ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 21 octobre 1998
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Jack Lang, président

SOMMAIRE

M. Jean-Louis Bianco a exposé que cette mission s'était rendue à Moscou le 8 septembre 1998, la veille de la nomination de M. Evgueni Primakov aux fonctions de Premier ministre. L'objet de ce déplacement était de rencontrer les responsables politiques russes et de faire entendre la voix de parlementaires français à propos de la transition économique russe.

La mission a pu constater que personne, même parmi ceux qui étaient le plus critiques à l'égard de Boris Eltsine, ne remettait en cause la nécessité d'une solution politique consensuelle dans le respect de la Constitution. D'autre part, même les interlocuteurs classés parmi les plus favorables au libéralisme économique étaient très critiques à l'égard du FMI et des banques russes. L'un d'entre eux, M. Ryjkov, bien que libéral, envisageait même de menacer les banques de nationalisation si elles n'avaient pas un comportement plus civique.

La nomination de M. Evgueni Primakov était probablement la solution politique la plus sage. On pouvait espérer qu'il parviendrait à former un gouvernement d'union nationale mais cela n'a pas été possible. Le nouveau Premier ministre, cependant, a des contacts avec un éventail politique très large.

L'Occident a commis de graves erreurs dans ses conseils à la Russie en souscrivant à deux affirmations : le marché supposerait des privatisations et conduirait nécessairement à la démocratie. Aujourd'hui, les Russes et de nombreux experts estiment qu'il aurait d'abord fallu construire un Etat, élaborer une fiscalité et lutter contre les oligarchies.

M. René André a approuvé les conclusions de M. Bianco. L'expérience ultra-libérale a été néfaste. Il est regrettable que la Russie n'ait pas suivi les exemples de la France et de l'Italie qui, au lendemain de la guerre, ont opté pour une économie mixte. Par ailleurs, l'aide de l'Union européenne doit se concentrer sur la maintenance des centrales nucléaires russes qui sont un facteur de risque extraordinairement préoccupant.

M. Charles Ehrmann a souhaité que les liens de l'Assemblée nationale avec la délégation parlementaire russe au Conseil de l'Europe soient approfondis. Il s'est demandé si la Fédération de Russie n'était pas, tel l'empire romain, trop vaste pour se redresser.

M. Pierre Brana a demandé pour quelles raisons les privatisations en Russie ont eu des conséquences aussi néfastes alors qu'on les recommande ailleurs. Il a noté que d'autres pays, la Bulgarie notamment, avaient des centrales nucléaires en très mauvais état.

Mme Louise Moreau a souhaité savoir si la Russie disposait désormais d'un droit des sociétés.

M. Jean-Louis Bianco a rappelé que les contacts parlementaires avec la Douma étaient nombreux grâce au Conseil de l'Europe et aux groupes d'amitié. Dans le cadre du programme TACIS, l'Assemblée nationale participe à la formation des fonctionnaires de la Douma.

La Fédération russe est la proie de forces centrifuges. Certaines provinces sont indépendantes de fait et réagissent à la crise par des mesures dirigistes. L'Ambassade de France et les Sénateurs ont élargi leurs contacts aux provinces qui sont parfois dirigées par des réformateurs et présentent des opportunités pour les entreprises françaises.

Les privatisations ont échoué car elles n'étaient pas encadrées par une législation adaptée. Elles ont été réalisées selon une logique purement financière, sans restructuration préalable, et ont donné lieu à des malversations. Par ailleurs, les débats à la Douma ont buté sur ces réformes de fond, comme le nouveau code fiscal.

Le droit des sociétés en Russie s'inspire de multiples modèles étrangers. C'est surtout l'application de ce droit qui fait défaut.

M. François Loncle a rappelé que la Commission des Affaires étrangères n'avait pas envoyé de délégation aussi importante en Algérie depuis 1982. Après le succès de la visite du Président Jack Lang et des déplacements de plusieurs députés, il s'agissait de porter un regard neuf et dépourvu d'a priori sur l'Algérie, certains membres de la délégation s'y rendant pour la première fois.

Au-delà de sa diversité politique, la délégation a montré une grande cohérence. Elle s'est entretenue avec le Président de l'Assemblée populaire nationale, les responsables de tous les groupes politiques et des membres de diverses commissions et avec le Président du Conseil national économique et social. Elle a rencontré de nombreux représentants de la société civile, chefs d'entreprise, responsables d'associations et des familles de disparus et a établi des contacts informels avec la population à Alger, Blida et Annaba. Malgré sa demande, elle n'a pu ni s'entretenir avec des responsables de l'exécutif, accaparés par la mission de l'ONU, ni se rendre à Tizi-Ouzou. La délégation a été impressionnée par la complexité de la situation et la multiplicité des défis auxquels l'Algérie doit faire face : défi sécuritaire, défi démocratique, défi économique et social.

La situation sécuritaire s'est sensiblement améliorée depuis 1992 car les groupes armés ne semblent plus en mesure de l'emporter militairement malgré les actes de violence aveugle qu'ils commettent. La peur a donc changé de camp mais la violence reste endémique. Le combat mené par les autorités contre ce terrorisme n'est pas exempt de dérapages, de confusions, de bavures. L'existence d'exécutions extra-judiciaires, d'opérations de vendetta et le nombre élevé de disparus ont été dénoncés.

Une certaine liberté de la presse dont on a perçu ces jours derniers les limites, le goût du débat, la pluralité des opinions, les critiques véhémentes contre le pouvoir, comme l'existence d'un certain pluralisme institutionnel démontrent que l'Algérie s'efforce d'enclencher un processus de démocratisation. Mais le manque de transparence dans la prise de décision est frappant, que ce soit pour l'application de la loi sur la généralisation de la langue arabe, les atteintes à la liberté de la presse ou la démission du Président Zéroual. Aussi, les critiques de la société civile algérienne sont-elles nombreuses et portent sur la nature politique du régime, l'absence de respect des droits de l'Homme et un code de la famille particulièrement rétrograde.

Malgré ses richesses, l'Algérie doit résoudre d'immenses problèmes économiques et sociaux : le chômage atteint près de 30% de la population dont 60 à 70% des jeunes. Le système scolaire est sinistré et les réformes entreprises, libération des prix, privatisation, restructuration des terres agricoles et relance budgétaire doivent être accélérées.

Face à cette situation, les Algériens attendent beaucoup de la France qui doit renforcer ses relations avec l'Algérie par l'augmentation du nombre de visas accordés aux Algériens, la relance de la coopération économique et culturelle et le traitement favorable de certaines demandes algériennes si les conditions de sécurité le permettent (reprise des vols Air France sur l'Algérie, réexamen du classement du risque par la COFACE, réouverture de certains centres culturels). Les relations bilatérales franco-algériennes, obérées par le problème de la sécurité doivent et peuvent être améliorées.

Le Président Jack Lang a déclaré partager les analyses du Rapporteur. Selon lui, l'Algérie est entrée dans une période nouvelle marquée par la décision du Président Zéroual de provoquer des élections présidentielles anticipées et par les entraves imposées à la liberté de la presse indépendante. La démocratie est une arme contre le terrorisme, une plus forte légitimité du pouvoir algérien le renforcera dans cette lutte.

Approuvant les vues du Rapporteur, Mme Yvette Roudy a estimé que la Commission des Affaires étrangères devait suivre le déroulement du processus électoral en Algérie, en y envoyant des observateurs soit dans le cadre de l'Assemblée nationale soit dans celui de l'Union européenne.

Mme Louise Moreau s'est demandée si l'Algérie accepterait l'envoi d'observateurs de l'ONU ou de l'Union européenne lors des élections présidentielles. Elle a voulu savoir où en étaient les négociations sur les contrats de gaz.

Plus pessimiste sur la situation de l'Algérie que le Rapporteur, Mme Marie-Hélène Aubert a dénoncé les stères de "langue de bois" employés par les autorités algériennes à propos de la maîtrise du terrorisme et de l'existence d'un pluralisme démocratique. Les contacts directs de la délégation avec la population algérienne n'ont pas été aisés et n'ont été possibles que grâce à la diligence de quelques députés algériens.

Elle s'est demandé quelle initiative prendre pour que des observateurs internationaux puissent assister aux élections présidentielles. Elle a souhaité que le Ministre des Affaires étrangères soit auditionné par la Commission au sujet de l'Algérie et que les relations bilatérales franco-algériennes soient dynamisées pour répondre aux attentes de la jeunesse algérienne.

M. Georges Sarre s'est félicité de la concordance des observations du Rapporteur avec celles de la délégation du Mouvement des Citoyens qui a séjourné en Algérie. Le soutien à la liberté de la presse dans ce pays doit être total. Il y a effectivement une guerre des clans, et des problèmes de corruption en Algérie. La venue d'observateurs internationaux pendant les élections présidentielles est subordonnée à une demande de l'Algérie.

Il a demandé qu'Air Algérie dispose en France d'un espace plus grand pour ses guichets et qu'Air France reprenne ses vols sur l'Algérie. Il a dénoncé la situation inacceptable faite aux Algériens qui demandent des visas. Il faut qu'en 1998 au moins 80 000 visas leur soient délivrés.

M. François Loncle a estimé que le suivi du processus électoral pouvait être effectué par des observateurs mandatés par l'Union européenne ou les Nations Unies.

Le Président Jack Lang a souhaité que l'on parvienne à convaincre les Algériens de l'importance de la crédibilité des futures élections présidentielles. Un suivi de la politique des visas et plus généralement de la coopération et du dialogue franco-algérien s'impose.

En application de l'article 145 du Règlement, la Commission a autorisé la publication du présent rapport d'information.

M. Jean-Louis Bianco, rapporteur pour avis, a exposé que la dotation réservée au Quai d'Orsay par le projet de loi de finances pour l'année 1999 s'élevait à 20,78 milliards de francs soit une enveloppe nettement plus élevée que le budget voté pour 1998 qui se montait à 14,5 milliards de francs. Cette augmentation s'explique naturellement par l'intégration des crédits de la Coopération au budget des Affaires étrangères, conséquence logique de la réforme approuvée par le Conseil des ministres du 4 février 1998. A structure constante, les crédits diminuent de 0,7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette réduction est inférieure à celles subies en 1998 (-1,25%) et en 1997 (-5,08%).

Mais cette stabilité apparente masque une différence sensible entre les crédits qui relevaient du ministère des Affaires étrangères et ceux qui étaient gérés par la Coopération. Les premiers sont en augmentation de 2,5% alors que les seconds sont en diminution de 7,7%. Cette évolution s'explique, d'une part, par une baisse des concours aux Etats les moins avancés et des bonifications consenties au titre des prêts d'ajustement structurel, et, d'autre part, par une baisse des crédits de paiement du Fonds d'aide et de coopération et de l'Agence française de développement.

Par ailleurs, le projet prévoit 313 millions de francs de mesures d'ajustement au titre de l'effet-change-prix. En effet, la loi de finances a pris pour base un dollar à 6,07 francs pour l'année 1999, soit un niveau plus élevé que celui retenu par la loi de finances pour 1998 (5,66 francs). Même si l'on peut avoir des doutes sur la fiabilité de cette prévision, il était nécessaire de compenser l'augmentation éventuelle du dollar afin que le pouvoir d'achat des rémunérations du personnel expatrié et des crédits d'intervention soient préservés. A ce propos, il convient de souligner la vulnérabilité du budget des Affaires étrangères face aux aléas de la conjoncture. La mauvaise anticipation du dollar en 1998 s'est traduite par une baisse du pouvoir d'achat des crédits d'intervention des postes.

Ce projet de budget est donc décevant, surtout si l'on se souvient que le budget 1998 avait été présenté comme un budget de stabilisation devant précéder un rebond. Depuis 1993, le Quai d'Orsay a supprimé environ 8% de ses effectifs, effort sans équivalent dans l'ensemble de l'administration, et certains chapitres ont subi une réduction considérable. Alors que les crédits des Affaires étrangères représentaient 1,68% du budget de l'Etat en 1992, ils n'en représentent plus que 1,28%. Tous ceux qui constatent cette évolution ne peuvent que la déplorer.

L'année 1999 sera à nouveau une année de suppression d'emplois. L'administration des Affaires étrangères perdra 130 emplois alors qu'il paraissait convenu que les effectifs se stabiliseraient après la dernière année d'application du schéma d'adaptation des réseaux qui s'est traduit par la perte de 610 emplois en cinq ans. L'ancienne Coopération, pour sa part, perdra 15 emplois budgétaires, 5 postes de coopérants du service national et 170 postes d'assistants techniques.

On justifie la baisse des crédits d'aide au développement par l'amélioration de la situation des économies africaines qui ne nécessiterait plus le même effort au titre de l'ajustement structurel. Dans le passé, la France a consenti une aide importante, notamment en procédant à des transformations de prêts en dons ou à des annulations de dette. Mais personne ne peut croire que la relative amélioration des "fondamentaux" des économies africaines annonce une transformation rapide des conditions de développement des pays les plus déshérités.

A l'intérieur des contraintes qui sont les siennes, le projet de budget présente des choix justifiés et cohérents. Le personnel bénéficiera de la revalorisation générale des bas salaires de la fonction publique et le gouvernement a décidé une réforme équitable du régime des majorations familiales. Certains services du ministère achèvent ou conduisent une modernisation trop longtemps attendue. Il en est ainsi de l'OFPRA dont les ressources humaines sont désormais garanties et du service de l'état-civil qui a bénéficié d'une attention et d'un effort exceptionnels. Il convient aussi de saluer l'augmentation, presque inespérée, des contributions volontaires versées aux organisations internationales après des années de diminution constante, ainsi que la progression des crédits en faveur de l'action audiovisuelle extérieure, de l'aide aux Français de l'étranger et des bourses.

M. Jean-Louis Bianco a souligné les conséquences que risquait d'avoir la réduction des moyens en personnel. Depuis 1990, le nombre d'ambassades a augmenté. Le recrutement local ne peut être développé au-delà de son niveau actuel. La suppression du service national nécessitera le développement du volontariat international qui fera l'objet du dépôt d'un projet de loi au début de l'année prochaine.

Dans ces conditions, une réflexion sur la carte diplomatique et consulaire est inévitable. Elle devrait être l'occasion d'un examen de la répartition géographique de nos postes, des situations éventuelles de sureffectifs et du contenu des tâches confiées aux diplomates. En effet, ces derniers sont trop accaparés par l'accueil de personnalités diverses et par la collecte d'informations rapidement périssables dont l'intérêt se reflète dans les télégrammes diplomatiques. Les Ambassades devraient pouvoir travailler davantage à leur mission d'influence et à la défense des intérêts économiques et culturels de la France.

La réforme de la Coopération se traduit par la création d'une nouvelle direction générale : la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) qui sera à pied d'oeuvre en janvier 1999. Les ministres ont fait le choix courageux d'une fusion des services et non d'un simple rapprochement. Les syndicats adhèrent aux modalités de la réforme qui sera une sorte de "big bang" administratif. La prochaine étape en sera la réunion du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) dont l'avenir dira s'il accomplira effectivement son rôle de coordination.

Le Président Jack Lang a regretté que la présence culturelle de la France à l'étranger ne fasse pas l'objet d'une réflexion profonde. La France dans ce domaine vit sur un acquis en régression constante et souffre d'une absence de vision. La francophonie est en crise. Il n'existe qu'une solution que le Gouvernement devrait promouvoir auprès de ses partenaires : que les Etats rendent obligatoire l'apprentissage de deux langues vivantes.

M. Jean-Bernard Raimond a estimé que la réduction des effectifs était une erreur. Elle affecte le Quai dans une mission qu'il est le seul à accomplir parmi toutes les administrations : l'information du Gouvernement. A ce titre, la plus-value des télégrammes diplomatiques ne doit pas être négligée.

M. Jacques Myard a félicité le Rapporteur pour avis qui a, en quelque sorte, accompli un travail d'opposant en soulignant combien ce budget était insuffisant. L'outil diplomatique est menacé et cela affecte la voix de la France. Les moyens de l'action extérieure doivent être renforcés et redéployés. Il est regrettable que le "jaune" retraçant les crédits extérieurs de la France ne soit pas disponible.

La réforme de la Coopération est une bonne initiative mais il n'est pas certain que la création d'une grande direction générale soit idoine. Il aurait mieux valu créer, au sein du ministère, une direction spécifique aux pays du champ. Par ailleurs, les expériences antérieures inclinent au scepticisme quant à la coordination géographique.

M. Pierre Brana a regretté que ce budget ne soit pas plus élevé. Il a souligné que les difficultés en matière de délivrance des visas ne concernaient pas seulement l'Algérie ; en Roumanie, par exemple, les demandeurs sont soumis à des conditions sévères. Ne faudrait-il pas relancer l'idée de regrouper les représentations diplomatiques des pays de l'Union européenne ? Comment les contributions volontaires évoluent-elles dans le budget ?

Mme Marie-Hélène Aubert a jugé que ce budget était plus que décevant. Les crédits baissent d'année en année et les objectifs de la politique étrangère ne sont pas redéfinis. Il est vrai que la cohabitation ne facilite pas les choses. Au sommet, la politique étrangère de la France paraît exclusivement consacrée à la promotion des intérêts commerciaux et ne traite jamais de culture, de social, de développement. Souvent les télégrammes diplomatiques ne sont suivis d'aucune réaction. La mise en oeuvre des conventions en matière de développement et d'environnement est insuffisamment assurée faute de moyens.

Mme Marie-Hélène Aubert a demandé comment la réforme de la Coopération prévoyait d'associer les parlementaires à la politique d'aide au développement.

M. Pierre Lequiller a estimé qu'il serait utile d'ouvrir un débat à propos du réseau d'enseignement français à l'étranger car des redéploiements sont nécessaires. Il a souhaité que les pays européens renforcent leur coopération au niveau de leurs représentations diplomatiques. Il a approuvé l'idée que l'apprentissage obligatoire de deux langues vivantes soit généralisé. Il a estimé que la réforme de la Coopération ne pouvait en rester là mais devrait déboucher sur la création d'une administration unique de l'action économique extérieure.

Le Président Jack Lang a suggéré que les parlementaires puissent, avant l'élaboration du projet de loi de finances, exprimer des remarques et des voeux.

M. Jean-Louis Bianco a estimé qu'une intervention des parlementaires avant les lettres de cadrage pourrait être utile.

Il a convenu que les télégrammes diplomatiques pouvaient être très utiles et même admirables d'intelligence et de style. Cependant, leurs auteurs sont souvent découragés par les faibles suites qui leur sont données.

Il s'est déclaré favorable à la création d'une administration unique, compétente pour l'action économique extérieure.

L'organigramme de la DGCID prévoit une coordination géographique forte des directions fonctionnelles. Parmi ces dernières, une direction sera chargée des pays de l'ancien "champ".

La Constitution ne permet pas (selon le Conseil d'Etat) la création d'ambassades communautaires mais il est possible de multiplier les projets de regroupement des représentations diplomatiques.

Les contributions volontaires passent de 228 millions de francs dans le budget 1998 à 278 millions de francs dans le projet de loi de finances, soit 22% d'augmentation.

Les parlementaires seront représentés au Conseil d'administration de l'Agence française de développement ; en revanche, la composition du Haut conseil de la coopération internationale n'est pas encore arrêtée.

Dans deux domaines, la politique étrangère de la France a été réorientée. La politique européenne met désormais l'accent sur le social. La politique africaine a été redéfinie, en accord avec le Président de la République.

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 1999.

M. Georges Hage, rapporteur pour avis, a rappelé que cet avis porte essentiellement sur les crédits traditionnellement confiés au Quai d'Orsay, même s'il est de moins en moins possible de les analyser séparément de ceux gérés jusqu'à cette année par le ministère de la Coopération.

Au premier coup d'oeil, on pourrait penser que ce budget est la déplorable répétition du précédent. En hausse de 2,46 % en francs courants à près de 5,3 milliards de francs, il semble simplement maintenir la capacité d'action de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques. Comme l'an dernier, les crédits de fonctionnement en hausse de 6,8 % s'en sortent plutôt mieux que les crédits d'intervention stables à un peu plus de 3 milliards de francs. Bref, ce projet pourrait donner le sentiment d'une simple reconduction des crédits à l'identique.

Force est de reconnaître qu'il se différencie du précédent, et même des précédents, à plusieurs titres.

Tout d'abord, il marque la fin de l'érosion des moyens réels de la DGRCST, ininterrompue depuis 1993. Le budget 1998 avait été décrit comme un budget de stabilisation ; l'absence de régulation en 1998, le maintien des moyens pour 1999 confirment cette tendance. Il était temps.

Deuxièmement, et il s'agit là d'une évolution que notre Commission n'avait cessé de réclamer, la DGRCST a enfin défini des priorités claires. Il en existe deux majeures : l'audiovisuel extérieur et les nouvelles technologies de l'information (+ 146 millions de francs) et la promotion de l'enseignement supérieur français (+ 55 millions de francs notamment pour un programme de bourses dites d'excellence destinées à la formation des décideurs étrangers).

Les crédits de l'AEFE augmentent quant à eux de 6,6 %.

On ne peut que saluer le courage qu'il a fallu à la DGRCST pour réduire les moyens consacrés à ses coopérations traditionnelles afin de pouvoir financer sous plafond ces nouvelles priorités.

Troisièmement, ce budget s'inscrit dans un contexte profondément différent de celui de l'an dernier. Les plus hautes autorités de l'Etat ont approuvé la fusion du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Coopération : elle entraîne le rapprochement de la DGRCST et de la direction du Développement de la rue Monsieur rassemblées dans une Direction générale de la coopération internationale et du développement. D'ores et déjà, les crédits sont présentés sous forme d'un budget unique qui, pour la DGCID, s'élèvera environ à 8 milliards.

Plus importants, ces moyens seront en outre utilisés de manière plus efficiente par le rapprochement, la simplification des structures de l'administration centrale et du réseau à l'étranger, ainsi que par une harmonisation des procédures.

Ce budget comporte donc des points encourageants. Les difficultés, les écueils ne doivent pas être ignorés pour autant. La transition d'une structure à l'autre constituera une période délicate. Afin de tirer le maximum d'effets de la réforme, il sera nécessaire de définir de véritables priorités géographiques, notamment par une éventuelle réorientation des crédits jusqu'à présent gérés par la Coopération.

Par ailleurs, sur certains points, les changements restent à venir : il en va ainsi de l'indispensable rationalisation des structures en charge de la francophonie ou encore de la réforme de l'audiovisuel dont seul le cadre institutionnel est pour l'heure établi. De même, la réforme du service national pose la question du remplacement des coopérants du Service national. Deux réponses possibles méritent un examen particulier : l'ouverture du dispositif "emploi-jeunes" à l'international, la mise en place d'un volontariat international par le vote d'une loi au printemps prochain.

Estimant qu'ils reflétaient une véritable volonté de changement politique, le Rapporteur s'est prononcé en faveur de l'adoption de ces crédits.

M. Pierre Lequiller s'est enquis de l'évolution des crédits d'intervention de l'AEFE et a souligné l'importance d'une adaptation des réseaux à l'étranger.

M. Charles Ehrmann a déclaré partager l'avis du Rapporteur sur le caractère regrettable de la disparition des CSN. Il a par ailleurs observé que la défense de la langue française était une affaire de volonté politique.

Le Président Jack Lang a insisté sur l'existence d'un intérêt commun de plusieurs nations à défendre le plurilinguisme.

Suivant les conclusions du rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Relations culturelles internationales et de la Francophonie pour 1999.

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