procédures du plan d'urgence pour les lycées, « les sommes empruntées par les régions doivent permettre d'aménager des salles polyvalentes, des lieux de rencontres entre lycéens, enseignants et parents d'élèves, des locaux liés à la vie quotidienne des lycées (foyers, cafétérias,...) et d'améliorer les conditions de vie en internat ».

La répartition entre les régions de l'enveloppe des prêts est effectuée, pour une moitié, sur la base du montant de la dotation régionale d'équipement scolaire versée en 1998 à chaque région ⁽⁾, pour l'autre moitié, sur la base des effectifs scolarisés, y compris les apprentis, en lycées à la rentrée scolaire 1998.

Les prêts doivent être souscrits par la région au cours des quatre années allant de 1999 à 2002, pour un montant annuel correspondant au maximum à 25% de son enveloppe. Les prêts viennent à l'appui d'une programmation quadriennale de travaux. Dès l'origine du dispositif, il était prévu que les régions pourraient, de manière dérogatoire, utiliser en 2000 leur enveloppe de prêts au titre de 1999. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « compte tenu du retard pris par les régions dans la mise en _uvre du plan, cette dérogation a été élargie à l'année 2001 ».

Chaque prêt donne droit au versement, par l'État, au profit de la région concernée, d'une subvention correspondant au coût actuariel d'un prêt à amortissement constant au taux de 3,60% d'une durée égale à celle du prêt contracté par la région, dans la limite de 8 ans. Ainsi, le montant de la subvention est d'autant plus élevé que la durée du prêt est grande.

RAPPORT ENTRE LE MONTANT DE LA SUBVENTION ET LE CAPITAL EMPRUNTÉ

Durée du prêt	1 an	2 ans	3 ans	4 ans	5 ans	6 ans	7 ans	8 ans
Subvention / capital emprunté	0,0360	0,0534	0,0703	0,0869	0,1031	0,1190	0,1344	0,1495

Source : Circulaire interministérielle du 4 juin 1999

En réponse à la question posée par votre Rapporteur spécial, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué qu'aucune dépense n'avait été effectuée en 1999. La gestion 2000 a donné lieu à une dépense de 3,45 millions d'euros (22,7 millions de francs) et à des engagements se montant à 5,2 millions d'euros (34 millions de francs).

« Théoriquement, la dépense au titre de l'exercice 2001 pourrait atteindre 49,24 millions d'euros (323 millions de francs). Toutefois, ceci supposerait que la totalité des régions ait souscrit un prêt en application du dispositif précité et bénéficié du montant maximum de subventions, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. On ne peut connaître, à ce jour, le montant de la dépense ».

Pour 2002, la dépense pourrait atteindre 22,79 millions d'euros (149,5 millions de francs), soit l'équivalent du montant annuel maximal des subventions pouvant être versées aux régions.

EXAMEN EN COMMISSION

Après la tenue de la Commission élargie du 15 novembre 2001, au cours de laquelle votre Rapporteur spécial a présenté les crédits des Charges communes, la Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan s'est réunie le même jour en vue de l'examen de ces crédits et des articles 66 et 67 rattachés à ce budget.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, réduisant de 6,8 millions d'euros les crédits prévus au titre II pour la chaîne parlementaire - Assemblée nationale.

M. Michel Bouvard a souligné que l'intérêt, la qualité et la nature même des programmes de la chaîne parlementaire étaient fortement sujets à caution. On doit donc se poser, de manière très sérieuse, la question du maintien de cette chaîne. La programmation est particulièrement éloignée des réalités du travail parlementaire, et, en particulier, totalement déconnectée des débats budgétaires. On peut à cet égard citer l'absence quasi totale d'émissions rendant compte des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle, dont chacun pourtant reconnaît aujourd'hui la qualité. Plus ponctuellement, on peut critiquer la diffusion d'émissions à vocation historique, d'archives, au moment où l'actualité parlementaire devrait conduire à d'autres choix. Il convient également de s'interroger sur le coût des moyens mis à disposition de cette chaîne, dont les dépenses, pour l'Assemblée, sont passées de 25 à 45 millions de francs. Faut-il, à titre d'exemple, créer une unité destinée à des reportages à l'extérieur ? Les moyens en cause mériteraient à l'évidence d'être redéployés, notamment en faveur des services.

M. Michel Bouvard a conclu en soulignant que la question avait recueilli l'attention de nombre de ses collègues, ce dont atteste le nombre de signataires de cet amendement, et que certains députés de la majorité avaient eux aussi fait part de leurs interrogations à ce sujet. Le coût de la chaîne parlementaire, comme l'utilité des programmes qu'elle diffuse, ne permettent pas de faire l'économie d'une réflexion sur la question.

M. Thierry Carcenac, Rapporteur spécial, a souligné que l'amendement aboutissait à supprimer le seul canal Assemblée, et que son adoption conduirait donc à maintenir une programmation du Sénat tout en supprimant la programmation de l'Assemblée. En outre, cette chaîne est gérée par un conseil d'administration au sein duquel les parlementaires sont largement présents, et c'est à cette instance qu'il incombe d'analyser la programmation de la chaîne, plutôt que de souligner ses carences par le biais d'un amendement. Il a donc appelé au rejet de cet amendement.

La Commission a rejeté cet amendement. Elle a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des Charges communes et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

Article 66

Prise en compte dans la constitution du droit et de la liquidation de la pension des périodes de scolarité, en tant qu'élève fonctionnaire, des retenues pour pension.

Texte du projet de loi :

Les périodes de scolarité passées par les fonctionnaires civils, avant le 1er janvier 2001, en qualité d'élève fonctionnaire d'un établissement de formation avant leur nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire sont prises en compte dans la constitution du droit et la liquidation de la pension attribuée au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, si elles ont donné lieu lors de leur accomplissement au prélèvement de retenues pour pension.

Les pensions des personnels retraités placés dans la même situation, ou celles de leurs ayants-cause, sont révisées, sous réserve que les intéressés en fassent la demande dans le délai d'un an à compter de la publication de la présente loi. La révision prend effet au plus tôt au 1er janvier 2001.

Exposé des motifs du projet de loi :

L'article de loi proposé permet aux fonctionnaires qui se sont vu prélever une retenue pour pension lors de leur formation en tant qu'élèves fonctionnaires avant leur nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire, de bénéficier de la prise en compte, dans le droit et la liquidation de la pension, des périodes de scolarité afférentes. La situation des quelques agents déjà retraités serait réglée dans le même sens, aussi bien pour les ayants droit que pour leurs éventuels ayants-cause.

Sur la base des éléments statistiques connus concernant la population ciblée par le projet d'article, le coût de la mesure, en année pleine, est estimé à 12 millions € à terme. Le coût 2002 devrait être d'environ 0,8 million €, seuls quelques départs en retraite de la population concernée étant aujourd'hui déjà enregistrés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à prendre en compte, pour la constitution et la liquidation de la pension attribuée au titre du code des pensions civiles et militaires, les périodes de scolarité effectuées par les élèves fonctionnaires avant leur nomination comme fonctionnaire stagiaire, lorsqu'elles ont donné lieu au prélèvement de retenues pour pension sur les émoluments perçus, le cas échéant, par ces élèves fonctionnaires.

Avec le présent article, le Gouvernement propose au Parlement une mesure de justice, qui tend à réparer trente ans d'erreurs commises par l'administration au détriment de certains élèves fonctionnaires.

I.- Une erreur de trente ans

· Le code des pensions civiles et militaires soumet l'ouverture du droit à pension à plusieurs conditions simultanées. En premier lieu, les bénéficiaires de ses dispositions sont les fonctionnaires titulaires relevant du statut général de la fonction publique, tel que fixé par les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 et n° 84-16 du 11 janvier 1984, les magistrats et les militaires de carrière ou sous contrat, ainsi que les ayants cause de ces personnels (conjoints survivants ou divorcés, orphelins). Pour leur part, les agents non titulaires relèvent du régime général de l'assurance vieillesse et du régime complémentaire obligatoire de l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC).

Le droit à la pension est lié à la carrière accomplie par le fonctionnaire au service de l'État, qui est caractérisée par trois séries de dispositions ⁽⁾ :

- le droit à pension est acquis au fonctionnaire après quinze années de services civils et militaires effectifs, ou sans condition de durée si le fonctionnaire a été radié des cadres pour cause d'invalidité le rendant inapte à poursuivre ses fonctions (art. L. 4) ;

- les services pris en compte sont énumérés de façon limitative (art. L. 5). Il s'agit des services civils accomplis en tant que fonctionnaire titulaire, des services militaires légaux et de mobilisation, des services accomplis dans les établissements industriels de l'État en qualité d'affilié au régime de retraite de la loi du 21 mars 1928 modifiée, des services effectués dans les cadres de l'outre-mer et des services effectués dans les cadres permanents des collectivités locales et de leurs établissements publics. Par ailleurs, peuvent également être pris en compte les « services d'auxiliaire, de temporaire, d'aide ou de contractuel, y compris les périodes de congé régulier pour longue maladie, accomplis dans les administrations centrales de l'État, les services extérieurs en dépendant et les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, si la validation des services de cette nature a été autorisée pour cette administration par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances et si elle est demandée avant la radiation des cadres » ;

- les services accomplis doivent être « effectifs », le temps passé dans toutes dispositions statutaires ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs ne pouvant entrer en compte dans la constitution du droit à pension (art. L. 9). Seules deux exceptions sont prévues à cette règle. La première concerne le cas où le fonctionnaire se trouve placé en position régulière d'absence pour cause de maladie. La seconde concerne les « cas exceptionnels prévus par une loi ou par un décret en Conseil d'État ». Dans cette dernière situation, les services « non effectifs » ne peuvent être pris en compte que pour une durée de cinq ans au maximum et sous réserve que les bénéficiaires aient subi une retenue pour pension sur la base de leur dernier traitement d'activité.

Il apparaît donc que le code des pensions civiles et militaires ne prévoit pas de valider les périodes de scolarité effectuées, dans un centre de formation, avant le succès à un concours de recrutement et la nomination qui s'ensuit en tant que fonctionnaire stagiaire. Les élèves fonctionnaires non stagiaires ⁽⁾ sont placés dans la même situation que les agents non titulaires de l'État, donc doivent être affiliés au régime général et à l'IRCANTEC. En conséquence, les émoluments qui pourraient leur être versés ne doivent pas être soumis à la retenue pour pension prévue par les articles L. 61 à L. 64 du code des pensions civiles et militaires.

· Cependant, certains services gestionnaires n'ont parfois pas suivi cette règle et ont prélevé une retenue pour pension sur des rémunérations versées à des élèves fonctionnaires. De tels prélèvements ont été recensés entre les années 1961 et 1991. Les premiers départs en retraite des personnels concernés ont donné lieu à des réclamations, l'administration s'appuyant sur la rédaction du code des pensions civiles et militaires pour refuser de prendre en compte les périodes de scolarité concernées - ce qui, en droit, était la seule position susceptible d'être adoptée.

Déjà, en 1990, dans une question écrite adressée au ministre du budget, M. André Berthol, député de la Moselle, s'était interrogé sur la non prise en compte des périodes de scolarité effectuées par les professeurs d'enseignement général de collège (PEGC), sans cependant évoquer de façon explicite le problème spécifique né des retenues pour pension effectuées par certains services gestionnaires.

La réponse quelque peu alambiquée publiée alors au Journal officiel montre que l'administration n'avait pas encore pris conscience de l'injustice faite à certains de ces élèves-professeurs. « La formation des professeurs d'enseignement général de collège (PEGC) s'effectue exclusivement dans les centres de formation de PEGC créés a cet effet. Trois textes ont organisé les conditions de recrutement dans ces centres de formation. Aux termes de leurs dispositions, tous les candidats admis au concours sont affectés en qualité d'élève-professeur dès leur entrée dans ces établissements. Or, le temps d'étude effectué par ces élèves-professeurs durant un ou deux ans, selon les cas, de scolarité comme élève-professeur ne peut pas être pris en compte pour la retraite au titre de l'article L. 5 (7°) du code des pensions civiles et militaires de retraite puisque cet article ne valide que les services de stagiaire et non ceux accomplis en qualité d'élève. Néanmoins, les candidats qui possèdent la qualité d'instituteur titulaire peuvent être détachés de leur corps d'origine et continuent à acquérir des droits à la retraite pendant leurs années de formation. D'une manière générale, à l'exception du cas de figure précité, le temps passé en qualité d'élève-professeur dans les centres de formation des PEGC, même si la période de formation a pu donner lieu au versement d'une rémunération forfaitaire, doit être assimilé a un temps d'étude et, comme tel, ne peut être pris en compte dans la constitution et la liquidation des droits à pension. C'est pourquoi les deux années de formation générale accomplies par les élèves-maîtres des écoles normales d'instituteurs qui ont été nommés élèves-professeurs et affectés dans les centres de formation des PEGC ne peuvent être prises en compte pour la retraite. En revanche, après obtention de la première partie du certificat d'aptitude au professorat d'enseignement général de collège, les élèves-professeurs sont nommes en qualité de professeur stagiaire et bénéficient pendant la dernière année d'une formation pédagogique et pratique conduisant aux épreuves de la seconde partie du certificat d'aptitude. Or, cette dernière année de formation durant laquelle les intéressés possèdent la qualité de professeur stagiaire peut être prise en compte pour la retraite en application de l'article L. 5 (7°) du code des pensions de retraite. Aussi, les élèves-maîtres auxquels s'intéresse l'honorable parlementaire acquièrent la qualité de fonctionnaire stagiaire durant la dernière année de scolarité, ce qui permet aux intéressés de prendre en compte cette année dans le calcul de la retraite. A cet égard, il convient de souligner que la prise en compte dans une pension de retraite du temps d'étude accompli par un stagiaire constitue déjà une dérogation au principe, énoncé à l'article L. 9 du code des pensions, selon lequel le temps passé dans toutes positions statutaires ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs ne peut entrer en compte dans la constitution et la liquidation du droit à pension. Dans ces conditions, compte tenu, d'une part, des dispositions statutaires applicables aux PEGC et, d'autre part, des dispositions du code des pensions de retraite, le temps d'étude passé par les intéressés en qualité d'élève dans les centres de formation des PEGC ne peut être pris en compte dans la constitution du droit à pension. Par ailleurs, au moment où le gouvernement rend public le « livre blanc » sur l'avenir des retraites, il ne paraît pas opportun d'accroître certains avantages particuliers dont bénéficient les ressortissants du code des pensions de l'État ».

Finalement, l'erreur administrative est apparue clairement à la fin des années 1990. Trois solutions pouvaient être envisagées :

- dans son article L. 64, le code des pensions prévoit le cas où des retenues pour pension ont été « irrégulièrement prélevées ». Le même article indique que ces retenues « n'ouvrent aucun droit à pension mais peuvent être remboursées sans intérêts sur la demande des ayants droit ». Cette solution s'est rapidement révélée très difficile à mettre en _uvre, compte tenu de l'ancienneté de certains dossiers, les premiers cas d'erreur recensés remontant à 1961 ;

- pour la même raison, le « basculement » des périodes concernées du régime de retraite des fonctionnaires vers le régime général (pour la retraite de base) et l'IRCANTEC (pour la retraite complémentaire) n'a pas été retenu. Cette solution avait pourtant sa légitimité puisque, normalement, les personnes intéressées auraient dû cotiser au régime général et à l'IRCANTEC et voir leur scolarité en tant qu'élève fonctionnaire prise en compte au titre de ces deux régimes ;

- la solution la plus simple consistait à admettre l'erreur de l'administration et à considérer que les périodes de scolarité pendant lesquelles des retenues pour pension avaient été prélevées pouvaient être validées pour les pensions servies au titre du code des pensions civiles et militaires, à titre exceptionnel et dans un cadre tout à fait dérogatoire au même code.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, il semble que cette solution ait déjà été mise en _uvre, en 1986, à l'occasion de la publication du décret n° 86-488 du 14 mars 1986, qui a reconnu aux élèves professeurs inscrits en cycle préparatoire au concours de professeurs techniques de lycées techniques la qualité de fonctionnaires stagiaires. La réponse apportée par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie à la question posée par M. Alain Bocquet, député, le 15 février 1999, indique en effet que « s'agissant des professeurs techniques de lycée technique, le ministre chargé des finances a accepté, dans la mesure où ces personnels ont été astreints au versement de retenues pour pension civile pendant leur scolarité, de leur maintenir le bénéfice de l'affiliation au régime de retraite des fonctionnaires » ⁽⁾.

Cette décision du ministre, dérogeant au code des pensions civiles et militaires, est intervenue en dehors de toute autorisation législative. Le nombre des personnes qui apparaissent aujourd'hui concernées (près de 14 000 pour le ministère de l'Éducation nationale) a semblé devoir interdire au Gouvernement d'utiliser à nouveau cette voie très « discrète » et l'a conduit à préférer une dérogation législative explicite au code des pensions civiles et militaires. Votre Rapporteur spécial ne peut qu'approuver cette démarche.

II.- Un dispositif soigneusement encadré dont l'incidence financière globale n'est pas négligeable

· La portée juridique du dispositif proposé par le Gouvernement est très précisément définie. En premier lieu, le souci de respecter le principe d'égalité devant la loi a conduit à élargir le champ d'intervention du présent article à tous les fonctionnaires ayant subi des retenues pour pension irrégulières pendant leur période de scolarité, donc à ne pas en réserver le bénéfice aux seuls agents de l'Éducation nationale, qui constituent pourtant la quasi totalité des personnels concernés.

C'est ainsi que le présent article fait référence aux « fonctionnaires civils », formulation qui a le mérite de couvrir non seulement le cas des fonctionnaires accomplissant l'intégralité de leurs services dans la fonction publique d'État mais aussi le cas des fonctionnaires d'État ayant rejoint la fonction publique territoriale et y achevant leur carrière. Le principe de coordination des régimes de retraite, inscrit aux articles L. 65 et L. 66 du code des pensions civiles et militaires, prévoit, en effet, que le fonctionnaire qui a partagé son temps d'activité entre la fonction publique d'État et l'armée ou une autre administration publique « bénéficie, pour la retraite, de la totalité des services qu'il a rendus tant à l'État qu'à ces administrations ».

Le cas - inverse - des fonctionnaires territoriaux intégrant la fonction publique d'État et y achevant leur carrière ne semble pas susceptible de créer des situations similaires à celles visées par le présent article. En effet, votre Rapporteur spécial rappelle que seuls trois cadres d'emploi de fonctionnaires territoriaux imposent d'effectuer une scolarité préalable : les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux du patrimoine et les conservateurs territoriaux des bibliothèques. L'article 45 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 indique à cet égard que « les candidats aux concours d'accès [de ces cadres d'emploi] déclarés aptes par le jury sont nommés en qualité d'élève par le Centre national de la fonction publique territoriale » (CNFPT). Le décret n° 96-270 du 29 mars 1996, qui porte application de ces dispositions, précise que les élèves du CNFPT qui n'étaient pas antérieurement fonctionnaires sont affiliés au régime général de la sécurité sociale et à l'IRCANTEC. Cependant, le dernier alinéa de l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984 précitée dispose que lorsque la titularisation est prononcée, le temps passé en qualité d'élève du CNFPT est validé pour la retraite auprès de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Ceci conduit à ce que ce temps soit automatiquement pris en compte au titre du code des pensions civiles et militaires, du fait de la coordination des régimes de retraite évoquée ci-avant.

Large quant aux populations susceptibles d'en bénéficier, le dispositif proposé par le Gouvernement est strict quant à l'ampleur de la dérogation apportée au code des pensions civiles et militaires :

- les personnes concernées doivent avoir été élève fonctionnaire d'un établissement de formation « avant leur nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire ». Cette précision, apparemment inutile, est en fait importante, compte tenu des rédactions parfois très floues qui sont employées dans les décrets portant statut particulier des différents corps de fonctionnaires ou dans les textes réglementaires précisant les conditions d'accès aux établissements de formation préparant aux concours de recrutement des fonctionnaires. Il n'est pas rare, en effet, de voir les qualifications de « stagiaire » et d'« élève fonctionnaire » utilisées indifféremment, selon une articulation dont la logique reste étrangère à votre Rapporteur spécial. Dans ces conditions, il faut considérer que la notion d'« élève fonctionnaire » employée dans le présent article est, en quelque sorte, seconde par rapport à la condition « avant leur nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire », qui apparaît comme le déterminant principal. Pour autant, votre Rapporteur spécial relève que cette rédaction laisse à l'écart les élèves fonctionnaires qui, ayant échoué aux concours d'accès à la fonction publique, ont été licenciés et n'ont pu être nommés en tant que stagiaire. Il est vrai qu'il paraît difficile de remédier à ces cas très spécifiques, s'agissant de personnes qui, justement, n'ont pu à la suite de cet échec rétablir de liens avec la fonction publique ;

- la validation des périodes de scolarité n'est pas systématique : elle n'est consentie que lorsque des retenues pour pension ont été indûment prélevées. Le dispositif vise bien à réparer une erreur et non à créer un droit nouveau, qui, d'ailleurs, tendrait à assimiler presque complètement les élèves fonctionnaires à des fonctionnaires ;

- les périodes de scolarité doivent avoir été accomplies avant le 1^er janvier 2001. Là encore, le dispositif vise à réparer des erreurs identifiées et inscrites dans un cadre chronologique défini. Il ne tend pas à créer un « droit à réparation des erreurs » qui pourraient être commises et constatées postérieurement à la promulgation de la loi. Cette solution est légitime, le code des pensions civiles et militaires prévoyant justement un mécanisme (le remboursement des retenues pour pension indûment perçues) en cas d'erreur de l'administration, dont votre Rapporteur spécial a précisé précédemment pourquoi il ne pouvait être mis en _uvre, dans le cas d'espèce.

· Le deuxième alinéa du présent article traite du cas des personnels retraités placés dans des situations similaires, ou de leurs ayants cause. Il prévoit que leurs pensions sont révisées, sous réserve que les intéressés en fassent la demande dans le délai d'un an à compter de la publication de la présente loi.

Il s'agit, là aussi, d'un dispositif dérogatoire au code des pensions civiles et militaires. L'article L. 55 de ce code dispose, en effet, que la pension est définitivement acquise et ne peut être révisée ou supprimée à l'initiative de l'administration ou sur demande de l'intéressé que dans deux conditions :

- à tout moment, en cas d'erreur matérielle ;

- dans un délai d'un an à compter de la notification de la décision de concession initiale de la pension ou de la rente viagère, en cas d'erreur de droit.

Les situations définies dans le présent article ne correspondent ni à l'une, ni à l'autre de ces conditions. Il ne paraît donc pas illégitime que l'administration ne procède pas d'office à la révision de la pension en vertu des dispositions du présent article mais que, plutôt, les bénéficiaires potentiels soient obligés d'en faire la demande. Cependant, il conviendra que le Gouvernement donne consigne aux services liquidateurs d'examiner favorablement tout moyen de preuve apporté par les demandeurs, compte tenu de l'ancienneté prévisible desdits moyens, les premiers recrutements concernés remontant au début des années 1960.

On peut s'interroger sur l'absence de rétroactivité du dispositif quant aux pensions versées avant le 1^er janvier 2001. La dernière phrase du présent article dispose, en effet, que « la révision prend effet au plus tôt au 1^er janvier 2001 ». Un souci de justice poussé un peu plus avant aurait pu conduire le Gouvernement à proposer une majoration rétroactive de ces pensions, l'impact financier sur 2002 étant certainement très limité puisque, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les premières pensions ont été servies à partir de 1999 seulement, au nombre de quelques dizaines.

· Les effectifs concernés s'élèveraient à près de 14.000 personnes pour l'Éducation nationale, dont 9.000 PEGC. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, il ne semble pas qu'un recensement exhaustif des corps de fonctionnaires susceptibles d'être concernés ait été entrepris par l'administration. Il semble que les principales cohortes de personnels concernés soit cantonnées aux corps précités, relevant de l'Éducation nationale, mais que les fonctionnaires de certains corps d'ingénieurs relevant du ministère de l'Agriculture pourraient également être appelés à bénéficier des dispositions du présent article.

PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE CONCERNÉS
PAR LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE 67

Corps	Période de recrutement	Période de départ à la retraite	Durée de scolarité
Professeur d'enseignement technique théorique (PETT)	1961-1967	1999-2004	1 an
Professeur technique adjoint de lycée technique (PTALT)	1963-1975	2000-2012	2 ans
Conseillers d'orientation (CO)	1972-1991	2009-2028	2 ans
Professeur d'enseignement général de collège (PEGC)	1969-1986	2006-2024	1 an
Professeur de collèges d'enseignement général (PCEG)	1961-1968	1999-2006	1 an

Source : ministère de l'Éducation nationale - direction des affaires financières

En termes purement financiers, l'exposé des motifs du présent article indique que le coût en année pleine de la mesure est estimé à 12 millions d'euros, le coût susceptible d'être enregistré en 2002 étant limité à 0,8 millions d'euros. Ces coûts ont été évalués - avec une marge d'incertitude importante - à partir de l'indice moyen estimé des agents à la date de leur départ en retraite, dans le grade terminal de leur corps, et sur la base de la valeur du point d'indice au 1^er janvier 2002. Le ministère de l'Éducation nationale a souligné auprès de votre Rapporteur spécial qu'il est « impossible de parvenir à un chiffrage précis sur ce dossier qui concerne des droits à pension non encore reconnus et, pour la plupart, non encore exercés ». De même, le ministère de l'Éducation nationale a fait valoir que « le coût total de la mesure dépendra de la proportion d'agents qui entrent en jouissance de leur retraite en dépassant le maximum de 37,5 annuités de cotisations ».

Les sommes sus-mentionnées peuvent paraître modestes. Elles le sont, en vérité, à l'échelle d'une année. Mais il ne faut pas perdre de vue que les dépenses considérées perdureront pendant plusieurs dizaines d'années :

- d'une part, les premiers départs en retraite n'ont commencé qu'en 1999 et ils devraient s'échelonner jusque vers 2025-2030 puisque les prélèvements indus de retenues pour pension ont été effectués, pour certains corps, jusqu'en 1991, année qui correspond donc à la date des derniers recrutements ;

- d'autre part, les dépenses supplémentaires sont exposées pendant toute la durée de la retraite dont bénéficie le fonctionnaire pensionné. En considérant que l'espérance de vie à l'âge de 60 ans est actuellement de 20 ans pour les hommes et 25,3 ans pour les femmes ⁽⁾, il apparaît que les dépenses supplémentaires résultant du présent article pourront être enregistrées jusque vers l'année 2050.

L'ordre de grandeur de la dépense totale résultant des dispositions du présent article peut donc être estimé à 500 millions d'euros environ, répartis sur une période de 50 ans.

C'est le prix à payer pour réparer une injustice.

* *

Au cours de sa réunion du 15 novembre 2001, la Commission a adopté l'article 66 sans modification.

Article 67

Création du Comité des normes de comptabilité publique.

Texte du projet de loi :

Il est créé un comité des normes de comptabilité publique, chargé d'émettre un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'État. Ce comité consultatif est placé auprès du ministre chargé du budget. Son président est nommé par le ministre chargé du budget.

Le Comité des normes de comptabilité publique est composé de représentants de l'administration, de professionnels comptables et de personnalités qualifiées.

Le Comité des normes de comptabilité publique traite de toutes questions d'ordre comptable relevant de l'État ou de ses établissements publics de type administratif et organismes assimilés. Il a pour missions :

- d'émettre un avis préalable sur les projets de normes de comptabilité publique qui lui sont présentés par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- de proposer toutes mesures relatives à la présentation et à l'exploitation des comptes publics, visant d'une part à donner une image sincère et fidèle de la situation patrimoniale et financière des organismes publics, et d'autre part à assurer la cohérence avec les règles de la comptabilité nationale concernant les administrations publiques.

Il peut être consulté sur toute autre question intéressant la comptabilité publique, en particulier sur les projets de normes élaborés par des organismes internationaux.

Exposé des motifs du projet de loi :

L'article 30 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que « la comptabilité générale de l'État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. »

L'entrée en vigueur de la loi organique, prévue pour la loi de finances 2006 en ce qui concerne cette disposition, suppose néanmoins que les nouvelles normes comptables soient établies au préalable. C'est pourquoi le présent article propose une application anticipée du dispositif prévu par la loi organique, et notamment du dernier alinéa de l'article 30, qui dispose que les règles applicables à la comptabilité générale de l'État « sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à créer un comité des normes de la comptabilité publique, instance consultative placée auprès du ministre chargé du budget et chargée « d'émettre un avis préalable sur les règles applicables à la comptabilité générale de l'État ».

I.- La construction du référentiel comptable de l'État :
une légitime exigence de transparence

· Conçue à l'origine, à titre principal, pour sécuriser l'exécution des opérations financières autorisées par le Parlement dans le cadre du budget annuel, la comptabilité de l'État s'est construite autour d'un système spécifique, différent du modèle de la comptabilité commerciale retenu pour les entreprises.

De ce fait, cette comptabilité a présenté des qualités spécifiques qui n'ont guère d'équivalent dans les systèmes comptables de droit commun : la finesse des comptabilités auxiliaires (en dépenses comme en recettes), le suivi des engagements, la rapidité des centralisations - qui permet une périodicité réduite (mensuelle depuis 1995) pour la publicité des résultats de l'exécution budgétaire, des opérations de trésorerie, des actifs et passifs de l'État - l'importance des justifications et la facilité des contrôles.

Pourtant, le modèle comptable étatique est apparu peu à peu comme moins adapté aux modalités d'action de l'État et aux exigences plus pressantes en matière d'analyse des coûts et de description du patrimoine. En conséquence, les différences existant entre le système comptable de l'État et le système comptable de droit commun ont donné lieu à des observations, voire des critiques, de plus en plus nombreuses. Conscients de ces difficultés, les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs.

Déjà, en 1970 puis en 1988, le plan comptable de l'État a été rapproché du Plan comptable général, dans une démarche qui visait à une harmonisation mesurée, se voulant respectueuse des spécificités de l'action de l'État. Ce premier pas restait encore trop timide. A la fin des années 1990, la montée des préoccupations concernant la qualité de la gestion publique a souligné de façon encore plus aiguë les insuffisances du système comptable de l'État, évoquées dans le rapport de présentation du Compte général de l'administration des finances pour 1999 :

- « le caractère lacunaire de la « comptabilité de caisse », enregistrant non pas les charges et les produits, mais les simples mouvements d'encaissements et de décaissements ;

- l'absence de principes comptables de spécialisation des exercices et de permanence des méthodes quant aux règles d'imputation, fixées jusqu'à présent dans un cadre budgétaire ;

- le caractère incomplet de la description du patrimoine de l'État, certains actifs et passifs n'étant pas décrits actuellement ;

- l'incapacité du système comptable à fournir les informations de base permettant de calculer les coûts complets ;

- l'absence de recensement des risques et engagements hors bilan et d'annexe correspondante ne permettant pas d'apprécier le caractère soutenable des politiques budgétaires ;

- la spécificité des règles d'enregistrement des écritures et de fonctionnement des comptes qui s'écartent par trop du PCG [plan comptable général] ;

- les contraintes que fait peser l'existence de la période complémentaire sur l'arrêté des comptes et la publication des résultats ;

- la complexité de l'articulation des soldes traditionnels dégagés par la comptabilité de l'État avec les agrégats produits par la comptabilité nationale dans le cadre du SEC 95 ».

· Une mission dite « Comptabilité patrimoniale de l'État », dirigée par M. Jean-Jacques François, Agent comptable central du Trésor, a travaillé pendant le premier semestre 1998 à dégager les principes d'une réforme de la comptabilité de l'État. Son existence a provoqué, à elle seule, une prise de conscience salutaire dans de nombreux services de l'administration.

Mais l'impulsion essentielle de la rénovation comptable de l'État est venue du Parlement. Celui-ci s'est, en effet, saisi de la « question comptable », à l'occasion des réflexions conduites par le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présidé par M. Laurent Fabius, alors président de l'Assemblée nationale. Après avoir indiqué que la comptabilité patrimoniale mise en place en 1970 était « peu fidèle et, surtout, découplée des enjeux budgétaires, elle [n'avait] qu'une faible portée opérationnelle », le groupe de travail soulignait l'intérêt de « rapprocher les éléments d'information que constituerait une comptabilité patrimoniale de l'État et les choix budgétaires qu'elle [devrait] éclairer ». Il recommandait l'introduction d'une comptabilité d'exercice, en droits constatés, où les charges et les produits seraient rattachés à l'exercice au cours duquel aurait été enregistré le « fait générateur ».

Point focal de tous ces travaux, la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances a rénové le « statut » juridique de la comptabilité de l'État, en distinguant clairement dans ses articles 27 à 31 entre la comptabilité budgétaire, destinée à décrire les opérations de recettes et de dépenses, et la comptabilité générale, destinée à décrire de façon fidèle et sincère le patrimoine et la situation financière de l'État. En vertu du texte organique, les comptabilités budgétaire et générale sont donc deux méthodes différentes - mais pas concurrentes - qui permettent d'apprécier les conditions d'exécution des lois de finances.

Parallèlement, la loi de règlement devra désormais approuver, non seulement le montant définitif des recettes et des dépenses, mais aussi le compte de résultat de l'exercice et le bilan de l'État après affectation du résultat comptable, ainsi que les annexes au bilan (article 37).

Enfin, il reviendra à la Cour des comptes de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État, dans un document déposé en annexe au projet de loi de règlement (article 58).

La rénovation du système comptable de l'État est donc un chantier important, tant dans ses dimensions proprement techniques que dans ses implications en matière de gestion publique, de contenu des lois de finances et de portée du contrôle exercé par les juridictions financières. En conséquence, le législateur organique a considéré que ce chantier ne pouvait être laissé à la seule discrétion des services de l'administration des finances, quelle que soit la compétence que chacun leur reconnaît.

Comme l'expliquait M. Alain Lambert, président de la Commission des finances du Sénat et rapporteur de la proposition de loi organique relative aux lois de finances initialement déposée par M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, « le référentiel comptable de l'État doit être élaboré au terme d'une procédure qui en garantisse la transparence et lui permette de s'aligner sur les meilleures pratiques nationales et internationales en la matière » ⁽⁾.

C'est pourquoi la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances a prévu que les règles applicables à la comptabilité générale de l'État devraient être arrêtées « après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances » (article 30, dernier alinéa).

II.- Un dispositif à deux étages

Le texte du dispositif proposé par le Gouvernement définit clairement les compétences et les modalités d'action du comité des normes de comptabilité publique. Certains points ont, cependant, attiré plus particulièrement l'attention de votre Rapporteur spécial.

A.- Une compétence qui va au-delà de la simple
comptabilité générale de l'État

La qualification même du comité des normes de comptabilité publique suggère ce que confirme le texte de l'article : la compétence du comité ne serait pas limitée à la comptabilité générale de l'État, mais pourrait toucher à d'autres domaines de la comptabilité publique. Le Gouvernement propose ainsi au Parlement d'aller plus loin que ce que prévoit la stricte application de l'article 30 de la loi organique relative aux lois de finances. Votre Rapporteur spécial approuve cette démarche, compte tenu des éléments suivants :

- le comité des normes de comptabilité publique pourrait traiter de « toutes questions d'ordre comptable relevant de l'État ou de ses établissements publics de type administratif et organismes assimilés » ;

- le comité des normes de comptabilité publique pourrait « proposer toutes mesures relatives à la présentation et à l'exploitation des comptes publics, visant d'une part à donner une image sincère et fidèle de la situation patrimoniale et financière des organismes publics, et d'autre part à assurer la cohérence avec les règles de la comptabilité nationale concernant les administrations publiques » ;

- enfin, le comité des normes de comptabilité publique pourrait être consulté « sur toute autre question intéressant la comptabilité publique, en particulier sur les projets de normes élaborés par des organismes internationaux ».

· S'agissant du premier point, votre Rapporteur spécial estime que le comité doit effectivement s'interroger sur l'opportunité de soumettre les établissements publics à caractère administratif (EPA) aux mêmes règles que l'État ou si ceux-ci peuvent s'en éloigner dans la mesure où une bonne application du principe de spécialité - qui justifie le démembrement de l'État dans une personne morale autonome - pourrait le nécessiter.

Parallèlement, il n'est pas indifférent que le comité puisse traiter d'une question qui n'a pas fait l'objet de développements explicites dans la loi organique relative aux lois de finances, à savoir l'opportunité d'une consolidation des comptes de l'État avec ses EPA et le périmètre d'une telle consolidation, le cas échéant.

Votre Rapporteur spécial s'est interrogé sur la portée du présent article en matière de comptabilité des organismes de sécurité sociale, les caisses nationales étant des établissements publics de l'État à caractère administratif. Votre Rapporteur spécial rappelle que la modernisation de la comptabilité des organismes de sécurité sociale a été engagée en 1996 avec le remplacement programmé de la comptabilité de caisse par la comptabilité d'exercice, fondée sur les « droits constatés ».

L'action des pouvoirs publics s'est ensuite orientée vers la remise en ordre des plans comptables des organismes de sécurité sociale, afin de respecter la règle posée par l'article D. 253-52 du code de la sécurité sociale selon laquelle « le plan comptable de la sécurité sociale constitue un plan particulier du plan comptable général ». A cette fin, une Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS) a été créée en 1998 ; elle a achevé ses travaux en septembre 2000. En conséquence, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a pu prévoir, dans son article 56, que les régimes de base de sécurité sociale et les organismes créés pour concourir à leur financement appliqueraient, à compter du 1^er janvier 2002, un plan comptable unique.

Pour poursuivre et compléter la démarche de modernisation entreprise par la MIRCOSS, il est apparu nécessaire d'instaurer une structure ad hoc, sous forme pérenne. Le décret n° 2001-859 du 19 septembre 2001 relatif à l'organisation comptable des régimes et organismes de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale crée à cet égard deux organismes :

- un Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, instance consultative placée auprès du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. Le Haut comité est chargé :

_ de fixer des orientations et de superviser l'ensemble des travaux de la mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale évoquée ci-après ;

_ de donner un avis sur toute proposition de modification du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale ;

_ de présenter toutes recommandations nécessaires pour améliorer la lisibilité et la production des comptes des organismes de sécurité sociale ;

- une mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale, instance interministérielle rattachée pour sa gestion administrative aux services du ministre chargé de la sécurité sociale. La mission comptable permanente est chargée :

_ d'assurer la fiabilité de la production des comptes en précisant les règles à observer pour arrêter les comptes annuels, en les centralisant et les validant sur une base annuelle et infra-annuelle, en veillant à l'exacte application des principes comptables par les organismes de sécurité sociale et en mettant les informations comptables ainsi produits à disposition des destinataires habilités à cet effet ;

_ d'intervenir en tant que cellule d'étude et de proposition pour faire évoluer les règles et cadres comptables et les modalités de leur mise en _uvre, par l'intermédiaire du Haut comité précité.

Selon les informations recueillies par Votre Rapporteur spécial, le risque juridique d'un « recouvrement » de compétences entre le Haut comité interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, prévu par le décret du 17 septembre 2001, et le comité des normes de comptabilité publique, prévu par le présent article, n'a pas été soulevé par le Secrétariat général du Gouvernement ni par le Conseil d'État. Il faut donc adhérer à l'idée que le comité des normes de comptabilité publique n'aura pas à connaître à titre principal des normes comptables afférentes aux organismes de sécurité sociale.

Force est de reconnaître, cependant, que cette solution n'apparaît pas clairement à la seule lecture du dispositif législatif proposé dans le présent projet à l'approbation du Parlement.

· S'agissant du deuxième point, votre Rapporteur spécial approuve l'octroi d'un pouvoir de proposition au comité des normes de comptabilité publique. Puisque celui-ci doit être le « creuset » de la modernisation de l'État dans le domaine comptable, il paraît indispensable de ne pas limiter son intervention à la rédaction d'avis en réponse aux textes qui seront soumis à son expertise. Le comité des normes de comptabilité publique, conseiller du ministre en matière comptable, doit légitimement pouvoir présenter ses vues à celui-ci indépendamment de toute action de l'administration.

C'est pourquoi il est apparu souhaitable à votre Rapporteur spécial de compléter le texte du dispositif gouvernemental sur ce point. Dans sa rédaction actuelle, l'article 67 du présent projet de loi de finances cantonne à deux domaines le pouvoir de proposition susceptible d'être octroyé au comité des normes de comptabilité publique :

- les mesures visant à donner une image fidèle et sincère de la situation patrimoniale et financière des organismes publics ;

- les mesures visant à assurer la cohérence avec les règles de la comptabilité nationale concernant les administrations publiques.

Il n'est pas fait mention des mesures visant à faciliter l'analyse des coûts et de l'efficacité des politiques publiques mises en _uvre par les administrations concernées, alors même que l'efficacité de la gestion publique est au c_ur de la démarche de modernisation qui a été engagée sous l'impulsion du Parlement.

· S'agissant du troisième point, la mention des « projets de normes élaborés par des organismes internationaux » est particulièrement bienvenue. Votre Rapporteur spécial rappelle que cette mention vise les travaux effectués dans le cadre de l'International Federation of Accountants (IFAC). L'IFAC rassemble 153 organisations professionnelles intervenant dans le secteur de la comptabilité, originaires de 113 pays. Elle se donne pour objectif d'harmoniser les normes comptables au plan international et entretient, à ce titre, des liens étroits avec de nombreuses organisations internationales publiques et privées. L'IFAC travaille par l'intermédiaire de huit comités permanents spécialisés (audit, problèmes relatifs à l'éducation, éthique, secteur public, comptabilité financière, etc.) et de groupes de travail à objectif déterminé.

Les membres de l'IFAC sont eux-mêmes des organismes à caractère privé et les États n'y sont pas directement représentés. Par exemple, les deux organismes français membres de l'IFAC sont la compagnie nationale des commissaires aux comptes et l'ordre des experts comptables. Cependant, les comités de l'IFAC peuvent comprendre d'autres membres. Ainsi, les statuts du comité du secteur public prévoient que ses membres doivent exercer leur activité à titre principal dans le secteur public. Le bureau de l'IFAC détermine les quinze pays qui seront représentés au comité. Les membres de l'IFAC désignent les personnes appelées à être membres du comité au titre de ces quinze pays.

Le comité du secteur public axe son action sur les besoins des autorités publiques nationales, régionales et locales en matière de comptabilité, d'audit et d'états financiers. Il produit des « normes internationales de comptabilité pour le secteur public » (International Public Sector Accounting Standards, ou IPSAS), des « lignes directrices internationales pour le secteur public » en matière d'états financiers ainsi que des études diverses à des fins d'information mutuelle. Au 30 septembre 2001, le comité a approuvé douze IPSAS et a publié neuf propositions d'IPSAS dans le cadre d'une procédure d'appel à commentaires de la part de la profession. Le calendrier prévoit que quatre IPSAS parmi les neuf proposées devraient être approuvées au cours du quatrième trimestre 2001.

Le comité du secteur public insiste sur le fait que les IPSAS n'ont ni pour objet ni pour effet de se substituer aux normes comptables nationales, publiées, dans chaque pays, par les autorités publiques ou les organismes professionnels, selon la répartition des tâches définies au niveau national. Cependant, il convient de ne pas sous-estimer la force d'entraînement que peut avoir une « norme » définie dans le cadre d'un consensus international, au sein de la profession.

C'est pourquoi votre Rapporteur spécial approuve la démarche proposée par le Gouvernement, qui souhaite faire du comité des normes de comptabilité publique une instance nationale de débat sur les projets de normes d'origine internationale.

Il convient de compléter le présent article, en prévoyant que le comité des normes de comptabilité publique présentera son action chaque année devant le Parlement dans le cadre d'un rapport d'activité. Votre Rapporteur spécial estime, en effet, que les dispositions de la loi organique n'épuisent pas le champ d'intervention du comité, en tant qu'elles ne visent qu'à transmettre aux commissions des finances de chaque assemblée les avis formulés par lui sur les projets de normes qui lui sont soumis. Si l'on devait s'en tenir à une interprétation stricte de la loi organique relative aux lois de finances, c'est toute l'activité de proposition et de réflexion du comité des normes de comptabilité publique qui serait ainsi soustraite au mécanisme d'information qui a été prévu, à juste titre, par le législateur organique.

Au demeurant, on peut observer que le Haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale doit élaborer un rapport annuel « qui est communiqué au Parlement en vue d'améliorer son information sur les principes et les règles qui régissent les comptes des organismes de sécurité sociale ». Il serait pour le moins paradoxal que l'information du Parlement soit plus complète sur la comptabilité des organismes de sécurité sociale que sur celle de l'État ou de ses établissements publics administratifs.

B.- Une articulation nécessaire avec le Conseil national de la comptabilité

· La création du comité des normes de comptabilité publique ne saurait dessaisir le Conseil national de la comptabilité des prérogatives qui sont les siennes. On aurait pu considérer, au contraire, que les missions de ces deux organismes se recouvrent, s'agissant de la comptabilité des organismes publics, et que la hiérarchie des normes doit alors assurer la prééminence de l'organisme créé en vertu d'une disposition législative (le comité des normes de comptabilité publique) sur l'organisme créé en vertu d'une disposition réglementaire (le Conseil national de la comptabilité).

Il n'en est rien. Les deux organismes ont vocation à intervenir dans une perspective différente, ce qui fait que leurs actions se complètent plutôt qu'elles ne se concurrencent.

Les missions du Conseil national de la comptabilité sont définies par l'article 2 du décret n° 96-749 du 26 août 1996. En liaison avec les services, associations ou organismes compétents, il est chargé :

- de donner un avis préalable sur toutes les dispositions d'ordre comptable, qu'elles soient d'origine nationale ou communautaire, étudiées par les administrations ou services publics, les commissions ou comités créés à l'initiative des pouvoirs publics, notamment le comité de la réglementation comptable, et les organismes contrôlés directement ou indirectement par l'État ;

- de donner un avis sur les normes élaborées par les organismes internationaux ou étrangers de normalisation comptable ;

- de proposer toutes mesures relatives à l'exploitation des comptes, soit dans l'intérêt des entreprises et des groupements professionnels d'entreprises, soit en vue de l'établissement des statistiques nationales ou des budgets et comptes économiques de la nation ;

- d'assurer la coordination et la synthèse des recherches théoriques et méthodologiques, de réunir toutes informations, de procéder à toutes études, de diffuser toute documentation relatives à l'enseignement comptable, à l'organisation, à la tenue et à l'exploitation des comptes.

Au-delà de la réelle similitude des missions dévolues au comité des normes de comptabilité publique et au Conseil national de la comptabilité, votre Rapporteur spécial souhaite rappeler que cette dernière instance a vocation à être le « gardien » du plan comptable général et des principes comptables applicables aux entreprises. Au contraire, le comité des normes de comptabilité publique a vocation à incarner les conséquences dans le domaine comptable de la démarche générale de rénovation de la gestion publique.

Ainsi, il reviendrait au comité des normes de comptabilité publique de vérifier que les projets de normes qui lui sont soumis par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie répondent bien aux objectifs d'efficacité et de modernisation recherchés par la loi organique relative aux lois de finances. Il reviendrait au Conseil national de la comptabilité de vérifier que ces mêmes projets de normes ne trahissent pas les principes applicables aux entreprises, condition également imposée par la loi organique relative aux lois de finances.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les projets de normes seraient examinés en premier lieu par le comité des normes de comptabilité publique puis seraient transmis au Conseil national de la comptabilité, qui les examinerait et rendrait son avis en prenant en compte, notamment, l'avis rendu par le comité des normes de comptabilité publique.

· Pour éviter ce « mécanisme à double détente » et réfuter la critique d'un « empilement » des organismes administratifs, on aurait pu envisager de confier directement au Conseil national de la comptabilité les compétences qu'il est proposé d'octroyer au comité des normes de comptabilité publique.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, trois arguments peuvent être opposés à ce schéma a priori séduisant :

- le Conseil national de la comptabilité est, par nature et du fait de sa composition, particulièrement marqué par les problématiques de la comptabilité privée. Or la rénovation de la gestion publique ne se limite pas à établir des dérogations raisonnées aux principes comptables applicables aux entreprises : les perspectives de travail de l'instance spécifique prévue par la loi organique relative aux lois de finances doivent être axées sur la modernisation de l'outil comptable des organismes publics et l'établissement d'un lien étroit entre comptabilité et gestion. Elles nécessitent un élargissement du panel des membres de cette instance par rapport à ceux du Conseil national de la comptabilité ;

- le Conseil national de la comptabilité est une structure très légère. Or la rénovation du cadre comptable de l'État et de ses organismes publics représente une charge de travail importante, surtout au regard des échéances rapprochées qui ont été fixées par le législateur organique. La création d'une instance spécifique, directement placée auprès du ministre chargé du budget, favorisera la constitution d'une structure de soutien technique, autour de la direction du budget et de la direction générale de la comptabilité publique ;

- il existe déjà, de façon informelle, un « comité des normes », à pied d'_uvre depuis 1997, qui, sous la présidence de M. Michel Prada, président de la commission des opérations de bourse, a travaillé à la refonte du compte général de l'administration des finances. Le comité des normes de comptabilité publique serait ainsi, dans une certaine mesure, la « version officielle » de ce comité informel qui a fait la preuve de son efficacité.

Votre Rapporteur spécial prend acte de ces arguments, en formant le v_u qu'en tout état de cause, l'intervention successive des deux organismes consultatifs que sont le comité des normes de comptabilité publique et le Conseil national de la comptabilité ne puisse constituer un frein à l'adoption rapide des réformes qui s'imposent, compte tenu de la contrainte que représente un calendrier « resserré ».

* *

Au cours de sa réunion du 15 novembre 2001, la Commission a adopté deux amendements de M. Thierry Carcenac, Rapporteur spécial, tendant respectivement :

- à octroyer au comité des normes de comptabilité publique le pouvoir de formuler des propositions dans les domaines où les techniques comptables peuvent faciliter l'analyse des coûts des politiques publiques (amendement n° II-172) ;

- à prévoir que le comité des normes de comptabilité publique déposera sur le bureau des assemblées parlementaires un rapport d'activité annuel (amendement n° II-173).

La Commission a ensuite adopté l'article 67 ainsi modifié.

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Article 29

État B

Titre II

Amendement présenté par M. Michel Bouvard :

Minorer les mesures nouvelles de 6 860 205 euros.

N° 3320-11 .- Rapport de M. Thierry Carcenac (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Charges Communes.

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() BTF : Bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté ; il s'agit des titres courts, dont la durée de vie à l'émission est comprise entre 4 et 52 semaines.

() Cour des comptes, L'exécution des lois de finances pour l'année 1999, juin 2000 (p. 276) ; L'exécution des lois de finances pour l'année 2000, juin 2001 (p. 143).

() La duration d'une obligation est la valeur moyenne, exprimée en année, des flux (coupons et remboursement du principal) actualisés au taux du marché et pondérés par leur durée. La duration permet de mesurer la rapidité avec laquelle l'investisseur « récupère » son capital et de comparer, à cet égard, des titres de caractéristiques différentes (taux d'intérêt, échéance, remboursement in fine ou par tranche, remboursement au pair ou avec une prime, etc.).

() Encours déterminés au 30 septembre 2001 ; source : Bulletin mensuel de l'Agence France Trésor.

() L'EONIA (European Overnight Interbank Rate) est le taux moyen au jour le jour calculé au vu des opérations interbancaires effectuées, chaque jour, par un panel de grandes banques européennes.

() Voir page 53.

() Si l'inverse était vrai, la diminution de la durée de vie de la dette aurait pour conséquence une réduction de la variabilité de sa charge.

() PLF 2002, fascicule budgétaire des Charges communes, page 56.

() On peut citer, par exemple : le volume des transactions sur le marché secondaire de la dette, l'articulation du marché des titres avec un marché de produits dérivés performant et actif, l'écart entre cours vendeur et le cours acheteur pour les transactions sur titres publics, la volatilité des cours, etc. Tous ces éléments donnent des informations sur la capacité du marché à absorber un volume important d'achats ou de ventes sans décalage sensible des cours, ce qui est la définition de la liquidité (possibilité de réaliser des transactions sans risque en capital).

() Votre Rapporteur spécial renverra, par exemple, aux travaux du « groupe d'étude sur les marchés de valeurs à revenu fixe », constitué auprès du département économique et monétaire de la Banque des règlements internationaux. Voir, en particulier : « The changing shape of fixed income markets », BIS Working Papers, n° 104, septembre 2001.

() PLF 2002, fascicule budgétaire des Charges communes, page 60.

() Les offres « non compétitives » s'entendent des offres qui sont présentées par les SVT en dehors de la procédure d'adjudication, en fin de séance. Ne participant pas au processus concurrentiel de détermination du prix des titres placés par le Trésor, elles interviennent en surnombre du volume plafond d'émission annoncé par celui-ci et sont servies au taux moyen pondéré des titres de même nature qui résulte de l'adjudication achevée.

() Cette clarification du régime juridique a été opérée par la loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993 portant diverses dispositions relatives à la Banque de France, à l'assurance, au crédit et aux marchés financiers.

() A la suite du passage à des opérations de refinancement par voie d'appels d'offres à taux variable, le taux des opérations principales de refinancement s'entend désormais comme le taux d'intérêt minimum accepté par la Banque centrale européenne pour procéder à un refinancement.

() A l'exception notable de l'année 1993, où la charge nette de la dette ne s'était accrue que de 365 millions d'euros (2,4 milliards de francs), grâce au niveau très élevé des recettes d'ordre : 840 millions d'euros (5,5 milliards de francs) d'intérêts d'avances, 365 millions d'euros (2,4 milliards de francs) représentant un résultat excédentaire du Fonds de soutien des rentes et 2,4 milliards d'euros (16 milliards de francs) de recettes de coupons courus.

() Au 31 décembre 1992, le montant total des concours s'élevait à 5,49 milliards d'euros (36,03 milliards de francs). Une première partie a été immédiatement apurée par imputation de 1,83 milliard d'euros (12,03 milliards de francs) sur l'écart de réévaluation des réserves en or.

() Elles étaient auparavant imputées sur la sous-ligne 499-05 « Divers organismes à caractère social ».

() Voir Didier Migaud, Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000, Assemblée nationale, XI^e législature, n° 2387, 10 mai 2000 (p. 43).

() Certaines sections budgétaires ne sont pas dotées : Aménagement du territoire, Environnement, Anciens combattants, Enseignement supérieur, Ville, Urbanisme et logement, Transports et sécurité routière, Mer, Tourisme, Jeunesse et sports, Outre-mer, Recherche, SGDN, Conseil économique et social, Plan.

() Au sens où la charge des pensions est assumée directement par le budget de l'État, les cotisations des fonctionnaires venant abonder le budget général sans qu'il soit procédé ni à une affectation directe de ces cotisations ni à l'individualisation d'une « cotisation employeur » de l'État.

() Il s'agit de La Poste, de France Télécom et de divers organismes publics et semi-publics employant des fonctionnaires.

() Il était égal à 1,98 en 1999. Source : rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2001).

() Le déflateur retenu pour calculer le pouvoir d'achat du franc entre les deux périodes considérées est extrait des informations fournies par l'INSEE sur son site Internet. Selon l'INSEE, un franc de 1990 « vaut » 1,185 franc de 2000.

() Rapport présenté par M. Charles de Courson, député (annexe n° 42 au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002).

() Sur l'évolution du prélèvement effectué sur la C3S, votre Rapporteur spécial ne peut que renvoyer au commentaire de l'article 18 du présent projet de loi de finances, présenté par M. Didier Migaud, Rapporteur général (Rapport général, n° 3320, tome II, pages 312 et suivantes).

() Votre Rapporteur spécial remarque, à cet égard, que la diminution moyenne du nombre des pensionnés entre 1990 et 1998 est, en tendance, égale à 0,6% par an. Le nombre de pensionnés a très légèrement augmenté entre 1998 et 1999, ce qui apparaît comme un phénomène tout à fait ponctuel. Ceci confère une forte présomption de vraisemblance au cadrage retenu par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

() Le solde concerne des indemnisations immédiates en instance de règlement par le fonds.

() Voir Bulletin de la Banque de France, n° 94, octobre 2001 (pages 134 et 135).

() Au 31 décembre 2000, ces fonds disponibles ont atteint 192,6 milliards d'euros (1.263,4 milliards de francs) au lieu de 187,2 milliards d'euros (1.228 milliards de francs) au 31 décembre 1999, soit une augmentation de 2,9%, nettement en retrait de celle constatée en 1999 (+ 12,9%).

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1997, juillet 1998 (p. 318).

() Cour des comptes, Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, juin 2000 (p. 379).

() Ce dispositif s'organise autour des quatre dispositions suivantes : remplacement des trois produits proposés antérieurement par un produit unique articulé autour des principales caractéristiques de l'ancienne assurance-prospection simplifiée ; recentrage sur les petites et moyennes entreprises ; ouverture du dispositif à toutes les entreprises éligibles indépendamment du chiffre d'affaires du groupe auquel, éventuellement, elles appartiennent ; mise en place d'un mécanisme d'avances sur indemnités accessible aux seules entreprises dont le chiffre d'affaires n'excède pas 1,5 million d'euros (10 millions de francs environ).

() Garantie de l'État au profit du Comptoir des entrepreneurs et du Crédit foncier de France pour pallier les déficiences des emprunteurs bénéficiaires de prêts complémentaires aux fonctionnaires (encours garanti : 135 millions d'euros, soit 885 millions de francs, au 30 juin 2001). Garantie de l'État en faveur des sociétés immobilières d'investissement pour compenser les charges occasionnées par les limitations réglementaires de la hausse des loyers.

() Garantie de l'État pour les prêts accordés par le Crédit agricole aux jeunes agriculteurs.

() Garantie de l'État sur les prêts à long terme mis en place, à sa demande, par les établissements financiers en faveur des sociétés en cours de restructuration. L'encours garanti s'élève à 282 millions d'euros (1,85 milliard de francs) au 31 décembre 2000.

() Au contraire, les crédits des chapitres 15-01 et15-02 sont intégralement déduits des recettes fiscales brutes. Votre Rapporteur spécial ne peut que reprendre à son compte les observations présentées par son prédécesseur à ce sujet.

() Relèvement du taux de plafonnement de 3,5% de la valeur ajoutée à 3,8% si le chiffre d'affaires de l'entreprise est compris entre 140 et 500 millions de francs, ou à 4% si le chiffre d'affaires est supérieur à 500 millions de francs ; limitation du montant du plafonnement à 1 milliard de francs pour les impositions dues au titre de 1994 et 500 millions de francs pour celles dues au titre de 1995 ; gel des taux d'imposition à leur niveau de 1995.

() Y compris les reversements pour dégrèvements indus.

() 4,12 millions d'euros (27 millions de francs) pour l'exercice 1994, 17,07 millions d'euros (112 millions de francs) pour 1995, 30 millions d'euros (196,5 millions de francs) pour 1996, 33,11 millions d'euros (217,2 millions de francs) pour 1997, 40,72 millions d'euros (267,1 millions de francs) pour 1998, 37,47 millions d'euros (245,8 millions de francs) pour 1999 et 41,41 millions d'euros (271,61 millions de francs) pour 2000.

() Pour la collectivité territoriale de Corse, le montant de l'enveloppe se fonde sur celui des crédits d'investissements scolaires inclus dans la dotation générale de décentralisation allouée en 1998.

() Dans les développements qui suivent, votre Rapporteur spécial ne considère que les dispositions applicables aux seuls fonctionnaires civils, étant entendu que celles applicables aux militaires ne s'en éloignent que modérément.

() Certains textes attribuent explicitement la qualité de fonctionnaire stagiaire aux élèves de divers établissements de formation, comme les écoles normales supérieures ou l'école nationale d'administration.

() Journal officiel - Questions Assemblée nationale, 3 mai 1999, page 2663.

() Source : INSEE, Tableaux de l'économie française 2001-2002 (p. 32).

() A. Lambert, Rapport sur la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale relative aux lois de finances, n° 343, session ordinaire de 2000-2001, annexe au procès-verbal de la séance du 29 mai 2001 (p. 177).