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mis en distribution

le 16 novembre 2001

N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général

Député

--

ANNEXE N° 44


TAXES PARAFISCALES

Rapporteur spécial : M. Daniel FEURTET

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- L'ÉVOLUTION DE LA PARAFISCALITÉ PRÉVUE POUR 2002 7

A.- LE MAINTIEN DES TAXES PARAFISCALES EXISTANTES 7

B.- LES PRINCIPAUX SECTEURS FINANCÉS PAR LA PARAFISCALITÉ 8

1.- Les taxes perçues dans un intérêt économique 8

a) Les taxes perçues sur les productions de l'agriculture et de la pêche 8

b) Les taxes perçues sur les productions industrielles 10

c) Les taxes encourageant des actions collectives liées à l'environnement 10

2.- Les taxes perçues dans un intérêt social 11

a) La taxe sur les spectacles 11

b)  Les taxes finançant des actions de formation professionnelle 11

II.- LA PRÉPARATION DE LA SUPPRESSION DE LA PARAFISCALITÉ 13

A.- LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES : LA FIN D'UN RÉGIME JURIDIQUEMENT CONTESTABLE 13

1.- Une entorse aux pouvoirs du Parlement, contraire à l'article 34 de la Constitution 13

2.- Un régime source de contentieux 14

3.- Un régime difficile à contrôler 14

B.- LES FINANCEMENTS DE REMPLACEMENT 15

1.- Les solutions envisagées par le Gouvernement 15

2.- Les recommandations de votre Rapporteur spécial 16

EXAMEN EN COMMISSION 23

INTRODUCTION

En application de l'article 4 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959, les taxes parafiscales, perçues « dans un intérêt économique ou social » au profit de personnes morales autres que l'État, les collectivités locales et les établissements publics administratifs, sont instituées par décret en Conseil d'État. Seule la loi de finances peut en autoriser la poursuite de la perception au-delà du 31 décembre de chaque année. L'intervention du législateur est donc obligatoire, mais se limite à une autorisation générale de perception des taxes existantes, dont la liste est présentée à l'état E annexé au projet de loi de finances.

Cette année, l'intervention du législateur s'inscrit dans un contexte profondément modifié. En abrogeant l'article 4 de l'ordonnance précitée, la loi organique du 1^er août 2001 supprime les taxes parafiscales. Dans son article 63, elle prévoit néanmoins qu'à titre transitoire, les taxes parafiscales pourront continuer à être perçues jusqu'au 31 décembre 2003.

Après une présentation de l'évolution de la parafiscalité prévue pour 2002, le présent rapport examine les conditions dans lesquelles les taxes pourront être remplacées. Comme les années précédentes, son champ d'investigation ne couvre pas les taxes 38 et 39 de la nomenclature, à savoir la redevance télévisuelle et la taxe sur la publicité audiovisuelle, qui sont présentées dans le cadre du rapport spécial sur les crédits de la Communication.

LAISSER CETTE PAGE EN BLANC SANS NUMEROTATION

I.- L'ÉVOLUTION DE LA PARAFISCALITÉ PRÉVUE POUR 2002

Dans l'attente de la suppression des taxes parafiscales, le Gouvernement a choisi de maintenir les taxes en vigueur au moment de la promulgation de la loi organique du 1^er août 2001, et demande par conséquent au Parlement d'autoriser leur perception au-delà du 1^er janvier 2002.

Depuis 1978, le Parlement est informé de l'évolution de la parafiscalité à travers une annexe générale au projet de loi de finances, dont le contenu a été modifié par l'article 95 de la loi de finances pour 2001. Adopté à l'initiative du Sénat et sur avis favorable du Gouvernement, cet article prévoit en effet la production d'« un état récapitulatif des taxes parafiscales qui ont été créées, modifiées ou supprimées dans l'année [qui] précisera, pour chacune d'entre elles, les raisons de sa création, de sa modification ou de sa suppression, ainsi que le dispositif de financement alternatif pour les organismes bénéficiaires en cas de diminution ou de suppression ». Cet état ne figure pas dans l'annexe au projet de finances pour 2002 et votre Rapporteur spécial ne peut que regretter que le Gouvernement n'ait pas, sur ce point, rempli son obligation d'information du Parlement.

A.- LE MAINTIEN DES TAXES PARAFISCALES EXISTANTES

Le projet de loi de finances pour 2002 autorise la perception de 42 taxes parafiscales, contre 44 autorisées par la loi de finances pour 2001. Deux modifications ont en effet été apportées, au cours de la gestion 2001, aux taxes en vigueur :

· la taxe sur les laits de brebis et de chèvre a été supprimée.

Cette taxe a en effet été fusionnée avec celle perçue sur le lait de vache

· la taxe sur le lin et le chanvre textile ne figure plus à l'état E.

Inscrite par anticipation à l'état E du projet de loi de finances pour 2001, cette taxe n'a, en fait, jamais vu le jour. L'année dernière, le Gouvernement avait en effet demandé au Parlement d'autoriser la perception de cette taxe dont le décret de création n'était pas encore paru. Bien que la ministre du Budget ait, lors de son audition devant votre Commission des finances le 4 novembre 2000, annoncé que le décret en cause serait publié avant le 31 décembre, le Gouvernement a renoncé à créer cette taxe. Cette méthode consistant à inscrire « préventivement » dans le projet de loi de finances des taxes parafiscales dont la création n'est encore que virtuelle, démontre bien que l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 n'est pas adapté au principe du consentement démocratique à l'impôt.

B.- LES PRINCIPAUX SECTEURS FINANCÉS PAR LA PARAFISCALITÉ

Le tableau ci-après présente l'évolution du montant des taxes parafiscales regroupées selon leur objet.

En 2002, la parafiscalité devrait produire, en dehors de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision et de la taxe sur la publicité radio-diffusée et télévisée, 666 millions d'euros (4,4 milliards de francs).

Les taxes parafiscales sont traditionnellement divisées en deux catégories, d'une part celles perçues dans un intérêt économique, d'autre part celles perçues dans un intérêt social.

1.- Les taxes perçues dans un intérêt économique

Les taxes perçues dans un intérêt économique regroupent trois secteurs d'intervention : l'agriculture et la pêche, l'industrie et, enfin, l'environnement.

a) Les taxes perçues sur les productions de l'agriculture et de la pêche

Les taxes perçues sur les productions de l'agriculture et de la pêche représenteront, en 2002, 246,29 millions d'euros (1,6 milliard de francs). Elles sont utilisées à l'amélioration du fonctionnement des marchés et de la qualité des produits, ainsi qu'à l'encouragement des actions collectives de recherche et de développement agricoles.

L'organisme qui perçoit la part la plus importante des taxes parafiscales dans la branche de l'agriculture reste l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA). L'ensemble des taxes qui lui sont affectées devrait représenter en 2002 un produit de 113,51 millions d'euros (745,58 millions de francs), soit le même montant que celui prévu pour 2001. La reconduction à l'identique, ligne à ligne, des prévisions 2001 ne peut que conduire à s'interroger sur leur validité. En fait, dans un secteur où les productions sont aussi variables que dans l'agriculture, de telles prévisions sont très difficiles à établir. Les rendements constatés a posteriori ces dernières années se sont révélés en général supérieurs aux prévisions.

Le budget de l'ANDA pour 2001 s'élève à 123,5 millions d'euros (810,11 millions de francs). Ces crédits servent principalement au financement d'actions déconcentrées gérées par les chambres d'agriculture et les instituts techniques spécialisés des différentes filières.

Il convient toutefois de rappeler, comme l'a fait observer la Cour des Comptes, que l'ANDA intervient également de manière déterminante dans le financement des organisations professionnelles nationales de l'agriculture.

Les principales taxes perçues dans la branche de l'agriculture autres que celles affectées à l'ANDA resteront, en 2002 :

· la taxe perçue pour le financement des actions du secteur céréalier, dont le produit serait en 2002 de 43 millions d'euros (282 millions de francs), et qui finance principalement l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), à hauteur de 46,4 % de son produit, et l'Institut technique des céréales et des fourrages (ITCF), à hauteur de 53,6 % de son produit ;

· les taxes perçues au profit du Groupement interprofessionnel des semences (GNIS), dont le produit 2002 est estimé à 20 millions d'euros (131,2 millions de francs) ;

· la taxe affectée au CETIOM (Centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains), qui rapporterait 7,75 millions d'euros (50,8 millions de francs) en 2002 ;

· la taxe affectée au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL), dont le produit est évalué à 12,85 millions d'euros (84,3 millions de francs) pour 2002 ;

· enfin, les différentes taxes perçues sur les productions vini-viticoles (vins « tranquilles », vins doux, champagne, cognac) au profit de leurs organismes interprofessionnels, dont le produit global est évalué à 30,9 millions d'euros (202,7 millions de francs) en 2002.

b) Les taxes perçues sur les productions industrielles

Le rendement des différentes taxes assises sur les productions industrielles s'élèverait à 284 millions d'euros (1.862,9 millions de francs) en 2002, contre 281,7 millions d'euros (1.847,8 millions de francs) en 2001.

Les taxes assises sur les productions industrielles sont principalement destinées à financer des actions de recherche appliquée et de développement ainsi que, dans une moindre mesure, des actions de diffusion, de formation et de normalisation.

La principale taxe du secteur de l'industrie reste celle qui est perçue sur les carburants, le fioul et le gaz naturel pour financer l'Institut français du pétrole. Son rendement est évalué à 197,4 millions d'euros (1.294,9 millions de francs) pour 2002, montant qui couvrirait près des deux tiers des activités de l'Institut. Celui-ci emploie environ 2.000 personnes.

Les autres taxes sont affectées à deux types d'organismes :

· les comités professionnels de développement économique, qui ont pour objet de faciliter la modernisation dans les branches où dominent les PME ;

· les centres techniques industriels.

c) Les taxes encourageant des actions collectives liées à l'environnement

L'état E pour 2001 a créé, au sein des taxes perçues dans un intérêt économique, une catégorie visant « l'encouragement aux actions collectives liées à l'environnement » dans laquelle figure la taxe par animal à tirer. Cette création résulte de la décision du Conseil constitutionnel qui a donné à ce prélèvement le caractère d'une taxe parafiscale.

D'un produit de 10,6 millions d'euros (69,5 millions de francs), la taxe par animal à tirer est destinée à financer l'indemnisation des dégâts causés par le gibier. Jusqu'en 2000, cette taxe était perçue par l'Office national de la chasse qui en assurait la gestion. La loi du 26 juillet 2000 relative à la chasse confie ce rôle aux fédérations de chasseurs. Celles-ci sont des associations de droit privé qui participent à la mise en valeur du patrimoine cynégétique départemental et à la protection de la faune sauvage. A cet effet, elles apportent leurs concours à la prévention du braconnage et à la gestion des habitats de la faune sauvage. Elles conduisent également des actions d'information, d'éducation et d'appui technique à l'intention des chasseurs et des organismes gestionnaires des territoires de chasse. En outre, elles assurent la prévention et l'indemnisation des dégâts de gibier, et, à ce titre, perçoivent depuis 2000 la taxe par animal à tirer.

2.- Les taxes perçues dans un intérêt social

Par opposition aux taxes perçues dans un intérêt économique destinées à financer des actions d'organisation, de développement ou de promotion, les taxes perçues dans un intérêt social ont pour objet la diffusion de la culture et le financement d'actions de formation.

a) La taxe sur les spectacles

Outre la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision et la taxe sur la publicité radio-diffusée et télévisée qui sont examinées dans le rapport spécial sur les crédits de la Communication, seule la taxe sur les spectacles concourt à la promotion d'activités culturelles et de loisirs.

Cette taxe prélève 3,5 % des recettes tirées des spectacles. Son produit est évalué à 9,3 millions d'euros (61 millions de francs) en 2002, montant en très forte augmentation par rapport au rendement de 1997, qui n'atteignait que 6,25 millions d'euros (41 millions de francs). Cette évolution serait due principalement à l'amélioration des conditions de recouvrement. L'ampleur de ce décalage illustre l'incertitude qui pèse sur l'évolution des rendements des taxes parafiscales et l'irrégularité qui caractérise leur recouvrement.

La taxe sur les spectacles est destinée à financer des actions de soutien aux théâtres privés et aux variétés. Le produit issu de spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique est affecté à l'Association de soutien du théâtre privé. Pour leur part, les recettes tirées des spectacles de variétés vont à l'Association pour le soutien de la chanson, des variétés et du jazz. Le budget de ces deux associations qui, par ailleurs, bénéficient de subventions de l'État, devrait atteindre en 2002 respectivement 13,38 et 7,91 millions d'euros (87,8 et 51,9 millions de francs).

Le décret n° 2000-1 du 4 janvier 2000 a modifié l'assiette de la taxe sur les spectacles, en distinguant le secteur du théâtre privé de celui de la variété. Alors que tous les spectacles de variétés sont assujettis, quelle que soit l'origine du producteur, cet assujettissement est désormais limité, s'agissant du théâtre, aux seuls spectacles produits par des producteurs privés, non subventionnés.

b)  Les taxes finançant des actions de formation professionnelle

Trois taxes servent à financer des actions de formation dans les secteurs du bâtiment, de la réparation automobile et des transports :

· la taxe affectée au Comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics est assise sur les salaires versés dans ce secteur. Son produit est évalué à 44,3 millions d'euros (290,6 millions de francs) pour 2002. Elle constitue une ressource importante pour le fonctionnement de 96 centres de formation d'apprentis qui ont accueilli 60.447 stagiaires au cours de l'année scolaire 2000-2001 ;

· la taxe affectée à l'Association nationale pour la formation automobile, dont le produit pour 2002 serait de 17,1 millions d'euros (112,2 millions de francs), finance également des actions de formation initiale à la réparation automobile ;

· la taxe additionnelle au droit de timbre sur la carte grise des véhicules utilitaires est versée à l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports, et aurait en 2002 un rendement de 53,4 millions d'euros (350,3 millions de francs). Elle permet de financer des actions de formation qui ne relèvent en principe ni de la taxe d'apprentissage, ni de la contribution à l'effort de formation.

II.- LA PRÉPARATION DE LA SUPPRESSION DE LA PARAFISCALITÉ

En supprimant les taxes parafiscales, la loi organique du 1^er août 2001 met fin à un régime juridiquement contestable. En ouvrant la possibilité de maintenir les taxes existantes jusqu'au 31 décembre 2003, elle prévoit deux années pour mettre en place des financements de substitution.

A.- LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES : LA FIN D'UN RÉGIME JURIDIQUEMENT CONTESTABLE

L'article 4 de l'ordonnance de 1959 permet au pouvoir réglementaire de créer des taxes en s'exonérant d'une autorisation préalable par le pouvoir législatif. Cette disposition est, sans conteste, l'exemple le plus caricatural de la rationalisation du parlementarisme qui fonde le début de la V^ème République. Ce faisant, elle est, à juste titre, considérée comme contraire à la Constitution, source de contentieux et à l'origine d'un régime difficile à contrôler.

1.- Une entorse aux pouvoirs du Parlement, contraire à l'article 34 de la Constitution

La constitutionnalité de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a été contestée dès son entrée en vigueur. Certains ont vu dans ce texte, rédigé dans le secret des bureaux du ministère des finances et non soumis au Conseil constitutionnel ⁽⁾, l'occasion d'aller plus loin que la Constitution dans la rationalisation du parlementarisme. De fait, son article 4 soustrait purement et simplement les taxes parafiscales du champ d'application de l'article 34 de la Constitution qui dispose que la loi fixe les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Le régime des taxes parafiscales permet de faire échapper, chaque année, plusieurs milliards de francs au vote des prélèvement obligatoires par la représentation nationale. Depuis 1959, l'intervention du Parlement se limite à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes. L'initiative parlementaire ne peut créer de nouvelles taxes parafiscales et, si elle peut refuser d'autoriser la perception d'une des taxes en vigueur, rien n'empêche le Gouvernement de rétablir celle-ci par un décret publié dans les jours qui suivent la promulgation de la loi de finances.

Votre Rapporteur spécial voit donc dans la suppression de la parafiscalité une indispensable restauration des pouvoirs du Parlement et un retour salutaire au principe du consentement démocratique à l'impôt, conforme à l'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

2.- Un régime source de contentieux

La taxe parafiscale ne présente pas la sécurité juridique qui caractérise une imposition. Elle est considérée comme un succédané d'impôt qui souffre congénitalement de son caractère de prélèvement institué par le pouvoir réglementaire et soustrait aux règles classiques du droit budgétaire.

Le régime de la parafiscalité est source de contentieux, car les taxes parafiscales, par définition établies par voie réglementaire, sont plus aisément contestables devant les juridictions que des impositions établies par voie législative. L'application de la loi promulguée ne peut en effet être contestée que si elle entre en contradiction avec une norme internationale, en particulier communautaire. En outre, depuis 1980, les taxes parafiscales ne peuvent être créées que pour cinq ans, ce qui implique des décrets de renouvellement périodiques, souvent pris en retard. Les taxes sont alors perçues sans fondement juridique, donc illégalement, pendant quelques mois.

Par ailleurs, les taxes parafiscales se heurtent souvent au droit communautaire qui prohibe à la fois les taxes ayant un effet équivalent à des droits de douane et les prélèvements qui, en frappant de façon exclusive ou discriminatoire les produits importés, compromettent le développement du marché unique. Les taxes parafiscales doivent donc, préalablement à leur création, être soumises à la Commission européenne, procédure qui, en elle-même, favorise les recours contentieux. Dans de récents arrêts (Comité national interprofessionnel de l'horticulture c/ divers requérants, 1^er avril 1999), la Cour administrative d'appel de Paris a en effet considéré que la perception d'une taxe parafiscale était illégale, même après publication du décret l'instituant, tant que la Commission n'a pas notifié au Gouvernement la compatibilité de la taxe avec le droit communautaire. Les contentieux peuvent entraîner, pour les organismes bénéficiaires de taxes parafiscales, l'obligation de rembourser les sommes illégalement perçues.

3.- Un régime difficile à contrôler

Plusieurs contrôles récents ont montré des difficultés de gestion spécifiques aux organismes financés par la parafiscalité.

Suite à son contrôle de l'Institut technique des céréales et des fourrages (ITCF) et de la société Unigrains, la Cour des comptes a relevé dans son rapport public 1998  :

· l'abondance des ressources d'origine parafiscale de ces organismes, qui les a conduits à constituer une trésorerie avec de larges réserves et à accorder des aides étrangères à leur objet ;

· l'opacité des structures et l'ambiguïté du statut d'Unigrains, qui bénéfice d'une ressource publique parafiscale, mais est, en même temps, une société financière dont les principaux actionnaires sont des associations professionnelles ;

· plus généralement, l'imbrication étroite, dans les deux organismes, des intérêts publics et privés (notamment ceux du syndicalisme professionnel).

La juridiction financière a fait, dans son rapport public 1999, des observations de même nature sur la gestion de l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA), en relevant :

· la complexité et la fragilité du dispositif de financement de l'ANDA qui ne comporte pas moins de douze taxes parafiscales ou « cotisations volontaires obligatoires ou conventionnelles » et de dix organismes collecteurs ;

· l'importance de l'aide que l'association apporte aux organisations syndicales agricoles nationales ou à des organismes qui leur sont liés, au titre de leurs actions de développement. Le taux de subvention appliqué à ces programmes dépasse souvent 50 %, alors que « les rapports d'activité établis par ces organismes révèlent, pour certains d'entre eux, une conception si large du développement agricole, qu'elle revient quasiment à y inclure tout ce qui favorise le monde agricole et ses organisations professionnelles » ;

· une trop fréquente reconduction des aides existantes, aboutissant à un financement des structures plutôt que des actions ;

· l'absence de véritable contrôle de l'exécution des actions.

Ces deux exemples montrent la situation particulière qui est celle de certains organismes bénéficiaires de taxes parafiscales, à la limite des champs « public » et « privé » (ou du moins « professionnel »).

B.- LES FINANCEMENTS DE REMPLACEMENT

Si la loi organique du 1^er août 2001 a supprimé la parafiscalité, elle laisse entier le problème de son remplacement pour lequel, en autorisant le maintien des taxes jusqu'au 31 décembre 2003, elle donne au Parlement et au Gouvernement un délai de deux ans.

1.- Les solutions envisagées par le Gouvernement

Le Gouvernement envisage cinq solutions pour remplacer les actuelles taxes parafiscales :

· la création d'une imposition de toute nature affectée à une personne morale autre que l'État ;

· la création d'une imposition de toute nature affectée au budget de l'État, associée au versement aux organismes concernés d'une subvention inscrite à ce même budget ;

· la budgétisation de la dépense sans création d'un prélèvement ;

· l'institution de cotisations dites « volontaires obligatoires » ;

· enfin, l'absence de compensation de la suppression de la taxe dans le cas où les opérations financées ne présentent plus un intérêt suffisamment général pour justifier un prélèvement contraignant.

Le Gouvernement étudie actuellement les conditions dans lesquelles le choix entre ces cinq solutions s'opérera. Une expertise fine de chaque organisme bénéficiant d'une taxe parafiscale devra en effet être réalisée afin de déterminer la nature des missions poursuivies, d'évaluer le coût de perception de la taxe et la part qu'elle représente dans les recettes de l'organisme. Un « mode d'emploi » destiné à permettre l'examen de chaque situation est actuellement mis au point par la direction du budget. Il devrait être adressé aux ministères concernés début 2002. Il a vocation à servir de base aux consultations que le Gouvernement engagera auprès des organismes.

2.- Les recommandations de votre Rapporteur spécial

Votre Rapporteur spécial soutient la méthode choisie par le Gouvernement, en soulignant qu'il n'y a pas de solution globale pour remplacer la parafiscalité, mais des situations particulières justifiant des décisions différenciées qui ne pourront se construire que dans la concertation.

La suppression de la parafiscalité est l'occasion de clarifier un ensemble de prélèvements très disparates dans leur poids financier et dans leur utilisation, institués dans le secret des bureaux, plutôt que par un débat et un vote publics devant la représentation nationale. Il ne faut pas, pour autant, renoncer en bloc aux actions actuellement financées par la parafiscalité : ce n'est pas parce que tel organisme bénéficie d'une taxe créée sur un fondement juridique contestable, que son action n'est pas utile à notre société. Il est de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement de trouver de solutions de remplacement à un régime juridique dont ils se sont accommodés pendant plus de quarante ans. Ces solutions doivent être mises en place rapidement, sauf à compromettre la viabilité des organismes concernés. Il est clair que ceux-ci ne peuvent attendre la loi de finances pour 2004 pour être fixés sur leur sort.

Votre Rapporteur spécial s'est plus particulièrement penché sur les taxes encourageant les actions collectives de recherche et de développement industriels, et notamment sur celles affectées aux centres techniques industriels (CTI) et aux comités professionnels de développement économique (CPDE). Il a également examiné l'action menée par l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT).

D'un montant total de 86,6 millions d'euros (568 millions de francs) ⁽⁾, la parafiscalité industrielle finance la recherche et la formation de secteurs importants en chiffres d'affaires et en nombre d'emplois, constitués essentiellement de petites et moyennes entreprises. Les CTI couvrent 36 établissements et laboratoires, 60 délégations, antennes régionales et centres de formation, 3.200 chercheurs et ingénieurs et un volume d'activité estimé à 500 millions d'euros (3,2 milliards de francs). Ils représentent 22 branches d'activités, 120 métiers, 80.000 entreprises (dont 85 % de moins de 20 salariés), soit un chiffre d'affaires de 150 milliards d'euros (près de 1.000 milliards de francs) et 300.000 emplois. Pour leur part, les CPDE représentent près de 60.000 entreprises, soit plus de 500.000 emplois et un chiffre d'affaires de 50 milliards d'euros (328 millions de francs). De son côté, l'AFT bénéficie d'une taxe parafiscale d'un montant annuel de 53,40 millions d'euros (350 millions de francs), afin d'assurer la formation dans le secteur des transports qui regroupe 34.000 entreprises et reste fortement créateur d'emplois ⁽⁾.

Les centres techniques et les comités de développement jouent un rôle important dans notre politique industrielle. Ils assurent une mission de veille technologique et font ressortir les besoins de développement des branches professionnelles. Votre Rapporteur spécial juge essentiel, pour l'avenir des emplois et des entreprises en cause, d'assurer l'adéquation, l'efficacité et la pérennité de l'outil créé sur le fondement de la parafiscalité industrielle. À cette fin, il souhaite relever les avantages et les inconvénients des solutions de remplacement actuellement envisagées.

·  Le maintien des actions financées suppose que la disparition des taxes parafiscales soit compensée.

La disparition des taxes parafiscales sans contrepartie n'est pas compatible avec le maintien d'une politique industrielle efficace. Le financement des organismes assurant la veille technologique et la qualité des produits doit être garanti.

·  La budgétisation soulève plusieurs objections.

Une budgétisation « sèche » (c'est-à-dire sans le maintien d'une contribution des professions) participe d'une démarche d'allégement des charges des entreprises qui n'est pas adaptée au dossier. Il n'est pas souhaitable que le financement de la formation, de la recherche et de la promotion de produits soit assuré par la collectivité, sans que les entreprises soient mises à contribution. De plus, un financement par l'État risque de susciter le désintérêt des entreprises pour les centres ou les comités dont elles relèvent.

La budgétisation couplée avec la création d'une imposition de toutes natures au profit de l'État maintient une contribution des entreprises. Elle suppose cependant un recouvrement de toutes les impositions créées par les services de l'État. Particulièrement lourde à mettre en place, elle pourrait s'avérer excessivement coûteuse.

Dans les deux cas de figure, un financement budgétaire ne peut pas offrir les mêmes garanties dans le temps qu'une ressource affectée, définie par un texte prévu pour s'appliquer plusieurs années. Il n'existe, en droit budgétaire, aucun « droit » à la pérennité d'une dépense. L'autorisation de dépense donnée par le budget est par essence annuelle - c'est l'un des principes du droit budgétaire -.

BUDGÉTISATION DE TAXES PARAFISCALES INDUSTRIELLES DEPUIS 2000

(Taxes parafiscales remplacées totalement ou partiellement, depuis 2000, par une subvention de l'État inscrite sur le chapitre 44-05 du budget de l'Industrie)

(en millions d'euros)
Intitulé de la taxe	Organisme bénéficiaire	Date de la budgétisation	Rendement au titre de la dernière année de perception	2000	2001	2002 (projet)
Taxe allouée au Centre technique des industries de la fonderie	Centre technique des industries de la fonderie	2000	8,46	10,45	8,72	10,43
Taxe perçue au profit des membres du COREM (recherche en mécanique)		2001	Taxe partiellement budgétisée	-	-	-
	Centre technique des industries mécaniques (CETIM)	-	-	-	21,53	21,53
	Centre technique des industries aérauliques et thermiques (CETIAT)	-	-	-	2,02	2,02
	Centre technique industriel de la construction métallique (CTICM)	-	-	-	1,18	1,18
	Centre technique (CTEDC)	-	-	-	0,86	0,86
	Institut de soudure (IS)	-	-	-	0,24	0,24
	TOTAL	-	-	-	25,83	25,83
Taxe sur les pâtes, papiers, cartons et celluloses		2000	9,45	-	-	-
	Centre technique du papier (CTP)	-	-	5,69	5,62	5,62
	Association forêt-cellulose (AFOCEL)	-	-	1,85	1,82	1,82
	TOTAL	-	-	9,06	8,97	8,97
Taxe bénéficiant à l'institut des corps gras	Institut des corps gras (ITERG)	2000	0,95	1,27	1,27	1,27
Taxe au profit du Comité de développement des industries françaises de l'ameublement	Comité de développement des industries françaises de l'ameublement (CODIFA)	2000	Taxe partiellement budgétisée	3,59	3,66	3,66
Taxe sur les industries de l'habillement	Centre d'études techniques des industries de l'habillement (CETIH)	2000	Taxe partiellement budgétisée	3,27	-	-
Taxe sur les industries du textile et de la maille		2000	6,31	-	-	-
	Institut textile de France (ITF)	-	-	5,05	-	-
	Institut français du textile et de l'habillement (IFTH)	-	-	2,76	11,07	10,33
	Centre technique de la teinture et du nettoyage (CTTN)	-	-	0,54	0,54	0,54
	Institut français de la mode (IFM)	-	-	2,91	3,36	3,36
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le tableau ci-dessus montre que, sur les 17 organismes ayant fait l'objet, depuis 2000, d'une budgétisation par inscription d'une dotation sur le chapitre 44-05 « Centres techniques et organismes assimilés » du budget de l'Industrie, seuls 3 ont vu leur subvention réévaluée, 8 bénéficient d'une dotation reconduite à l'identique et 6 d'une dotation revue à la baisse ⁽⁾.

En outre, dans certains cas, un financement budgétaire pourrait être assimilé à des aides sectorielles contraires à la réglementation communautaire.

·  L'institution d'impositions affectées semble une solution adaptée au régime juridique et aux activités des organismes concernés.

L'article 2 de la loi organique du 1^er août 2001 dispose que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers [c'est-à-dire une personne morale autre que l'État] qu'à raison des missions de service public confiées à lui ». Plusieurs arguments forts montrent que les CTI et les CDPE peuvent bénéficier d'une telle affectation.

En premier lieu, ces organismes ont une origine publique puisqu'ils sont créés par le pouvoir réglementaire. Les CTI sont des « établissements d'utilité publique » créés par arrêté « dans toute branche d'activité où l'intérêt général le commande » (article premier de la loi n° 48-1228 du 22 juillet 1948 fixant le régime juridique des centres techniques industriels). Les CDPE sont des « établissements d'utilité publique » créés par décret en Conseil d'État (article premier de la loi n° 78-654 du 22 juin 1978 concernant les comités professionnels de développement économique).

En outre, leurs missions revêtent un caractère d'intérêt général. Les CTI sont en effet chargés de « promouvoir le progrès des techniques, de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de la qualité dans l'industrie » (article 2 de la loi du 22 juillet 1948 précitée). Les CDPE ont pour objet « d'organiser l'évolution des structures productives pour assurer leur compétitivité, de contribuer au financement d'actions d'intérêt collectif manifeste, n'entravant pas la concurrence et facilitant cette évolution, d'accroître la productivité, d'améliorer l'adaptation aux besoins du marché, de procéder à toutes études concernant les domaines d'activité et d'en diffuser les résultats au sein de la profession et de favoriser toutes initiatives présentant un intérêt évident pour l'ensemble de la profession » (article 2 de la loi du 22 juin 1978 précitée).

Dans la mesure où, contrairement à ce que donne à penser l'avis du Conseil d'État du 21 décembre 2000 ⁽⁾, il n'existe pas d'incompatibilité de principe entre la défense d'un intérêt sectoriel et la reconnaissance d'une mission de service public, ces activités peuvent être considérées comme présentant le caractère d'une mission de service public, alors même que l'intérêt public auquel elles se rattachent peut constituer un intérêt sectoriel.

Par ailleurs, les lois précitées soumettent les CTI et les CDPE au contrôle économique et financier de l'État, et prévoient que des commissaires de Gouvernement, siégeant dans leur conseil d'administration, peuvent suspendre l'exécution des délibérations jusqu'à décision du ministre. En outre, ces organismes sont soumis, comme tout bénéficiaire d'une taxe parafiscale, au contrôle de la Cour des comptes (article L.111-7 du code des juridictions financières).

De même, le ministère chargé des transports et le ministère chargé de l'économie, des finances et de l'industrie sont représentés auprès de l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT) par un commissaire du Gouvernement et un contrôleur d'État. Celle-ci gère des écoles professionnelles et des centres de formation des apprentis, et prête son concours aux établissements de l'éducation nationale.

Le recours à une imposition affectée aurait l'avantage de maintenir un financement pérenne des actions collectives de recherche, de développement et de formation. Il suppose cependant que, pour assurer la transparence de l'utilisation du produit de l'imposition créée, les modalités de contrôle des organismes attributaires soient clairement définies. Il importe, par ailleurs, que soit préservée l'efficacité des conditions dans lesquelles les taxes actuelles sont recouvrées. Afin de ne pas alourdir les coûts de perception, il pourrait être opportun de maintenir, selon des modalités définies par la loi, un recouvrement par l'organisme bénéficiaire lui-même.

·  Des cotisations dites « volontaires obligatoires » seraient plus difficiles à mettre en place.

Le recours aux cotisations « volontaires obligatoires » reviendrait à rétablir le mode de financement des centres techniques en vigueur avant 1959. La loi du 22 juillet 1948 précitée prévoit que chacun des centres techniques peut recouvrer « des cotisations obligatoirement versées par les entreprises exerçant totalement ou partiellement leur activité dans la branche d'activité intéressée ». Ces cotisations ont cependant été supprimées par les taxes parafiscales instituées après 1959. Publiée postérieurement à l'institution de la parafiscalité, la loi du 22 juillet 1978 relative aux comités professionnels de développement économique ne prévoit pas la possibilité de créer des cotisations de ce type.

L'institution de cotisations aurait l'avantage de maintenir une participation des entreprises et serait particulièrement adaptée au financement d'activités dont le caractère de mission de service public pourrait être contesté.

La cotisation « volontaire obligatoire » est souvent utilisée dans le secteur de l'agriculture. Six centres techniques agricoles ou organismes interprofessionnels de produits recouvrent de telles cotisations. L'article 89 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 prévoit que les organismes agréés par l'Institut national des appellations d'origine « sont habilités à prélever sur les producteurs des [produits à appellation d'origine contrôlée] des cotisations qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des créances de droit privé ».

L'extension à l'industrie de ce dispositif soulèverait plusieurs difficultés. Elle supposerait une disposition législative préalable, autorisant la perception de cotisations obligatoires. De surcroît, elle ne semble pas adaptée lorsque l'assujettissement à la taxe parafiscale qu'il s'agit de remplacer dépasse les entreprises d'un secteur professionnel donné ⁽⁾, ou lorsque cette taxe est perçue à l'importation.

PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 15 novembre 2001, la Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, en formation élargie, a entendu M. Laurent Fabius, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, sur les taxes parafiscales.

La Commission a, le même jour, sur proposition de votre Rapporteur spécial, adopté les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 37 et 40 à 42 de l'état E annexé et l'article 43 du projet de loi de finances ⁽⁾, et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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N° 3320-44 .- Rapport de M.Feurtet rapporteur de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - taxes parafiscales.

() L'ordonnance du 2 janvier 1959 a été prise sur le fondement de l'ancien article 92 de la Constitution.

() Hors taxe versée à l'Institut français du pétrole (197, 4 millions d'euros)

() En 12 ans, les emplois dans le secteur des transports sont passés de 350.000 à 520.000.

() Ces données se fondent sur les prévisions inscrites en loi de finances initiale et ne prennent pas en compte les éventuelles modifications décidées en cours de gestion, par voie réglementaire, et notamment les annulations. À titre d'exemple, les crédits du chapitre 44-05 ont, en 2000, fait l'objet d'annulation de crédits, à hauteur de 182.939 francs.

() Appelé à donner un avis sur diverses questions juridiques soulevées par la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959, le Conseil d'État a estimé qu'on ne saurait envisager de percevoir une imposition de toute nature « au profit d'une personne privée qui ne poursuit, conformément à son objet, qu'un intérêt propre à un secteur d'activité ou à une profession ».

() Par exemple, la taxe actuellement perçue par l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports se présente comme une taxe additionnelle au droit de timbre sur les cartes grises touchant toutes les immatriculations de véhicules utilitaires, et non pas celles d'un secteur professionnel donné.

() Les taxes figurant aux lignes 38 et 39 de l'État E ayant été adoptées lors de l'examen des crédits de la Communication du 17 octobre 2001.