ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 9
(Application de l'article 46 du Règlement)
Lundi 12 octobre 1998
(Séance de 15 heures)
Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-président
SOMMAIRE
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Examen de la deuxième partie du projet de loi de
finances pour 1999 (n° 1078) :
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- Communication, article 63 et lignes 44 et 45 de létat E, rattachés à ce
budget et article 59 et état E
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- Services financiers et budget annexe des Monnaies et médailles
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La commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a
poursuivi lexamen de la deuxième partie de la loi de finances pour 1999 (n° 1078).
Elle a tout dabord examiné, sur le rapport de M. Daniel
Feurtet, rapporteur spécial, les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à
43 et 46 à 48 de létat E.
Après avoir rappelé le régime juridique des taxes parafiscales, dont
le législateur doit approuver tous les ans la reconduction dans le cadre de la loi de
finances, M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, a indiqué que 48 taxes
seulement seraient perçues en 1999, contre 50 en 1998, cette diminution sinscrivant
dans un mouvement de long terme. Il a mis laccent sur leffort de
renouvellement des décrets opéré cette année, ainsi que sur la stabilité du produit
des taxes parafiscales, en 1998 comme en 1999, si lon neutralisait les effets de
structure liés notamment à la disparition de deux taxes.
Il a ensuite évoqué les deux taxes parafiscales qui disparaissent de
la nomenclature, en raison de leur intégration dans la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) : la taxe sur les huiles de base et la taxe sur la pollution
atmosphérique. Il a considéré que cette réforme présentait de réels avantages :
elle permettrait un contrôle démocratique accru, lassiette et le taux des
fractions de la TGAP étant fixés par le législateur, ce qui nétait pas le cas
pour les taxes parafiscales ; elle apporterait une meilleure sécurité juridique,
compte tenu des contentieux engendrés par le régime de la parafiscalité ; elle
autoriserait également une meilleure application du principe pollueur/payeur, les taux de
la taxe pouvant être ajustés en fonction des coûts environnementaux réels et non des
seuls besoins financiers des filières spécifiques de dépollution ; enfin, la
fongibilité des différentes fractions de la TGAP dégagerait des moyens pour des
dépenses jusque là non financées. Il sest toutefois interrogé sur la
pérennité, au-delà de 1999, du financement des filières qui étaient concernées par
les deux taxes parafiscales précitées, et plus généralement de lADEME. Après
avoir rapproché la création de la TGAP de la forte augmentation des moyens du ministère
de lEnvironnement, le Rapporteur spécial a invité la Commission à approuver la
perception des taxes parafiscales.
Mme Anne-Marie Idrac a considéré que linstauration de la
TGAP constituait une victoire du ministère des Finances sur celui de
lEnvironnement ; partageant les interrogations du Rapporteur spécial sur la
pérennité du financement de lADEME, elle a rappelé lexemple de
laffectation au budget général de la taxe additionnelle au droit au bail,
initialement destinée à lAgence nationale pour lamélioration de
lhabitat (ANAH), qui navait pas été suivie, à moyen terme, de
lattribution de crédits budgétaires à hauteur du rendement de la taxe. Elle a
enfin estimé que la fongibilité des différentes fractions de la TGAP entraînerait une
rupture du lien pollueur/payeur, ce qui pouvait présenter des inconvénients, et fait
état de ses craintes quant à un processus de centralisation des ressources, qui
menaçait également les Agences de leau.
M. Daniel Feurtet a estimé, en réponse, que le principe
pollueur/payeur pouvait donner lieu à plusieurs genres dapplication ;
dénonçant lattitude de certains pollueurs qui ont tendance à se croire exonérés
de toute obligation dès lors quils ont payé, il a considéré que la priorité
devait être donnée à la prévention de la pollution plutôt quà la réparation.
La Commission a, sur sa proposition, adopté les taxes
parafiscales figurant aux lignes 1 à 43 et 46 à 48 de létat E annexé au
projet de loi de finances pour 1999.
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Elle a ensuite examiné, sur le rapport de M. Philippe Auberger,
rapporteur spécial, les crédits des Territoires doutre-mer.
M. Philippe Auberger, rapporteur spécial, après avoir
relevé que les crédits destinés aux TOM inscrits au budget de loutre-mer ne
représentaient quune petite partie de leffort de la Nation en faveur de ces
territoires, a expliqué la hausse de 7 % de ces crédits par un transfert en
provenance du budget de lEmploi finançant le programme emplois-jeunes. Il a
remarqué que la prorogation de la dotation au fonds intercommunal de péréquation des
communes de la Polynésie française, qui napparaissait plus dans le projet de loi
de finances pour 1999, était conditionnée par ladoption des projets de loi
relatifs au régime communal applicable dans le territoire de la Polynésie française,
actuellement sur le bureau du Sénat. Après avoir noté que le montant total des
dépenses du fonds dinvestissement pour le développement économique et social
(FIDES) sétait élevé pour 1998 à 370,9 millions de francs, il a constaté
que le budget de fonctionnement du centre culturel Jean-Marie Tjibaou, dun
montant de 37 millions de francs, était financé par le secrétariat dÉtat à
loutre-mer, le ministère de la Culture, le territoire et les provinces.
Il a ensuite rappelé le calendrier politique et institutionnel lié
aux accords de Nouméa, en évoquant leur prolongement en Polynésie française. Il a
expliqué que la chute du cours du nickel pouvait remettre en cause le projet dusine
en Province nord mené par la Société minière du sud pacifique et Falconbridge. Il a
conclu son intervention en notant que les récentes modifications du dispositif de
défiscalisation des investissements réalisés outre-mer devraient pouvoir maintenir un
certain niveau de flux dinvestissement.
Usant de la faculté que larticle 38 du Règlement confère
aux députés dassister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Pierre Frogier
a déclaré vouloir retenir de lexposé du Rapporteur spécial laccent mis sur
les réformes institutionnelles et les conséquences néfastes de la chute du marché du
nickel, un site minier étant déjà en cours de fermeture en Nouvelle-Calédonie.
Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté
les crédits des Territoires doutre-mer.
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Elle a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gilbert Gantier,
rapporteur spécial, les crédits des Départements doutre-mer.
M. Gilbert Gantier, rapporteur spécial, après avoir noté
que le budget doutre-mer atteignait 5.593 millions de francs, dont
3.935 millions de francs de dépenses ordinaires, a expliqué que ce budget
finançait principalement des actions dinsertion et des subventions aux
collectivités territoriales. Il a noté que les crédits du fonds pour lemploi dans
les départements doutre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre et
Miquelon passaient à 1.808 millions de francs, lui permettant de financer 56.000
mesures nouvelles dinsertion et la mise en uvre des emplois-jeunes. Il a
indiqué que les crédits de la ligne budgétaire unique daides au logement dans les
DOM, à Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon sélevaient à 897,4 millions de
francs. En ce qui concerne la réforme du service militaire adapté, il a expliqué que le
surcoût lié à la professionnalisation était compensé en quasi totalité par les
économies réalisées sur le poste alimentation.
Il a ensuite abordé la question des subventions aux collectivités en
notant tout dabord la fin du plan dapurement des finances de la ville de
Cayenne. Il a expliqué la diminution des dotations au fonds dinvestissement des DOM
par la fin de la garantie accordée à la Société financière de développement
économique Guyane. Enfin, il a insisté sur le maintien nécessaire du mécanisme de
défiscalisation des investissements réalisés outre-mer.
Usant, à son tour, de la faculté que larticle 38 du
Règlement confère aux députés dassister aux réunions des commissions dont ils
ne sont pas membres, M. Gérard Grignon a souligné la croissance des
crédits du budget de loutre-mer, rappelant cependant combien la situation de
lemploi dans les départements doutre-mer était préoccupante. Il a attribué
la baisse des primes à la création demplois à léchec de
lindustrialisation dans les DOM et la hausse des crédits de la créance de
proratisation à la croissance du nombre de bénéficiaires du revenu minimum
dinsertion. Il a expliqué que les taux de chômage élevés justifiaient
lexistence de dispositifs de défiscalisation des investissements Il a annoncé
enfin quil déposerait un amendement au projet de loi de finances pour 1999 relatif
à la redevance perçue sur lexploitation de pétrole off-shore.
La Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a ensuite adopté
les crédits des départements doutre-mer.
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Puis, elle a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie
Le Guen, rapporteur spécial, les crédits de la Communication,
larticle 63 et les lignes 44 et 45 de létat E, rattachés à ce
budget, ainsi que larticle 59 et létat E.
Après avoir rappelé que ce projet de budget sinscrivait dans la
perspective de la discussion prochaine dun projet de loi consacré à lavenir
du secteur public de laudiovisuel et notamment à son financement, M. Jean-Marie
Le Guen, rapporteur spécial, a indiqué que les ressources de laudiovisuel
public sélèveraient en 1999 à 18.478 millions de francs, soit une croissance
de 2,6 %.
Il a précisé que les ressources publiques augmenteraient de
3,2 % et que la redevance constituerait la source essentielle de financement du
secteur puisque son montant progresserait de 569 millions de francs en raison
dune augmentation de taux de 1,2 % mais aussi en raison dun effet base
résultant dun meilleur recouvrement, ce qui tendait à relativiser les critiques
portées sur ce système depuis des années.
Il a ensuite successivement évoqué la baisse des crédits
budgétaires, linversion de tendance en matière de financement de France 2 et
France 3 par les recettes de publicité et limportance des mesures nouvelles
destinées à laudiovisuel public en matière de programmes.
Sagissant des aides à la presse, il a souligné que la mise en
place du fonds de modernisation de la presse quotidienne dinformation générale et
politique ne sétait pas traduite par une baisse des aides budgétaires directes
puisque celles-ci passeraient de 246 millions de francs en 1998 à 253 millions
de francs en 1999.
M. Laurent Dominati a estimé schizophrène la
position du Gouvernement puisque le budget quil proposait pour laudiovisuel
public était en contradiction flagrante avec les principaux engagements pris à
loccasion de la préparation du projet de loi. Il a ainsi relevé la contradiction
entre la volonté affichée de réduire le financement publicitaire et la progression
réelle de ce type de financement dans le projet de budget, ainsi que
lincompatibilité de lengagement de compenser la baisse des ressources
publicitaires par des crédits budgétaires supplémentaires avec la tendance observée
ces dernières années en matière de crédits budgétaires pour laudiovisuel et
encore une fois confirmée dans le projet de budget pour 1999.
Il sest déclaré en désaccord avec le Rapporteur sur le mode de
perception de la redevance quil a jugé improductif et archaïque et il a attribué
les bons résultats de la perception de cette recette à la diminution du nombre des
bénéficiaires dexonérations. Il a, enfin, interrogé le Rapporteur sur
limputation budgétaire du fonds de modernisation de la presse ainsi que sur les
modalités concrètes de son fonctionnement en évoquant le risque darbitraire et de
partialité dans la répartition des aides.
Mme Anne-Marie Idrac a déclaré partager lanalyse de
M. Laurent Dominati sur le mode de perception de la redevance et a souligné la
nécessité dune réforme dans ce domaine dautant plus quelle paraissait
très simple à faire et particulièrement exemplaire pour évaluer lefficacité de
lÉtat ainsi que sa modernisation.
Répondant aux intervenants, M. Jean-Marie Le Guen a
tout dabord objecté que si la réforme du mode de perception de la redevance était
si évidente à faire, on pouvait se demander pourquoi plusieurs gouvernements
précédents y avaient réfléchi sans jamais lentreprendre. Il a ensuite estimé
que, dans ce domaine, se posaient en fait deux questions : dune part, une
interrogation sur lassiette même de la taxe, compte tenu de lévolution de la
société de linformation qui ne ferait plus du téléviseur le seul récepteur de
limage et, dautre part, une interrogation sur son mécanisme de perception. Il
sest prononcé en faveur dune réflexion densemble sur ce sujet plutôt
que sur la mise en uvre dune réforme précipitée qui ne résoudrait pas
obligatoirement les problèmes de court terme puisque le coût de collecte de la
redevance, de lordre de 4 %, napparaissait pas particulièrement élevé
et qui ne fournirait assurément pas de réponse pour les évolutions de long terme.
Puis le Rapporteur spécial a indiqué que, si certains pouvaient voir
un hiatus entre la volonté politique annoncée en matière de compensation de la baisse
des recettes publicitaires par des crédits budgétaires et le niveau de ces crédits en
1999, cela était dû au fait que ce budget traduisait un effort en matière de ressources
publiques portant plutôt sur la redevance que sur les crédits budgétaires. Il a
évoqué la plus forte légitimité de la redevance comme source de financement des
sociétés nationales de programme ainsi que sa moindre vulnérabilité à la régulation
budgétaire et il a ajouté que la discussion du prochain projet de loi sur
laudiovisuel permettrait de confronter les analyses sur ce sujet.
Après avoir admis que la mise en place du fonds de modernisation
était assez lente et quil devrait toutefois être opérationnel à la fin de
lannée 1998, M. Jean-Marie Le Guen a indiqué que les modalités de
répartition de laide seraient précisées prochainement dans un décret et
quen tout état de cause, ces procédures, comparables à celles régissant
lactivité du Centre national du cinéma, garantiraient la neutralité et le
professionnalisme du dispositif grâce notamment à la création de commissions
dattribution associant la profession aux décisions. Il a évoqué la difficulté de
concilier lapproche de la presse écrite, qui sétait plutôt exprimée en
faveur dun dispositif daides automatiques au numéro et lapproche de
ladministration qui, à juste titre, entendait dabord favoriser
linnovation et la modernisation de la presse grâce à un système daides sur
projet.
La Commission a, sur sa proposition, adopté les crédits de la
Communication puis larticle 63, les lignes 44 et 45 de létat E,
rattachés à ce budget, et larticle 59 et létat E.
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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Henry Chabert,
les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.
M. Henry Chabert, rapporteur spécial, a tout dabord
indiqué que les crédits des Services financiers connaissaient en 1999 une progression
exceptionnelle de 30,3 % (60.640 millions de francs), du fait de la
budgétisation des crédits darticles et de la fusion des services de
lIndustrie. Il a précisé que, si laugmentation à structure constante
annoncée était de 2,7%, il convenait cependant de tenir compte du supplément
dintégration de crédits darticles, soit 1,2 milliard de francs, si bien
quon arrivait à une augmentation réelle de 5,1 %.
Le Rapporteur spécial a rappelé quil a fallu quarante années
et le concours de la Cour des comptes, des parlementaires et du Conseil constitutionnel
pour obtenir lintégration en 1999 des 9,8 milliards de francs de crédits
darticles. Puis il sest étonné que le montant réintégré en 1999, à ce
titre, soit sensiblement supérieur à celui de 1998. Par ailleurs, il a signalé que,
malgré larticle 110 de la loi de finances pour 1996, il restait encore
certains fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique portant, notamment, sur
700 millions de francs de dépenses de personnel.
Après avoir décrit les axes de la réforme administrative du
ministère de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, le Rapporteur
spécial a souhaité quune réflexion sengage sur les missions et les moyens
de lINSEE, et quune réponse cohérente soit apportée au problème de
lINC, en allant sans doute plus loin que les conclusions du rapport Rochefort.
Enfin, il sest félicité de léquilibre du budget des
Monnaies et médailles, équilibre retrouvé grâce à lampleur du programme de
frappe de leuro. Il sest inquiété néanmoins des risques de surcapacités de
production, une fois leuro lancé, et de la vigueur de la concurrence internationale
en ce domaine.
Puis la Commission a adopté les crédits des Services
financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.
Elle a ensuite rejeté un article additionnel du Rapporteur
spécial visant à réintégrer au budget général de lÉtat, à compter de 2000,
le reliquat des fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique.
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La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Jean Vila,
rapporteur spécial, les crédits de la Fonction publique.
Après avoir rappelé que ce sont près de 9 millions de personnes
qui dépendent de la politique salariale conduite dans la Fonction publique, M. Jean
Vila, rapporteur spécial, a présenté les grandes lignes de laccord salarial
du 10 février 1998, dont la signature marque la reprise de la politique
contractuelle dans la Fonction publique. Il a souligné que cet accord salarial donnait la
priorité aux bas salaires, notamment en faisant en sorte quaucun traitement
indiciaire brut ne soit inférieur au SMIC, prévoyait des augmentations générales de la
valeur du point de 1,3 % en niveau en 1998 et en 1999, la reconduction en 1999 du
congé de fin dactivité et létablissement dun état des lieux
exhaustif sur le temps de travail dans les trois Fonctions publiques. Il a précisé que
lapplication de laccord salarial entraînerait une augmentation de près de
8,5 milliards de francs des crédits inscrits dans les trois premières parties du
titre III en 1999. Il a estimé que, pour importantes quelles soient, ces
sommes ne permettraient pas toutefois la préservation du pouvoir dachat des
fonctionnaires. Il a regretté que lÉtat employeur continue de raisonner en termes
de variations de la masse salariale, cette démarche aboutissant à ce que les mesures
générales daugmentation en niveau restent inférieures sur longue période à
lévolution des prix.
Il a regretté, par ailleurs, que la loi de finances pour 1999, en
stabilisant les emplois budgétaires civils à leur niveau de 1998, ne confirmait pas la
rupture attendue avec les réductions deffectifs constatées dans le passé, les
créations de postes, notamment en ce qui concerne lEnseignement supérieur, la
Justice, lEmploi et lEnvironnement, étant gagées par autant de suppressions
demplois, principalement aux ministères de lÉquipement, de lÉconomie
et des Finances, de lIntérieur et des Anciens combattants. Il a fait observer que
la stabilisation des emplois ne permettrait pas de gager la mise en oeuvre, dans la
Fonction publique, de la réduction du temps de travail. De même, il a souhaité que les
emplois-jeunes soient pérennisés dans le secteur public au terme du contrat de cinq ans,
sans se substituer à des emplois publics existant.
M. Jean Vila a indiqué également que lessentiel des
crédits de la Fonction publique, inscrits aux trois premières parties du titre III
des budgets des différents ministères, atteindront 650,2 milliards de francs en
1999, en augmentation de 6,8 % par rapport à 1998. Pour les crédits dépendant
spécifiquement du ministère de la Fonction publique, il a rappelé que ceux-ci sont
inscrits au fascicule " Services généraux du Premier ministre " et
sélèveront à 1.450,5 millions de francs en 1999, soit une quasi stagnation
( 0,1 %). Il a souligné que lessentiel de ces crédits concernaient
laction sociale interministérielle, dont la dotation atteindra 905 millions de
francs en raison du maintien, conformément à laccord salarial, de la dotation
exceptionnelle de 230 millions de francs inscrite en 1998. Il a encore précisé que
les subventions aux écoles atteindront près de 342 millions de francs, en
progression de 4,4 %, notamment en raison de laugmentation des effectifs en
scolarité dans les cinq instituts régionaux dadministration. Il a noté, en outre,
que les chapitres budgétaires relatifs aux dépenses liées aux réimplantations
dadministrations ne seront pas dotés pour 1999, bien que les crédits disponibles
à la fin de 1998 seront inférieurs aux dépenses dores et déjà programmées pour
1999, la poursuite des opérations nécessitant donc un abondement en loi de finances
rectificative.
En conclusion, le Rapporteur spécial a indiqué partager
lattente exprimée par lensemble des organisations syndicales, qui porte
prioritairement sur les effectifs, les rémunérations, lintégration des primes
dans les traitements et la revalorisation du bas de léchelle indiciaire. Il a
souhaité que sengage, le plus rapidement possible, une négociation sur la
réduction du temps de travail dans la Fonction publique, que se poursuivent les plans de
résorption de lemploi précaire et que le congé de fin dactivité soit
pérennisé.
Évoquant les 502 suppressions demplois au ministère de
lIntérieur, M. Henry Chabert sest interrogé sur la contradiction
qui pourrait exister entre ces suppressions et les engagements pris par le Gouvernement,
notamment en matière de garantie de la sécurité publique.
Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté
les crédits de la Fonction publique.
f p f p
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