ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
COMPTE RENDU N° 2
(Application de l'article 46 du Règlement)
Jeudi 8 octobre 1998
(Séance de 10 heures)
Présidence de M. Jean-Bernard Raimond, vice-président
puis de M. Jack Lang, président
SOMMAIRE
|
page
|
Article 42 du projet de loi de finances pour 1999 (avis) |
3
|
Audition de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères sur le Kosovo
.......... |
5
|
Informations relatives à la Commission |
10
|
Examen pour avis de l'article 42 du projet de loi de finances pour
1999
La Commission a examiné pour avis, sur le rapport de Mme
Marie-Hélène Aubert, l'article 42 du projet de loi de finances pour 1999 :
participation de la France au budget des Communautés européennes.
Mme Marie-Hélène Aubert a exposé que la France devait, comme
chaque année, verser sa contribution au budget communautaire. L'examen de cette
contribution s'inscrit dans une actualité riche : dysfonctionnements dans la gestion des
crédits communautaires, propositions de la Commission sur la réforme du financement de
l'Union, examen du projet de loi d'orientation agricole.
Le budget des Communautés et la contribution française augmentent
nettement, après deux exercices rigoureux, du fait de la volonté d'honorer les
engagements politiques adoptés par le Conseil au Sommet d'Edimbourg.
Les crédits d'engagement s'élèvent dans le projet de budget
communautaire transmis pour avis au Parlement européen à 96,5 milliards d'euros, soit
une hausse de 6,1% par rapport à 1998, et les crédits de paiement à 85,9 milliards
d'euros, soit une hausse de 2,8%. Cette augmentation profite essentiellement aux actions
structurelles qui voient leurs crédits d'engagement aumenter de 16,6% et leurs crédits
de paiement de 9%. Ils atteignent désormais près de 40 milliards d'euros, soit un niveau
comparable à celui de la PAC, dont les moyens sont simplement maintenus. Les autres
dépenses font quelque peu les frais de la progression des actions structurelles.
La contribution française s'élèverait à 95 milliards de francs. Sa
hausse a un impact sur les finances nationales à nuancer. Rapportée aux recettes
fiscales nettes nationales, elle reste modérée.
Par ailleurs, les versements au budget communautaire ne sauraient être
considérés comme des "pertes sèches". La France est le premier bénéficiaire
de la Politique Agricole Commune (PAC) dont elle aura reçu 22,6% des crédits en 1997,
soit plus de 60 milliards de francs, et le premier bénéficiaire de la dépense
communautaire dont elle perçoit 16,4%.
Même si la définition d'un solde net constitue un exercice un peu
vain, la contribution nette de la France peut être décrite comme modeste, non seulement
en niveau absolu - elle oscille entre 1 et 3 milliards d'écus - mais surtout eu égard à
sa taille et sa puissance sur la scène européenne.
La portée de la hausse du budget général des communautés
européennes doit elle-même être relativisée. En dépit des aléas de sa gestion, dont
témoigne l'actualité, le niveau de la dépense communautaire est tout de même assez
contrôlé. Si la Communauté dispose de moyens relativement abondants, elle semble
parfois paralysée dans leur utilisation, que ce soit par l'insuffisance de ses structures
comme dans le cas d'ECHO, ou par la paralysie du processus décisionnel. Elle est
également contrainte par la volonté des Etats membres de maîtriser la dépense publique
communautaire, qui reste largement sous le plafond maximal théorique : le taux d'appel
est en effet de 1,11%. On est donc loin d'une dérive des dépenses communautaires.
Ce budget de transition doit servir la réflexion sur l'outil que
constitue le budget communautaire.
Tout d'abord, une réflexion doit impérativement être menée sur les
améliorations à apporter à l'utilisation des fonds communautaires. Des progrès ont
été accomplis. Toutefois, de nombreux points noirs subsistent, qu'il conviendrait de
régler à l'occasion de la négociation "Agenda 2000".
L'octroi d'une partie des ressources nationales à l'échelon européen
n'est pas une idée extrêmement populaire : elle n'est viable qu'à la condition que
règne la certitude que ces ressources sont remises en des mains fiables et efficaces.
L'amélioration de la gestion des fonds communautaires est donc une priorité essentielle,
si l'on veut promouvoir l'idée européenne.
La question sensible est celle des modalités de financement d'un
budget maintenu à son niveau actuel. Le débat sur les contributions nationales ne peut
qu'être relancé par la publication du rapport de la Commission européenne sur ce sujet.
Ce problème ne peut en tout cas pas être réglé par la généralisation d'un système
de chèque à la britannique, ou par une discussion sur le thème du "juste
retour". Le Gouvernement français a déjà eu l'occasion de souligner sa
singularité et a accepté un certain rééquilibrage des contributions.
Ce budget de transition doit avant tout être l'occasion d'un débat
sur les finalités et priorités du budget communautaire.
On ne peut que déplorer les caractéristiques actuelles du budget
communautaire : les priorités en sont méconnues, elles sont d'ailleurs parfois
inexistantes tant l'action communautaire agit par saupoudrage, elles ne sont que
malaisément modifiables compte tenu de l'inertie des dépenses agricoles, les objectifs
affichés sont mal servis par une politique malthusienne de gestion des fonds.
Le prélèvement communautaire ne paraît pas exorbitant ; l'emploi des
fonds semble justifié. On ne peut donc guère y être opposé. L'interrogation porte
davantage sur leurs ambitions ; de ce point de vue, ce budget ne pouvait guère apporter
de réponse. Le moment est venu d'une réflexion conjointe entre Parlement et Gouvernement
sur les modalités et les objectifs du financement du budget communautaire.
Audition de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères
La Commission a entendu M. Hubert Védrine, ministre des Affaires
étrangères, sur la situation au Kosovo.
M. Hubert Védrine a rappelé que, depuis la suppression de
l'autonomie du Kosovo il y a neuf ans, la tension n'avait jamais cessé de monter et que
les Kosovars étaient soumis à un régime politique, culturel et linguistique
particulièrement dur, au point qu'Ibrahim Rugova a finalement risqué d'être débordé
par l'UCK. Voici presque un an, Klaus Kinkel et le Ministre avaient interpellé Slobodan
Milosevic. Mais les actions de l'UCK et la répression violente des autorités serbes ont
créé une situation dramatique sur laquelle le Groupe de contact est mobilisé depuis
sept mois.
Le Groupe de contact est unanime pour considérer qu'il n'existe qu'une
seule solution politique : l'autonomie substantielle du Kosovo (dans le cadre de la Serbie
ou de la République de Yougoslavie). Des sanctions de plus en plus sévères ont été
décidées, accompagnées de propositions qui permettraient à la Yougoslavie de
réintégrer la communauté internationale comme elle semblait vouloir en prendre le
chemin après Dayton. Le Groupe de contact a également adressé des messages très fermes
à l'UCK afin de soutenir Ibrahim Rugova contre les extrémistes.
Cette action n'ayant pas suffi, les pays du Groupe de contact, à
l'exception de la Russie, ont entamé au printemps une réflexion sur un éventuel recours
à la force. Le schéma d'un tel recours est désormais prêt à l'OTAN ; il exclut de
recourir d'emblée à des frappes massives, incompatibles avec une solution politique.
L'action militaire éventuelle sera progressive et entrecoupée de périodes où l'action
politique sera relancée.
Le Groupe a également travaillé à renforcer la base juridique d'un
recours à la force. En effet, selon la Charte des Nations Unies, seul le Conseil de
Sécurité peut autoriser l'usage de la force. Pendant l'été, la Russie était hostile
à toute référence au chapitre VII de la Charte et les Etats-Unis considéraient que
l'on pouvait se passer d'une résolution. Finalement la résolution 1199, adoptée le 24
septembre, sans mentionner explicitement le recours à la force, est clairement fondée
sur le chapitre VII de la Charte et souligne qu'il y a "menace pour la paix". La
Russie a voté cette résolution qui renforce la crédibilité de la menace.
Les événements ont connu une accélération ces derniers jours.
Jusqu'à la fin du mois de septembre, la répression serbe s'est poursuivie.
L'augmentation du nombre de personnes déplacée alors que l'hiver approche fait planer le
risque d'une catastrophe humanitaire. Par ailleurs, la communauté internationale, y
compris la Russie, s'impatiente car sa pression, au service d'un objectif raisonnable, n'a
pas reçu de réponse satisfaisante de la part de Slobodan Milosevic (et de l'UCK).
Depuis le 1er octobre, les observateurs internationaux constatent une
accalmie. L'armée yougoslave s'est en partie retirée dans ses casernes mais reste en
état d'alerte. On ne dispose d'aucune indication s'agissant des armes lourdes. Selon les
observateurs, 50% des forces spéciales se seraient retirées ou regroupées, soit en
Serbie, soit dans leurs casernes au Kosovo. Il n'y pas de changement significatif au
niveau des forces de police mais cet aspect n'est pas au coeur du problème.
La résolution demandait également que la vérification de la
situation soit possible. A ce titre, grâce à la médiation russe, Slobodan Milosevic a
accepté la présence d'une mission de l'OSCE. Il s'agit d'un changement car l'acceptation
de cette demande était jusqu'à présent subordonnée au retour de la Yougoslavie dans
cette organisation. Cette mission de M. Geremek, président en exercice, est urgente.
On estime à 80.000 le nombre de personnes réfugiées dans les pays
frontaliers du Kosovo où les secours peuvent être acheminés. Le nombre de personnes
déplacées au Kosovo est plus difficile à estimer - 200.000 peut-être - mais leur
situation suscite une grande inquiétude et le Groupe de contact exige le libre accès aux
zones où ils se sont réfugiés.
La négociation pour une solution politique est le but ultime de la
menace et des pressions. Vendredi dernier, le Groupe de contact a présenté aux parties
un avant-projet, baptisé "projet O'Brien III", qui propose un statut
d'autonomie substantielle sans préciser à ce stade s'il doit s'inscrire dans le cadre de
la Serbie ou de la république fédérale. Il s'agirait d'une solution de transition.
Slobodan Milosevic a invité Ibrahim Rugova à Belgrade sans répondre sur le fond. Ce
dernier ne s'est pas non plus exprimé en raison des divergences internes aux Kosovars.
L'UCK reste fidèle à l'objectif d'indépendance du Kosovo et à son rattachement aux
autres Albanais.
Il n'est pas possible à ce stade d'affirmer que Slobodan Milosevic a
déjà répondu aux demandes de la résolution 1199. Le Groupe de contact doit évaluer la
réalité et l'ampleur des mouvements et les réponses à celles-ci. La réunion de
Londres doit permettre une évaluation complète. Les diverses options restent ouvertes.
La décision sera prise dans les tous prochains jours.
La position constante de la France, rappelée par le Président de la
République à Florence, est qu'une résolution du Conseil de Sécurité est nécessaire
avant tout recours à la force, et qu'une situation d'urgence humanitaire et l'absence de
tout progrès politique pourraient amener à agir sur la base de la résolution 1199
fondée sur le chapitre VII de la Charte.
Sur l'exigence ou non d'une nouvelle résolution de l'ONU
préalablement à une intervention militaire, le Président Jack Lang a fait
observer que, manifestement, M. Solana ne se posait pas la question puisqu'il avait
déclaré que l'OTAN prendrait sa décision de son propre chef.
Sur le fait de savoir si la résolution 1199 couvre d'éventuelles
opérations militaires, chacun peut tirer les mots dans le sens qu'il souhaite. Il y a
évidemment des risques politiques très grands à demander au Conseil de Sécurité une
nouvelle résolution.
Il a évoqué un article paru dans le Times, selon lequel la Russie
aurait fourni, par canaux officiels ou réseaux souterrains, de nouveaux équipements de
défense anti-aérienne à Belgrade. Il a interrogé le Ministre sur la véracité de ces
informations.
M. Pierre Brana s'est interrogé sur la proposition d'autonomie
substantielle. Il a estimé que, si elle était acceptable par Ibrahim Rugova dans une
première étape, on pouvait être très sceptique quant à la position d'Adam Demaçi,
représentant politique de l'UCK. Cette option, de nature à atténuer les tensions les
plus fortes, ne risque-t-elle pas de déboucher sur une situation de guerilla permanente ?
Lorsque le dialogue sera renoué, ne faudra-t-il pas s'attacher à trouver des solutions
plus stables ? Ne pourrait-on pas s'inspirer des solutions mises en pratique en
Nouvelle-Calédonie ?
Au passage, M. Pierre Brana a rendu hommage à l'action mesurée menée
par Ibrahim Rugova dans un contexte périlleux ; il a dénoncé les agissements de M.
Milosevic, tour à tour pyromane et pompier.
Il a soutenu l'idée d'une mission de l'OSCE qui pourrait vérifier le
retrait effectif des forces spéciales et empêcher la perpétration de massacres. La
résistance de M. Geremek à l'envoi de cette mission ne tient-elle pas au fait qu'elle
n'aurait pas eu la possibilité de se rendre partout au Kosovo ?
Le HCR s'est-il emparé activement du problème des réfugiés et
déplacés, à l'approche des grands froids ?
Le Groupe de contact accomplit un travail incontestable. Il est dommage
que les émissaires américains occupent le devant de la scène, occultant la diplomatie
active des Européens.
Enfin, M. Brana a demandé si le Gouvernement estime que la résolution
1199 suffit pour permettre une frappe sur cibles militaires.
M. François Léotard a noté combien il était difficile
d'obtenir des informations sur la situation sur le terrain. Il est toutefois peu probable
que les incendies et massacres soient le fait des Kosovars d'origine albanaise.
Il a contesté l'emploi, par le Conseil de sécurité, du terme
"terroristes" pour qualifier ceux qui résistent à la pression militaire serbe.
Il a demandé si les pays du groupe de Schengen avaient envisagé la
possibilité d'accueillir une partie des 80.000 réfugiés.
Il a demandé si le Gouvernement estimait possible la participation de
pilotes français aux opérations de frappes aériennes sans nouvelle résolution du
Conseil de Sécurité.
M. François Loncle a souhaité savoir si la thèse américaine
dans la procédure de décision était acceptable par la France et, plus généralement,
par les Européens.
Il a interrogé le Ministre sur le rôle de l'ancien président
Berisha, sur son entourage mafieux et sur ses liens avec l'UCK.
M. Hervé de Charette, à propos de la résolution 1199, a
subodoré que la Russie ne souhaiterait pas être mise dans la difficulté d'avoir à
accepter une délibération plus claire et se satisfaisait d'une certaine ambiguïté. Ne
peut-on retenir comme critère pour légitimer une intervention qu'il n'y ait pas
véritablement abstention de l'un des Etats disposant du droit de veto au Conseil de
Sécurité ?
Insistant sur la capacité médiatique de M. Holbrooke, il a lui aussi
regretté le manque de visibilité de l'Union européenne dans les pourparlers. L'absence
de désaccord sur ce sujet à l'intérieur de la Communauté européenne devrait être de
nature à renforcer son implication dans cette affaire.
Il s'est interrogé sur l'utilité des frappes aériennes en rappelant
le précédent bosniaque et a demandé si des opérations au sol avaient été
envisagées.
M. Michel Vauzelle a constaté qu'au Kosovo, la crédibilité de
notre politique est liée à la crédibilité de la menace. Il s'est demandé comment
frapper avec efficacité sans provoquer de désastre humanitaire.
M. Jean-Bernard Raimond a rappelé que la montée en puissance
du Président Milosevic avait commencé par la suppression de l'autonomie du Kosovo et que
le retour au calme en Bosnie avait été possible grâce à la présence militaire et
l'action de l'OTAN. Il a douté de l'existence de solutions autres que militaires au
Kosovo, et s'est interrogé sur les possiblités d'emploi de la force sans dégâts
importants.
M. Xavier Deniau a souhaité savoir pourquoi Ibrahim Rugova
semblait écarté des négociations en cours alors qu'il avait la confiance des Kosovars.
M. Georges Hage a estimé qu'une intervention des forces
aériennes aggraverait la situation au Kosovo et a regretté que des aviateurs français
puissent être impliqués sans que la Commission des Affaires étrangères et l'Assemblée
nationale en débattent.
Le Ministre a répondu aux différents intervenants.
Il a exposé que les différents protagonistes ont fait diverses
déclarations et interprétations à propos de la procédure de décision. Les Etats-Unis
n'ont pas cessé de dire qu'une résolution du Conseil de Sécurité n'était pas
indispensable. On ne peut prétendre que l'OTAN peut prendre des décisions "de son
propre chef". La Russie n'exclut pas le recours à la force mais demande qu'il soit
autorisé par une résolution en fonction de la situation réelle.
Par ailleurs, on attend aujourd'hui même les résultats des contacts
du ministre russe des Affaires étrangères et de M. Holbrooke qui se sont rendus à
Belgrade.
M. Hubert Védrine a rappelé le soutien apporté par le Groupe de
contact à Ibrahim Rugova et son souci de consolider sa légitimité face à l'UCK. M.
Kofi Annan considère d'ailleurs qu'une petite partie des exactions et des massacres
commis au Kosovo n'est pas imputable aux forces serbes. La déclaration récente d'un
responsable de l'UCK, M. Demaçi, qui dit vouloir collaborer avec M. Rugova est
encourageante. Le Groupe de contact continue de s'interroger sur les risques de guerilla
car il sait que l'UCK souhaite marginaliser M. Rugova dont la communauté internationale
s'efforce de rétablir l'autorité en combinant négociation et menace.
M. Hill informe désormais régulièrement les pays européens et
collabore avec eux.
Les raisons de la réticence de M. Geremek à se rendre en tant que
président de l'OSCE au Kosovo ne sont pas encore connues. Il est souhaitable que cette
mission ait lieu néanmoins.
S'agissant de la visibilité des positions de l'Union Européenne dans
cette crise la France et l'Allemagne ont été les premières à donner l'alerte ; en
outre, l'activité de chacun au sein du Groupe de contact est comparable et les positions
semblables. Cependant les parties en présence souhaitent négocier avec les Américains
qui bénéficient du précédent des accords de Dayton. Au sein du Groupe de contact,
Allemands, Britanniques, Français et Italiens ont travaillé de concert pour trouver des
solutions cohérentes. La réunion de New-York a été obtenue et présidée par la
France. Le texte de la résolution 1199 est le fruit de la collaboration franco
britannique.
Le terme de "terrorisme" employé par le groupe pour définir
certaines actions de l'UCK ne désigne pas l'ensemble de la résistance kosovare. Il
exprime le soutien de la communauté internationale à M. Rugova et à la recherche d'une
solution politique.
Il existe des connexions entre l'UCK et l'Albanie, notamment dans les
zones nord contrôlées par les partisans de M. Berisha qui attisent la fièvre
nationaliste albanaise.
M. Hubert Védrine a indiqué qu'il n'y avait pas eu à ce stade de
discussions entre les pays du groupe Schengen sur la possibilité d'accueillir des
réfugiés ; les discussions ont porté sur l'organisation de l'aide humanitaire sur
place. Toutefois, l'Allemagne et la Suisse sont inquietes car elles sont en première
ligne.
En ce qui concerne le recours aux frappes militaires, les positions
sont très diverses. La Russie y reste hostile alors que la Grande-Bretagne y est très
favorable, plus encore que les Etats-Unis. La communauté internationale se résoudra, à
regret, à des frappes militaires si elle en vient à estimer qu'il n'y a plus d'autres
moyens de convaincre le Président Milosevic. Ces frappes pourraient également avoir,
selon le Ministre, une utilité militaire, en mettant à mal la capacité de représailles
de l'armée serbe. La situation actuelle se présente différemment de la situation qui
prévalait naguère en Bosnie : il n'y a pas d'enchevêtrement des communautés et les
données militaires sont plus classiques. Mais l'objectif recherché est surtout que ces
frappes éventuelles prouvent notre détermination.
Les Russes ont déclaré qu'ils mettraient sans aucun doute leur veto
à l'utilisation de la force militaire mais ils souhaitent également une issue et ils s'y
emploient.
S'agissant d'une nouvelle résolution, le Président de la République
a exposé la position française à Florence. Une résolution explicite serait
préférable avant le recours éventuel à la force. Toutefois, en cas d'urgence
humanitaire, de catastrophe imminente, on ne pourrait pas rester inactif du fait de
l'absence d'une telle résolution.
Dans tous les cas le renforcement de la présence d'observateurs sur
place est une nécessité.
Le Président Jack Lang a souligné la disponibilité du
Ministre. Il a précisé qu'il aurait recours, si les événements se précipitaient, à
un système de convocation d'urgence.
Informations relatives à la Commission
La Commission a décidé la création d'une mission d'information sur
le rôle des compagnies pétrolières dans la politique internationale et son impact
social et environnemental.
- Mme Marie-Hélène Aubert, M. Pierre Brana et M. Roland Blum ont
été désignés comme membres de cette mission.
Ont également été nommés, le jeudi 8 octobre 1998 :
- M. Michel Vauzelle, rapporteur pour avis pour le projet de loi
constitutionnelle modifiant l'article 88-2 de la Constitution (n° 1072) ;
- M. Henri Sicre, rapporteur d'information sur l'action culturelle
extérieure de la France.
_______
· Kosovo
· Budget des Communautés européennes
© Assemblée nationale
|